環(huán)境影響評價制度本質(zhì)上是源于行政“控權(quán)”理論基礎(chǔ)上的一項行政決策制度。但由于我國基于傳統(tǒng)法律文化中缺乏分權(quán)、控權(quán)與制衡的行政基因致使這一環(huán)境保護基本制度在引入及其立法時異化為一部權(quán)力本位下的行政管理法，偏離于環(huán)評制度的理論基礎(chǔ)和創(chuàng)設(shè)初衷。伴隨“放管服”行政體制改革，新《環(huán)境影響評價法》在行政理論基礎(chǔ)上呈現(xiàn)由“管理”向“控權(quán)”的漸變。但“放權(quán)、分權(quán)”僅僅是環(huán)評行政體制改革的基礎(chǔ)，亦是其行政控權(quán)理論轉(zhuǎn)向的前提，其理念目標(biāo)之實現(xiàn)仍有待通過規(guī)劃環(huán)評獨立審查機制、公眾盡早參與全過程、信息公開及司法銜接救濟程序等事中事后“管控”程序的確立與優(yōu)化。

一、問題的提出

我國是世界上較早開展環(huán)境影響評價的發(fā)展中國家之一。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議后，我國便開始著手考慮引入這一制度的可行性，并陸續(xù)開展了相關(guān)的立法工作。但是由于深受傳統(tǒng)法律文化和蘇聯(lián)法制文化的影響，我國的法律文化中缺乏分權(quán)、控權(quán)與制衡的行政理論基因，致使源于控權(quán)理論、植根于西方資本主義市場經(jīng)濟環(huán)境下的環(huán)境影響評價制度異化為一項突出權(quán)力本位的環(huán)境行政管理制度。在此背景下我國于2002年制定了《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》），其施行之初確實展現(xiàn)了行政主導(dǎo)模式下的效率優(yōu)勢，即：各級政府及環(huán)境行政主管部門，一方面能夠通過環(huán)評資質(zhì)行政許可、前置審批等手段對建設(shè)項目行為進行有效管理；另一方面對突發(fā)性環(huán)境問題或“未評先建”等普遍性環(huán)評違法行為，通過快速執(zhí)法，能夠在最短時間內(nèi)起到最大的積極效用。但是，這種疾風(fēng)暴雨般的運動執(zhí)法模式不具有持續(xù)性和長效性。同時，由于權(quán)力全覆蓋下的行政效能不足、經(jīng)濟發(fā)展訴求以及違法懲戒機制等方面的原因，2002年的《環(huán)評法》最終因流于形式而呈現(xiàn)“虛置”狀態(tài)。

事實上，環(huán)境影響評價制度作為環(huán)境風(fēng)險預(yù)防領(lǐng)域［1］的一項基本法律制度，其創(chuàng)立之初通過公眾的積極廣泛參與以及嚴密的司法審查程序，對政府的行政權(quán)進行合理限制，保障環(huán)境公共利益和公民所享有的環(huán)境權(quán)益，其核心表現(xiàn)為行政主體與相對人間的權(quán)利配置。因此，環(huán)境影響評價本質(zhì)上屬于環(huán)境決策的行政程序行為，依托的行政理論基礎(chǔ)為“程序控權(quán)”。近年來，伴隨我國大力推進以“放管服”為核心的行政體制改革，通過精簡行政審批權(quán)能，還權(quán)于市場，以提高政府行政效能，其與“程序控權(quán)”理論在價值上存在著高度契合。在此背景下，我國于2016年、2018年兩次對《環(huán)境影響評價法》（本文統(tǒng)稱這兩次修訂文本為新《環(huán)評法》）進行了修訂，一定程度上折射出新《環(huán)評法》由管治法行政理論向“程序控權(quán)”理論的漸變與轉(zhuǎn)向。但依循“程序控權(quán)”理論的內(nèi)在邏輯，“放權(quán)、分權(quán)”僅僅是奠定程序控權(quán)理論制度架構(gòu)的基礎(chǔ)，其核心則在于嚴謹、正當(dāng)、合理的事中事后監(jiān)管程序的建構(gòu)。于新《環(huán)評法》而言，在“放管服”行政體制深化改革的時代背景下，要實現(xiàn)我國環(huán)評“程序控權(quán)”理論的歸位，其依然面臨著規(guī)劃環(huán)評獨立審查、公眾參與監(jiān)督、環(huán)評信息公開、司法銜接與救濟等事中事后監(jiān)管程序規(guī)則的缺失與不足。

二、“管理論”：我國環(huán)評立法初創(chuàng)的行政理論基礎(chǔ)與省思

（一）何謂“管理論”

所謂“管理論”，它實際上并不是一個明晰的法學(xué)概念，而是蘇聯(lián)及我國早期的一些行政法學(xué)者根據(jù)“行政法就是國家管理法”［2］（P24）的定義及其相關(guān)理論體系概括命名的?！肮芾碚摗币孕姓?quán)力為本位，認為行政法就是政府管理公民的法。［3］（P17）因此，“管理論”的主旨在于通過強化政府行政權(quán)力對社會的單向調(diào)整與控制，以實現(xiàn)保護國家和社會公共利益的絕對優(yōu)先性。在制度具體設(shè)置上，其表現(xiàn)為作為權(quán)利主體的行政機關(guān)居于核心地位，公民、法人等為義務(wù)主體，“命令—服從”是管理論下行政法關(guān)系的基本特征［4］，通過強制和命令等手段要求行政相對人服從或履行規(guī)定的義務(wù)，規(guī)范義務(wù)主體的行為，保障行政權(quán)力的秩序與高效，以維護國家行政管理的合法性和有效性。但是，由于“管理論”過于強調(diào)效率和特權(quán)，往往缺乏對自身權(quán)力運行的有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力的濫用，無視行政相對人的合法權(quán)利，與現(xiàn)代法治已不相適應(yīng)。［5］

我國是一個有著漫長封建歷史的國度，在傳統(tǒng)法律文化的深邃影響下，形成了“政府高度集權(quán)、公民高度服從”的法制特征。長久以來，法律被視為統(tǒng)治階級實施社會治理的重要工具。新中國成立初期，我國傳統(tǒng)法律文化下孕育的這一法制特征并沒有得到顯著改變，加上這一時期，深受蘇聯(lián)、東歐等國家高度集權(quán)行政管理模式的影響，我國事實上確立了以“管理論”為基礎(chǔ)的行政法律體系。［6］這一狀況直至改革開放后伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展需求下相關(guān)私法性質(zhì)法律的頒布施行才有所改變，但也并未完全扭轉(zhuǎn)“管理論”模式下的權(quán)力本位主義。

（二）“管理論”導(dǎo)向下的環(huán)評立法初創(chuàng)

眾所周知，環(huán)境影響評價制度首創(chuàng)于美國，并在英美傳統(tǒng)“控權(quán)”理論基礎(chǔ)上型構(gòu)成以公眾參與和司法審查為核心的環(huán)境行政程序制度。［7］（P72）基于環(huán)境影響評價所蘊含的風(fēng)險預(yù)防理念，能夠為政府宏觀決策行為提供客觀、科學(xué)的參考依據(jù)，因此很快受到世界各國的認同和效仿，繼而逐漸演變?yōu)槭澜绛h(huán)境保護領(lǐng)域的一項基本制度規(guī)則。

20世紀(jì)70年代，作為環(huán)境法治后發(fā)國家，為因應(yīng)不斷凸顯的生態(tài)環(huán)境問題，我國引入了植根于市場經(jīng)濟體制下的環(huán)境影響評價制度，并于《環(huán)境保護法（試行）》（1979）中首次確立該制度。但由于當(dāng)時仍然受到行政“管理論”和計劃經(jīng)濟體制的影響，這一源于控權(quán)思想下的行政程序制度不得不在集權(quán)管理式的行政體系下進行本土重構(gòu)，演變?yōu)橐豁椄叨燃瘷?quán)的行政審批（許可）制度。改革開放后，我國相繼通過立法增強對行政權(quán)的控制與監(jiān)督，使得行政法律關(guān)系的“管理論”基礎(chǔ)產(chǎn)生了一定的調(diào)整和轉(zhuǎn)向，但卻并未得到根本扭轉(zhuǎn)，權(quán)力中心主義仍居于主導(dǎo)地位。在這一理論的深邃影響下，《環(huán)評法》（2002）延續(xù)了高度集權(quán)的行政管理模式，其內(nèi)容無處不體現(xiàn)著環(huán)境行政主管部門的權(quán)力本位特征，行政權(quán)力涵蓋了建設(shè)項目可行性研究階段的大部分內(nèi)容，從“建設(shè)項目環(huán)評分類及名錄管理”“環(huán)評服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)審批”“建設(shè)項目環(huán)評前置審批” 到“公眾參與的方式”“建設(shè)項目的后評價”“跟蹤評價”，幾乎無所不包，承擔(dān)了許多不應(yīng)當(dāng)也不必要的責(zé)任，使得審批環(huán)節(jié)和要件過于龐雜。［8］由此，該法成為行政許可制度在環(huán)境決策領(lǐng)域中實施的一項特別法。

（三）困境：“集權(quán)管理”下的《環(huán)評法》虛置

權(quán)力本位下制定的《環(huán)評法》（2002），其施行之初確實展現(xiàn)了行政主導(dǎo)模式下的效率優(yōu)勢，即：各級政府及環(huán)境行政主管部門，一方面能夠通過環(huán)評資質(zhì)行政許可、前置審批等手段對建設(shè)項目行為進行有效管理；另一方面，對于突發(fā)性環(huán)境問題或“未評先建”等普遍性環(huán)評違法行為，通過快速執(zhí)法，能夠在最短時間內(nèi)起到最大的積極效用。如2005—2009年間，我國先后開展了五次大規(guī)模的“環(huán)保風(fēng)暴”行動，集中整治和查處了大批環(huán)評嚴重違法行為①，對環(huán)境污染的綜合治理以及《環(huán)評法》（2002）的有效實施起到了極大的助推作用。

然而，這種疾風(fēng)暴雨般的運動執(zhí)法模式不具有持續(xù)性和長效性?！碍h(huán)保風(fēng)暴”依賴權(quán)力主導(dǎo)對環(huán)評違法行為進行集中督辦或懲罰，難免帶有一定的或然性，最終可能淪為一種選擇性執(zhí)法，對我國環(huán)境狀況的整體改善并無太大裨益。［9］同時，通過“環(huán)保風(fēng)暴”行動，也反襯出“權(quán)力本位”下的《環(huán)評法》（2002）在因應(yīng)違法行為中的無力，最終因流于形式而呈現(xiàn)“虛置”狀態(tài)。其具體表現(xiàn)為：

1.權(quán)力全覆蓋下的監(jiān)管效能不足。在我國，行政權(quán)力幾乎覆蓋了環(huán)評的整個流程，從前置審批到事后監(jiān)管無所不及，其初衷在于實現(xiàn)對環(huán)境影響評價的全過程進行把控。但其弊端也非常明顯，即基于精力的有限性使得核心問題的聚焦不足，權(quán)力分散于各個階段造成行政效能不足。例如，由于行政權(quán)力更多的匯集于前置審批環(huán)節(jié)，審批后的跟蹤評價、驗收管理監(jiān)督不足，致使項目建設(shè)者關(guān)注的焦點落在了環(huán)評文本的批復(fù)上，“不落實環(huán)評要求”“未經(jīng)環(huán)保研究擅自投運” 等違法行為屢禁不止，環(huán)評有效性得不到保障。

2.經(jīng)濟利益訴求下的環(huán)評讓渡。在權(quán)力本位下，政府既是經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任主體，同時也是環(huán)境保護的責(zé)任主體。在兩種利益的相互博弈之下，部分地方政府在經(jīng)濟利益的發(fā)展訴求下選擇了犧牲環(huán)境，并為此通過簡化審批手續(xù)、降低環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)等措施，為污染型企業(yè)廣開環(huán)評“綠燈”。在經(jīng)濟利益的訴求與驅(qū)使下，環(huán)評在部分地區(qū)逐漸淪為一種“擺設(shè)”。

3.違法責(zé)任乏力下的威嚴性不足。其具體表現(xiàn)如下：其一，政府作為環(huán)評監(jiān)管主體，同時也是環(huán)評違法行為的責(zé)任追究主體，這種兼具“運動員”“裁判員”雙重身份的屬性［10］，面對環(huán)評行政違法行為時難免有失公允；其二，根據(jù)《環(huán)評法》（2002）第31條的規(guī)定，對于違法建設(shè)者，其行政處罰額度上限僅為20萬元，違法成本太低。因此，作為“一次規(guī)范”［11］的責(zé)任條款的寬泛致使權(quán)力本位下的《環(huán)評法》（2002）最終流于形式。

三、“控權(quán)”：“放管服”改革下《環(huán)評法》修正的理論轉(zhuǎn)向與制度檢視

（一）“放管服”：行政控權(quán)理論的中國化詮釋

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（以下簡稱“放管服”）改革是十八大以來我國行政體制改革的核心。其實質(zhì)是國家治理現(xiàn)代化與行政法治化的貫徹與實施，推行社會主義依法治國理念、轉(zhuǎn)變政府職能，因應(yīng)行政職能的擴張與優(yōu)化。其中，“放”是改革的基礎(chǔ)和前提。［12］它針對政府行政職能長久以來所存在的缺位、錯位、越位等突出問題，重構(gòu)政府與市場關(guān)系，重新定位政府行政職能。只要市場機制能夠調(diào)節(jié)的，行政權(quán)力就要退位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用。［13］其主要表現(xiàn)是將“龐雜、臃腫”的行政審批還權(quán)于市場，精簡政府職能。由此，不難看出，“簡政放權(quán)”與“控權(quán)”有著異曲同工之意。“管”是改革的手段與方式。政府職能轉(zhuǎn)變中的“管”應(yīng)當(dāng)是在“放權(quán)、分權(quán)”的基礎(chǔ)上強化事中事后監(jiān)管，并且應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)、依法進行、程序正當(dāng)。具體而言，國家應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范的形式對政府的行政權(quán)力邊界、行使程序和責(zé)任清單進行明確規(guī)定，同時引入多領(lǐng)域、多層次的利益表達和監(jiān)督機制，實現(xiàn)政府行政職能由單向度、低效率管理向多元共治的效能模式轉(zhuǎn)型，這亦是行政“控權(quán)”的內(nèi)在要求?！胺笔歉母锏淖罱K目標(biāo)，其實質(zhì)就是在以人民為中心的理念指導(dǎo)下，構(gòu)建高效便民的“服務(wù)型政府”［14］，這亦是“控權(quán)”所追求的價值理念。

所謂控權(quán)，它是近代英美資產(chǎn)階級革命時期為因應(yīng)“權(quán)力與權(quán)力控制”關(guān)系問題的產(chǎn)物。對此，以洛克、孟德斯鳩、威廉·皮特等為代表的控權(quán)論者相繼提出，為了保障公民的個人權(quán)利和自由，防止行政權(quán)的腐敗及其濫用，必須通過行政法來對行政權(quán)力進行約束和限制。在他們看來，控權(quán)論即是行政法的理論基礎(chǔ)，行政法就是控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利及其自由的控權(quán)法。［15］（P9）可以說，這一理論不僅捍衛(wèi)了民主與自由的憲政理念，而且也適應(yīng)了資本主義自由競爭時期的法學(xué)價值追求，因而受到英美法系國家的沿用。

“控權(quán)”理論雖源于西方，但作為行政法的本質(zhì)，當(dāng)不因國家的不同而有差別與歧視。［16］（P46）“放管服”是新時代背景下中國特色社會主義行政體制改革的核心，其蘊含的內(nèi)在機理與“控權(quán)”理論有著高度的契合?？梢哉f，“放管服”改革的理念恰是“控權(quán)”理論的中國化詮釋。其核心目的就是要將權(quán)力統(tǒng)轄于法律之下，通過明確的法律規(guī)范精簡政府的權(quán)能、劃定權(quán)力邊界、設(shè)定嚴謹正當(dāng)?shù)男姓绦颍匦陆缍ㄕ?、社會、市場的?quán)利邊界和相互關(guān)系，糾正政府行政職能的錯位與越位，將其工作重心由“重事前審批”向“事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。讓政府、市場各歸其位，充分發(fā)揮市場機制的動能，這也正是環(huán)境影響評價制度植根的理論基礎(chǔ)。

（二）“放管服”改革下《環(huán)評法》修正的行政控權(quán)思想解析

眾所周知，環(huán)境影響評價作為管理論導(dǎo)向下的一項行政管理制度已沉珂多年。在當(dāng)前深化“放管服”改革背景下，我國分別于2016、2018年對《環(huán)境影響評價法》進行了兩次修正，其核心即是取消環(huán)評審批前置程序和建設(shè)項目環(huán)評資質(zhì)行政許可，簡化環(huán)評內(nèi)容，將原本屬于市場調(diào)節(jié)的事項歸還市場，實現(xiàn)行政職能由“重事前審批輕事后監(jiān)管”向“輕事前審批重事中事后監(jiān)管”的轉(zhuǎn)向。［17］短時間內(nèi)《環(huán)評法》的兩次修法調(diào)整，所涉內(nèi)容均圍繞行政權(quán)力的精簡與控制，折射出了新《環(huán)評法》所內(nèi)含的行政理論基礎(chǔ)從“管理”到“控權(quán)”的漸變與轉(zhuǎn)向。其具體表現(xiàn)如下。

首先，“放權(quán)、分權(quán)”是“放管服”改革的基礎(chǔ)，亦是行政控權(quán)理論的基礎(chǔ)。從“放”的角度，《環(huán)評法》（2016）分別取消了環(huán)評前置審批和環(huán)境影響報告書（表）的預(yù)審，將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制。為深化推進“放管服”改革，控制和優(yōu)化行政權(quán)，《環(huán)評法》（2018）修改的核心是針對長久以來我國環(huán)評實踐中所普遍存在的“重環(huán)評審批，輕環(huán)評內(nèi)容和落實”“批建不符”等違規(guī)問題，依循“誰獲益誰擔(dān)責(zé)”的原則，取消了“建設(shè)項目環(huán)評資質(zhì)行政許可”?！董h(huán)評法》的兩次修正，均充分體現(xiàn)了行政權(quán)力的精簡與控制，契合了行政控權(quán)理論的基本要求。

其次，“管”是改革的核心。此處的“管”不同于“管理論”下的高度集權(quán)管理，而是通過嚴謹、正當(dāng)?shù)某绦蚩刂?，加強環(huán)評的事中事后監(jiān)管，基本遵循了行政控權(quán)理論的內(nèi)在機理。因此，從“管”的角度，新修正的《環(huán)評法》主要通過完善相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系②，分別從環(huán)評質(zhì)量、環(huán)評文件復(fù)核、公眾參與、細化標(biāo)準(zhǔn)、考核機制等事中程序加強對建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)管與控制。同時，通過大幅加強環(huán)評違法懲戒力度強化事后責(zé)任機制。

最后，“服”是改革的宗旨，也是行政控權(quán)理論的價值導(dǎo)向。從“服”的角度，新《環(huán)評法》通過建立規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評間的互動與銜接機制、壓縮環(huán)評審批時間等多重舉措簡化環(huán)評相關(guān)程序與內(nèi)容，以為項目建設(shè)者提供優(yōu)化、便捷的環(huán)評程序。此外，其還通過構(gòu)建誠信信息共享平臺，強化環(huán)評技術(shù)單位和人員的規(guī)范化管理，從而為公開、獨立、公平的環(huán)評技術(shù)市場的形成與塑造提供引導(dǎo)和服務(wù)。

（三）行政控權(quán)理論導(dǎo)向下新《環(huán)評法》的問題審視

在依循行政權(quán)力“應(yīng)放盡放”原則下，新《環(huán)評法》針對環(huán)評行政監(jiān)管體制進行了較大調(diào)整，一定程度上循序了行政控權(quán)的邏輯理路。但“放權(quán)、分權(quán)”僅僅是《環(huán)評法》行政控權(quán)理論轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)，其核心則在于如何通過正當(dāng)?shù)某绦驑?gòu)建強化事中事后“監(jiān)管”。對此，在深化推進“放管服”行政改革理念下，新《環(huán)評法》依然存在如下監(jiān)管程序問題：

1.規(guī)劃環(huán)評獨立審查機制缺失。長久以來，我國規(guī)劃環(huán)評主要通過非獨立的附屬性審查方式進行。根據(jù)規(guī)劃類型的不同，其審查主體也有所差異，大體分為兩種類型：其一，針對綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性專項規(guī)劃，由規(guī)劃的審批機關(guān)就規(guī)劃草案中的環(huán)境影響篇章或說明進行附帶性審查；其二，針對非指導(dǎo)性專項規(guī)劃，通常由規(guī)劃編制機關(guān)“牽頭”組織、匯集相關(guān)部門機構(gòu)代表和專家成立的審查小組進行審查。［18］對于前者，由于規(guī)劃的審批機關(guān)與編制機關(guān)往往存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，因此，其審查的積極性、獨立性、專業(yè)性備受質(zhì)疑。［19］對于后者，審查小組是基于編制機關(guān)召集而成立的臨時性機構(gòu)，其運轉(zhuǎn)卻高度依賴于程序召集者，看似獨立實則在召集者主導(dǎo)權(quán)下難以真正獨立、客觀地開展環(huán)評審查并提出科學(xué)審查意見。［18］因此，在此非獨立審查機制下，規(guī)劃環(huán)評審查的公平、客觀、公正難以得到有效保證。

2.環(huán)評公眾參與監(jiān)督程序背離。公眾參與是環(huán)境信息的傳遞者、環(huán)境權(quán)益的維護者、環(huán)境決策的監(jiān)督者。［20］作為一項環(huán)境行政決策領(lǐng)域的風(fēng)險防范制度，公眾參與應(yīng)覆蓋規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評的全過程。但是，針對環(huán)評公眾參與多年來所存在的“參與的廣泛性和有效性均不足”“參與時機滯后”等問題，新修訂的《環(huán)評法》并未對此進行回應(yīng)和調(diào)整。2018年4月審議通過的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》在參與范圍上依舊排除了綜合規(guī)劃、指導(dǎo)性規(guī)劃以及非重大環(huán)境影響的建設(shè)項目的公眾參與程序的適用；在參與時機上，仍將公眾參與限定在規(guī)劃草案報送審批前或建設(shè)項目環(huán)境影響報告書報批前階段。此外，在核心的審批環(huán)節(jié)，審批部門對環(huán)評報告書中的公眾參與篇章或說明往往僅進行形式審查，無重大爭議下通常不會再組織公眾參與。因此，現(xiàn)行立法規(guī)范下，環(huán)評公眾程序的立法理念依然背離于“盡早及全過程參與”原則。

3.環(huán)評信息公開責(zé)任機制偏失。充分的信息公開是公眾廣泛且有效參與的前提和保障。近年來，我國圍繞環(huán)評信息公開機制立法雖已日趨完善，在信息公開的時間、內(nèi)容、方式等程序性事項上得到了較大程度的明確和細化，但依然存在以下問題：（1）建設(shè)單位為環(huán)評信息公開的主要主體，而政府、編制單位的環(huán)評信息公開義務(wù)不明；（2）在信息公開的時間、方式、范圍上，建設(shè)單位享有完全主導(dǎo)權(quán)，缺乏有效的制衡與監(jiān)督；（3）公眾信息獲取權(quán)的行使方式缺乏明確規(guī)定且法律保障不足；（4）保密性條款規(guī)則援引缺乏限定而予以濫用；（5）信息透明度仍舊缺乏，如評價大綱、監(jiān)測數(shù)據(jù)、評價報告、評價結(jié)論等重要核心文件未明確納入公開范圍。［21］

4.司法救濟與銜接程序闕如?！叭祟惖臋?quán)利自始就與救濟相聯(lián)系”［22］（P368），沒有救濟就沒有權(quán)利。環(huán)境影響評價，是一項依賴于公眾環(huán)境權(quán)益的充分行使來轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政決策的行為，以提高政府公共決策科學(xué)性和民主性的程序性法律制度。因此，如何對行政機構(gòu)的行政程序行為進行規(guī)范和監(jiān)督、如何保障公眾廣泛且有效參與是環(huán)評制度合理構(gòu)建的關(guān)鍵。作為權(quán)利救濟保障的最后一道防線，有效的司法程序是不可或缺的。然而，根據(jù)我國當(dāng)前環(huán)評相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，我國環(huán)境影響評價公眾參與不具備可訴性，即當(dāng)公眾參與權(quán)利受到忽視或侵害時，無法獲取及時且有效的司法救濟。此外，規(guī)劃部門或者建設(shè)單位不進行環(huán)評或不依法進行環(huán)評、環(huán)保行政主管部門不依法監(jiān)管或?qū)徟刃姓袨?，《行政?fù)議法》以及《行政訴訟法》受制于實體規(guī)范審查的限制，對行政程序行為的正當(dāng)性、合法性提起復(fù)議或訴訟的范圍非常有限，亦難以從司法公正的角度對公眾環(huán)評權(quán)益以及環(huán)評行政程序規(guī)范進行有效保障與監(jiān)督。

四、程序控權(quán)理論的環(huán)評制度邏輯與實現(xiàn)路徑

（一）“程序控權(quán)”：環(huán)評制度生成的邏輯理路

所謂“程序控權(quán)”，它是指通過嚴謹、正當(dāng)?shù)男姓绦蛟O(shè)計控制行政權(quán)力。作為20世紀(jì)初期西方福利社會發(fā)展下興起的新行政控權(quán)理論，其最早由美國學(xué)者埃爾金、索烏坦等人提出。他們認為：“削弱或限制政府權(quán)力的主要工具是法治和正當(dāng)程序制度?！保?3］（P106）因此，程序控權(quán)區(qū)別于通過限定權(quán)力范圍、強調(diào)以權(quán)力制衡權(quán)力的實體控權(quán)，其本質(zhì)上是通過嚴謹?shù)某绦蛞?guī)則將包括自由裁量權(quán)在內(nèi)的全部行政權(quán)進行限定，同時賦予相對人監(jiān)督權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力，實現(xiàn)行政權(quán)力行使全過程的公開透明，防止行政權(quán)力濫用的同時亦能有效保障相對人的合法權(quán)利。［24］（P12）此外，程序控權(quán)下事前、事中、事后全過程的程序控制設(shè)計，有助于行政行為施行過程中的實時監(jiān)控和及時救濟，避免實體控權(quán)側(cè)重于事后監(jiān)督所造成的損失。［25］

作為環(huán)境影響評價制度原生地的美國，自始便將“分權(quán)與制衡”的控權(quán)理念視為國家憲政體制的圭臬。［26］受此影響，美國行政法被深信不疑地認定為“控權(quán)之法”。隨著20世紀(jì)初期福利社會的興起與發(fā)展，根植于美國的“控權(quán)理論”也逐漸由傳統(tǒng)的“實體控權(quán)”轉(zhuǎn)向“程序控權(quán)”。對此，美國學(xué)者K.C.戴維斯認為，行政法應(yīng)當(dāng)是有關(guān)行政權(quán)力和行政程序的法律。［27］（P216）伯納德·施瓦茨認為，行政法應(yīng)當(dāng)明確關(guān)涉行政機關(guān)的權(quán)力范圍、適用限度及其限制方法等內(nèi)容以約束政府的行政行為。［28］（P3）此外，W.蓋爾霍恩和蓋爾亨·博耶在《行政法與行政程序》中也明確宣稱，行政法是用以控制和限制行政權(quán)力的法律制武器，其基本問題是如何設(shè)計一種既可以最大限度減少行政專斷與越權(quán)，又可以保持行政行為有效性和靈活性的制約制度。上述觀點都無一例外地反映了美國這一時期行政法的“程序控權(quán)”思想，并在立法上通過規(guī)范行政程序和強化司法審查以達到控權(quán)目標(biāo)的實現(xiàn)。

誕生于20世紀(jì)60年代末期的環(huán)境影響評價制度，也充分承襲了美國這一時期的“程序控權(quán)”理念，但其作為一項法律制度得以確立則頗具偶然性。根據(jù)最初提交審議的《國家環(huán)境政策法》（草案），其中并未包含環(huán)境影響評價制度。它之所以被引入法律之中得益于印第安那大學(xué)林頓·戈維爾教授于1969年在杰克遜參議員的內(nèi)政委員會上就法案內(nèi)容所作出的一次提案，即：法案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋聯(lián)邦機構(gòu)對其實施行政行為的環(huán)境影響的評估與“判斷”，以強化和保護國家的生態(tài)命脈。該項提議得到了杰克遜議員的支持與回應(yīng)。他認為，對于這個問題，應(yīng)當(dāng)通過立法創(chuàng)建一項政府各部門都必須嚴格遵守的強制程序。就此，一項針對美國聯(lián)邦各部門行政決策以及立法的環(huán)境審查制度就正式誕生了。［29］

縱觀美國的環(huán)境影響評價制度，它以“制作”和“公示”為主線，將權(quán)力均衡地分散于各關(guān)聯(lián)主體之間。環(huán)境影響評價的各個階段均需要接受公眾的審查與監(jiān)督，從而對公權(quán)力形成有效制衡，防止行政權(quán)力過度膨脹掌控環(huán)評的制作過程。為了保障公眾廣泛且有效的參與和監(jiān)督，政府及相關(guān)行政部門要積極履行環(huán)境資訊供給職責(zé)。在環(huán)境影響評價的整個過程中，美國通過《聯(lián)邦政府公報》的公示作用，將所涉擬議行為的相關(guān)信息與資訊進行公開，以供環(huán)境影響評價的關(guān)聯(lián)主體、公眾查閱和了解，針對環(huán)境影響報告書的制作、審批過程中相關(guān)事宜發(fā)表意見和訴求。行政機構(gòu)對于所提意見不僅享有采納的權(quán)利，同時也負有積極回應(yīng)的義務(wù)。此外，為了加強環(huán)境影響評價過程中，對行政公權(quán)力的監(jiān)督與制衡，美國還制定了環(huán)評司法審查制度，聯(lián)邦法律可以依職權(quán)或公民訴訟的要求對環(huán)境影響評價中的行政權(quán)力的正當(dāng)性與合法性進行審查，以達到國家權(quán)力之間的分工、監(jiān)督、制約、協(xié)作相統(tǒng)一，以期最有效地實現(xiàn)國家職能。

從我國環(huán)境影響評價制度法律規(guī)范體系建設(shè)以及程序設(shè)置來看，立法者雖一定程度上借鑒了美國的立法經(jīng)驗，但基于中國特色的行政管理體制以及起步較晚的環(huán)境法治國情，我們在制度運行上不可能全面效仿美國式環(huán)境影響報告書“制作”、相關(guān)資訊“公開”以及公眾全過程“參與”為主線的“程序型”制度體系。為了促使這一外源型環(huán)評制度與我國原有法律體系相契合，立法者對其進行了適當(dāng)?shù)摹氨就粱备脑?，將其作為環(huán)境行政許可、環(huán)境行政審批事項的前置條件，其內(nèi)容以環(huán)境影響報告書的制作與審批為核心，通過環(huán)境行政主管部門的“把關(guān)”“決策”以及行政裁量權(quán)的行使對環(huán)評程序進行監(jiān)督和管理。

雖然這種強化環(huán)境行政管理的環(huán)評立法模式一定程度上背離了以強調(diào)“公示”“公開”為主線的“程序型”環(huán)評理念，但是在中國特有國情下，這種模式卻能及時推進環(huán)評制度的開展和施行，提高制度運行效能。近年來，隨著環(huán)境法治理念的更新、公民環(huán)境意識的不斷覺醒，立法者也逐漸意識到以傳統(tǒng)行政管理為主導(dǎo)的環(huán)評模式已不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要。因此，在當(dāng)前深化推進“放管服”改革背景下，《環(huán)境影響評價法》（2002）進行了適時修正。新《環(huán)評法》取消了環(huán)評審批前置程序和建設(shè)項目環(huán)評資質(zhì)行政許可，簡化了環(huán)評內(nèi)容，將原本屬于市場調(diào)節(jié)的事項歸還市場。

這種調(diào)整變化，實際上是通過行政職能由傳統(tǒng)的“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的權(quán)力管理模式向“輕事前審批、重事中事后監(jiān)管”的程序管控模式的轉(zhuǎn)向。它有助于抑制行政權(quán)力的擴張，通過公眾參與、可替代方案等核心程序的規(guī)范構(gòu)建形成監(jiān)督與制衡，從而達致各方主體之間的利益平衡，防止政府或行政部門片面追求經(jīng)濟利益、自身利益而忽視環(huán)境與公眾利益的行為，實現(xiàn)政府環(huán)境公共決策的正當(dāng)性與科學(xué)性。

（二）“放管服”改革下新《環(huán)評法》程序控權(quán)理論的實現(xiàn)路徑

環(huán)評的目的，主要是就人類擬議行為的潛在環(huán)境影響進行事前預(yù)測和分析，以實現(xiàn)有效的環(huán)境風(fēng)險預(yù)防與規(guī)制。因此，它所涉及的是包括擬議活動的起草與設(shè)計、環(huán)境風(fēng)險的評價與分析、公眾的參與、減少環(huán)境損害的可供選擇方案、主管部門的行政審批或評價結(jié)論以及司法審查等一整套行為過程。雖然它內(nèi)含著諸如關(guān)聯(lián)主體的權(quán)利義務(wù)等實體法律規(guī)范，但是更多的是程序性的引導(dǎo)和規(guī)范。由于擬議活動的多樣性以及人類的認知局限，擬議行為對環(huán)境的影響只能根據(jù)現(xiàn)有知識來判斷，使得決策仍然具有風(fēng)險性和不確定性。法律可以提供人類活動的行為規(guī)范以及行為后果的預(yù)防，但是不可能從根本上解決這個問題。因此，法律通過設(shè)計盡可能正當(dāng)?shù)某绦颉?quán)義關(guān)系的合理規(guī)定，一方面敦促環(huán)境影響評價的實施；另一方面通過公眾參與，督促行政機關(guān)自由裁量權(quán)的合理行使，確保評價結(jié)果的正當(dāng)性、科學(xué)性。［7］（P72）有鑒于此，筆者認為，僅僅依托取消環(huán)評行政審批的“放權(quán)”式修正是難以真正實現(xiàn)“放管服”行政改革的價值理念的?！董h(huán)評法》的充分有效實施應(yīng)當(dāng)是通過完善的事中事后監(jiān)管程序以實現(xiàn)政府公共決策的科學(xué)化與正當(dāng)化。圍繞環(huán)評制度“程序控制”的邏輯理論，新《環(huán)評法》仍需在以下程序機制構(gòu)建層面予以完善和強化：

1.建立規(guī)劃環(huán)評獨立審查程序。政府規(guī)劃缺乏對生態(tài)環(huán)境因素的綜合考量往往是造成我國布局與結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題的重要原因。［30］（P247）要解決這一問題，其關(guān)鍵在于推進我國政策環(huán)評的同時，在現(xiàn)行立法下創(chuàng)設(shè)規(guī)劃環(huán)評獨立審查機制。明確設(shè)定獨立的審查主體、明晰的適用范圍和嚴謹?shù)膶彶槌绦?，形成對?guī)劃編制機關(guān)、審批機關(guān)的權(quán)力監(jiān)督與制衡，從而克服現(xiàn)行《環(huán)評法》中規(guī)劃環(huán)評自我評價模式下容易滋生“形式化”“走過場”等缺陷。具體而言，可借鑒美國《國家環(huán)境政策法》確立由聯(lián)邦環(huán)保署予以獨立審查的制衡機制設(shè)定，將生態(tài)環(huán)境主管部門確立為我國規(guī)劃環(huán)評的獨立審查主體，按照正當(dāng)、嚴謹、規(guī)范的審查程序，就各類規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的客觀性、科學(xué)性等作出有效力的獨立審查意見。

2.強化公眾盡早及全過程參與監(jiān)督。環(huán)境問題事關(guān)全體社會公眾利益，而公眾廣泛且有效的參與則是政府環(huán)境科學(xué)、民主決策的重要保障。針對新《環(huán)評法》公眾參與監(jiān)督程序所存在的背離，首先，應(yīng)確立環(huán)評公眾的盡早參與原則。對此，可在我國規(guī)劃草案的擬議起草階段以及建設(shè)項目的可行性研究階段，即引入公眾參與，并明確公眾在這一階段所享有的具體權(quán)利。其次，全面開放環(huán)境影響報告書（表）編制過程，加強環(huán)境影響報告書編制階段過程中關(guān)聯(lián)主體與公眾間的互動與溝通，以增進報告內(nèi)容的民主性。再次，拓展公眾參與的適用范圍，明確綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃以及非重大環(huán)境影響的建設(shè)項目公眾參與程序的適用。最后，在審批環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)就環(huán)評報告中的公眾參與篇章或說明進行實質(zhì)審查，接受公眾的質(zhì)詢與監(jiān)督。

3.厘正環(huán)評信息責(zé)任保障機制。實現(xiàn)環(huán)評的科學(xué)性與民主性，完善的信息公開機制是必不可少的。雖然信息公開的范圍及其內(nèi)容相對龐雜，但就環(huán)境影響評價制度而言，其內(nèi)容是有相當(dāng)定數(shù)的。綜合各國環(huán)評立法經(jīng)驗，信息公開的內(nèi)容無不都是根據(jù)環(huán)評的不同階段及其需求而設(shè)置，以為公眾全過程的有效參與提供充分的信息保障。對此，在現(xiàn)行《環(huán)評法》基礎(chǔ)上，首先要明確和細化政府、建設(shè)單位、編制機構(gòu)的環(huán)境信息公開責(zé)任和義務(wù)。在方式上，可根據(jù)環(huán)境影響評價不同階段所要解決的問題，采取差異化的信息公開方式。如評價對象的篩選確定階段，公開關(guān)于擬議活動的信息概括、環(huán)評報告草案編制、評定階段的最終報告書及評價結(jié)論等。此外，在保密性條款規(guī)定上，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等信息進行保密乃各國立法通例。對此，我國亦可參酌，但必須有明確的范圍和限制，防止保密權(quán)的濫用而制約信息的有效公開。此外，通過修法或立法，進一步提高信息公開的可操作性和精細化程序，既根據(jù)建設(shè)項目的環(huán)境影響程度大小，將征求公眾意見的期限進行分類管理，又通過信息公開方式的多元運用，提高信息公開的有效性。［31］

4.司法救濟程序的建立與銜接。司法被視為權(quán)利保障的最后一道防線，無救濟即無權(quán)利?；诋?dāng)前我國行政法體系注重實體權(quán)利保障的限制，公眾對于環(huán)境影響評價中的行政程序行為難以通過行政訴訟途徑予以救濟。也正是由于缺乏強有力的司法程序的最后救濟與保障，使得政府或行政部門的行政程序行為的正當(dāng)性與合理性得不到有效的法律監(jiān)督，公眾所享有的包括參與權(quán)、知情權(quán)等在內(nèi)的社會公共性權(quán)利被忽略或虛置。對此，為了切實提高行政程序行為的合理性與正當(dāng)性，保障公眾的有效參與，我們有必要在立法中明確行政程序權(quán)利與公民參與權(quán)利，只有將權(quán)利實體化，才能在我國現(xiàn)行強調(diào)實體法律規(guī)范的行政法律體系下，打開司法救濟之門。公眾可以依據(jù)其所享有的參與權(quán)、請求權(quán)抑或行政程序權(quán)利，對環(huán)評過程中的程序違法行為或不當(dāng)行為申請行政復(fù)議或行政訴訟進行有效救濟與監(jiān)督；司法機關(guān)亦可通過公民訴訟或依職權(quán)對環(huán)評行政行為依法進行審查。

總而言之，環(huán)境影響評價制度作為一項植根于市場經(jīng)濟、強調(diào)“程序控權(quán)”環(huán)境保護基本法律制度，其核心在于通過公眾的積極廣泛參與以及嚴密的司法審查程序以對政府的行政權(quán)進行合理限制，保障環(huán)境公共利益和公民所享有的環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)行政主體與相對人之間權(quán)利的合理配置。［32］因此，環(huán)境影響評價本質(zhì)上屬于環(huán)境決策的行政許可行為或行政程序行為，是一項環(huán)境行政決策法。我國作為世界上較早開展環(huán)境影響評價的國家，歷經(jīng)近半個世紀(jì)的發(fā)展與演化，由創(chuàng)立之初的“重事前審批輕事后監(jiān)管”逐漸轉(zhuǎn)向“重事中事后監(jiān)管”，折射出當(dāng)前“放管服”行政體制改革下所蘊含的行政基礎(chǔ)理論的漸變與轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)向即是“程序控權(quán)”理論的中國化詮釋。對此，《環(huán)評法》（2018）雖然在環(huán)評前置審批程序、環(huán)評資質(zhì)行政許可等相關(guān)行政審批事項上進行了小范圍修改，但作為一部突出強調(diào)為政府決策提供科學(xué)、客觀依據(jù)的行政程序法，其仍須在“規(guī)劃環(huán)評獨立審查”“公眾盡早及全過程參與監(jiān)督”“環(huán)評信息公開”“司法救濟與銜接” 等事中事后監(jiān)管程序上予以細化和完善，以契合環(huán)境影響評價制度的內(nèi)在本質(zhì)。

注釋：

①這五次“環(huán)保風(fēng)暴”行動主要有：2005年1月18日，宣布停建13省市30個違建項目；2006年2月7日，掛牌督辦9省11家違法企業(yè)，排查127個化工石化類項目環(huán)境風(fēng)險，查處10個違建項目；2007年1月10日，通報82個嚴重違反環(huán)評建設(shè)項目并啟動“區(qū)域限批”政策；2007年7月4日，針對四大流域環(huán)境違法問題突出市縣區(qū)實行“流域限批”；2009年6月11日，通報并責(zé)令嚴重違反環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項目停工整改。

②《環(huán)評法》（2016） 修正以來，我國相繼制定了 《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2018）、《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（2018）、《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（2019）、《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制能力建設(shè)指南（試行）》（2019）、《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制單位和編制人員信息公開管理規(guī)定（試行）》（2019）、《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制單位和編制人員失信行為記分辦法（試行）》（2019）。