崔 姝 饒宗皓 王 宇 徐華軍

（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京100028）

當前，世界正經歷百年未有之大變局，經濟全球化遭遇逆流，特別是2020 年，突如其來的新冠肺炎疫情給世界經濟發(fā)展帶來前所未有的沖擊。面對復雜嚴峻的外部環(huán)境，以習近平同志為核心的黨中央提出堅定實施擴大內需戰(zhàn)略，加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，維護經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。這對于推動我國“十四五”乃至更長時期發(fā)展，在危機中育新機、于變局中開新局，具有重大意義。黨中央高度重視交通運輸在構建新發(fā)展格局中的作用，習近平總書記在中央財經委員會第八次會議上強調，構建新發(fā)展格局，必須把建設現(xiàn)代流通體系作為一項重要戰(zhàn)略任務來抓，并對今后一段時期的交通運輸工作提出了明確要求。因此，如何緊扣雙循環(huán)研究謀劃“十四五”時期公路交通的發(fā)展思路和發(fā)展重點，值得探討和思考。

一、新格局需要公路交通充分發(fā)揮支撐和保障作用

交通運輸作為經濟社會發(fā)展的基礎性、先導性、戰(zhàn)略性產業(yè)和重要的服務性產業(yè)，是暢通國內國際經濟循環(huán)的重要支撐。公路是綜合交通運輸體系中規(guī)模最大、覆蓋面最廣、受益人口最多的運輸方式[1]，具有機動靈活的特點和“門到門”運輸的優(yōu)勢，在構建雙循環(huán)新發(fā)展格局中發(fā)揮著至關重要的基礎、引領和保障作用。

（一）公路交通是暢通國內大循環(huán)的關鍵基礎

雙循環(huán)是以暢通國內大循環(huán)為主構建的新發(fā)展格局，未來一段時期，國內市場主導國民經濟循環(huán)特征會更加明顯，經濟增長的內需潛力會不斷釋放，打好基礎保障各類要素在國內各區(qū)域間自由高效流動顯得尤為關鍵。公路交通既是服務區(qū)域間、城市群際中長距離客貨運輸的主要方式之一，也是服務城市群、都市圈內部等中短距離客貨運輸的主力，并在惠及全民的農村交通基本公共服務方面發(fā)揮不可替代的作用，是打通區(qū)際、城際、城鄉(xiāng)等不同空間尺度之間經濟循環(huán)，統(tǒng)籌推進內需結構升級與空間優(yōu)化，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以及建設現(xiàn)代流通體系的重要載體和主要聯(lián)系紐帶。

（二）公路交通是穩(wěn)增長促消費的重要力量

保持經濟持續(xù)增長，扎實做好“六穩(wěn)”工作，是當前推動構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要前提。公路交通是我國形成強健可持續(xù)的內需主導型增長體系的重要領域，“十二五”以來，公路投資占GDP比重基本穩(wěn)定在2.5%左右，其在投資建設拉動經濟增長方面將持續(xù)發(fā)揮重要作用[2]。同時，我國擁有規(guī)模廣闊、需求多樣的國內消費市場，超大規(guī)模消費市場是我國未來經濟增長的巨大潛力[3]。統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)消費升級和新型消費培育，公路交通大有可為，其在服務輕質化、高附加值、小批量物流需求和個性化休閑旅游等消費性客運需求方面優(yōu)勢明顯，可為消費擴容提質創(chuàng)造有利條件。

（三）公路交通是維護循環(huán)安全的堅強保障

世界大變局正在加速演化，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的難度和緊迫性顯著上升，只有充分保障產業(yè)鏈供應鏈安全，才能有效暢通國民經濟循環(huán)，推動國內國際雙循環(huán)相互促進。此外，以共建共治共享拓展社會發(fā)展新局面是雙循環(huán)新發(fā)展格局的關鍵要點之一，需要關注我國社會結構的深刻變化，關注化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定等重點問題。交通運輸是國民經濟循環(huán)的動脈，是保障糧食、能源、礦產等民生和戰(zhàn)略物資運輸，維護國際國內產業(yè)鏈供應鏈安全的關鍵環(huán)節(jié)，是有效應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的關鍵保障。公路交通既能形成貫通全國的大通道、大干線，也能深入到村、鎮(zhèn)等全國最小的行政單元，機動靈活、反應迅速，在保通、應急、維穩(wěn)等方面的作用不可或缺。

二、對標新格局公路交通存在的主要差距

改革開放特別是黨的十八大以來，我國公路交通發(fā)展取得了顯著成績，至2019 年底全國高速公路通車里程已達14.96萬公里①數據來自《2019年度全國公路養(yǎng)護統(tǒng)計年報》。、規(guī)模穩(wěn)居世界第一，特大橋梁、特長隧道等公路工程建設技術總體已達到國際領先水平，運輸服務品質和保障能力也在不斷提升，基本形成了以高速公路為骨架、國省干線為脈絡、農村公路為基礎的全國公路交通運輸網絡，在促進經濟發(fā)展、改善人民生活、助力脫貧攻堅等方面發(fā)揮了突出重要的支撐和引領作用。

但與構建雙循環(huán)新發(fā)展格局和打造現(xiàn)代流通體系要求相比，我國公路交通發(fā)展還存在著一定差距，主要體現(xiàn)在：

（一）設施網絡仍待補強和優(yōu)化

一是區(qū)域之間、城市群之間、主要城市群地區(qū)城際之間高速公路主通道能力有待進一步提升；二是普通國省干線技術狀況有待改善，普通國道中仍有1.7萬公里的四級路和等外路①，沿邊國道推進相對滯后，部分省份普通省道技術等級偏低；三是農村公路建設任務仍然艱巨，全國還有較大規(guī)模自然村不通硬化路，農村骨干路網對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的服務支撐能力仍然不足；四是公路與城市道路銜接水平不高，大城市出入口交通擁堵現(xiàn)象仍然存在。

（二）養(yǎng)護水平仍然不高

一是截至2019年底全國公路網總里程已達501.25萬公里①，隨著公路規(guī)模不斷擴大，養(yǎng)護任務日趨繁重，國省干線公路已集中進入大中修高峰期；二是“重建輕養(yǎng)”“以建代養(yǎng)”現(xiàn)象仍然存在，常態(tài)化養(yǎng)護的長效機制需要進一步完善；三是普通公路，特別是農村公路安全防護等配套設施仍不到位，危橋改造處治不及時；四是養(yǎng)護決策科學化程度亟待提升，專業(yè)化、機械化程度較低。

（三）運輸效率亟待提升

一是公路客運高品質多樣化運輸服務供給不充分，旅客出行便捷程度有待提升，與其他運輸方式一體化聯(lián)程運輸水平不高；二是公路貨運結構調整主要依靠行政手段，尚未形成以合理比價關系為核心的市場長效發(fā)展機制，與實體產業(yè)鏈供應鏈創(chuàng)新融合不足，還不能滿足現(xiàn)代流通體系的服務需求，國際道路運輸便利化水平仍待提升。

（四）創(chuàng)新融合發(fā)展不足

一是行業(yè)創(chuàng)新能力不強，自動駕駛、車路協(xié)同等領域的自主創(chuàng)新能力依然較弱，智慧公路成套技術還處于研究探索階段；二是新一代信息、智能技術在公路交通領域的應用還不夠，數據賦能、智慧增值的效應還未有效發(fā)揮；三是跨方式、跨行業(yè)融合程度不高，“公路交通+”新業(yè)態(tài)、新模式培育還不足。

三、構建新格局公路交通應做到“一保持兩提升兩注重”

緊扣構建雙循環(huán)新發(fā)展格局，公路交通應充分把握自身技術經濟特點和優(yōu)勢，堅持問題導向和需求導向相結合，堅持守正和創(chuàng)新相統(tǒng)一，努力做到“一保持兩提升兩注重”。

（一）扭住擴大內需戰(zhàn)略基點，需要公路交通保持發(fā)展勢頭，拉動投資、促進消費

依托和滿足國內市場是構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的出發(fā)點和落腳點，需要利用好我國經濟縱深廣闊的優(yōu)勢[4]，暢通生產、分配、流通、消費等經濟運行的各個環(huán)節(jié)，推動實現(xiàn)內部自我循環(huán)，為我國經濟發(fā)展增添動力，并帶動世界經濟復蘇。公路交通作為我國經濟發(fā)展中至關重要的推動力，一方面應按照適度超前的原則進行配置，補短板、鍛長板，繼續(xù)保持一定的發(fā)展速度，拓展投資空間，保持投資合理增長，維護好全國經濟長期向好的基本面；另一方面，應積極發(fā)展新業(yè)態(tài)、新產業(yè)、新模式，與商貿物流、旅游休閑等產業(yè)有機融合，發(fā)揮好對促進消費擴容提質的催化作用。

（二）把握供給側結構性改革戰(zhàn)略方向，需要公路交通提升供給質量，優(yōu)化配置、精準高效

我國國民經濟循環(huán)的主要矛盾是供給與需求不匹配、不協(xié)調和不平衡，主要方面在供給側，供給體系“大而不強”“大而不優(yōu)”，深化供給側結構性改革是疏通國民經濟循環(huán)斷點和堵點的主要手段，也是公路交通行業(yè)的發(fā)展主線。面對需求端，公路交通應堅持用足存量與做優(yōu)增量相結合，不斷增強供給能力、質量和效率，推動“建管養(yǎng)運”全面協(xié)調發(fā)展，提供高品質的運輸服務，提升對國內需求的適配性；把握好東中西部和東北地區(qū)、城市群地區(qū)、農村地區(qū)、邊疆地區(qū)等不同區(qū)域的需求特點，精準發(fā)力，助力培育新增長極和動力源拉動內循環(huán)[5]，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。

（三）堅持以科技創(chuàng)新催生新發(fā)展動能，需要公路交通提升創(chuàng)新能力，增強活力、夯實基礎

實現(xiàn)高質量發(fā)展，必須實現(xiàn)依靠創(chuàng)新驅動的內涵型增長，大力提升自主創(chuàng)新能力是關系我國發(fā)展全局的重大問題，也是形成以國內大循環(huán)為主體的關鍵。公路交通應跳出傳統(tǒng)要素驅動模式，以改革創(chuàng)新為根本動力，堅持走依靠創(chuàng)新驅動提升資源配置效率的發(fā)展之路，突破關鍵核心技術，促進前沿科技在公路交通領域的深度融合與應用，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)基礎設施與新型基礎設施建設融合發(fā)展，爭當新基建主力軍，并帶動體制機制和建設、服務、管理全面創(chuàng)新，持續(xù)增強發(fā)展新活力，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢，加快夯實高質量發(fā)展基礎。

（四）堅持以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢，需要公路交通注重開放融合，加強互通、筑牢橋梁

我國經濟持續(xù)快速發(fā)展的一個重要動力就是對外開放，對外開放仍是基本國策，以國內大循環(huán)為主體并不意味著我國經濟不再重視國際經濟循環(huán)，而是通過發(fā)揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯(lián)通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現(xiàn)更加強勁可持續(xù)的發(fā)展。公路交通應堅持開放發(fā)展，加強與周邊國家公路通道互聯(lián)互通，提高國際運輸便利化水平，為重塑我國國際合作和競爭新優(yōu)勢提供保障。

（五）統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全面防范風險挑戰(zhàn)，需要公路交通注重安全保障，強化意識、守住底線

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，公路交通作為保障國民經濟循環(huán)安全必不可少的基礎和環(huán)節(jié)，要深刻認識錯綜復雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾新挑戰(zhàn)，增強對中美摩擦升級、新冠肺炎疫情反彈等風險的預判，樹立底線思維，準確識變、科學應變，提高網絡韌性、增強保障彈性，加強應急物流體系建設和應急運力、物資儲備，提升響應國防安全和各類突發(fā)事件應急救援的能力，保障產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定。

四、“十四五”時期公路交通發(fā)展要點

從服務構建雙循環(huán)新發(fā)展格局出發(fā)，圍繞“一保持兩提升兩注重”發(fā)展思路，“十四五”時期，公路交通需要著力構建基礎設施的“大動脈”“微循環(huán)”、強化養(yǎng)護管理效能、提升運輸服務品質、加強智慧創(chuàng)新能力、提高應急保障水平并高度重視發(fā)展資金的有效供給。

（一）暢通“大動脈”完善“微循環(huán)”

高速公路方面，以歐亞大陸橋、西部陸海新通道、京津冀—長三角、長三角—成渝、京津冀—粵港澳等重要國際和區(qū)際通道為重點，加快高速公路待貫通路段建設，積極推進繁忙路段擴容改造，優(yōu)化通道能力配置。積極完善京津冀、長三角、粵港澳、成渝等重要城市群快速網絡，支撐城市群重點區(qū)域互動發(fā)展。普通公路方面，繼續(xù)推動普通國省道和農村公路提檔升級，推進服務重要景區(qū)的干線公路建設，強化普通公路的整體服務能力。優(yōu)化干線公路與城市道路的銜接。有序推進連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路升級改造，服務小城鎮(zhèn)發(fā)展。推動農村基礎網絡向具備條件的較大人口規(guī)模自然村（組）延伸連通，有序推進農村聯(lián)網路建設。

（二）強化公路養(yǎng)護管理效能

定期開展公路養(yǎng)護巡查，強化預防性養(yǎng)護，合理安排大中修養(yǎng)護工程，不斷提升養(yǎng)護作業(yè)的實施成效。開展美麗公路示范縣、示范市、示范省創(chuàng)建，路域環(huán)境治理、綠色養(yǎng)護等主題專項示范，以及“四好農村路”等示范創(chuàng)建活動，繼續(xù)強化示范工程的引領帶動作用。全面推廣舊路面材料循環(huán)利用和瀝青溫拌等低排放養(yǎng)護技術，推動信息技術與養(yǎng)護管理深度融合。深入推進生命安全防護工程、危橋改造工程和災害防治工程的實施。

（三）提升道路運輸服務品質

完善道路客運服務體系，大力發(fā)展旅客聯(lián)程運輸，推進聯(lián)網售票和電子客票，優(yōu)化區(qū)際城際道路客運，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)客運一體化。完善公路物流體系，積極發(fā)展多式聯(lián)運、創(chuàng)新“干線多式聯(lián)運+區(qū)域分撥” 發(fā)展模式，集約發(fā)展農村現(xiàn)代物流，不斷提升國際道路運輸便利化水平。加速新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，推動道路客運與旅游業(yè)深度融合，大力發(fā)展“互聯(lián)網+”便捷交通、“互聯(lián)網+”高效物流，依托交通走廊培育打造通道經濟。

（四）加強智慧創(chuàng)新發(fā)展能力

推動前沿關鍵科技研發(fā)和應用，推進自動駕駛等科技成果的推廣應用。強化信息化智能化支撐引領，構建數字化公路基礎設施網絡和行業(yè)數據資源體系，提升行業(yè)治理能力和一體化服務能力。推動公路傳統(tǒng)基建與“新基建”融合創(chuàng)新發(fā)展，依托第五代移動通信（5G）、北斗衛(wèi)星通信信息網絡、物聯(lián)網等新技術，加快推進智慧公路建設。

（五）提高安全應急保障水平

結合維穩(wěn)固邊等需要，有序推進對國家安全具有重要意義的沿邊抵邊、進疆入藏等高速公路通道建設，加強沿邊、沿海普通國道及迂回替代路線建設。強化應急救援能力，加快國家區(qū)域性應急裝備物資儲備中心建設，實現(xiàn)裝備物資的動態(tài)監(jiān)控與快速調運，強化對多省交界地區(qū)、災害高風險區(qū)域的覆蓋能力。

（六）積極保障發(fā)展資金供給

優(yōu)化調整中央投資政策，強化政策實施監(jiān)管，保障中央資金的合理分配和科學使用。積極探索創(chuàng)新融資模式，規(guī)范推進政府和社會資本合作（PPP）等融資模式，吸引社會資本參與公路交通建設。靈活運用不動產投資信托基金（REITS）等金融工具盤活用好存量資產，增強存量資產的流動性，更大程度發(fā)揮存量資產作用。找準穩(wěn)投資與防風險的平衡點，加強行業(yè)債務風險防控。

五、結語

按照“一保持兩提升兩注重”的發(fā)展思路，公路交通供給質量和服務品質將得到顯著提升，服務區(qū)際、城際、城鄉(xiāng)之間經濟循環(huán)將更加高效，“新基建”“交旅融合”等創(chuàng)新領域將取得明顯進展，支撐開放和保障安全的能力也將進一步增強，必將為雙循環(huán)新發(fā)展格局的構建形成貢獻重要力量。