朱亞東

(江蘇省鎮(zhèn)江市長江河道管理處，212006，鎮(zhèn)江)

按照水法及水利部法規(guī)政策的規(guī)定及要求，為確保工程安全和防汛搶險需要，1986 年9 月9 日通過的 《江蘇省水利工程管理條例》規(guī)定了水利工程管理范圍。江蘇省水利廳1990 年8 月14 日以蘇水管〔90〕66 號文通知要求填報水利管理范圍土地確權發(fā)證工作情況調(diào)查表。 2015 年1 月28 日江 蘇 省水利廳印發(fā)《省水利廳關于開展河湖及水利工程劃界確權情況摸底調(diào)查工作的通知》(蘇水管〔2015〕18號)， 拉開了江蘇省新一輪確權劃界序幕。

鎮(zhèn)江市政府1987 年7 月為諫壁節(jié)制閘頒發(fā)了 《鎮(zhèn)江市水利工程管理證書》(鎮(zhèn)政證 (87) 字第4號);1988 年5 月印發(fā) 《諫壁閘河道、 碼頭管理辦法》(鎮(zhèn)政辦(88)第32 號)，第一次定性明確了諫壁閘的管 理范圍。 2007 年6 月27 日鎮(zhèn)江市國土局為諫壁節(jié)制閘工程用地發(fā)放了 《國有土地使用證》，閘及其引河占用范圍全部完成使用權的確權(領取土地使用證面積為298 281.3 m2)。 2019 年11 月28日諫壁節(jié)制閘劃界工作通過鎮(zhèn)江市政府組織的市級驗收。

一、劃界的意義

諫壁節(jié)制閘歷史上曾與相鄰的原鎮(zhèn)江化工廠、原鎮(zhèn)江紙漿廠、原鎮(zhèn)江市航政處保修廠、 諫壁船閘等多次發(fā)生爭議和沖突; 一些單位或個人“占地為王”，不服從水利部門管理;地方政府支持發(fā)展經(jīng)濟，隨意將諫壁節(jié)制閘工程用地劃撥給企業(yè)合資。究其原因，除了當時水行政法律法規(guī)不健全、 社會整體法治意識淡薄外， 主要原因在于水閘工程用地只是定性劃界，尚未確權，未信息化且不共享， 有的劃界也只是水利部門自說自話。工程管理法定范圍、權屬不明， 直接導致權責不清， 管理難、執(zhí)法難，危及節(jié)制閘工程安全運行， 制約工程效益最大限度發(fā)揮和空間規(guī)劃與管控。 為此很有必要盡快完成確權劃界， 并與相關部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

二、確權范圍、管理范圍、保護范圍之間的關系

1.目的不同

劃定確權范圍是為了滿足水利工程的占地需要并明確土地的產(chǎn)權歸屬，保護的是土地的國家(集體)所有權和水利部門代表國家行使的使用權;管理范圍是“為了保證工程設施正常運行管理的需要而劃定”，保護的是水行政主管部門依法在該范圍內(nèi)的行政許可、行政監(jiān)督、行政執(zhí)法權， 達到保障工程正常運行的目的;劃定保護范圍是“為了滿足工程安全需要，防止在工程設施周邊進行對工程設施安全有影響的活動”。

2.性質(zhì)不同

確權范圍明確的是一種民事關系，是區(qū)分土地所有權和使用權歸屬的界限。 管理范圍和保護范圍明確的是一種行政關系，是相對人從事法定的某些活動是否受到禁止或者必須獲得許可的界限。

另外， 三者劃定的法律法規(guī)依據(jù)、重要程度、范圍大小等也不同。

三、劃界的原則與標準

1.劃界原則

劃界的基本原則應該是依法依規(guī)、節(jié)約土地、尊重歷史、考慮現(xiàn)實、按照設計、滿足管理、符合規(guī)劃，要有利于水閘工程正常安全運行，有利于明確權屬、落實責任，有利于閘工程空間規(guī)劃和管控。

2.劃界標準

依據(jù) 《水閘設計規(guī)范》(SL 265—2016)，水閘工程管理范圍應包括“主體工程的覆蓋范圍”“主體工程建筑物覆蓋范圍以外的一定范圍”“管理單位的辦公、生產(chǎn)、生活設施等建設占地”。

《水閘工程管理設計規(guī)范》(SL 170—96) 已被 《水閘設計規(guī)范》(SL 265—2016)所替代。 對比可知，《水閘設計規(guī)范》規(guī)定的管理范圍劃定標準相對降低了，且只規(guī)定了管理范圍上限，明確了保護范圍劃定標準，很好地統(tǒng)籌兼顧了管理范圍、保護范圍劃定，更加科學合理、實事求是。

四、諫壁節(jié)制閘劃界工作存在的問題及不利影響

1.劃界工作存在問題

依據(jù)1987 年鎮(zhèn)江市政府明確的諫壁節(jié)制閘工程管理范圍、2014 年鎮(zhèn)江市政府印發(fā)的 《鎮(zhèn)江市水利工程管理辦法》(鎮(zhèn)政規(guī)發(fā)〔2014〕7 號)規(guī)定， 諫壁節(jié)制閘工程管理范圍劃界面積約469 318 m2，將閘西沿河的原紙漿廠、 原化工廠范圍內(nèi)廠區(qū)劃入水閘工程管理范圍。 2020 年1 月10 日《鎮(zhèn)江市直管河湖和水利工程管理范圍劃定成果公示》 的諫壁節(jié)制閘工程管理范圍劃界面積約329 519 m2。 新一輪劃界范圍雖比原先劃定范圍大幅度減小， 但依然將本已不符合實際、 過去制訂出臺的相關規(guī)范性文件或地方法規(guī)作為確定劃界標準的主要依據(jù)， 劃定的管理范圍仍偏大，不太合理，且依然沒有劃定“保護范圍”。 如上游仍劃至古運河河口、下游仍劃至長江口，閘引河為水閘附屬工程， 不應將本屬于運河、 長江的相關范圍劃入閘引河。 從更有利于閘引河管理和運河、長江管理，合理劃分管理責任、合理確定管理要求的角度， 應將其分別劃入運河管理范圍、長江管理范圍，

即以諫壁節(jié)制閘引河與諫壁船閘引航道分流堤終點為界分別確定水閘上下游工程管理范圍的終點。 即使按現(xiàn)行公示的劃界標準， 也存在所謂“河口”段管理范圍空白(只在相應陸地上劃定了管理范圍線， 相應水域管理范圍未劃定， 水閘工程管理范圍不完整、不閉合)。

仔細分析對比兩次劃界范圍，發(fā)現(xiàn)最大區(qū)別在于閘引河西岸管理范圍劃定標準和水閘主體工程建筑物覆蓋范圍以外上下游管理范圍標準不同，從中還明顯看到?jīng)]有正確理解和區(qū)分三個“范圍”，混淆了管理范圍與保護范圍、閘主體工程管理范圍與閘引河工程管理范圍。

2.不利影響

劃定的水閘工程管理范圍太大導致根本無法管控。 不合理擴大水閘工程管理范圍， 事實上形成多頭管理，模糊(甚至免除)了相關范圍責任主體的主體責任，反而不利于保障水閘工程安全，且加重了水閘工程管理單位安全管理責任、 治違清亂責任等。 另外還可能影響到權屬相對人的合法權益。

水閘工程管理范圍劃定不合理，還會直接導致管理上的混亂， 諫壁節(jié)制閘引河有時按“長江”，有時按“運河”， 有時又僅將其作為閘引河進行工程設計、涉水項目管理等，增加了水閘工程管理的不確定性和隨意性。 如2016 年諫壁閘橋拓寬改造工程(距閘約70 m，運河側(cè)引河上)直接報請江蘇省水利廳依法審查許可， 這是諫壁節(jié)制閘劃定工程管理范圍以來第一個由省級水行政主管部門直接負責審批的涉水項目。 但是， 河長制工作中將前述長江河口至運河河口段河道全部納入 “蘇南運河(京口段)”統(tǒng)一分級管理，顯然與工程管理中長江側(cè)引河多參照(按照)“長江”， 長江口門段多按照“長江”來規(guī)劃、管控的實際不符，且長江口門段部分范圍不屬于鎮(zhèn)江市京口區(qū)。 2019 年年底，鎮(zhèn)江市京口區(qū)政府有關部門將諫壁節(jié)制閘長江側(cè)引河又作為“長江(京口段)”自行組織造林綠化， 從另一個側(cè)面反映了“管理范圍”和“管理責任”的混亂。

五、水閘工程管理范圍管理存在問題

1.涉水項目審批不夠規(guī)范嚴格

歷史上， 由于一直缺乏統(tǒng)一規(guī)范、科學合理、切實可行的工程管理范圍內(nèi)建設項目審查技術標準，加上當時為支持地方發(fā)展經(jīng)濟、 提高水費計收總量等因素， 一些非水利部門申請的涉水項目大多審批不夠嚴格、規(guī)范，甚至還有未經(jīng)審查批準的。 經(jīng)蘇發(fā)改農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2013〕1184 號文批準立項實施的諫壁節(jié)制閘拆除重建工程集中整治， 拆除了閘引河西岸工程管理范圍內(nèi)岸坡上原有大部分涉水社會項目。 近兩年隨著長江岸線整治、 長江生態(tài)修復等不斷強勢推進， 長江側(cè)引河上剩余涉水非水利工程、 設施也將被逐步拆除、整治。

2.涉水項目審批后跟蹤監(jiān)管艱難

2016 年經(jīng)江蘇省水利廳蘇水許可〔2016〕197 號文行政許可 的“鎮(zhèn) 澄路中段諫壁閘橋拓寬改造工程”屬于市重點城建工程、民生工程，本身存在項目先開工后許可現(xiàn)象， 項目建設過程中相對行政人及其相關方不執(zhí)行 “橋梁水下部分施工應安排在非汛期”的要求，無視水閘工程防汛排澇、 引水抗旱保生態(tài)的運行安全需要， 經(jīng)過水閘工程管理單位多次跟蹤督促才基本清除老橋拆除棄渣， 橋梁段河坡恢復工程外觀質(zhì)量較差，相關防汛通道建設一拖再拖，未依法辦理河道堤防占用手續(xù)，未繳納臨時占用期間和永久占用后的河道堤防工程占用補償費， 在水閘管理單位配合市水行政主管部門現(xiàn)場跟蹤監(jiān)管時多次發(fā)生正面沖突等。 蘇南運河鎮(zhèn)江段部分靠船墩、護岸加固改造工程涉諫壁節(jié)制閘恢復(修復)工程一波三折，幾經(jīng)反復歷時2 年多才基本完成。 2017 年鎮(zhèn)江市水利局以鎮(zhèn)水發(fā) 〔2017〕313 號文批準占用諫壁節(jié)制閘工程管理范圍建設漁越路(施工現(xiàn)場目前處于暫停狀態(tài))， 行政相對人至今未按要求完成雨水排口設置行政許可程序，未繳納臨時占用期間的河道堤防工程占用補償費，與水閘工程管理單位協(xié)議商定的損失補償費至今未付。

六、建 議

1.建議改變一味片面追求較大工程管理保護范圍的做法

目前對水行政主管部門、水閘工程管理單位管理責任邊界的確定基本上都以“管理范圍”界定。 隨著依法治國戰(zhàn)略的不斷推進， 責任法定、失職追責已成為常態(tài)，在滿足水閘工程運行安全前提下，應努力做到工程管理范圍、保護范圍最小。

2.建議依法合理規(guī)定水閘工程管理范圍的管理責任

管理范圍、保護范圍的劃定是為了保證水閘工程設施正常運行和安全管理的需要，因此水閘工程管理單位對其的管理應為緊緊圍繞保障水閘工程正常運行和安全，而不是負責發(fā)現(xiàn)、報告、解決工程管理范圍內(nèi)存在的所有問題。 水行政法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、標準規(guī)程等可以就工程管理范圍內(nèi)的管理作出具體明確的禁止性規(guī)定， 但不應寬泛地將與其相關的所有管理責任 (如排水排污的達標及其排口管理、違建管理、禁漁禁釣管理等)都落實到水閘工程管理單位或水行政主管部門。 否則將會讓水閘工程管理單位不堪重負， 也減輕甚至替代了屬地管理責任、其他行業(yè)監(jiān)管責任、其他單位的主體責任，模糊了責任邊界，遇事推諉扯皮。 為避免法律部門化，水行政法律法規(guī)應注意法定權責一致對等， 確立的一些行政處罰權不應都授權給水政執(zhí)法部門， 也可以成為其他執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)，要從法律上創(chuàng)新探索聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法的路徑。

3.建議盡快補充完善水閘工程“保護范圍”的具有操作性的規(guī)定

雖然上位法和管理規(guī)程、考核標準都明確要求劃定保護范圍、做好安全管理， 但相關下位法和規(guī)范性文件、標準規(guī)范等仍大多只關注“管理范圍”，忽視了“保護范圍”，未對水閘保護范圍的劃定與管理作出具體可行的規(guī)定。 如《江蘇省水利工程管理條例》 未提及水利工程的保護范圍，《江蘇省河道管理條例》 雖要求劃定管理范圍和保護范圍，但并無保護范圍劃分標準，且對保護范圍的管理要求只有第四十條從禁采的角度作了原則性規(guī)定。 “保護范圍”的事實上缺位必然導致“管理范圍”的事實上越位(“管理范圍”總體偏大，超出合理范圍)， 還會導致應劃定而未劃定的“保護范圍”內(nèi)安全管理缺位，給水閘工程安全帶來不利影響。

4.建議盡快加強涉水項目建設跟蹤監(jiān)管

諫壁節(jié)制閘近幾年的涉水項目實際建設監(jiān)管情況充分說明目前依然缺乏強有力的水政執(zhí)法，缺乏強有效的監(jiān)管制約措施。 強監(jiān)管，不能假借“放管服”將涉水項目建設監(jiān)管責任完全推給水閘工程管理單位;強監(jiān)管，就得有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴，切實維護法律法規(guī)的權威、尊嚴，真正保障水閘工程正常安全運行;強監(jiān)管，還需要高位協(xié)調(diào)，健全制度，完善機制，創(chuàng)新方法。 ■