寇曉東，汪 紅

(1.西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院，710129，西安；2.西北工業(yè)大學(xué)城市治理研究所，710072，西安 )

一、概 述

2007 年太湖藍(lán)藻引發(fā)的周邊城市水危機(jī)，讓人們深刻意識(shí)到水環(huán)境治理的重要性與緊迫性。 隨后無(wú)錫市政府率先出臺(tái)的《無(wú)錫市河(湖、庫(kù)、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》推動(dòng)了河長(zhǎng)制的產(chǎn)生，也為改善太湖水質(zhì)、解決流域水環(huán)境問題提供了切實(shí)有效的方案。 無(wú)錫的成功經(jīng)驗(yàn)迅速被云南、河南、湖北、四川等省學(xué)習(xí)推廣， 并在不斷成熟完善中得到了中央政府的認(rèn)可。2016 年11 月28 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》 正式確定在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施河長(zhǎng)制。 此后，尚未采納實(shí)施河長(zhǎng)制的省份紛紛開始建立并完善河長(zhǎng)制。

西北六省中青海實(shí)施河長(zhǎng)制的時(shí)間最早，2011 年西寧市政府便根據(jù)湟水河的治理問題制定印發(fā)了初步的河長(zhǎng)制文件，對(duì)西寧境內(nèi)湟水河的治理工作進(jìn)行有效管理和嚴(yán)格的考核。 2014 年7 月，陜西省商洛市在鎮(zhèn)安縣率先開展河長(zhǎng)制試點(diǎn)工作，并于2015 年出臺(tái)了河長(zhǎng)制實(shí)施方案，落實(shí)管理責(zé)任。 2016 年，甘肅省也進(jìn)行了河長(zhǎng)制的試點(diǎn)工作，在臨洮縣實(shí)施河長(zhǎng)制并建立了相關(guān)配套措施。 而內(nèi)蒙古、寧夏和新疆在中央文件正式出臺(tái)后才開始采納與實(shí)施河長(zhǎng)制，明確了河長(zhǎng)制的階段性建設(shè)目標(biāo)，完善了相關(guān)配套制度。 在全國(guó)發(fā)展河長(zhǎng)制的浪潮中，西北地區(qū)起步晚、擴(kuò)散速度慢。是什么原因?qū)е逻@種現(xiàn)象的發(fā)生? 西北地區(qū)河長(zhǎng)制的未來(lái)發(fā)展又該如何發(fā)力? 本文將利用政策擴(kuò)散理論對(duì)此進(jìn)行探究。

二、西北地區(qū)河長(zhǎng)制創(chuàng)新擴(kuò)散分析

1.政策擴(kuò)散理論概述

一項(xiàng)政策擴(kuò)散的影響因素一般包括內(nèi)部、外部?jī)煞N。 內(nèi)部因素有政府規(guī)模、問題的嚴(yán)重性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政策屬性、擴(kuò)散主體的利益訴求;外部因素有地方政府競(jìng)爭(zhēng)、 社會(huì)文化、上級(jí)政府、地方官員等。 從創(chuàng)新機(jī)制來(lái)說，主要有學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿、強(qiáng)制、社會(huì)化五種。 從擴(kuò)散的形式來(lái)說，主要有不同行政層級(jí)政府之間的垂直擴(kuò)散和相同層級(jí)政府之間的水平擴(kuò)散， 垂直擴(kuò)散分為 “自上而下”和“自下而上”兩種形式，其中“自下而上”的垂直擴(kuò)散存在“滾雪球”和“壓力閥”兩種機(jī)制。 此外，布朗和考克斯提出的政策創(chuàng)新規(guī)律具有重要意義：時(shí)間維度上呈現(xiàn)S 形曲線， 空間維度上表現(xiàn)為“鄰近效應(yīng)”，區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”的層級(jí)效應(yīng)。

在河長(zhǎng)制的創(chuàng)新擴(kuò)散研究中，黃愛寶肯定了其發(fā)展趨勢(shì)有利于消解權(quán)利制度、構(gòu)建法律制度以及強(qiáng)化道德制度。 熊曄、周建國(guó)研究了河長(zhǎng)制轉(zhuǎn)移過程的“再生產(chǎn)”影響因素，并概括了“再生產(chǎn)”的三種模式。 陳景云、許崇濤從時(shí)間(S 形曲線)、空間(鄰近效應(yīng))、層級(jí)(領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo))三個(gè)維度分析了河長(zhǎng)制創(chuàng)新擴(kuò)散進(jìn)程中的特征和規(guī)律;王洛忠、龐銳也就其時(shí)空演進(jìn)機(jī)理及擴(kuò)散路徑進(jìn)行了深入研究。 但是，關(guān)于河長(zhǎng)制的創(chuàng)新擴(kuò)散研究主要集中于全國(guó)及東部沿海地區(qū)，關(guān)于西北地區(qū)的研究很少，亟須予以豐富充實(shí)。

2.西北地區(qū)河長(zhǎng)制擴(kuò)散簡(jiǎn)析

時(shí)間維度上，雖然青海、陜西、甘肅在正式采納河長(zhǎng)制之前進(jìn)行了試點(diǎn)工作， 但尚未形成較大的影響力。西北所有省級(jí)政府均在中央文件發(fā)布后才正式出臺(tái)相關(guān)文件，進(jìn)行河長(zhǎng)制的推廣工作，此時(shí)各地級(jí)市縣紛紛響應(yīng)政策的號(hào)召，河長(zhǎng)制的發(fā)展速度陡增。 時(shí)間線上呈現(xiàn)先緩慢發(fā)展、后短期暴發(fā)趨勢(shì)。 空間維度上，結(jié)合六省的時(shí)間發(fā)展線，明顯存在“自南向北”趨勢(shì)。 從層級(jí)維度來(lái)說，存在著“自上而下”“上下結(jié)合” 兩種擴(kuò)散趨勢(shì)：西北六省均在中央文件發(fā)布后正式出臺(tái)省級(jí)河長(zhǎng)制文件在全省范圍內(nèi)推廣， 存在典型的 “自上而下”趨勢(shì)，但青海、陜西、甘肅前期進(jìn)行了地區(qū)試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為全省推廣河長(zhǎng)制提供了支撐，因此三省擴(kuò)散趨勢(shì)為“自下而上+自上而下”。

三、西北地區(qū)河長(zhǎng)制擴(kuò)散困境分析

1.地理因素：脆弱的生態(tài)環(huán)境

回顧河長(zhǎng)制的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，“水污染”“水危機(jī)暴發(fā)”是很多省市采納河長(zhǎng)制的重要誘因，例如無(wú)錫的太湖藍(lán)藻暴發(fā)、昆明的滇池水體富營(yíng)養(yǎng)化、 內(nèi)江沱江污染事故暴發(fā)、黃岡漢江水體惡化等。 西北地區(qū)為我國(guó)主要河流的發(fā)源地，水環(huán)境治理任務(wù)艱巨而繁重，但脆弱的生態(tài)環(huán)境難以承載水環(huán)境治理政策的試驗(yàn)代價(jià)。 另一方面，西北地區(qū)干旱少雨的氣候特征使得洪澇災(zāi)害發(fā)生頻次較少，西北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于東南地區(qū)，水污染問題暴發(fā)也相應(yīng)較少。 這些因素意味著西北地區(qū)難以在河長(zhǎng)制試點(diǎn)工作中起到先鋒作用。 在我國(guó)，特殊的地理環(huán)境以及西高東低的地勢(shì)，使河長(zhǎng)制在空間上形成由東部向中西部、由南向北沿流域擴(kuò)散的軸向格局。 從青海、陜西、甘肅再到其他省市，西北地區(qū)也遵循“從南到北”的軸向擴(kuò)散規(guī)律。因此，在西北地區(qū)，河長(zhǎng)制的擴(kuò)散與發(fā)展沒有得到有利地理因素的支撐。

2.地方官員：“經(jīng)濟(jì)人”特征

西方公共選擇理論認(rèn)為政治決策者具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，也是追求自身利益的。 出于自身利益的考慮，地方政府的政策行為與政策目標(biāo)在很大程度上由地方官員進(jìn)行選擇，政策執(zhí)行的有效性也取決于政府官員的政策動(dòng)機(jī)。 在GDP 的環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的提升更能體現(xiàn)政績(jī)，也成了地方官員工作的重點(diǎn)，從而較少關(guān)注對(duì)河流生態(tài)環(huán)境的治理。 當(dāng)然，在政府官員的利益中，政治利益是第一位的，他們會(huì)努力追求自身政治利益的最大化。 政策創(chuàng)新雖然能夠帶來(lái)重要的政績(jī)，但是時(shí)間長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、費(fèi)用高， 也缺乏水污染等焦點(diǎn)事件的推動(dòng)，政績(jī)壓力讓地方政府官員更傾向于政績(jī)穩(wěn)定的工作領(lǐng)域。 西北地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境與較弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力更加劇了這一情況，地方官員的創(chuàng)新動(dòng)力并不強(qiáng)烈。

3.經(jīng)濟(jì)因素：較弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

政策的制定與實(shí)施離不開一定經(jīng)濟(jì)條件的支撐， 社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件越好，越能承擔(dān)政策創(chuàng)新的成本，越能促進(jìn)創(chuàng)新政策的改進(jìn)與完善，從而推動(dòng)政策的制定與執(zhí)行。 現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展，大大增加了政府臨時(shí)性工作的任務(wù)量，還常常要求政府聯(lián)合解決問題進(jìn)行跨部門合作。 河長(zhǎng)制不僅需要上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)，更要求打破各個(gè)政府部門之間的界限，實(shí)現(xiàn)政府部門的“跨域合作”，對(duì)政府提出了更高的要求與挑戰(zhàn)。 由此不僅帶來(lái)了政治風(fēng)險(xiǎn)——部門合作不協(xié)調(diào)影響政策推行效果，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)影響政府官員政績(jī)，還面臨著跨部門協(xié)調(diào)合作的經(jīng)濟(jì)成本及各部門經(jīng)濟(jì)收益的挑戰(zhàn)。 雙重風(fēng)險(xiǎn)夾擊下，本身背負(fù)著沉重經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的地方官員自然不愿意冒險(xiǎn)。

4.政治因素：未形成有效支撐的政治環(huán)境

地方政府對(duì)政策的采納與執(zhí)行是為了實(shí)現(xiàn)自身的利益，由于利益的至上性，政策的制定與執(zhí)行中間存在一種“過濾”機(jī)制，執(zhí)行者會(huì)對(duì)政策進(jìn)行篩選留下有利于實(shí)現(xiàn)自身利益的部分予以執(zhí)行。 學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)：在中國(guó)， 東部地區(qū)政府更多關(guān)注公共服務(wù)、行政改革，其次是政治改革;而中西部地區(qū)則更注重政治改革、行政改革，其次才是公共服務(wù)。 河長(zhǎng)制作為典型的公共服務(wù)政策，雖然為東南沿海城市帶來(lái)巨大的生態(tài)環(huán)境收益，但從西北地區(qū)當(dāng)前的政治環(huán)境和實(shí)際情況來(lái)說，實(shí)施公共服務(wù)政策獲得的利益較少，政策執(zhí)行者并不具有積極性，除非中央政府施加壓力才會(huì)采納與實(shí)施。 例如內(nèi)蒙古、新疆和寧夏，在中央文件的明確規(guī)定下采納了河長(zhǎng)制，但解讀中央文件的同時(shí)并沒有融入很多地區(qū)的創(chuàng)新因素。

水環(huán)境具有典型的跨界特性，主體的多元性和跨部門合作使得碎片化管理和協(xié)同失靈問題一直難以得到有效解決。 河長(zhǎng)制的出現(xiàn)為解決此類問題提供了一種新的解決方案，但也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。 部門協(xié)調(diào)機(jī)制如何構(gòu)建、責(zé)任機(jī)制如何落實(shí)、責(zé)任考核的標(biāo)準(zhǔn)如何確定、河長(zhǎng)的工作積極性怎么保障、多元主體之間的權(quán)限如何分配等問題讓河長(zhǎng)制的建立與實(shí)施需要經(jīng)過不斷地探索與試驗(yàn)，成本偏高。 在現(xiàn)有政治環(huán)境下，創(chuàng)新政策沒有良好的支持環(huán)境，勢(shì)必難以萌發(fā)。

5.政策本身因素：缺乏區(qū)域創(chuàng)新特色

政策本身的質(zhì)量高低也在很大程度上影響政策的采納與執(zhí)行效果，是否符合客觀實(shí)際情況、是否具備執(zhí)行條件、 是否能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、能否與已有政策配套執(zhí)行等因素都關(guān)乎著一個(gè)政策實(shí)施成功與否。 羅杰斯曾指出創(chuàng)新具有五種屬性： 相對(duì)優(yōu)勢(shì)、相容性、復(fù)雜性、可觀察性和可試用性，其中相對(duì)優(yōu)勢(shì)和兼容性對(duì)于管理類創(chuàng)新更加重要。 所以，一項(xiàng)新的政策必須具備可實(shí)現(xiàn)的屬性才能被人們接受和推廣，西北地區(qū)的政策發(fā)展步伐總體落后于東南省市，河長(zhǎng)制與已有政策是否兼容從而發(fā)揮“相對(duì)優(yōu)勢(shì)”是一道很難翻越的坎。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)地區(qū)差異性也逐漸增大，為地方政府的“政策規(guī)避”提供了現(xiàn)實(shí)的可能。 無(wú)論是生態(tài)環(huán)境還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，東部和西部有著較大差異，從東南擴(kuò)散來(lái)的河長(zhǎng)制并不能被完全照搬。 “鄰近區(qū)域效應(yīng)”的擴(kuò)散模式在西北地區(qū)也出現(xiàn)了失靈，西北六省實(shí)施河長(zhǎng)制的時(shí)間間隔長(zhǎng)，更屬于“先行-跟進(jìn)”的擴(kuò)散路徑——先后跟進(jìn)東南省市漸趨成熟的河長(zhǎng)制政策。 西北地區(qū)的河長(zhǎng)制區(qū)域創(chuàng)新色彩較少，對(duì)鄰近省市的吸引力及影響力降低，一定程度上也降低了河長(zhǎng)制的區(qū)域影響力。

四、結(jié)論與討論

總的來(lái)說，河長(zhǎng)制在西北地區(qū)的擴(kuò)散有著時(shí)間上“緩慢發(fā)展、短期暴發(fā)”、空間上“自南向北”、層級(jí)上“上下結(jié)合+自上而下”的特征。 分析形成這種現(xiàn)象的因素主要有脆弱的生態(tài)環(huán)境難以承擔(dān)創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、地方官員追求政績(jī)不愿冒險(xiǎn)嘗試、較弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以支撐創(chuàng)新成本、固有的政治環(huán)境難以快速解決跨部門難題、政策本身的區(qū)域創(chuàng)新度不夠而缺乏吸引力。 在這些因素的影響下，西北地區(qū)河長(zhǎng)制的擴(kuò)散過程與全國(guó)及東南省市有所區(qū)別，本研究也具有了更加深刻的意義。

目前河長(zhǎng)制已經(jīng)被西北各省市采納并逐步完善實(shí)施，今后西北地區(qū)的河長(zhǎng)制可從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善與改進(jìn)：

1.政策學(xué)習(xí)與“再創(chuàng)新”相結(jié)合

當(dāng)前西北各省市已初步形成河長(zhǎng)制實(shí)施機(jī)制，應(yīng)該積極學(xué)習(xí)東南地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)必須結(jié)合本地實(shí)際情況， 在實(shí)踐中進(jìn)行探索與改進(jìn)。例如，西北地廣人稀，可采用“河長(zhǎng)+區(qū)長(zhǎng)”的形式，即人口聚集區(qū)采用現(xiàn)有的河長(zhǎng)制，人口稀疏的地區(qū)進(jìn)行片區(qū)管理，減少人力物力成本。

2.發(fā)動(dòng)多方力量參與

一項(xiàng)政策得以順利實(shí)施，政府的推動(dòng)不可或缺， 從持續(xù)性角度來(lái)說，社會(huì)公眾的參與也十分重要。 在今后的發(fā)展中，河長(zhǎng)制必須建立完善多方參與機(jī)制，吸納生態(tài)治理專家、非政府組織的智慧，接受社會(huì)民眾、媒體的監(jiān)督，保障政策的實(shí)施成效。

3.完善干部交流機(jī)制

政府官員作為政策的有力推動(dòng)者，必須積極提升其政策理解力與實(shí)施積極性。 為此，可以建立干部學(xué)習(xí)交流機(jī)制，定期舉辦政府各部門交流會(huì)， 交換河長(zhǎng)制實(shí)施中的問題與經(jīng)驗(yàn);不定期組織干部前往河長(zhǎng)制先行省市汲取創(chuàng)新元素，保持干部的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新意識(shí)，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制的不斷改進(jìn)與完善。

4.綜合協(xié)調(diào)部門利益

細(xì)化河長(zhǎng)責(zé)任，協(xié)調(diào)好不同級(jí)別河長(zhǎng)之間的工作職責(zé)，完善上下級(jí)之間的匯報(bào)反饋制度和監(jiān)督管理機(jī)制。明確河長(zhǎng)制涉及的各部門責(zé)任與權(quán)益，在水環(huán)境治理工作中綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，平衡各部門的利益得失，使得決策更具有綜合性、戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性，多部門合作更加和諧高效。 ■