王建國，谷耿耿

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

監(jiān)察改革以全國人大授權(quán)先行試點(diǎn)為開端，經(jīng)過2018年八二憲法第五次修正案確立監(jiān)察委員會的憲法地位，并由《監(jiān)察法》詳盡規(guī)定了監(jiān)察委行使職權(quán)的程序內(nèi)容和實(shí)體規(guī)范，確立了人民代表大會制度下監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)“四位一體”的憲制模式。新的監(jiān)察體制發(fā)揮了黨對反腐敗實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、公權(quán)力監(jiān)督全覆蓋、標(biāo)本兼治的治理效能，有效地推動了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨三者的統(tǒng)一，建構(gòu)起不敢腐、不能腐、不想腐的腐敗治理制度體系。圍繞監(jiān)察權(quán)所開展的政治體制改革促使學(xué)界從學(xué)理上對如下問題進(jìn)行思考與回答：監(jiān)察體制改革是否具有合理性與正當(dāng)性？如何看待監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性？當(dāng)下中國的監(jiān)察體制改革面臨著哪些潛在的體制性障礙？我們又將如何深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革，并收獲預(yù)期的政治期待？回溯國家監(jiān)察體制改革的歷程，改革初步達(dá)至預(yù)定目標(biāo)，制度建構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)行成效值得肯定。從改革后監(jiān)察體制運(yùn)行的現(xiàn)狀看，國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使與人權(quán)保障、監(jiān)察權(quán)與相關(guān)國家權(quán)力之間的銜接法治問題，仍有待于深入展開理論研究、制度完善和實(shí)踐細(xì)化?；诟瘮≈卫淼拈L期性和艱巨性，在新時代新起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革(1)習(xí)近平：《在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》，2019年第5期。，必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善監(jiān)察機(jī)關(guān)對公權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督的監(jiān)察體制和監(jiān)察工作機(jī)制，推進(jìn)反腐敗治理體系法治化和腐敗治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)(2)參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》,《山東政法大學(xué)學(xué)報》，2018年第3期。。

一、監(jiān)察體制改革的深化推動權(quán)力監(jiān)督法治化和腐敗治理現(xiàn)代化

監(jiān)察作為國家治理權(quán)力監(jiān)督的一種特定政治制度具有歷史的承繼性。早在秦漢時期，我國就已經(jīng)出現(xiàn)了承擔(dān)“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清”職責(zé)的御史府(臺)，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，并定期向統(tǒng)治君主上奏。此后，雖然名稱上多有變遷，但監(jiān)察體制作為古代封建政體的固定內(nèi)容一直保留下來，逐漸形成了“一種以御史臺或都察院為主體的多層次、多元化的網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)密的全方位監(jiān)察體制”(3)張晉藩：《中國監(jiān)察法制史稿》，商務(wù)印書館，2007年，第20頁。。中國古代監(jiān)察制度興盛的原因在于，等級化的封建社會缺乏自下而上的權(quán)力監(jiān)督渠道，為了確保統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，古代封建政治必然尋求嚴(yán)格的自我糾察來防范權(quán)力的不當(dāng)行使。但是，封建帝王時代的政治監(jiān)察制度實(shí)則是皇帝有效控制朝廷官員、保平天下而設(shè)置，它控制不了皇帝的私心私欲，改變不了皇帝借公天下之名行私天下之實(shí)的局面(4)參見儲建國：《中國監(jiān)察制度及其理論的傳承和發(fā)展》，《中國黨政干部論壇》，2017年第2期。。 因而，以專制制度為背景的監(jiān)察機(jī)構(gòu)無論在制度機(jī)制設(shè)計上達(dá)到何種完善狀態(tài)，也只能是僅僅實(shí)現(xiàn)帝王約束官員權(quán)力的有限監(jiān)督，而無法達(dá)致現(xiàn)代法治關(guān)于權(quán)力規(guī)約的政治理想。至清末時期，隨著西方政治法律思想的流入，人們對權(quán)力制約的思考逐漸由獨(dú)立的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向國家權(quán)力的分立和制衡。辛亥革命實(shí)行民主共和之后，孫中山先生嘗試將西方政治理念同中國傳統(tǒng)政治加以結(jié)合，提出了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)與監(jiān)察權(quán)“五權(quán)憲法”的政治構(gòu)想。以孫中山的“五權(quán)憲法”思想為藍(lán)本，北洋政府之后的南京國民政府將監(jiān)察院確立為政府的中央機(jī)構(gòu)之一，擔(dān)負(fù)國家監(jiān)督職能(5)參見陳曉楓、嚴(yán)倩：《傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)正當(dāng)性的法文化析論及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)化》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第6期。。從歷史的維度進(jìn)行考察不難發(fā)現(xiàn)，我國歷史上雖然形成了相對完備和獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但其實(shí)際效用遠(yuǎn)沒有達(dá)到人們預(yù)期的政治效果。究其原因，監(jiān)察權(quán)長期以來是作為一項輔助性權(quán)力而存在的，在權(quán)力的政治地位與能量方面無法同其他權(quán)力相抗衡，這種能量上的差距進(jìn)而引發(fā)其他權(quán)力對監(jiān)察權(quán)的干涉，其監(jiān)察效果也因此較為有限。

新中國成立之際，中國共產(chǎn)黨堅持了建黨之初移植借鑒列寧創(chuàng)建蘇俄政黨與國家制度的模式，在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)系統(tǒng)設(shè)立紀(jì)委形成黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，在政府系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立人民監(jiān)察部形成自上而下的行政監(jiān)督體系，在司法體系系統(tǒng)內(nèi)建立檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的檢察監(jiān)督制度(6)參見李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計變遷：新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2018 年第3 期。。上述制度設(shè)計在1954年憲法中得以明確規(guī)定和體現(xiàn)。黨委、政府、司法三個系統(tǒng)的監(jiān)督體系并行體現(xiàn)了人民代表大會制度之下權(quán)力監(jiān)督分工明確的監(jiān)督模式，此一模式之下，紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督黨內(nèi)違紀(jì)問題，監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)察政府行政人員履職盡責(zé)問題，檢察機(jī)關(guān)院監(jiān)督查處公職人員違法犯罪問題。新中國的政體制度架構(gòu)以憲法為標(biāo)志確立了一黨執(zhí)政多黨合作的國家政治制度，初步架設(shè)起新中國權(quán)力監(jiān)督體系的基本模式。之后由于時代變化、歷史演進(jìn)和制度變遷，“三駕馬車”的權(quán)力監(jiān)督體系經(jīng)歷了職能轉(zhuǎn)換、權(quán)屬變更、機(jī)構(gòu)撤銷、制度癱瘓，到改革開放后再行制度復(fù)建、體制改革、機(jī)構(gòu)合并、職能調(diào)整，至1993年國務(wù)院監(jiān)察部與中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會兩個機(jī)關(guān)合署辦公，逐漸形成了以紀(jì)委為主導(dǎo)的紀(jì)檢監(jiān)察制度和檢察院擔(dān)負(fù)預(yù)防瀆職的兩個反腐敗路徑三種權(quán)力監(jiān)督的邏輯格局和制度模式(7)參見李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計變遷：新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2018 年第3 期。。

執(zhí)政黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合，有效地實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家制度治理一體化的政治效果。不可否認(rèn)，這種獨(dú)特的“三位一體”監(jiān)督體制在較長一段時期內(nèi)對防治腐敗、制約公權(quán)力部門濫權(quán)起到了重要的監(jiān)督作用。但是，紀(jì)檢、監(jiān)察與檢察院反腐敗機(jī)制并行帶來的問題是紀(jì)律處分和法律責(zé)任追究的分離，導(dǎo)致紀(jì)法脫節(jié)，不能高效率地打擊懲治腐敗。尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制確立之后，利益驅(qū)動引發(fā)公權(quán)力不當(dāng)行使以及權(quán)力濫用，導(dǎo)致一系列腐敗現(xiàn)象滋生和案件高發(fā)，由此表明既往權(quán)力監(jiān)督反腐敗機(jī)制并未能充分發(fā)揮其預(yù)期功效。時代發(fā)展逐漸凸顯既往不同部門分類行使反腐敗權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制存在一定缺陷，主要在于“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠”(8)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)》，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第505頁。。這種分散化的監(jiān)督配置引發(fā)了如下四個方面的問題：首先，監(jiān)督力量過于分散，各個監(jiān)督主體分別在自身領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施監(jiān)督，難以形成強(qiáng)大的合力。其次，由于監(jiān)督力量分散在不同部門，必然導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督存在監(jiān)督盲區(qū)，最鮮明的體現(xiàn)即在于傳統(tǒng)的監(jiān)察監(jiān)督僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而無法觸及其他國家機(jī)關(guān)；此外，原有的紀(jì)檢監(jiān)察黨紀(jì)政紀(jì)處分對象以及檢察機(jī)關(guān)查辦貪污賄賂追訴對象遺漏忽略了國有企業(yè)、集體企業(yè)、基層群眾性自治組織非黨員的管理人員等相當(dāng)一部分行使公權(quán)力的公職人員，使其處于監(jiān)督的空白地帶，屬于無人管、不便管的對象(9)參見張捷：《“三個有利于”彰顯國家監(jiān)察體制改革的重大意義》，《長江日報》，2019年5月23日第7版。。再次，在各個監(jiān)督主體之間缺乏有效的銜接機(jī)制，存在配合不力的情況。最后，不同部門的監(jiān)督權(quán)限存在疊合，反腐敗的綜合效能難以發(fā)揮(10)參見秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》，2017年第2期。。上述諸多問題的存在，不僅對于國家整體法治建設(shè)產(chǎn)生影響，而且嚴(yán)重影響到執(zhí)政黨執(zhí)政合法性，也表明國家治理體系與治理能力方面的權(quán)力監(jiān)督反腐敗制度亟須改革。如果說前述從權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督體制完善角度說明了監(jiān)察改革深化的直接必要性，那么國家治理體系現(xiàn)代化則表明的是監(jiān)察改革深化更深層次的間接必要性。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國社會的主要矛盾逐漸發(fā)生變化，執(zhí)政黨面臨的執(zhí)政能力風(fēng)險也在加大。因而，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增強(qiáng)執(zhí)政能力，就成為深化監(jiān)察改革的時代使命。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央結(jié)合中國特色社會主義法治建設(shè)的實(shí)際狀況，將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治建設(shè)關(guān)聯(lián)期待協(xié)同推進(jìn)，共同作為法治中國建設(shè)實(shí)踐的戰(zhàn)略部署。尤其是對權(quán)力腐敗的治理和制度建設(shè)，不僅屬于國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而且也是黨和國家不斷自我凈化、自我完善的法治保障。因此，推動國家治理體系現(xiàn)代化自然要努力實(shí)現(xiàn)國家反腐敗治理能力的現(xiàn)代化，必須通過深化監(jiān)察改革對既往權(quán)力監(jiān)督反腐敗機(jī)制加以整合，建構(gòu)起制度完善、職權(quán)獨(dú)立、高效權(quán)威的權(quán)力監(jiān)督反腐敗機(jī)制。

十九大以來，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，國家層面監(jiān)察改革全面推進(jìn)，通過深化監(jiān)察體制機(jī)制改革，從制度上實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的行為實(shí)施全覆蓋監(jiān)督，推進(jìn)公權(quán)力行使和制度運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的“真空地帶”，壓縮權(quán)力任性行使不受約束的空間，促使權(quán)力監(jiān)督反腐敗機(jī)制更加科學(xué)和更富實(shí)效性，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。監(jiān)察體制改革的深化將腐敗治理納入國家治理的范疇，并強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治手段來解決腐敗問題，體現(xiàn)了黨和國家勇于自我監(jiān)督、不斷提升自身治理能力的勇氣。國家監(jiān)察改革的深化本身不僅體現(xiàn)了執(zhí)政黨壯士斷腕實(shí)現(xiàn)反腐倡廉鞏固增強(qiáng)執(zhí)政合法性的使命擔(dān)當(dāng)，而且通過改革形成權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，有助于推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國家治理體系的法治化與治理能力現(xiàn)代化(11)參見馬懷德：《這是事關(guān)全局的重大政治改革：深刻認(rèn)識國家監(jiān)察體制改革的意義》，《北京日報》，2017年1月24日。。

二、憲制改革確認(rèn)監(jiān)察權(quán)的憲法地位保障監(jiān)察改革于法有據(jù)

現(xiàn)代法治將權(quán)力監(jiān)督作為其核心價值之一，且法治的內(nèi)容也在相當(dāng)程度上呈現(xiàn)為憲法層面對權(quán)力監(jiān)督的制度性安排。因此，監(jiān)察體制改革的深化要以法治化的模式完善對于權(quán)力監(jiān)督的制度性建構(gòu)，從憲法層面確立監(jiān)察權(quán)的地位，方能實(shí)現(xiàn)政治正當(dāng)性和法律合法性的統(tǒng)一。

憲法層面規(guī)定權(quán)力監(jiān)督的體制具有深厚的法治理論基礎(chǔ)，這一理論源流起始于現(xiàn)代法治限制公權(quán)力的價值追求。英國法學(xué)家戴雪曾在論述法治這一概念時指出，法治的重要內(nèi)涵之一即是“國法的至尊適與武斷權(quán)力相違反。四境之內(nèi)，大凡一切獨(dú)裁、特權(quán)，以至寬大的裁奪權(quán)威，均被摒除”(12)戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社，2001年，第232頁。。法治視域下對權(quán)力監(jiān)督的制度建構(gòu)來源于一種對于掌握公權(quán)力的公職人員道德上自我約束不能的擔(dān)憂。對此，阿克頓勛爵指出“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”(13)阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，譯林出版社，2014年，第294頁。。嚴(yán)格來說，作為現(xiàn)代政治核心內(nèi)容之一的公權(quán)力本身并無所謂的善惡之分?，F(xiàn)代法治關(guān)于公權(quán)力的擔(dān)憂其實(shí)是對權(quán)力實(shí)施者的擔(dān)憂，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督制約的憲法層面制度設(shè)計是以“人性惡”這一假定為前提的。為了確保權(quán)力的妥當(dāng)行使，防范權(quán)力不被邪惡目的所操縱，現(xiàn)代國家均在憲法層面對于國家權(quán)力的架構(gòu)進(jìn)行制度設(shè)計。通過憲制層面限定各種國家權(quán)力的職能、規(guī)制公權(quán)力的邊界以及公權(quán)力行使人員的行為，促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督的法治化。憲法不僅具有規(guī)范的功能，更重要的是政治功能的發(fā)揮。憲法的政治功能就是確認(rèn)革命成果和制度變革，此后才是制度規(guī)范功能的顯現(xiàn)和發(fā)揮。因而，為了維護(hù)執(zhí)政黨的合法性地位以及國家政權(quán)鞏固，監(jiān)察體制的改革就需要獲得憲法的支持。如此，監(jiān)察權(quán)懲治腐敗消解腐敗危害，才能實(shí)現(xiàn)嚴(yán)厲打擊和合法懲處相結(jié)合的正當(dāng)性。

為了應(yīng)對反腐敗斗爭出現(xiàn)的新情況、新變化，黨和國家因時而進(jìn)對我國的反腐敗機(jī)制進(jìn)行改革調(diào)整。對此，黨中央自十八大以來一直思考和謀劃如何強(qiáng)化我國既有的權(quán)力監(jiān)督反腐敗機(jī)制，建構(gòu)管控監(jiān)督公權(quán)力行使限度的制度籠子，整合監(jiān)察力量，推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制改革。監(jiān)察體制改革深化要遵循法治原則實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的法治化，這也是十九大以來貫徹十八屆四中全會確立的法治中國建設(shè)戰(zhàn)略的恒定遵循，體現(xiàn)了實(shí)施依法治國首先依憲治國的時代命題對于監(jiān)察體制改革深化的法治要求。對于改革深化的法治原則問題，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)(14)習(xí)近平：《把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革重點(diǎn) 重大改革都要于法有據(jù)》，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，最后訪問時間2020年1月5日。。監(jiān)察改革引發(fā)國家憲制層面的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度變化，依據(jù)法治原則對于監(jiān)察權(quán)的法律設(shè)定也要由國家根本法確認(rèn)，并由基本法律依據(jù)憲法制定監(jiān)察基本法律規(guī)定監(jiān)察制度的內(nèi)容以及監(jiān)察權(quán)的組織、構(gòu)成、職權(quán)和運(yùn)行機(jī)制。2018年3月，八二憲法第五次修正案(以下簡稱《憲法修正案》)經(jīng)由第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過。依據(jù)《憲法修正案》規(guī)定，在國家權(quán)力架構(gòu)中增設(shè)國家監(jiān)察委員會，并賦予監(jiān)察權(quán)同行政權(quán)、審判權(quán)和和檢察權(quán)平行的法律地位。毫無疑問，憲法層面監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立乃是關(guān)涉國家政體格局的重大變革，打破了傳統(tǒng)的“一府兩院”為基礎(chǔ)的憲法制度設(shè)計，而代之以人民代表大會制度下“四位一體”的憲制新型格局(15)參見陳堯：《從“三位一體”到“四位一體”：監(jiān)察體制改革對我國政體模式的創(chuàng)新》，《探索》，2018年第4期。。

從憲法修正案所確立的憲制格局看，獲得憲法支撐的監(jiān)察權(quán)同傳統(tǒng)意義上的行政監(jiān)察權(quán)有著質(zhì)的區(qū)別。首先，從權(quán)力屬性看，憲法修正后確立的監(jiān)察權(quán)不再僅僅是一種隸屬于行政權(quán)的輔助性權(quán)力，而是有別于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)獨(dú)立的憲法權(quán)力。八二憲法第五次修正案最為核心的內(nèi)容之一即在于，在憲法的“國家機(jī)構(gòu)”一章中新增“監(jiān)察委員會”一節(jié)，從根本法的層面對監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、組成、產(chǎn)生、任期、工作機(jī)制等相關(guān)問題作出明確規(guī)定。監(jiān)察委員會的成立乃是自八二憲法施行以來最為重大的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，它使得我國傳統(tǒng)的全國人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸蹦Ｊ剑x予監(jiān)察權(quán)以同行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)同等重要的憲法地位(16)參見林彥：《從“一府兩院”制的四元機(jī)構(gòu)論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，《法學(xué)評論》，2017年第3期。。

其次，從職權(quán)范圍上而言，監(jiān)察權(quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋。從《憲法修正案》關(guān)于監(jiān)察權(quán)的設(shè)計可以看出，當(dāng)下憲法層面的監(jiān)察權(quán)整合了既往行政機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)察職能、預(yù)防腐敗職能以及檢察院的偵辦貪污賄賂犯罪、失職瀆職犯罪以及預(yù)防職務(wù)犯罪職能，其監(jiān)察監(jiān)督對象包括黨的機(jī)關(guān)、人民代表大會、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、政協(xié)、民主黨派、工商業(yè)聯(lián)合會中的公務(wù)員，以及國有企業(yè)、公辦教育與科研機(jī)構(gòu)、基層群眾自治組織中從事管理工作的相關(guān)人員(17)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第15條。。不僅如此，監(jiān)察委員會在實(shí)際運(yùn)作中還采取與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公的方式，將國家監(jiān)察權(quán)同黨的監(jiān)督權(quán)組合在一起行使，進(jìn)一步提升了國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力威懾力。

最后，從權(quán)力行使的限度而言，監(jiān)察委員會依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他權(quán)力機(jī)關(guān)以及任何個人的干涉。監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性是其法律地位與權(quán)力能量提升的必然結(jié)果，這一結(jié)果反過來亦有助于監(jiān)察權(quán)地位與職權(quán)的提升。修正后的《憲法》第一百二十七條規(guī)定，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉(18)參見《中華人民共和國憲法》第127條第1款，《中華人民共和國監(jiān)察法》第4條第1款。。這就從憲法層面確立了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與完整性，有助于避免既往由于多部門反腐所形成的權(quán)力交叉重疊而導(dǎo)致的“燈下黑”的弊病，有助于保障監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的公正性與實(shí)效性(19)參見華小鵬：《監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的若干重大問題探討》，《法學(xué)雜志》，2019年第1期，第57頁。根據(jù)我國現(xiàn)行相關(guān)監(jiān)察法律的規(guī)范文字顯示，這里所謂的監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使是從監(jiān)察機(jī)關(guān)意義上來闡述的，亦即強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，而并非監(jiān)察人員享有權(quán)力行使的獨(dú)立性。。

監(jiān)察權(quán)的上述特征表明，當(dāng)下中國政治體制改革憲法層面所創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán)是一種不同于傳統(tǒng)行政監(jiān)察權(quán)的新型權(quán)力。對監(jiān)察權(quán)的憲法屬性，學(xué)術(shù)界存在著不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，不能將監(jiān)察權(quán)歸類為傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)或司法權(quán)，監(jiān)察權(quán)乃是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四權(quán)力，在權(quán)力地位上同行政權(quán)和司法權(quán)是平行的(20)參見陳光中、邵俊：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學(xué)》，2017年第4期；張建偉：《監(jiān)察至上還是三察鼎立：新監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力體系中的配置分析》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2018年第1期。；也有學(xué)者從監(jiān)察權(quán)實(shí)際運(yùn)作中在監(jiān)督、調(diào)查與處置等方面的職能出發(fā)，認(rèn)為監(jiān)察權(quán)與時俱有行政權(quán)和專門調(diào)查權(quán)的二元屬性(21)參見鄭曦：《監(jiān)察委員會的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》，《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017年第11期。；還有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)被定性為一種混合型權(quán)力，它“既包括了代表制民主下的代表責(zé)任(傳統(tǒng)的議會監(jiān)督權(quán))，又掌握了一定的行政調(diào)查處置權(quán)，甚至包括了一定的司法性權(quán)力”(22)秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計中的若干問題思考》，《探索》，2017年第6期。。有的學(xué)者則認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一種從法律性上講具有國家權(quán)力屬性、從政治性上講兼具黨的權(quán)力屬性的新型權(quán)力(23)參見徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評論》，2018年第1期。。

界定監(jiān)察權(quán)的屬性，不僅要考慮監(jiān)察體制改革的目的，更為重要的是要從憲法文本中理解監(jiān)察權(quán)的屬性和定位。雖然監(jiān)察機(jī)構(gòu)的反腐敗工作需要接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，且在工作機(jī)構(gòu)上也采取同黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公的形式，但在學(xué)理上不宜將監(jiān)察權(quán)理解為一種政治性權(quán)力。一方面，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能、權(quán)力、組織方案主要由中共黨章和其他黨內(nèi)規(guī)范加以界定的方式不同，國家監(jiān)察委的產(chǎn)生、職權(quán)、人員構(gòu)成皆是以《憲法》的規(guī)定為依據(jù)的，其在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是也只能是一種“國家機(jī)關(guān)”。也正是在此意義上，我們說我國的政權(quán)組織形式由“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”轉(zhuǎn)化為“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府一委兩院制”；另一方面，從憲法層面而言，我國的國家機(jī)關(guān)被分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)四個方面，法律層面并不存在所謂的“政治機(jī)關(guān)”，即便對黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)也不存在“政治機(jī)關(guān)”的說法(24)參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，《比較法研究》，2019年第1期。，政治機(jī)關(guān)一說只能是政治學(xué)視域下的概念。

結(jié)合監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和憲法文本的規(guī)定，要準(zhǔn)確界定監(jiān)察權(quán)的憲法屬性及其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ菍⒈O(jiān)察權(quán)理解為一種兼具政務(wù)監(jiān)察職能和刑事監(jiān)察職能的復(fù)合型監(jiān)察權(quán)，在權(quán)力的本質(zhì)屬性上將其歸類為國家憲制結(jié)構(gòu)中的法律權(quán)力而非政治性權(quán)力。所謂的“政務(wù)監(jiān)察”是相對于之前的“行政監(jiān)察”而言的。與原本存在的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只能將行政機(jī)構(gòu)的工作人員列為監(jiān)察對象不同，憲法新設(shè)監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督對象包括所有依法履行公職的“公職人員”。與人大監(jiān)督主要針對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人和檢察監(jiān)督主要針對偵查機(jī)關(guān)、法院、司法執(zhí)行機(jī)關(guān)不同，監(jiān)察委員會是以“公職人員”而非國家機(jī)關(guān)本身作為監(jiān)察對象的，監(jiān)察的重點(diǎn)在于公職人員是否依法履行職權(quán)、是否廉潔從政等。除此之外，監(jiān)察委員會還有權(quán)對涉嫌貪污受賄、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪的公職人員進(jìn)行調(diào)查取證，并將其移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。因此，憲法修正案新設(shè)的監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)既不屬于行政權(quán)，也不屬于司法權(quán)，而是具有獨(dú)立憲法屬性和法律地位的國家監(jiān)察權(quán)。

三、以法治思維和法治方式推進(jìn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法治化

憲法層面創(chuàng)設(shè)監(jiān)察委員會乃是黨和國家基于中國特色社會主義的時代需求而作出的偉大決斷，體現(xiàn)了重大改革于法有據(jù)的法治思維。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)作為中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系的創(chuàng)新之舉，不僅切合了當(dāng)代中國全面依法治國政治生活的客觀現(xiàn)實(shí)，而且充分體現(xiàn)了監(jiān)察改革全面深化的法治邏輯。但是，監(jiān)察體制改革深化推動憲法修改并確立了行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會的憲法地位還遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化。規(guī)制監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化必須有基本法律規(guī)范對于行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限范圍、行使方式以及監(jiān)察權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的邊界關(guān)系進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以保障監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法治化。基于此，在十三屆全國人民代表大會第一次會議《憲法修正案》通過之后，《中華人民共和國監(jiān)察法》也隨之通過并頒行?！侗O(jiān)察法》不僅規(guī)定了監(jiān)察權(quán)行使的主體、監(jiān)察委員會的法律屬性、監(jiān)察對象、監(jiān)察權(quán)行使的原則(25)參見陳光中、邵俊：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學(xué)》，2017年第4期。，而且詳盡地規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、監(jiān)察范圍和監(jiān)察案件的管轄、監(jiān)察委的權(quán)限、監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序、反腐敗國際合作的工作要求，以及如何對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員行使監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效制約監(jiān)督及其違反職權(quán)規(guī)定應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任(26)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》各章節(jié)條文具體內(nèi)容。?？梢哉f，《監(jiān)察法》的制定為憲法確立的新型監(jiān)察權(quán)運(yùn)行體制以及監(jiān)察工作機(jī)制提供了較為詳盡的規(guī)范規(guī)定，對于促進(jìn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法治化奠定了基本法的法治保障?！侗O(jiān)察法》的制定體現(xiàn)了監(jiān)察體制改革深化的法治思維，同時《監(jiān)察法》也具體規(guī)定了監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)力的法治方式，實(shí)踐了法治思維和法治方式的統(tǒng)一。

首先，《監(jiān)察法》的內(nèi)容從目的條款到原則條款貫徹了權(quán)力監(jiān)督與制約權(quán)力的法治理念。從《監(jiān)察法》第一條規(guī)定的立法目的與具體內(nèi)容看(27)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第1條：為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法。，監(jiān)察法立法是為了確保對于所有行使公權(quán)力的公職人員履職行為進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察對象全面覆蓋，保障反腐敗工作有效開展。監(jiān)察法的制定一方面是為了構(gòu)建集中統(tǒng)一權(quán)威高效的反腐敗體制、機(jī)制，另一方面是規(guī)范反腐敗機(jī)構(gòu)及其工作人員履行監(jiān)察職責(zé)和行使監(jiān)察權(quán)力的行為邊界，防止其濫用職權(quán)(28)參見姜明安：《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》，《行政法學(xué)研究》，2018年第4期。。

《監(jiān)察法》制定的首要動因目的是為了保障國家監(jiān)察體制改革的深化推進(jìn)于法有據(jù)。監(jiān)察體制改革深化的前提是原有的權(quán)力監(jiān)督體制和監(jiān)督工作機(jī)制存在不完善、不銜接、力量分散、懲處不力的弊端；腐敗滋生泛濫凸顯了國家治理能力的弱化和治理體系的落后?；诜ㄖ螄医ㄔO(shè)的現(xiàn)實(shí)背景，監(jiān)督公權(quán)力行使、強(qiáng)化腐敗治理乃是法治之本意，因此就要深化推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革?，F(xiàn)代法治要求深化監(jiān)察體制改革不能無法而為，因此，制定法律為改革保駕護(hù)航就成為監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)需求，而改革不適宜形勢發(fā)展的監(jiān)察體制就必然成為監(jiān)察立法的目的動因。然而，改革僅僅是手段不是目的。監(jiān)察立法的直接目的乃是基于公權(quán)力行使的無序無度和濫用導(dǎo)致的腐敗得不到有效治理和懲治，為了監(jiān)督所有公權(quán)力行使的限度與邊界，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋，保障公權(quán)行使者廉潔自律和遵守法制，就需要及時制定基本法律加以規(guī)范。監(jiān)察體制改革深化的終極目的不僅僅是嚴(yán)厲懲治腐敗，而是通過監(jiān)察立法實(shí)施監(jiān)督形成公職人員不想腐不能腐不敢腐的治理狀態(tài)。這就是說監(jiān)察立法的終極目的乃是通過監(jiān)察立法、深化改革、實(shí)施監(jiān)督提升腐敗治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。監(jiān)察立法的目的條款充分體現(xiàn)了治理腐敗依法治理的法治思維，遵循著法治國家建設(shè)首先要監(jiān)督公權(quán)力的基本準(zhǔn)則。

從《監(jiān)察法》的原則條款看(29)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第3-6條。，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察活動要遵循依法監(jiān)察、獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)、與司法機(jī)構(gòu)及行政機(jī)關(guān)分工協(xié)作、以事實(shí)為根據(jù)以法律為準(zhǔn)繩、監(jiān)察平等、監(jiān)察責(zé)權(quán)對等、懲戒與教育相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)、標(biāo)本兼治等等基本原則進(jìn)行。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察工作遵循的各項原則一方面體現(xiàn)了保障監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)以確保反腐敗工作的有效進(jìn)行，另一方面又規(guī)范了監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)法律的規(guī)定依法行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)享有監(jiān)察權(quán)但又要依法行使，體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督與制約權(quán)力的一致性。這一理念不僅在《監(jiān)察法》目的條款和原則條款中得以規(guī)定，而且在關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序以及對監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督等章節(jié)中都得以明確規(guī)定。

其次，監(jiān)察法兼具組織法與行為法的功能。《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)一章不僅規(guī)定了各級監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生的方式和接受人大監(jiān)督向人大負(fù)責(zé)的制度，還規(guī)定了監(jiān)察委員會主任副主任委員產(chǎn)生的方式、任期(30)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第7-10條。。這些都體現(xiàn)了《監(jiān)察法》所具有的組織法特點(diǎn)。從當(dāng)前我國《憲法》和《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委員會的規(guī)定來看，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作。同時，國家監(jiān)察委主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務(wù)委員會任免(31)參見《中華人民共和國憲法》第3條、《中華人民共和國監(jiān)察法》第8條、第9條。。從此規(guī)定來看，監(jiān)察體制改革雖然改變了傳統(tǒng)的“一府兩院”的政治格局，但監(jiān)察權(quán)的設(shè)定沒有改變和沖擊憲法所規(guī)定的人民代表大會制度，而是一定程度上契合我國憲法所確立的人民代表大會根本政治制度。此外《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、監(jiān)察范圍與案件管轄范圍以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律權(quán)限(32)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第10-34條。等章節(jié)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)如何行使監(jiān)察權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，具有行為法的特點(diǎn)。監(jiān)察法對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織和行為的規(guī)范內(nèi)容，充分體現(xiàn)了《監(jiān)察法》對于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)力的職權(quán)授予并規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)察法履行監(jiān)察職責(zé)的法治理念。

再次，監(jiān)察法是程序法與救濟(jì)法的統(tǒng)一體?！侗O(jiān)察法》作為一部規(guī)范監(jiān)察制度的綜合性法律，不僅是組織法和行為法的統(tǒng)一，而且是兼具程序法和救濟(jì)法的功能?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)、履行監(jiān)察職責(zé)、辦理監(jiān)察案件應(yīng)當(dāng)遵循的法定時限、法定時序以及法定方式、方法和手續(xù)的規(guī)定(33)參見謝尚果、申君貴：《監(jiān)察法教程》，法律出版社，2019年，第154頁。，體現(xiàn)了監(jiān)察法的程序性，也是國家法治建設(shè)所要求的程序正義的規(guī)范表現(xiàn)。此外，《監(jiān)察法》不僅對于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的作序作出規(guī)制，而且規(guī)定了對于監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的履職監(jiān)督和履職失誤、違法履職的行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時，《監(jiān)察法》還規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)濫用職權(quán)造成冤假錯案時，應(yīng)當(dāng)依法給予國家賠償。對于被監(jiān)察人的救濟(jì)性規(guī)范充分體現(xiàn)了《監(jiān)察法》的救濟(jì)法屬性，也是現(xiàn)代法治對于權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)統(tǒng)一保障的題中應(yīng)有之義。

通覽《監(jiān)察法》的內(nèi)容，詳盡表達(dá)了新時代國家監(jiān)察體制改革深化所遵循的法治思維?！侗O(jiān)察法》依循《憲法》規(guī)制監(jiān)察體制改革和監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法治化也充分體現(xiàn)了法治方式在監(jiān)察改革法治化中的運(yùn)用和表達(dá)。以法治思維和法治方式推進(jìn)和深化國家監(jiān)察體制改革也表明了《監(jiān)察法》制定實(shí)施的正當(dāng)性和科學(xué)性。在既往的人類政治生活中，權(quán)力制約的制度設(shè)計主要可以分為“以權(quán)制權(quán)”“以民制權(quán)”“以德制權(quán)”等路徑，其中尤以“以權(quán)制權(quán)”受到人們的關(guān)注，且在政治實(shí)踐中展現(xiàn)出相較于其他方案的優(yōu)越性。然而，如果我們對權(quán)力分立制度進(jìn)行更為細(xì)致的考察則不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力分立只是解決了不同權(quán)力之間的制約問題，或者說分工問題，而并沒有解決權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作，或者說權(quán)力監(jiān)督問題(34)參見陳堯：《從“三位一體”到“四位一體”：監(jiān)察體制改革對我國政體模式的創(chuàng)新》，《探索》，2018年第4期。。更具體地說，權(quán)力分立其實(shí)是針對權(quán)力間的“進(jìn)”“退”關(guān)系的，那些被分立的權(quán)力仍舊被掌握在具有欲望和情感的人手中，這就使得原本以制約為目的的權(quán)力分立容易畸變?yōu)闄?quán)力主體之間的爭斗，進(jìn)而損害整體政治生活。我國關(guān)于監(jiān)察權(quán)的設(shè)計的優(yōu)越之處在于，它在傳統(tǒng)的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之外增設(shè)了監(jiān)察權(quán)這一獨(dú)立權(quán)力，并賦予其應(yīng)有的法律地位。這就使得我國的政治結(jié)構(gòu)內(nèi)部不僅存在權(quán)力分工，也存在獨(dú)立的監(jiān)督制約，亦即兼顧了權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督兩個方面。這種模式設(shè)計上的合理性與科學(xué)性，賦予了新時代國家監(jiān)察體制改革以制度的正當(dāng)性。

四、新起點(diǎn)深化監(jiān)察改革法治化的實(shí)踐路徑

監(jiān)察體制改革在實(shí)踐中的成效進(jìn)一步印證了改革本身的正當(dāng)性與合理性。然而，與此同時，隨著監(jiān)察體制改革工作的不斷推進(jìn)和深化，一些潛在的改革問題也相繼引發(fā)學(xué)界的擔(dān)憂與探討。如何破解監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)困境，推動監(jiān)察體制的后續(xù)完善與發(fā)展則成為法理研究之必然。嚴(yán)格來說，對傳統(tǒng)反腐敗力量的重構(gòu)與整合僅僅只是完成了我國監(jiān)察體制改革的第一步。任何通過理性設(shè)計的制度在誕生之初都難言完美，而必須通過實(shí)際的運(yùn)作來對其進(jìn)行磨合與精細(xì)化。因此，在國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)初步完成的當(dāng)下，如何確保改革發(fā)揮實(shí)效，如何協(xié)調(diào)監(jiān)察權(quán)同其他權(quán)力之間的相互關(guān)系，以及如何實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的有效制約，就成為我國監(jiān)察體制改革深化階段需要進(jìn)一步思考的問題。

監(jiān)察體制改革深化的首要問題在于，如何確保監(jiān)察委的獨(dú)立性。我國監(jiān)察體制改革的最核心內(nèi)容之一即在于賦予監(jiān)察委以獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的法律權(quán)能。這一改革破解了既往行政監(jiān)察既監(jiān)督公權(quán)力而又依附公權(quán)力的邏輯悖論，大大增強(qiáng)了政治系統(tǒng)內(nèi)部的反腐敗力量。然而問題在于，我國《憲法》《監(jiān)察法》只是在較為寬泛意義上規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”(35)參見《中華人民共和國憲法》第127條第1款，《中華人民共和國監(jiān)察法》第4條第1款。，而沒有就監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的制度保障給出明確的回答，這就必然引發(fā)人們關(guān)于如何確保監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的思考。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使并獲得正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)制定和完善具備操作性的程序性規(guī)范，確保“監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使”這一原則性規(guī)定得到切實(shí)貫徹。獨(dú)立性是監(jiān)察權(quán)作為我國新型權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的核心要素之一，也是確保實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)反腐敗效能的關(guān)鍵。但監(jiān)察權(quán)之獨(dú)立性卻無法僅僅通過抽象的原則性規(guī)定獲得實(shí)現(xiàn)，而必然依賴相關(guān)配套機(jī)制的細(xì)化完善。對此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系?！?36)習(xí)近平：《在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》，2019年第5期。關(guān)于監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的問題，在理論上可以借鑒參照我國既有的關(guān)于審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立行使的相關(guān)規(guī)定與經(jīng)驗(yàn)，建立起監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的保障性制度。其具體內(nèi)容包括但不限于監(jiān)察委的機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立、財政獨(dú)立、辦案獨(dú)立以及對干涉監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的處罰性機(jī)制等(37)參見白皓、楊強(qiáng)強(qiáng)：《國家監(jiān)察體制改革進(jìn)路研究》，《河北法學(xué)》，2017年第5期。。不僅如此，由于我國反腐敗法治采取黨紀(jì)與國法共治的形式，這就要求我國監(jiān)察機(jī)構(gòu)的任職人員應(yīng)當(dāng)同時具備執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的雙重素養(yǎng)，需要打造兼具執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法能力的復(fù)合型監(jiān)察隊伍，進(jìn)而參照現(xiàn)有的檢察官、法官制度，建構(gòu)符合監(jiān)察職業(yè)規(guī)律的監(jiān)察官制度則，具有內(nèi)在的合理性與現(xiàn)實(shí)必要性(38)參見吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《中共中央黨校學(xué)報》，2017年第2期。。

監(jiān)察體制改革的第二個問題，也是當(dāng)前學(xué)界探討最多的問題在于如何協(xié)調(diào)監(jiān)察權(quán)同人權(quán)保障之間的相互關(guān)系。對傳統(tǒng)反腐權(quán)力的整合使得監(jiān)察權(quán)得以最大限度地免受外在阻力的干涉，實(shí)質(zhì)性地提升了我國反腐敗機(jī)制的工作效能。但與此同時，這種權(quán)力能量的大幅提升也同時引發(fā)人們對“超級權(quán)力”的擔(dān)憂，這種擔(dān)憂又以對調(diào)查權(quán)的擔(dān)憂為主。對此，有學(xué)者指出：“在監(jiān)察委員會權(quán)力體系配置中，調(diào)查權(quán)屬于最具爭議的權(quán)力之一，調(diào)查權(quán)的性質(zhì)、調(diào)查結(jié)論的法律效果以及調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的關(guān)系等問題，都直接或間接挑戰(zhàn)刑事法理上的人權(quán)保障原則。”(39)劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018年第1期。之所以會產(chǎn)生這種擔(dān)憂，是因?yàn)楦鶕?jù)我國《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對涉嫌職務(wù)犯罪的人員進(jìn)行調(diào)查，并制作起訴意見書，連同案卷材料和證據(jù)一并移送人民檢察院進(jìn)行審查和提起公訴。這一規(guī)定顯然是以監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)取代了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)。問題在于，與我國《刑事訴訟法》中存在大量關(guān)于“偵查權(quán)”“偵查人員”的限制性規(guī)定不同，我國《監(jiān)察法》中對“調(diào)查權(quán)”“調(diào)查人員”的限制性條款相對較少，這就自然引發(fā)人們對相關(guān)限制性條款被架空，進(jìn)而同刑事訴訟中人權(quán)保障原則相抵觸的擔(dān)憂(40)參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018年第1期。。另一方面，對于《監(jiān)察法》所賦予監(jiān)察委的留置權(quán)問題，有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察強(qiáng)制候?qū)彺胧┑膯我换⒎ㄅ渲茫瑑H留置能夠發(fā)揮候?qū)徚b押的效果，既不符合人權(quán)保障的法治理念，也將過多消耗國家有限的訴訟資源(41)參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)》,《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2020年第1期。。因而，如何保障監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、留置權(quán)行使過程中的人權(quán)問題則成為新時代監(jiān)察體制和工作機(jī)制改革深化的一個重要問題。對待監(jiān)察權(quán)的人權(quán)保障問題，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察體制改革深化中恪守人權(quán)保障這一法治底線，避免對犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障的忽視。人權(quán)保障既是現(xiàn)代法治的核心要素，也是我國全面推進(jìn)依法治國的價值基礎(chǔ)(42)參見李龍、余淵：《全面推進(jìn)依法治國視域下的人權(quán)保障》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2015年第2期。。從學(xué)理上而言，我們可以對反腐作政策反腐與法治反腐之兩分：前者注重反腐的力度，以嚴(yán)厲政策來懲治腐敗，相對忽視人權(quán)保障；后者在實(shí)施反腐敗舉措時則以對人性的尊重和人權(quán)的保障為前提(43)參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018年第1期。。確定無疑的是，監(jiān)察反腐乃是法治反腐，人權(quán)保障則是法治的應(yīng)有之義。因此，監(jiān)察權(quán)的制度設(shè)計也應(yīng)當(dāng)建立在人權(quán)保障這一基礎(chǔ)上，強(qiáng)化和完善監(jiān)察體制關(guān)于人權(quán)保障的相關(guān)內(nèi)容。一種可行的做法是，參照原有對刑事偵查權(quán)的制約性設(shè)計，明確監(jiān)察委員會在開展犯罪調(diào)查和運(yùn)用各種監(jiān)察措施時所應(yīng)遵循的法定程序與限制。同時，還應(yīng)當(dāng)致力于建構(gòu)對監(jiān)察權(quán)腐敗的再監(jiān)督機(jī)制，建立健全監(jiān)察責(zé)任體制。這是因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”(44)孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館，1961年，第154頁。。

監(jiān)察體制改革的第三個問題在于，如何處理監(jiān)察權(quán)同司法權(quán)的銜接問題。從監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性與運(yùn)作邏輯來看，當(dāng)前監(jiān)察權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中存在著同其他權(quán)力相沖突的關(guān)系。從我國當(dāng)前關(guān)于監(jiān)察體制改革的制度設(shè)計來看，監(jiān)察委員會有權(quán)依法對涉嫌職務(wù)犯罪的案件開展獨(dú)立調(diào)查和處置，但卻并不享有最終的定罪量刑權(quán)。對于監(jiān)察委員會認(rèn)為構(gòu)成職務(wù)犯罪的，需要移送檢察院審查起訴，由檢察院決定是否逮捕和提起公訴，如果提起公訴，則最終由法院依法進(jìn)行審理和裁斷?？梢钥吹?，這一完整流程同時涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)。問題是，前者主要受《監(jiān)察法》的規(guī)范，而后兩者則主要接受《刑事訴訟法》的規(guī)范，不同的法律規(guī)范和工作機(jī)制必然引發(fā)如何銜接三者之間關(guān)系的問題(45)參見陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學(xué)》，2017年第4期。。更具體地說，監(jiān)察委員會同檢察院之間的協(xié)調(diào)涉及調(diào)查證據(jù)的移送問題、留置與逮捕的銜接問題、決定起訴問題等；監(jiān)察委員會同法院之間的協(xié)調(diào)則涉及證人出庭問題、非法證據(jù)排除規(guī)則的適用問題、留置的法律效果問題等方面。監(jiān)察體制改革的深化應(yīng)當(dāng)厘清監(jiān)察權(quán)同其他權(quán)力之間的相互關(guān)系，完善監(jiān)察權(quán)同其他權(quán)力的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。在腐敗案件的處理中，如果不能妥善協(xié)調(diào)調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)、留置權(quán)與逮捕權(quán)之間的關(guān)系，就會出現(xiàn)權(quán)力內(nèi)容重疊、權(quán)力運(yùn)作沖突的問題。因此，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)同其他反腐敗力量之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使反腐敗工作更加協(xié)同高效則成為進(jìn)一步深化監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。對監(jiān)察權(quán)的制度完善應(yīng)當(dāng)放置于整體國家權(quán)力的宏大圖景中加以思考，明確監(jiān)察權(quán)與其他關(guān)聯(lián)權(quán)力的權(quán)力邊界，同時完善不同權(quán)力之間的協(xié)調(diào)對接機(jī)制，避免出現(xiàn)不同權(quán)力之間的相互博弈。具體而言，監(jiān)察權(quán)同司法權(quán)之間的相互銜接機(jī)制可能包括以下幾個方面：其一，案件移送工作機(jī)制；其二，信息共享機(jī)制；其三，協(xié)同配合機(jī)制；其四，介入支持機(jī)制等(46)參見吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《中共中央黨校學(xué)報》，2017年第2期。。

結(jié)語

監(jiān)察體制改革的提出發(fā)端于十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，經(jīng)由《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》展開試點(diǎn)，至黨的十九大將監(jiān)察試點(diǎn)工作全面展開，最終以憲法修正案和監(jiān)察法頒行確認(rèn)監(jiān)察體制改革的成果。新時代的監(jiān)察體制改革十分注重從改革試點(diǎn)中吸取經(jīng)驗(yàn)，并始終強(qiáng)調(diào)改革舉措的合法性。也正是這種試點(diǎn)先行、立法先行的法治化改革舉措使得當(dāng)下中國監(jiān)察體制改革的深化富有正當(dāng)性。作為我國當(dāng)前政治體制改革的核心內(nèi)容之一，監(jiān)察權(quán)體制改革的制度設(shè)計既具有現(xiàn)實(shí)的必要性，也具備學(xué)理上的合理性。以《憲法修正案》《監(jiān)察法》以及黨和國家的相關(guān)監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件為指導(dǎo)，我國監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)走向深化，建立起覆蓋全國各層級、各地區(qū)的新型監(jiān)察體制。從實(shí)踐來看，我國監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得初步成效。其一，監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了對人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等傳統(tǒng)反腐敗力量的有機(jī)整合，形成了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，這為我國全面推進(jìn)依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和治理能力的提升確立起嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系(47)參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期。；其二，監(jiān)察體制改革解決了既往黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察不同步、不均衡的問題，將全體行使公權(quán)力人員納入統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督體制內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了對公權(quán)力的全方位、全覆蓋式監(jiān)督(48)在我國既往的反腐敗體制中，黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察是作為兩條并行的監(jiān)督渠道而分別存在的。相比較而言，黨內(nèi)監(jiān)督早已實(shí)現(xiàn)了對全體國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體以及事業(yè)單位黨員的覆蓋監(jiān)督，而行政監(jiān)察部門作為政府的組成部門，則只針對行政機(jī)關(guān)的工作人員，有學(xué)者將這一現(xiàn)象稱之為“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期。；其三，我國監(jiān)察體制自確立以來重拳出擊，集中處理了一系列腐敗要案，一批腐敗分子被繩之以法，展現(xiàn)了監(jiān)察體制改革的實(shí)踐成效。作為我國反腐敗工作的創(chuàng)新之舉，監(jiān)察體制改革的深化構(gòu)成了新時期全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容之一。監(jiān)察反腐本質(zhì)上是法治反腐的一種表現(xiàn)形式，是黨和國家運(yùn)用法治力量解決腐敗問題的法治手段。在前期的實(shí)踐中，監(jiān)察體制改革既取得了顯著的初期成效，也同時浮現(xiàn)出許多新型的改革問題，這表明監(jiān)察體制改革的深化工作乃是一項長期工程。借助黨和國家前期的統(tǒng)籌規(guī)劃與先導(dǎo)性立法工作，在新的起點(diǎn)我國監(jiān)察體制改革的深化應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入推進(jìn)。對此，應(yīng)當(dāng)在堅持改革目標(biāo)的同時，不斷完善改革工作的配套法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)正確合理地依法行使國家監(jiān)察權(quán)，促進(jìn)監(jiān)察改革深化的法治化。