倪洪濤

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師)

2020年9月7日，《學(xué)前教育法草案(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)開(kāi)始面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。就“入園難”“入園貴”等社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，《草案》進(jìn)行了有針對(duì)性的有效立法回應(yīng)。綜觀《草案》，可圈可點(diǎn)、亮點(diǎn)紛呈。比如，明確學(xué)前教育是“國(guó)民教育體系的重要組成部分”，確立學(xué)前教育政府主導(dǎo)的發(fā)展原則，堅(jiān)持兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則，保障兒童游戲權(quán)，規(guī)定幼兒園“不得使用教科書(shū)”，建立學(xué)前教育資助制度，實(shí)行幼兒園教師資格制度，等等。除此之外，筆者以為，還非常有必要重申學(xué)前教育立法中的幾個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題，以便供立法者完善《草案》時(shí)參考。

一、保障立法抑或教育立法

社會(huì)保障(福利)法還是教育行政法，抑或二者的混合體，是學(xué)前教育立法的前提和基礎(chǔ)問(wèn)題之一。這既關(guān)乎學(xué)前教育的法律性質(zhì)與立法定位，也關(guān)系著“保教一體”的立法表達(dá)，更與學(xué)前教育立法的調(diào)整范圍密切相關(guān)?！恫莅浮返?8條盡管確立了保教結(jié)合原則——與“保教一體”還有相當(dāng)距離，但第2條卻將《草案》的適用范圍限定為3—6周歲學(xué)前兒童的保育與教育。這意味著0—3周歲兒童的保教活動(dòng)不在《草案》保障范圍之內(nèi)，即數(shù)量龐大的托兒所等保育機(jī)構(gòu)被“移出”了《草案》，擋在了門外。

筆者以為，學(xué)前教育立法既是教育立法更是社會(huì)保障立法或曰福利立法，以教育遮蔽立法的社會(huì)保障屬性，在很大程度上是國(guó)家責(zé)任的隱匿，此種立法安排弊大于利。具體原因有：其一，與《民法典》的相關(guān)規(guī)定嚴(yán)重脫節(jié)，未實(shí)現(xiàn)保教權(quán)在家庭、教育機(jī)構(gòu)和國(guó)家之間的合理配置，割裂了公私法治之間的配合與互補(bǔ)。我國(guó)《民法典》第26條第1款規(guī)定：“父母對(duì)未成年子女負(fù)有撫養(yǎng)、教育和保護(hù)的義務(wù)。”在福利國(guó)家語(yǔ)境里，該條款是一典型的“半拉子工程”，須依賴福利行政法制與其銜接。否則，在沒(méi)有源自國(guó)家生存關(guān)照和物質(zhì)幫助的情況下，繁重的生養(yǎng)和教育負(fù)擔(dān)，必將成為現(xiàn)代家庭難以承受之重，無(wú)形的撫育壓力將構(gòu)成阻止適齡夫婦生育的巨大物質(zhì)障礙，其結(jié)果會(huì)使我國(guó)本就失衡的人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步惡化。其二，立法機(jī)會(huì)難得，立法資源稀缺，因此《草案》通過(guò)后另行開(kāi)啟《嬰幼兒保障法》或曰《托兒所法》制定程序的難度可想而知，即便程序再次啟動(dòng)也是立法資源的極大浪費(fèi)。同時(shí)，這種二元立法模式更與“保教一體”理念的落實(shí)相悖。其三，學(xué)前教育立法保障的權(quán)利主體本應(yīng)涵蓋0—6周歲兒童，而當(dāng)前3—6周歲立法調(diào)整范圍之定位，讓《草案》名難符實(shí)，因?yàn)榘凑宅F(xiàn)在的《草案》，《學(xué)前教育法》事實(shí)上變成了《幼兒園法》。

二、義務(wù)性與強(qiáng)制性

有學(xué)者撰文認(rèn)為，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系混淆了免費(fèi)教育與義務(wù)教育，因?yàn)榱x務(wù)教育不僅是國(guó)家承擔(dān)給付義務(wù)，公民也負(fù)有就學(xué)義務(wù)，這實(shí)際上構(gòu)成對(duì)公民自由權(quán)的限制。對(duì)此，筆者不敢茍同。義務(wù)教育強(qiáng)制性所“強(qiáng)制”的不是“入學(xué)”義務(wù)，而是“教育”義務(wù)本身，即無(wú)論“在學(xué)”“在家”，抑或其他教育(學(xué)習(xí))模式，親權(quán)人都必須保障兒童真正接受其年齡階段所要求的教育，即確保適齡兒童學(xué)習(xí)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不能放任自流，甚至強(qiáng)迫未成年人失學(xué)或過(guò)早參加勞動(dòng)。正是基于此，一方面，面對(duì)多元教育模式，我國(guó)亟待確立在家教育等其他教育形式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度和學(xué)力評(píng)鑒制度，即對(duì)自由選擇非“入學(xué)”教育模式的家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并對(duì)多元教育模式下兒童的學(xué)習(xí)情況進(jìn)行學(xué)力程度的水平評(píng)定，以便與后續(xù)的學(xué)習(xí)階段相銜接；另一方面，我國(guó)《義務(wù)教育法》(2018年)第11條有關(guān)適齡兒童應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育的規(guī)定,是無(wú)法通過(guò)合憲性審查的。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第46條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”顯然，《憲法》并未對(duì)公民接受教育(學(xué)習(xí))的場(chǎng)所和形式作出限定，是《義務(wù)教育法》錯(cuò)將接受教育或?qū)W習(xí)的場(chǎng)所和模式“不適當(dāng)”地限縮為了“入學(xué)”，從而造成了“孟母堂”等多元教育形式違法但合憲的法治尷尬局面?？梢?jiàn)，義務(wù)教育并不意味著對(duì)“入學(xué)”接受教育的普遍強(qiáng)制，其內(nèi)在地包含著對(duì)公民多元教育(學(xué)習(xí))形式自由選擇權(quán)的憲法保障。

如果上述分析不謬，那么《草案》中的學(xué)前教育是否納入義務(wù)教育體系就有重新審視和考量的廣闊立法空間了，至少《草案》應(yīng)為地方政府是否將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系留下政策的裁量空間和判斷余地，這對(duì)大國(guó)治理和大國(guó)辦教育尤其重要。因?yàn)樵凇恫莅浮芬衙鞔_學(xué)前教育是國(guó)民教育體系重要組成部分的背景下，從教育的體系性完善與整體優(yōu)化等角度來(lái)看，我國(guó)未來(lái)義務(wù)教育的國(guó)家保障范圍要么向高中階段上行延伸，填補(bǔ)我國(guó)至今無(wú)《高級(jí)中學(xué)教育法》的立法空白，要么向?qū)W前教育下行擴(kuò)展，注重公民人生起點(diǎn)的社會(huì)保障。

嚴(yán)格來(lái)講，公民年紀(jì)愈小，愈應(yīng)獲得更多的社會(huì)關(guān)照，因?yàn)檫@關(guān)涉每個(gè)人的起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)均等，而愈接近成年，學(xué)習(xí)或受教育方面的社會(huì)保障機(jī)制則逐漸轉(zhuǎn)換為競(jìng)爭(zhēng)意義上的獎(jiǎng)勵(lì)制度。這也可以用來(lái)反思我國(guó)大學(xué)和中小學(xué)學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)倒置引發(fā)的大學(xué)生學(xué)力后勁普遍不足的問(wèn)題，以及家庭教育過(guò)早承擔(dān)對(duì)社會(huì)創(chuàng)新的高度抑制。

三、公益性與營(yíng)利性

孔子以“束脩”維系自身生計(jì)和教學(xué)活動(dòng)的正常開(kāi)展，早期西方私人教師也大多提供的是有償教學(xué)服務(wù)?？梢?jiàn)，各類教育收取一定費(fèi)用無(wú)可厚非，但教育收費(fèi)與教育的產(chǎn)業(yè)化甚至盈利化有著本質(zhì)性區(qū)別。從事教育行業(yè)不能發(fā)財(cái)也不允許發(fā)財(cái)，這是由公共教育的公益性內(nèi)在決定的。也正是在這個(gè)意義上，西方現(xiàn)代教育、醫(yī)療的發(fā)展與宗教互助、社會(huì)慈善有著千絲萬(wàn)縷的歷史聯(lián)系。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)了太多太重的經(jīng)濟(jì)職能，并最終在教育產(chǎn)業(yè)化浪潮中出現(xiàn)了教育結(jié)構(gòu)失衡和教育質(zhì)量滑坡的現(xiàn)象。無(wú)節(jié)制資本逐利于教育和醫(yī)療行業(yè)后，學(xué)校和醫(yī)院在數(shù)量上確實(shí)比以前增加了，然而民眾承受的教育和醫(yī)療成本反倒與日俱增，教育和醫(yī)療資源配置上的結(jié)構(gòu)性稀缺更加嚴(yán)重，以至于“莆田系醫(yī)院”和“莆田系幼兒園”現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。晚近以來(lái)，資本的力量已經(jīng)開(kāi)始影響立法，我國(guó)2016年修改的《民辦教育促進(jìn)法》，將民辦學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類就是明證。筆者以為，這種分類是對(duì)教育本質(zhì)的背離，教育出資者一旦完成出資，就應(yīng)當(dāng)將教育的具體事宜移交專業(yè)人士(教師)辦理，學(xué)校作為公法人享有來(lái)源于憲法的教育自主權(quán)，包括但不限于教學(xué)權(quán)、研究權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)。出資者(舉辦者)的“退場(chǎng)”和教育家的“入場(chǎng)”同步，否則，一旦出資者管控和染指學(xué)校，教育必將扭曲“走樣”,而逐利的結(jié)果就是學(xué)生的工具化和客體化。故此，筆者以為，《民辦教育促進(jìn)法》上述分類是對(duì)教育本質(zhì)的曲解與誤讀，學(xué)校只能是《民法典》規(guī)定的“非營(yíng)利法人”甚或公法人，而不能是營(yíng)利法人，至少在教育普惠化以前應(yīng)當(dāng)如此。

綜上，《草案》不應(yīng)延續(xù)《民辦教育促進(jìn)法》的立法導(dǎo)向，將幼兒園分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性。幼兒園無(wú)論“公辦”還是“民辦”，從事的都是普惠性的公益事業(yè)，此其一；其二，“公辦”和“民辦”也最好稱為“公立”和“私立”，因?yàn)闊o(wú)論“公”“私”，出資者都不能辦教育，教育應(yīng)該交托給教育家打理；其三，公益性與無(wú)償性無(wú)關(guān)，學(xué)前教育的公益性并不排斥教育收費(fèi)，但是公益性內(nèi)在地要求收費(fèi)必須以滿足教育運(yùn)行成本(包括教輔人員的工資福利)為限，即便有適當(dāng)財(cái)政結(jié)余，也只能用于教育設(shè)施的完善、教工工資福利的提升和教研條件的改善。

有論者必然會(huì)對(duì)此提出質(zhì)疑：這樣一來(lái)誰(shuí)還愿意投資教育？筆者以為：一方面，現(xiàn)代基礎(chǔ)教育服務(wù)體系本就是基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，而基本公共產(chǎn)品的供給是政府的天職；另一方面，教育回歸本我后，當(dāng)然在短期內(nèi)會(huì)影響幼兒園等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其必將大大提升教育的整體質(zhì)量，并重塑我國(guó)的企業(yè)家精神。企業(yè)家僅是社會(huì)資本的管理者、占有者和運(yùn)營(yíng)者，資本源于社會(huì)并最終服務(wù)于社會(huì)。教育事業(yè)的全面繁榮、公民健全人格的養(yǎng)成、教工福利待遇的豐厚，是有志于教育事業(yè)的企業(yè)家人生價(jià)值的更大體現(xiàn)。有多少諾貝爾獎(jiǎng)得主是為了獲得獎(jiǎng)金而全身心投入研究的？一個(gè)文明社會(huì)，必然有少量的企業(yè)家致力于教育事業(yè)，太多的企業(yè)家瞄準(zhǔn)教育，反而是教育產(chǎn)業(yè)化的淵藪。

四、園內(nèi)治理與園外執(zhí)法

《草案》對(duì)幼兒園的園內(nèi)管理和監(jiān)督作了專章規(guī)定，內(nèi)容涉及衛(wèi)生保健、規(guī)劃制定、資源配置、經(jīng)費(fèi)投入、人員配備、待遇保障、收費(fèi)行為、經(jīng)費(fèi)使用、財(cái)務(wù)管理、信息公示、質(zhì)量檢測(cè)等諸多方面。不過(guò)，就幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的園外執(zhí)法問(wèn)題，《草案》立法規(guī)范的密度卻相對(duì)較小，僅在第55條規(guī)定:“縣級(jí)人民政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)幼兒園安全保衛(wèi)的監(jiān)督，維護(hù)幼兒園周邊秩序，及時(shí)排查和消除安全隱患，建立幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，依法保障學(xué)前兒童與幼兒園的安全?！惫P者以為，幼兒園周遭法治環(huán)境的治理，亦有整體進(jìn)入立法者視野的緊迫性和必要性，因?yàn)閳@外周遭環(huán)境對(duì)兒童良好習(xí)慣的養(yǎng)成至關(guān)重要，現(xiàn)僅舉兩例予以說(shuō)明：

其一，當(dāng)前，我國(guó)各類學(xué)校(特別是中小學(xué))、幼兒園和托兒所周邊商鋪林立，兜售各種玩具、食品的小商小販和散發(fā)各種培訓(xùn)廣告的人員絡(luò)繹不絕，嚴(yán)重影響未成年人良好飲食、衛(wèi)生等習(xí)慣的養(yǎng)成，并極易形成孩童之間的攀比和模仿。放學(xué)后買些什么，業(yè)已演變?yōu)楦改?，特別是祖父母必須予以滿足的正當(dāng)要求。對(duì)此，由于發(fā)生在校(園)外，校(園)方不便也無(wú)力干涉，教育行政主管部門在校(園)外又無(wú)執(zhí)法權(quán)配置，而享有法定職權(quán)的執(zhí)法主體則大多拘泥于執(zhí)法理念和執(zhí)法權(quán)多頭交叉等原因不愿執(zhí)法，從而導(dǎo)致執(zhí)法不力和執(zhí)法缺位，使得校(園)周邊往往成為行政執(zhí)法的難點(diǎn)甚至盲點(diǎn)。為此，筆者建議，在《草案》修改和完善時(shí)，將幼兒園周邊銷售行為納入未來(lái)立法規(guī)制的范圍，為學(xué)前兒童的健康成長(zhǎng)營(yíng)造一個(gè)文明的社會(huì)環(huán)境。其實(shí)，我國(guó)過(guò)往的立法實(shí)踐中也不乏整治教育機(jī)構(gòu)周邊環(huán)境的立法案例，《草案》應(yīng)將這些成功的立法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后予以吸納和提升，從而實(shí)現(xiàn)法律之間的制度銜接。比如，《未成年人保護(hù)法》(2012年)第36條第1款規(guī)定：“中小學(xué)校園周邊不得設(shè)置營(yíng)業(yè)性歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所?！痹摲ǖ?7條第2款規(guī)定：“任何人不得在中小學(xué)校、幼兒園、托兒所的教室、寢室、活動(dòng)室和其他未成年人集中活動(dòng)的場(chǎng)所吸煙、飲酒?！薄稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》(工業(yè)和信息化部第37號(hào)令)第25條第2項(xiàng)規(guī)定，中小學(xué)校周圍不予發(fā)放煙草專賣零售許可證。

其二，路權(quán)配置和交通秩序問(wèn)題。不少幼兒園特別是早期舉辦的單位型幼兒園，園外路況復(fù)雜、街窄巷深，缺少單設(shè)的人行道，在接送學(xué)生上下學(xué)的高峰期，往往呈現(xiàn)“車行孩童間，人在車中走”的混亂景象。在此交通環(huán)境中，既存在日?；闹卮蟀踩[患，又非常不利于學(xué)前兒童生命教育和行為規(guī)范教育的開(kāi)展。兒童從小不遵守和無(wú)法遵守交通規(guī)則，成人后的矯正就會(huì)變得異常困難。這種交通亂象的出現(xiàn)，究其原因，無(wú)外乎道路改造滯后，路權(quán)配置不科學(xué)、不合理所致。我們言必稱我國(guó)“人口眾多”，然而落實(shí)到道路的規(guī)劃建設(shè)上，幾乎都是采用“機(jī)動(dòng)車優(yōu)先主義”，甚至道路就是為機(jī)動(dòng)車設(shè)計(jì)的，機(jī)動(dòng)車道過(guò)多擠壓非機(jī)動(dòng)車道和人行道，導(dǎo)致人車同行、危險(xiǎn)重重。晚近幾年盡管隨著城市的提質(zhì)改造，上述現(xiàn)象有所緩解，但離路權(quán)的科學(xué)配置還有很遠(yuǎn)距離。故此，筆者建議，《草案》應(yīng)對(duì)幼兒園園外交通秩序和路權(quán)配置設(shè)計(jì)專門條款予以規(guī)范——哪怕是“促進(jìn)型”立法，讓億萬(wàn)孩童從小就能在良好交通環(huán)境中感受規(guī)則和秩序之美，這既是潛移默化法治教育的必要環(huán)節(jié)，更是對(duì)生命的歌唱與禮贊！

五、理想與現(xiàn)實(shí)

有學(xué)者認(rèn)為：學(xué)前教育立法應(yīng)切合當(dāng)下中國(guó)教育的實(shí)際，“若始求太深，恐自茲愈遠(yuǎn)”；由于立法導(dǎo)致教育事業(yè)發(fā)展停滯或倒退不乏其例，所以“學(xué)前教育立法應(yīng)避免提出過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)”。該主張從穩(wěn)步推進(jìn)教育有序發(fā)展的角度來(lái)看不無(wú)道理。我國(guó)的《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后就遭遇了類似困境。故此，筆者在立法整體考量層面贊同該論者的觀點(diǎn)。

不過(guò)，《草案》有關(guān)幼兒園教師和保育員等教員學(xué)歷要求上的立法安排，筆者認(rèn)為不甚妥當(dāng)?！恫莅浮穬H在第43條規(guī)定幼兒園園長(zhǎng)應(yīng)有大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷，而對(duì)其他幼兒園教師、保育員等的學(xué)歷卻缺乏剛性規(guī)定。一邊是名校高才生競(jìng)爭(zhēng)街道辦事處的公務(wù)員崗位、大量碩士研究畢業(yè)充任“外賣小哥”，一邊是我們還在擔(dān)心對(duì)幼兒教師學(xué)歷要求過(guò)高會(huì)引發(fā)短期內(nèi)的教師荒，特別是在教育資源城鄉(xiāng)差異巨大和東中西部嚴(yán)重失衡的語(yǔ)境里。其實(shí)，問(wèn)題很大程度上導(dǎo)源于幼兒教工的待遇過(guò)低和編制無(wú)保障。

游走于理想和現(xiàn)實(shí)之間，筆者以為，立法明確并提升幼兒教工的學(xué)歷水平是大勢(shì)所趨：其一，由于要全面掌握兒童的心智特點(diǎn)，所以學(xué)前教育對(duì)教工素質(zhì)的要求甚高。沒(méi)有對(duì)教育規(guī)律和兒童天性的深刻把握與全面理解，是很難勝任學(xué)前教育工作的。盡管學(xué)歷不能代表一切，更不能動(dòng)輒唯學(xué)歷論，但如何吸納高學(xué)歷、高素質(zhì)人才從事學(xué)前教育事業(yè)，是學(xué)前教育導(dǎo)向性立法的工作核心之一。否則，當(dāng)立法解決了幼兒園“小學(xué)化”問(wèn)題后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)因智識(shí)供給嚴(yán)重不足，幼兒園又會(huì)遁入“托兒所化”。在此情境下，孩童享有的不是寓教于樂(lè)的游戲權(quán)，反而在程式化的游戲重復(fù)中泯滅了童心和天性。其二，采用“過(guò)渡期”的立法方法，既可在一定程度上避免高學(xué)歷可能帶來(lái)的教師荒問(wèn)題，也滿足了學(xué)前教育的未來(lái)發(fā)展需求。所謂的 “過(guò)渡期”立法模式是指立法對(duì)教師的學(xué)歷作出明確高要求，比如大專以上，但該條款并不立即實(shí)施，而是給出一個(gè)三到五年的過(guò)渡期，過(guò)渡期屆滿則“休眠”的學(xué)歷條款開(kāi)始施行，從而為現(xiàn)有幼兒教師及保育員的學(xué)歷提升留足時(shí)間，也為新入職人員設(shè)定較高學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)。

注：該文是湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代行政救濟(jì)價(jià)值論”[19A299]的階段性研究成果。