鄧忠波

（西南財經大學北京研究院 北京 100044）

治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎。習近平同志在浙江工作期間曾強調，“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。在一定意義上說，沒有督查就沒有落實，沒有督查就沒有深化。做好督查工作，對于推動黨的路線方針政策和省委重大決策的貫徹落實，對于推進各級黨委的科學決策、民主決策意義重大”[1]。2017 年6月，中共中央印發(fā)《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》，進一步強化黨的督促檢查工作，對加強新形勢下黨的督促檢查工作提出了明確要求。督查各級黨建主體特別是基層黨組織履責情況時，調閱、觀測、核查其黨建工作全程紀實材料，能夠有效復原基層黨建工作開展的客觀情況并評判其實際成效。黨建工作全程紀實機制是督查工作的重要抓手，通過“督任務、督進度、督成效”“查認識、查責任、查作風”[2]，促進基層黨組織夯實黨建主體責任，做到黨建工作有跡可循，黨建責任有據(jù)可查，黨建成效量化可比，不斷提高黨建工作制度化、規(guī)范化和科學化水平，不斷增強黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力、影響力和創(chuàng)造力。

一、深刻理解全面從嚴治黨對基層黨組織建設的根本要求

全面從嚴治黨永遠在路上。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央著力推進“四個全面”戰(zhàn)略，思想建黨和制度治黨兩手抓，特別是集中整飭黨風，打虎拍蠅，黨內政治生態(tài)不斷凈化，黨內政治生活氣象更新，贏得了黨心和民心。

（一）全面從嚴治黨，必須準確把握其豐富內涵

我們黨作為執(zhí)政黨，執(zhí)政地位面對諸多考驗，權利觀扭曲，就容易脫離群眾、滋生腐敗，必須要從嚴治黨，保持黨的先進性。從思想從嚴、管黨從嚴、執(zhí)紀從嚴、治吏從嚴、作風從嚴、反腐從嚴六個方面不斷推進全面從嚴的黨的建設。正如習近平同志強調指出，全面從嚴治黨，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治?！叭妗本褪侵塾邳h的建設方方面面，關聯(lián)到黨的建設所有因素，輻射到黨的建設各個部門，覆蓋到八千多萬黨員和四百多萬個黨組織，滲透到黨的工作每個環(huán)節(jié)；“嚴”是黨的戰(zhàn)斗力的保證，是堅持黨的政黨建設方向，防止量變到質變的必然要求，表現(xiàn)在具體行為上就是動真碰硬、真管真嚴，勇于擔當、敢管敢嚴，形成長效機制；“治”就是要落實各級黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，用嚴格的標準、嚴格的舉措、嚴格的紀律來管黨治黨。

（二）全面從嚴治黨，必須把加強黨內監(jiān)督作為利器和保障

無論是管黨，還是治黨，都離不開黨內監(jiān)督?！拔锉叵雀?，而后蟲生”，黨的自身建設直接關系到黨和國家的前途命運。黨內監(jiān)督是自我凈化、自我革新、自我完善、自我提高的過程，是確保黨的組織和黨員合法合規(guī)、科學合理運用人民賦予的權力的過程，是黨永葆先進性和純潔性的重要法寶和確保全面從嚴治黨順利推進的重要保障，是永葆黨的肌體健康的生命之源?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨問責條例》等一系列制度的出臺，包含指導思想、監(jiān)督方式等全面內容的監(jiān)督體系的構建，充分體現(xiàn)了推進從嚴治黨的主體思路和頂層設計。

（三）全面從嚴治黨，必須抓住管黨治黨主體責任這個“牛鼻子”

主體是事物主要部分，抓住了主體就抓住了核心?；鶎狱h組織的戰(zhàn)斗堡壘堅固與否，直接取決于堡壘的主體是否堅固?！爸黧w責任”是誰來抓、誰來負責、誰是第一責任人的重大問題?！爸黧w”包括各級黨委和班子中的全體成員，“責任”包括黨委領導班子的集體責任、主要負責人的第一責任、其他成員落實“一崗雙責”對分管職責范圍的主要領導責任。牽住各級黨委、黨員領導干部發(fā)揮主體責任的“牛鼻子”，嚴肅政治態(tài)度，嚴格政治標準，嚴查責任落實，把抓主體責任體現(xiàn)到日常管理監(jiān)督中，既要抓好主體責任，又要抓好責任分解，形成責任體系、責任鏈條，推動以上率下，上下一盤棋。建立健全問責制度機制，督查責任落實，層層傳導責任壓力，避免責任空掛。形成責任分解、檢查監(jiān)督、目標考核、責任追究的完整的工作鏈條，堅持有責必問、問責必嚴。把紀律和規(guī)矩挺在前面，抓小抓早，提提領子、扯扯袖子、打打手板、敲敲警鐘，懲前毖后，使全面從嚴治黨成為常態(tài)，以問責常態(tài)化促進履職到位。

（四）全面從嚴治黨，必須集中力量抓住基層，打好基礎

黨的中央組織、地方組織和基層組織是黨的組織體系三大主要層次。黨的基層組織是黨在社會基層單位中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，也是黨的執(zhí)政基礎。黨的基層組織是開展黨的工作的基本單位，宣傳貫徹黨的方針政策、黨員教育管理、發(fā)展新黨員、執(zhí)行黨的紀律、聯(lián)系群眾、團結群眾等都直接落在基層組織上?；A不牢，地動山搖。黨的基層組織能否發(fā)揮強有力的作用，支部書記能否切實履職盡責，每一名黨員能否切實保持黨的先進性和純潔性，能否不斷增強黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，對于穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎具有重要意義。從國際共運史上看，馬克思主義政黨自創(chuàng)立起就高度重視自身建設，《共產主義者同盟章程》中列明組織機構是支部、區(qū)部、總區(qū)部等，明確支部是黨的基層組織，明確了自下而上的組織系統(tǒng)和支部的組織形式、職責任務等。中國新民主主義革命和社會主義建設的成功實踐也證明了黨支部建設的重要性。2015 年6 月，習近平總書記在貴州調研時指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。要重點加強基層黨組織建設，全面提高基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力?！被鶎狱h組織是黨的建設基本載體，處于黨的建設基礎地位，只有聚精會神抓好基層黨組織建設，煥發(fā)基層組織細胞活力，才能使我們黨永葆先進性、純潔性，使我們黨越來越富有戰(zhàn)斗力。要牢固樹立黨的一切工作到支部的鮮明導向，把黨支部建設作為黨建工作最重要的基礎工程，充分發(fā)揮黨支部的主體作用。

二、充分認識全程紀實機制對夯實基層黨建責任的重要作用

隨著管理實踐和管理學理論的發(fā)展，越來越多的管理者痛感只對結果進行控制，無法避免反饋滯后、目標偏差甚至結果失控等問題的發(fā)生，從而掀起了精細化和痕跡化管理的潮流。精細化管理的理念是將常規(guī)管理深入地規(guī)范化、精細化、個性化，將每一件事的目標進行分解、細化，將管理責任具體化、明確化，在每一個細節(jié)上精益求精，在落實常規(guī)、扎實細節(jié)的過程中，將常規(guī)管理引向深入，以精細的管理方法提高工作質量[3]。痕跡化管理強調管理工作從時間和內容上看，要有記錄、有內容、有證據(jù)、有流程，處處顯示出痕跡，所謂“沒有痕跡就沒有管理”，管理者從“我只看結果，別跟我講過程”轉向強調“我要看痕跡”，顯示出管理控制由事后向事中、由結果向過程前移的重要特征，并且以痕跡作為事后倒查的依據(jù)。借鑒精細化管理和痕跡化管理的思想和方法，黨建工作的全程紀實是指在各級黨組織開展黨建工作的全過程中，體現(xiàn)精細化管理理念，注意完整記錄有關活動、事件、進程中的重要信息，妥善保存所產生的原始憑證、文字、圖片、影像等各類檔案材料，按照一定的規(guī)范收集、整理、歸檔、保管并隨時接受上級黨委的檢查、考核、驗收。全程紀實機制的基本要求是實現(xiàn)對黨組織開展黨建工作的全過程的追溯和復原，總的目標是促進黨建工作管理的精細化、藝術化，提升黨建工作質量，展示出黨建工作在一定階段的成果和影響是外延。構建和完善全程紀實機制，強化對基層黨建責任的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，并為事后追責問責提供倒查依據(jù)，是上級黨委、紀委檢查和落實基層黨建的重要抓手，是提高基層黨建工作規(guī)范化、精細化和科學化水平的關鍵手段，對于夯實基層黨組織建設具有不可替代的積極作用。

（一）固化成果，全程紀實能夠推進基層黨建工作“實功實做”

黨的建設是指黨為提高自身生機和活力，保持和發(fā)展其純潔性和先進性，管黨治黨并長期執(zhí)政而從事的一系列理論和實踐活動。黨建工作不僅包括黨務工作，還包括黨的思想建設、政治建設、組織建設、作風建設和黨風廉政建設等。黨務工作和黨建工作二者緊密聯(lián)系，不可分割，離開黨的建設，就不存在黨務工作，黨務工作是圍繞黨的建設展開的過程，黨的建設是黨務工作的主要內容。一些黨員和群眾拿黨務工作部門與政務工作部門相比，拿黨建工作與具體業(yè)務相比，覺得黨建工作重點只是在思想政治和意識形態(tài)領域范疇，還認為黨建尤其是基層黨建是抽象務虛的同義語，工作目標不夠具象化，工作過程和結果不易觀測，工作缺乏客觀標準等等，錯誤認為基層黨建工作是“虛功”?；鶎狱h建工作事務多、內容雜，千事千面，抓基層、打基礎看似“虛功”，實則是“實功”，是黨建工作聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”。在黨建工作中落實好全程紀實機制，有利于理清工作脈絡，總結工作規(guī)律，實現(xiàn)管理的精細化。全程紀實機制“環(huán)環(huán)留痕”，形成有序的工作鏈條，督促黨員干部規(guī)規(guī)矩矩抓黨建、實實在在干工作，避免了隨意、舞弊、違規(guī)等行為發(fā)生，通過及時有效的途徑和載體留下“痕跡”，做到黨建工作活動有記錄、成果有固化、評判有標準、衡量有尺子，真正推進黨建工作“實功實做”“實事實做”，杜絕“走過場”“做虛功”，以條條“硬措施”壓縮“虛功”的生存空間，從嚴從實，持之以恒，確保向上級黨委交出滿意答卷，向人民群眾“交得了差”。

（二）補齊短板，全程紀實能夠促進基層黨建問題“標本兼治”

長期以來，各級黨委和基層黨組織都按照中央要求切實加強組織建設，支部工作覆蓋面不斷擴大、戰(zhàn)斗堡壘作用持續(xù)增強。但也應當看到，黨支部建設工作仍然面臨新情況新問題。例如，2017年8 月印發(fā)的《中共教育部黨組關于加強新形勢下高校教師黨支部建設的意見》，文件中指出：“一些黨支部政治功能弱化，黨的組織生活不經常、不認真、不嚴肅，黨員管理失之于寬、失之于軟，教師思想政治工作相對薄弱；少數(shù)教師黨員黨的意識不強、先鋒模范作用發(fā)揮不突出；少數(shù)黨支部書記黨務能力不足、工作積極性不高；有效調動和激勵黨務工作人員積極性的機制辦法不夠健全，等等?！备咝＝處燑h支部中存在的問題是大多數(shù)基層黨支部的共性問題。責任淡化、虛化等這些短板問題影響著基層黨建工作成效，推行全程紀實，能夠形成黨建主體責任“履責全程留痕、追溯問責有據(jù)，倒逼責任落實”[4]的良性機制，推動基層黨建工作不斷深化實化，是黨的基層工作取得實效和得到群眾擁護的治本之策。在機制制度引導下，基層黨組織相關責任人養(yǎng)成工作精細化、痕跡化習慣，勤記錄，勤收集，勤整理，勤展示，做到事事有記載、工作有依托、效果有體現(xiàn)，逐漸形成基層黨建工作“日清周結”的精細化、痕跡化管理模式。上級黨組織對基層黨組織開展巡視、巡察等工作，對基層黨組織進行政治體檢，發(fā)現(xiàn)基層黨組織的突出問題，以及對基層黨組織開展考核工作，考核基層黨務工作者的管理過程、方法、領導藝術與效果，評價基層黨組織管理的成效等，全程紀實機制發(fā)揮了重要的抓手作用和保障作用，通過紀實制度安排，倒逼主體責任的擔子層層向下壓實，強化基層黨務工作者的責任感，切實解決“履責不記錄、記錄不規(guī)范、責任落實不到位”等問題。

三、完善全程紀實機制，加強基層黨組織建設需注意幾點

在全面從嚴治黨的時代背景下，黨的各基層組織必須認真落實《黨章》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等規(guī)定，以組織健全、制度完善、運行規(guī)范、活動經常、檔案齊備、作用突出為目標，著力解決黨支部建設中存在的突出問題，不斷完善全程紀實機制和條件保障，大力加強黨支部工作制度化、規(guī)范化、科學化建設，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，開創(chuàng)黨的建設工作新局面。

（一）重視基層黨務工作者特別是黨支部書記的培養(yǎng)鍛煉

毛澤東同志曾告誡全黨說，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[5](P526)。直接負責全程紀實工作的基層黨務工作者，特別是支部書記對全程紀實工作的思想認識是否到位、能力素質能否滿足任務需要、紀實過程是否實事求是和保質保量，將會直接決定紀實機制能否實現(xiàn)，作用是否發(fā)揮。要通過黨建留痕、全程紀實的硬約束提升黨支部書記作為基層黨建工作參與者和領導者的責任感，著力于基層黨建隱性工作顯性化，顯性工作規(guī)范化。要采取專題培訓、交流學習等多種有效方式，深化基層黨務工作者對全程紀實工作重要性的認識，樹立起精細化管理、痕跡管理意識，立足日常記錄紀實，把虛事做實、粗工做細，做出物化成果。擔任黨建紀實的黨員要不懼繁瑣，對黨建工作全程作好完整記載、分類記錄、確保關鍵重點以及定期整理歸檔，養(yǎng)成良好紀實習慣，積累豐富實踐經驗。推進開展支部書記黨建履職述職評議和考核，并把全程紀實的人員、目標、內容和成效納入黨務工作者崗位職責考核，并由上級黨委定期不定期組織督查、落實，推進基層黨建工作安排痕跡化、工作實施痕跡化、工作結果痕跡化，最終使黨建工作全過程所產生的各類文字、名冊、數(shù)據(jù)等書面或電子文檔都留有紀實，做到工作日志常態(tài)化、專題材料檔案化、音像資料規(guī)范化。

（二）加強基層黨支部的制度建設和日常管理

制度建設既要與時俱進，又要遵守規(guī)矩。黨的基層組織是我們黨的前線陣地，與群眾距離最近，遇到的現(xiàn)實問題更具體，基層黨支部應該認真落實關于從嚴推進支部規(guī)范化建設的有關要求，結合本單位實際，探索制定有效可行的制度，推行制度化日常管理。又要時刻牢記遵守黨內規(guī)矩的要求，黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)范和規(guī)則包括黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，認真落實好如“三會一課”制度、組織生活會制度、民主評議黨員制度、黨員聯(lián)系服務群眾制度等[6](P151)。充分發(fā)揮規(guī)章制度約束力、執(zhí)行力，確保黨支部建設“陣地標準化、活動經?；⒉牧淆R全化、督導定期化”，使全程紀實機制有章可循不逾矩，手續(xù)簡明有實料。以實現(xiàn)黨建工作目標任務具體化、標準化為導向，科學研究制定黨支部工作計劃，策劃組織專項活動，著力實現(xiàn)黨建目標由“虛”到“實”的轉變，不斷增強其可視性、可為性、可測性。黨支部日常管理中著眼于實現(xiàn)黨建目標，嚴格規(guī)范黨組織活動記錄和黨員學習記錄，做到組織生活有記錄、有簽到、有資料、有影像；政治理論學習有計劃、有資料、有簽到、有記錄、有影像、有心得；黨建制度、工作計劃、工作總結、工作記錄本、會議材料、黨課講稿等資料記錄詳實，黨員一卡一表、入黨積極分子及發(fā)展對象登記表、黨費收繳簿等基本資料齊備；各類臺賬及記錄要標識清晰統(tǒng)一，分類擺放；指派專人負責黨支部活動室、工作記錄和檔案資料管理，嚴格規(guī)范工作程序和職責。

（三）完善基層黨支部全程紀實機制和工作流程

首先，要把推行黨建工作全程紀實列入黨支部日常工作，明確紀實范圍和工作標準。借鑒檔案管理專業(yè)的歸檔辦法，按照思想建設、組織建設、制度建設、作風建設、反腐倡廉建設、黨務公開等類別，編發(fā)黨支部紀實工作指南。按照人員明確、目標明確、內容明確，全程紀實由專人負責，例如重要的黨建活動，應保留活動計劃、方案、總結、簡報、新聞稿等文字、電子、照片等材料；注重常態(tài)化和及時性，保持連續(xù)性、真實性和完整性。黨支部書記堅持定期、不定期督導相關紀實人員工作情況，“回頭看”自查黨建紀實資料，對照黨建工作目標和上級督查任務清單，查漏補缺，及時整改。其次，要把握黨建工作紀實的重點，確保對關鍵環(huán)節(jié)、重要活動“兩條線”紀實。關鍵環(huán)節(jié)主要包括支部規(guī)章制度匯編、黨支部及黨員基本信息臺賬、黨費收繳和使用記錄、支部換屆選舉材料、入黨積極分子培養(yǎng)教育和黨員發(fā)展材料、黨員關懷幫扶情況記錄、黨建工作責任制及黨風廉政建設責任制等工作方案及任務分解材料等等；重要活動主要包括“三會一課”記錄、主題黨日記錄、黨員聯(lián)系服務群眾工作措施、事例、成效記錄、黨員先鋒示范崗活動記錄等等，嚴格按照“一事一歸檔”的原則，及時形成相應的紙質材料及電子文檔。最后借鑒典型經驗，采用先進做法，構建簡便易行的長效紀實機制。很多基層黨組織創(chuàng)新了先進有效的做法，例如，在黨員教育管理方面，由上級黨委統(tǒng)一印制《共產黨員黨性修養(yǎng)紀實手冊》，把黨章、入黨誓詞、習近平同志重要論述等選印在扉頁和頁眉頁腳，基層黨員同志人手一本，每周填寫組織生活、學習心得等，一事一記，記錄個人黨性鍛煉的成長歷程；在主體責任履行方面，制訂《黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督責任紀實手冊》，細化主體責任落實，以“一清單（主體責任清單）、一書（主體責任書）、一表（任務分解表）、一報告（主體責任報告）、一考評（專項檢查考評）”[4]為抓手的“1+X”工作模式，實現(xiàn)對履責情況的動態(tài)管理；在日常管理方面，推行“五本一志”（《黨組會議記錄本》《黨支部會議記錄本》《黨小組會議記錄本》《談心談話記錄本》《黨員學習筆記本》《工作日志》）制度，確?；鶎狱h建留“痕跡”；在發(fā)展黨員方面，推行全程紀實制度，在基本信息紀實、工作流程紀實和重要情況紀實三部分全程介入、跟蹤監(jiān)管，由經辦或相關責任人填寫《發(fā)展黨員工作全程紀實表》相應的欄目內記錄、審核并簽名確認、署名定責，杜絕發(fā)展黨員程序簡化、變通甚至缺失等違規(guī)現(xiàn)象；在服務群眾方面，利用現(xiàn)代遠程教育網絡開發(fā)基層黨建可視化全程記實系統(tǒng)，把服務、管理和指導、監(jiān)督有機結合，利用現(xiàn)代信息技術手段，對農村黨員群眾關心關注的村級重大事項和上級黨組織布置的重要工作實施全程記錄，以文字、照片、視頻等形式展現(xiàn)給群眾，確保群眾及時知情，調動起群眾積極性，提升了管理效能，增強了基層黨組織的公信力，受到農村黨員和群眾的歡迎。

（四）防范基層黨建紀實機制可能帶來的負面效應

2018 年11 月，習近平總書記在中共中央第十次政治局集體學習時指出，現(xiàn)在“痕跡管理”比較普遍，但重“痕”不重“績”，留“痕”不留“心”。管理實踐中，發(fā)揮痕跡化管理和精細化管理積極效應的同時，也不能忽視其內生缺陷和潛在的負面效應。特別是痕跡管理過度化會導致管理成本上升、管理效率降低、擠占工作時間、抑制創(chuàng)新思維等，甚至有一些地方搞“痕跡主義”，過度留痕。全程紀實“留痕”勢必增添基層黨務工作者的工作量，并且黨建活動和工作開展得越多,紀實工作量越大，擠占的工作時間越長。同時，基層黨務工作者帶著被監(jiān)督、被跟蹤的心理感受開展紀實工作還會產生不被信任感，工作滿意度大大降低甚至對紀實痕跡產生抵觸情緒?！爸睾圹E，輕管理”“事情小，痕跡大”“時過境遷突擊補痕跡”“流于形式、浮于表面，為痕跡而痕跡”[7]等等紀實工作中不正之風實質上是官僚主義和形式主義的新表現(xiàn)，非常不利于基層黨組織健康發(fā)展，必須認真防范，積極治理。一方面，依據(jù)重要性原則,注意痕跡管理與模糊化管理的有機結合，避免不分輕重的“一刀切”式的全程紀實,避免痕跡泛濫。另一方面，加強黨員黨性教育，讓黨員自覺地參與到黨建工作的過程中來，增加其在黨建活動中的獲得感，積極主動建立真實痕跡。就上級黨委對基層黨組織督查重點而言，評判基層黨建工作得失，全程紀實盡管是一個不可缺少的抓手，也要總結黨建目標達成情況，掌握最終的事實、數(shù)據(jù)和效果，優(yōu)化考核指標，合理確定留痕事項在考核中的權重，更要貫徹落實群眾路線，通過多種方式和途徑收集了解群眾的呼聲和口碑，依據(jù)工作實效和真實的民意判斷基層黨組織建設的成績。

四、結束語

基層黨建工作是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，工作機制是整個基層黨建工作系統(tǒng)協(xié)調、順暢、有序運轉的根本，是黨的建設理論知識與實踐行動發(fā)揮作用的保證。全程紀實機制的有效推行，對于全面從嚴治黨向基層延伸，打通“最后一公里”，實現(xiàn)全覆蓋，提升黨的建設質量和黨建工作水平，具有重要保障作用。當然，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，基層黨建工作將面臨諸多新情況、新問題，全程紀實機制仍需在實踐應用中不斷完善。