賀雪峰 田舒彥

一、引論

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于城鄉(xiāng)基層治理的討論很多，這些討論呈現(xiàn)出一些共識(shí)，即城鄉(xiāng)基層治理效能不高，形式主義現(xiàn)象繁多，痕跡管理過(guò)度，缺少對(duì)群眾的組織，造成村居民自治的喪失。這些討論十分重要。

那么，是什么原因造成了當(dāng)前城鄉(xiāng)基層治理中的諸多問(wèn)題？城鄉(xiāng)基層治理問(wèn)題癥結(jié)或根本在哪里？如何解決當(dāng)前城鄉(xiāng)基層治理中存在的問(wèn)題？本文擬對(duì)這些問(wèn)題做一個(gè)初步討論。

按黃宗智的說(shuō)法，城鄉(xiāng)基層治理是國(guó)家與社會(huì)的第三領(lǐng)域。國(guó)家治理有一套自上而下的行政等級(jí)體系，行政建制所至均為國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，在這個(gè)建制內(nèi)，中央對(duì)地方是上級(jí)對(duì)下級(jí)的關(guān)系，下級(jí)被納入國(guó)家行政這個(gè)體系中，服從上級(jí)指揮。國(guó)家治理體系最典型的特征就是體系內(nèi)工作人員是公務(wù)員，或者至少是事業(yè)編人員，拿著國(guó)家財(cái)政工資，具有國(guó)家提供的社會(huì)保障，可以在體系內(nèi)升遷。國(guó)家以外的社會(huì)具有與國(guó)家不同的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。社會(huì)有社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)律，是相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的。社會(huì)由市場(chǎng)關(guān)系、家庭關(guān)系、私人關(guān)系、社會(huì)組織等等構(gòu)成，這些都是依照國(guó)家法規(guī)自行運(yùn)作的，在此之中人們自己對(duì)自己負(fù)責(zé)，自行得失。

在國(guó)家與社會(huì)之間存在著黃宗智所說(shuō)的廣泛的第三領(lǐng)域，城鄉(xiāng)基層治理就屬于這個(gè)第三領(lǐng)域范疇。①城鄉(xiāng)基層治理的主體就是村居委員會(huì)，對(duì)應(yīng)到城市就是社區(qū)，對(duì)應(yīng)到農(nóng)村就是行政村或村委會(huì)。按村居委員會(huì)組織法，村委會(huì)和居委會(huì)干部都是由村民和居民通過(guò)選舉產(chǎn)生的，沒(méi)有行政編制，不拿財(cái)政工資，更不納入國(guó)家公務(wù)員系列。

筆者以為，要理解基層治理應(yīng)當(dāng)特別注重討論與基層治理相關(guān)的四個(gè)命題：

第一， 基層治理國(guó)家化趨勢(shì)。伴隨越來(lái)越多國(guó)家資源下鄉(xiāng)的，是自上而下的規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)、督查下鄉(xiāng)，基層治理也因此越來(lái)越成為國(guó)家治理體系的一個(gè)部分，甚至村居干部也越來(lái)越行政化甚至半公務(wù)員化了。

第二，基層精準(zhǔn)治理的悖論。自上而下轉(zhuǎn)移到基層的資源如何使用，能否達(dá)到國(guó)家投入資源的目的，以及能否得到有效使用，是國(guó)家必然要關(guān)心的問(wèn)題，因此，要求基層治理精準(zhǔn)有效，不能粗疏低效。在實(shí)踐中，要求精準(zhǔn)就逐漸成為要求標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，因?yàn)橹挥袠?biāo)準(zhǔn)化，上級(jí)才能比較方便地對(duì)基層治理是否精準(zhǔn)進(jìn)行考評(píng)。問(wèn)題是，基層治理要精準(zhǔn)，治理行為就必須要針對(duì)基層實(shí)際情況，就必須因地制宜。因?yàn)橹袊?guó)地域廣大，不同地區(qū)情況十分復(fù)雜，基層事務(wù)尤其復(fù)雜，難以用統(tǒng)一且內(nèi)容封閉的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系來(lái)要求和衡量，所以因地制宜必然會(huì)與標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化發(fā)生沖突。也就是說(shuō)，基層精準(zhǔn)治理的實(shí)踐有兩種，一種是標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，另外一種是因地制宜。而這兩種實(shí)踐很多時(shí)候是相互沖突的。實(shí)際上第一種只是手段，第二種才是目標(biāo)，是真正的精準(zhǔn)治理，在實(shí)踐中出現(xiàn)了手段對(duì)目標(biāo)的替代。運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)化的精準(zhǔn)手段是有條件的，若忽視這個(gè)條件以偏概全、一概而論，那就難以實(shí)現(xiàn)真正的基層精準(zhǔn)治理?；鶎佑行е卫碇豢赡芤蕾嚮鶎雍酶刹颗c基層群眾自組織，當(dāng)然這又依賴于一個(gè)好的基層治理制度設(shè)計(jì)。不調(diào)動(dòng)基層治理主體的內(nèi)在積極性與主動(dòng)性，基層治理主體喪失具體問(wèn)題具體分析的主體性，基層有效治理就是困難的。將適用范圍非常有限的一種手段作為精準(zhǔn)治理的全部，卻忽視精準(zhǔn)治理的條件，是行之不遠(yuǎn)的。這個(gè)命題可以叫做基層精準(zhǔn)治理的悖論。

第三，基層治理的根本在于群眾自治?；鶎又卫韺?shí)際上可以分成三重境界，第一重境界是為群眾服務(wù)，第二重境界是在為群眾服務(wù)的過(guò)程中提高服務(wù)能力，第三重境界是組織群眾自己為自己服務(wù)。目前基層治理最大弊端之一是只講為群眾服務(wù)，不講依靠群眾，組織群眾，結(jié)果是基層治理做了很多好事，卻未得到群眾的好評(píng)，甚至使群眾形成等靠要的依賴思想，使基層治理中邊緣群體崛起。

第四，基層干部的角色定位問(wèn)題。之前一般將基層干部定位為“當(dāng)家人”與“代理人”，“代理人”就是村居干部都是國(guó)家在基層的代理人，協(xié)助國(guó)家完成需要在基層落實(shí)的各種任務(wù)，尤其是汲取資源的任務(wù)。不過(guò)，當(dāng)前在中國(guó)基層治理中，村居干部一般不再向居民汲取資源，其作為國(guó)家在基層“代理人”的角色似乎不再顯著。從這個(gè)意義上講，再說(shuō)基層干部是“當(dāng)家人”和“代理人”，似有不妥。按照當(dāng)前國(guó)家對(duì)基層自治的定位，基層干部是為居民服務(wù)的“服務(wù)員”，村委會(huì)和社區(qū)都設(shè)立了黨群服務(wù)中心，村居干部為群眾提供“坐堂服務(wù)”和上門服務(wù)。當(dāng)然，基層干部顯然不應(yīng)當(dāng)只是服務(wù)員，而且應(yīng)當(dāng)組織群眾自己創(chuàng)造自己的美好幸福生活。

二、國(guó)家資源下鄉(xiāng)與基層治理中的形式主義

改革開(kāi)放以后，以取消農(nóng)業(yè)稅為界，中國(guó)基層治理有兩個(gè)截然不同的階段。取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家要通過(guò)基層組織向農(nóng)民汲取資源，表現(xiàn)在村級(jí)治理中，村干部最重要的工作就是協(xié)助縣鄉(xiāng)完成稅費(fèi)收取和計(jì)劃生育任務(wù)。只要能完成協(xié)稅和計(jì)生任務(wù)，村干部在基層治理中采取什么辦法是不重要的。或者說(shuō)，在取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部最重要的工作是完成國(guó)家任務(wù)。因?yàn)椴煌貐^(qū)情況差異很大，很難制定統(tǒng)一的工作方法和要求，所以只要不違法亂紀(jì)就可以，村干部對(duì)用什么辦法來(lái)完成國(guó)家任務(wù)有很大的自由裁量權(quán)。

取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)村基本公共品供給主要依靠“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費(fèi)和“兩工”(積累工和義務(wù)工)，通過(guò)向農(nóng)民籌資籌勞來(lái)保證農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。有些村莊籌資籌勞效果好，村莊就有良好生產(chǎn)生活秩序，村民生活生產(chǎn)就比較便利。一些村莊籌資籌勞效果差，村民基本生產(chǎn)生活秩序難以維系。在這段時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)上漲，干群關(guān)系日益緊張，村級(jí)債務(wù)迅速攀升，“三農(nóng)”問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，不僅國(guó)家越來(lái)越難以從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)，而且村莊也越來(lái)越難以籌集到保障基本生產(chǎn)生活秩序的公共品建設(shè)資源。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，村干部也無(wú)法再通過(guò)搭國(guó)家稅費(fèi)便車來(lái)收取共同生產(chǎn)費(fèi)，且國(guó)家取消了“三提五統(tǒng)”。村莊公共品供給的唯一籌資渠道是國(guó)家規(guī)定的“一事一議籌資籌勞”，通過(guò)一事一議按每年每人不超過(guò)15元的標(biāo)準(zhǔn)籌集農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。因?yàn)橐皇乱蛔h籌資籌勞程序復(fù)雜，缺乏強(qiáng)制性，結(jié)果就是幾乎全國(guó)農(nóng)村都沒(méi)有真正落實(shí)“一事一議”，取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共品供給出現(xiàn)了嚴(yán)重短缺。

為解決農(nóng)村基本公共品供給不足的問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施民辦公助，以獎(jiǎng)代補(bǔ)。村集體建設(shè)公共事業(yè)可以向國(guó)家申請(qǐng)支持，村民自己花錢建設(shè)公共品，國(guó)家提供一定補(bǔ)貼。②結(jié)果，因?yàn)闊o(wú)法向農(nóng)民籌資，村莊建設(shè)公共事業(yè)越多，負(fù)債越嚴(yán)重，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村莊卻可以輕松獲得國(guó)家補(bǔ)貼。越是公共品供給完善的村莊越能獲得國(guó)家補(bǔ)助，越是公共品不完善的村莊越難獲得國(guó)家補(bǔ)助。這顯然無(wú)法解決農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的維系問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間嘗試，現(xiàn)在國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目制和一卡通向農(nóng)村輸入資源，且?guī)缀趺磕甓荚黾酉蜣r(nóng)村的資源輸入。也就是說(shuō)，在取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家向農(nóng)村汲取資源，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不僅不再向農(nóng)村汲取資源，而且通過(guò)各種方式、途徑向農(nóng)村輸入資源。

國(guó)家向農(nóng)村輸入資源，自然希望資源有最高的瞄準(zhǔn)率，因此傾向通過(guò)兩種方式向農(nóng)村輸入資源：一是“一卡通”到戶；二是通過(guò)項(xiàng)目制，由國(guó)家部委直接來(lái)為農(nóng)民提供公共品，比如土地整理、鄉(xiāng)村公路修建，皆由條條直接安排，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)由有資質(zhì)的公司來(lái)完成，村干部甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得插手，也不必經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村干部。

國(guó)家向農(nóng)村輸入資源越來(lái)越多，且越是國(guó)家輸入資源，農(nóng)民就越是等靠要。國(guó)家向農(nóng)村輸入資源時(shí)盡可能不經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村干部之手，以防止鄉(xiāng)村干部的挪用、貪占。不過(guò)，有一些項(xiàng)目不得不通過(guò)鄉(xiāng)村干部，比如低保指標(biāo)分配、扶貧資源落地，都建立在識(shí)別出低保戶和貧困戶的基礎(chǔ)上，而低保戶和貧困戶識(shí)別其實(shí)是有一定困難的，這就給了鄉(xiāng)村干部上下其手的可能。由國(guó)家直接在村莊實(shí)施項(xiàng)目，項(xiàng)目落地時(shí)必然要與村民發(fā)生關(guān)系，也就會(huì)有釘子戶借機(jī)向項(xiàng)目工程隊(duì)索要超額補(bǔ)償，村干部也因此要介入進(jìn)來(lái)。

在國(guó)家要通過(guò)村干部汲取資源時(shí)，國(guó)家關(guān)心的核心問(wèn)題是能否順利完成資源汲取任務(wù)，其次才關(guān)心用什么方式辦法完成任務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家不僅不再?gòu)霓r(nóng)村汲取資源，而且向農(nóng)村輸入越來(lái)越多的資源，國(guó)家關(guān)心的首要問(wèn)題是向農(nóng)村輸入資源的安全和效益，關(guān)心這些資源是否真正惠農(nóng)了。

為了保證資源下鄉(xiāng)的安全，國(guó)家每項(xiàng)下鄉(xiāng)資源都會(huì)有相應(yīng)的使用要求，因此，資源下鄉(xiāng)的同時(shí)也必然是規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)，比如涉及公共資源的分配，幾乎所有農(nóng)村地區(qū)都強(qiáng)調(diào)“四議兩公開(kāi)”，強(qiáng)調(diào)程序與公開(kāi)性，強(qiáng)調(diào)民主決策與監(jiān)督。更重要的是，隨著規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)的是督查下鄉(xiāng)，各種自上而下的督查下鄉(xiāng)，對(duì)資源使用、對(duì)村干部管理、對(duì)各種村級(jí)事務(wù)都提出了要求，村干部必須要按上級(jí)要求的程序、規(guī)范來(lái)完成工作。甚至村干部為村民提供服務(wù)也由上級(jí)來(lái)考核評(píng)估，村干部的待遇當(dāng)然也與上級(jí)對(duì)任務(wù)完成情況的評(píng)價(jià)相關(guān)。

資源下鄉(xiāng)所帶來(lái)的規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)和督查下鄉(xiāng)，使得村干部主要工作由之前以回應(yīng)村民訴求為主的實(shí)質(zhì)治理，變成了應(yīng)付上級(jí)檢查的形式治理。村干部必須完成上級(jí)交辦的任務(wù)，且要按上級(jí)規(guī)定的程序和規(guī)范完成，即使這些任務(wù)往往與村莊實(shí)質(zhì)治理沒(méi)有關(guān)系，村干部也不得不認(rèn)真應(yīng)對(duì)。結(jié)果就是村級(jí)治理中有了越來(lái)越多的規(guī)范、越來(lái)越多的辦事留痕、越來(lái)越多的形式主義，村干部主要工作不再是回應(yīng)村民訴求，而是應(yīng)付上級(jí)檢查，填表報(bào)材料。

因?yàn)閲?guó)家不再需要村干部協(xié)助向農(nóng)民汲取資源，反過(guò)來(lái)倒是村干部工資待遇都是由國(guó)家財(cái)政資金支付，且村莊建設(shè)資源都是由國(guó)家財(cái)政提供，國(guó)家就有了對(duì)村干部更大的管理權(quán)限，這種管理權(quán)限表現(xiàn)在對(duì)村干部具體工作過(guò)程的約束上。其中典型表現(xiàn)如全國(guó)很多地區(qū)農(nóng)村都出現(xiàn)了上級(jí)要求村干部坐班，并要求村居設(shè)立黨群服務(wù)中心，由村居干部坐堂為群眾服務(wù)，組織部門、紀(jì)檢部門定時(shí)抽查，凡是未按時(shí)上下班就紀(jì)律處分，扣工資。實(shí)際上，農(nóng)村工作季節(jié)性很強(qiáng)，村干部本來(lái)就是不脫產(chǎn)的，強(qiáng)制要求村干部坐班，可能完全不適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際，造成了不必要的形式主義。

當(dāng)把村干部是否為村民服務(wù)納入國(guó)家對(duì)村干部的考評(píng)，村干部為群眾服務(wù)不是因?yàn)槿罕娦枰巧霞?jí)要求，不同地區(qū)情況又千差萬(wàn)別的時(shí)候，各地村居干部為通過(guò)考評(píng)而按照上級(jí)統(tǒng)一要求向群眾提供服務(wù)，結(jié)合每個(gè)村居具體情況來(lái)看，就會(huì)顯得特別不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，就顯得特別形式主義。這樣的形式主義泛濫開(kāi)來(lái)，就成為見(jiàn)慣不怪的現(xiàn)象。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層的這種形式主義已經(jīng)嚴(yán)重影響了基層治理的效能。

遺憾的是，國(guó)家資源下鄉(xiāng)背景下，基層治理效能未能得以提高，基層治理形式主義泛濫，這是當(dāng)前基層治理應(yīng)當(dāng)重視的第一個(gè)問(wèn)題。

三、精準(zhǔn)治理的悖論

無(wú)疑，精準(zhǔn)治理非常好，是可以用最少資源達(dá)到最大治理成效。如果能做到精準(zhǔn)治理，我們就可以說(shuō)基層治理不只是現(xiàn)代化了，而且也必定是十分完善的了。

問(wèn)題是，精準(zhǔn)治理往往只是一種理想狀態(tài)，要達(dá)到精準(zhǔn)治理其實(shí)是很有難度的。對(duì)精準(zhǔn)治理進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)治理包含著兩個(gè)相互沖突的層面。一個(gè)層面是治理內(nèi)容、方式、目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化，就不可能有精準(zhǔn)治理?；鶎又卫硎欠窬珳?zhǔn)，歸根結(jié)底要由上級(jí)來(lái)進(jìn)行考察評(píng)估，上級(jí)考察評(píng)估必須要有治理內(nèi)容、方式、目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，并且是指標(biāo)化的標(biāo)準(zhǔn)，這些指標(biāo)還必須具體，不能含混模糊。另外一個(gè)層面則是要求基層治理必須要符合基層實(shí)際情況，要因地制宜、實(shí)事求是，要具體問(wèn)題具體分析。

這兩個(gè)層面實(shí)際上表現(xiàn)出對(duì)精準(zhǔn)治理的兩種理解。一種將精準(zhǔn)治理理解為可精確量化的治理，通過(guò)將治理任務(wù)和考評(píng)操作化為各種標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)來(lái)治理，“精準(zhǔn)”表現(xiàn)為治理行為可以由數(shù)字或類型表達(dá)出來(lái)的可測(cè)量性、簡(jiǎn)潔性和可比較性。一種是因地制宜地解決治理問(wèn)題，“精準(zhǔn)”表現(xiàn)為治理目標(biāo)與治理需求的高匹配度，治理行為對(duì)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的高有效性，這種精準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)需要具體問(wèn)題具體分析。前一種實(shí)際上代表的是一種具體的治理方法，后一種精準(zhǔn)解決治理問(wèn)題才是實(shí)質(zhì)意義上的精準(zhǔn)治理，在實(shí)踐中兩者不一定能統(tǒng)一。有的治理問(wèn)題適合于用標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)來(lái)量化的方法，例如一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在這種情況下這兩種理解就可以在實(shí)踐上統(tǒng)一。但是絕大多數(shù)不適宜用這種方法，治理現(xiàn)象的可量化程度有限，尤其是廣大范圍內(nèi)的統(tǒng)一量化難以實(shí)現(xiàn)，在這種情況下就會(huì)表現(xiàn)為兩種理解在實(shí)踐上的沖突。而且任何一種標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)實(shí)際上都是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的簡(jiǎn)化表達(dá)，其所能涵蓋的情形是有限的，為了盡可能容納更多情形，會(huì)有不斷復(fù)雜化的傾向，相應(yīng)地會(huì)導(dǎo)致這種方式越來(lái)越不經(jīng)濟(jì)。

不考慮治理現(xiàn)象可標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)化程度的有限性，而無(wú)限使用這種方法，就會(huì)呈現(xiàn)出精準(zhǔn)治理以上兩個(gè)層面之間的沖突。其沖突性在于，要求基層治理精準(zhǔn)，一方面試圖對(duì)幾乎所有地區(qū)所有治理事務(wù)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)一套具體指標(biāo)，以獲得直觀且方便比較的結(jié)果，不然就無(wú)法判斷基層治理是否精準(zhǔn)；另一方面在中國(guó)基層情況極其復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)條件下，真正的精準(zhǔn)治理一定是符合地方實(shí)際的，也一定要因地制宜，有效的治理往往不能被統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)所容納，不能被具體指標(biāo)所衡量。只要因地制宜，基層治理就會(huì)表現(xiàn)出復(fù)雜性，就要講條件，就要具體問(wèn)題具體分析，這就必然造成與基層治理是否精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化的沖突，即全國(guó)不可能用一套清晰、簡(jiǎn)化和具體的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系對(duì)基層治理是否精準(zhǔn)進(jìn)行考評(píng)，無(wú)限可能的實(shí)際情況不能被有限封閉的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)所精準(zhǔn)描述。

沒(méi)有辦法對(duì)全國(guó)基層治理是否精準(zhǔn)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)化的形式化考評(píng)，就只能對(duì)基層治理進(jìn)行實(shí)質(zhì)考評(píng)。實(shí)質(zhì)考評(píng)存在的問(wèn)題是，基層治理牽涉因素太多，對(duì)是否精準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)考評(píng)是極其困難的，因?yàn)槊總€(gè)治理決策和過(guò)程都可以找到理由，每件看起來(lái)不夠精準(zhǔn)的治理都可以找到借口。要對(duì)基層治理是否精準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)評(píng)估幾乎是不可能的事情，要對(duì)全國(guó)所有基層治理精準(zhǔn)程度進(jìn)行排序就更加不可能了。

達(dá)到精準(zhǔn)治理目標(biāo)有兩條不同的進(jìn)路，一條進(jìn)路是自上而下提要求，并自上而下進(jìn)行考評(píng)。在當(dāng)前國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，國(guó)家為了下鄉(xiāng)資源的安全、有效，也一定要有規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)和督查下鄉(xiāng)。國(guó)家自然就會(huì)制定出標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系來(lái)要求基層治理。問(wèn)題是，自上而下對(duì)基層治理制定的標(biāo)準(zhǔn)面臨著尷尬的處境，這就是標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于具體明晰就可能不適合基層實(shí)際，若強(qiáng)制要求基層按標(biāo)準(zhǔn)來(lái)治理，基層治理不僅不標(biāo)準(zhǔn)，而且必然會(huì)做形式主義工作，以應(yīng)付上級(jí)核查，結(jié)果是高度不精準(zhǔn)。如果標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛模糊，基層治理就可能有太多縫隙，基層有太大自由裁量權(quán)，上級(jí)對(duì)基層治理是否精準(zhǔn)就很難考評(píng)。

另外一條進(jìn)路則是自下而上實(shí)踐的進(jìn)路，即給基層治理以自由裁量權(quán)，允許基層治理中的因地制宜和具體問(wèn)題具體分析。這樣一來(lái)就會(huì)造成一個(gè)問(wèn)題，即基層治理中的任何過(guò)失幾乎都可以找到借口，上級(jí)很難對(duì)基層治理的有效性進(jìn)行評(píng)估。這顯然也無(wú)法達(dá)到基層治理的精準(zhǔn)。

在基層干部缺乏積極性和主動(dòng)性，沒(méi)有認(rèn)真負(fù)責(zé)的精神，沒(méi)有主體性的情況下，以及當(dāng)基層干部沒(méi)有真正干事創(chuàng)業(yè)激情且沒(méi)有對(duì)上級(jí)任務(wù)和群眾訴求進(jìn)行具體問(wèn)題具體分析、因地制宜進(jìn)行落實(shí)的能力時(shí)，基層精準(zhǔn)治理是不可能的?；鶎又卫碛行У囊粋€(gè)基本前提是有真正負(fù)責(zé)任的基層干部，他們不是應(yīng)付上級(jí)與群眾，而是積極主動(dòng)以飽滿熱情傾盡智慧來(lái)完成基層治理任務(wù)。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，當(dāng)基層干部積極主動(dòng)因地制宜進(jìn)行治理時(shí)，完全有可能因?yàn)橐粋€(gè)工作環(huán)節(jié)有瑕疵，上級(jí)追責(zé)而被處分。尤其是在上級(jí)明確要求精準(zhǔn)治理的情況下，任何一個(gè)治理方面的瑕疵或任何一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的偏離都可能造成不規(guī)范，都可能成為過(guò)失，都可能成為處分的理由。要求基層治理精準(zhǔn)，自然而然就不能容忍偏差，出現(xiàn)偏差就要處分?；鶎痈刹繛榱朔乐贡惶幏?，當(dāng)然就不愿意在開(kāi)展治理工作時(shí)因地制宜，而會(huì)從自我保護(hù)角度出發(fā)，應(yīng)付上級(jí)，做出完美的形式，而不會(huì)顧及治理效果。

因?yàn)榫珳?zhǔn)治理是很難完全做到的，而上級(jí)以精準(zhǔn)治理的標(biāo)準(zhǔn)要求基層并對(duì)基層干部進(jìn)行考評(píng)，進(jìn)行督查，所以基層任何工作都不可能經(jīng)得起這樣的考評(píng)：嚴(yán)格按上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作就可能不符合基層治理實(shí)際，因地制宜又可能超出標(biāo)準(zhǔn)要求，真正是左也不是右也不是。上級(jí)在督查中找到任何一個(gè)過(guò)失并進(jìn)行責(zé)罰都讓基層干部委屈，他們認(rèn)為上級(jí)求全責(zé)備，自己是無(wú)心之過(guò)，且不知道應(yīng)該怎么做才好。是否被上級(jí)追責(zé)只能看自己運(yùn)氣是否足夠好，運(yùn)氣不好被追責(zé)了也沒(méi)有辦法。這個(gè)時(shí)候，基層干部是不可能有干事創(chuàng)業(yè)積極性的，最安全的做法是應(yīng)付上級(jí)，不出事，搞形式主義。這樣一來(lái)，上級(jí)要求基層精準(zhǔn)治理的結(jié)果是基層治理形式主義越來(lái)越嚴(yán)重，應(yīng)付上級(jí)的表面工作做了很多，真正服務(wù)于基層群眾的治理工作卻少之又少。大量國(guó)家資源投入到基層治理卻幾乎無(wú)效。

試圖通過(guò)自上而下強(qiáng)有力的督查來(lái)保證基層治理精準(zhǔn)，結(jié)果只可能反過(guò)來(lái)更加不精準(zhǔn)。原因是強(qiáng)有力的上級(jí)督查令地方和基層人心惶惶，將應(yīng)對(duì)督查和對(duì)上負(fù)責(zé)放在第一位，而絕對(duì)不敢真正因地制宜創(chuàng)造性地結(jié)合基層實(shí)際進(jìn)行治理。各種形式上合理卻完全不符合地方實(shí)際的基層治理反而會(huì)因?yàn)榫珳?zhǔn)治理的要求而大量發(fā)生了。

因此，我們一定要理解，精準(zhǔn)治理首先是一種理想狀態(tài)，是理想目標(biāo)，實(shí)際治理中總會(huì)有不夠精準(zhǔn)的地方。只有允許基層治理有不精準(zhǔn)，給基層治理一定容錯(cuò)空間，基層治理才會(huì)出現(xiàn)各種創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，才能夠結(jié)合基層實(shí)際進(jìn)行因地制宜的精準(zhǔn)治理。

四、基層治理的根本在于群眾自治

如前已述，基層治理可以有三重境界，第一重境界就是為群眾服務(wù)，這也是最基本的。如果基層治理不能為群眾提供良好服務(wù)，不能增加群眾的獲得感，不能解決涉及群眾基本生產(chǎn)生活秩序的問(wèn)題，基層治理顯然就不可能是好的。

為了增加群眾獲得感，給基層群眾提供更多服務(wù)，當(dāng)前國(guó)家投入了大量資源，想了很多辦法?？梢哉f(shuō)，在為群眾服務(wù)方面，無(wú)論城鄉(xiāng)都做了大量工作，也取得了很大成績(jī)。從資源投入來(lái)講，每年國(guó)家投入到農(nóng)村的資源總額早已超過(guò)2萬(wàn)億元；從服務(wù)方式上講，為基層群眾服務(wù)可謂是全覆蓋且有相當(dāng)高的強(qiáng)度了。

我們可以具體列舉幾項(xiàng)：

精準(zhǔn)扶貧，不讓一個(gè)人掉隊(duì)，所有貧困家庭都必須在2020年脫貧；

城鄉(xiāng)低保，應(yīng)保盡保；

黨群服務(wù)中心，為城鄉(xiāng)居民提供一站化、坐堂式服務(wù)；

市長(zhǎng)熱線，所有涉及民生的問(wèn)題都可以通過(guò)市長(zhǎng)熱線向上反映，市長(zhǎng)熱線將群眾訴求派單到相關(guān)部門，大概率會(huì)派單到基層社區(qū)來(lái)辦理；

花錢買服務(wù)，比如由國(guó)家出錢雇請(qǐng)社工為城鄉(xiāng)居民提供各種服務(wù)，再比如城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、全民醫(yī)保、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施方面如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)、農(nóng)村廁所改造、清潔用水工程等等。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)尤其是十八大以來(lái)，國(guó)家向城鄉(xiāng)基層投入大量資源，為基層群眾提供了大量基本公共服務(wù)，城鄉(xiāng)居民獲得感明顯增強(qiáng)了。

在當(dāng)前基層治理中，基層組織為群眾做了很多好事，提供了很多服務(wù)，其服務(wù)能力卻似乎沒(méi)有同步上升。本來(lái)應(yīng)該是，隨著大量國(guó)家資源投入到農(nóng)村，國(guó)家通過(guò)基層組織為群眾做了事，基層組織也在這個(gè)過(guò)程中提高了服務(wù)能力，錢下去了，基層組織能力上來(lái)了。實(shí)際情況卻遠(yuǎn)沒(méi)有這么樂(lè)觀。

因?yàn)閺?qiáng)調(diào)為群眾服務(wù)，所以花錢買服務(wù)逐漸成為基層治理中比較普遍的行為，比如城市社區(qū)花錢買社工服務(wù)，社工組織來(lái)社區(qū)提供幾次服務(wù)就走了，社區(qū)組織能力沒(méi)有任何提升。與其花錢買社工服務(wù)，不如由社區(qū)干部來(lái)為群眾提供服務(wù)。社區(qū)干部提供服務(wù)，與外來(lái)社工機(jī)構(gòu)最大的不同在于，社區(qū)干部是在地的，他們通過(guò)為社區(qū)居民提供服務(wù)進(jìn)一步熟悉居民，只有熟悉才能提高服務(wù)和管理能力。

再比如，市長(zhǎng)熱線是基層群眾反映訴求的一個(gè)渠道，居民有訴求打市長(zhǎng)熱線，市長(zhǎng)熱線將訴求轉(zhuǎn)到社區(qū)并進(jìn)行督辦。這當(dāng)然有助于解決居民訴求，不過(guò)卻不能提高基層組織的服務(wù)能力，反過(guò)來(lái)倒是讓基層社區(qū)陷入應(yīng)付各種瑣事中了。其中原因是，打市長(zhǎng)熱線成本為零，居民通過(guò)市長(zhǎng)熱線反映訴求，有合理的也有不合理的，社區(qū)越是滿足各種不合理要求，就越是會(huì)助長(zhǎng)群眾提出不合理要求的行為。

在由國(guó)家為基層群眾提供免費(fèi)服務(wù)的過(guò)程中，有兩個(gè)群體特別注意，一個(gè)群體是釘子戶，試圖借國(guó)家資源下鄉(xiāng)來(lái)?yè)埔还P好處，另外一個(gè)群體是困難群眾，他們尤其需要來(lái)自國(guó)家的幫助。無(wú)論是釘子戶還是困難群眾，一般來(lái)講都是這個(gè)社會(huì)相對(duì)邊緣的群體。國(guó)家下鄉(xiāng)資源越多，為基層群眾提供的服務(wù)越多，基層社會(huì)中以釘子戶和困難群眾為代表的邊緣群體所得好處就越多，基層組織就越多與邊緣群體打交道。

因?yàn)橘Y源是國(guó)家的，有空間可以爭(zhēng)取，所以為了獲得更多好處，邊緣群體一般傾向力爭(zhēng)，甚至通過(guò)上訪斗狠來(lái)謀取好處，結(jié)果是好哭的孩子有奶吃，越鬧越得好處。之前社區(qū)中的邊緣人群通過(guò)以鬧獲利，顯示出其爭(zhēng)奪資源的能力，逐步成為基層社會(huì)中的主流人群，在此示范下，之前的社區(qū)主流人群也就變成釘子戶，越來(lái)越多社區(qū)群眾開(kāi)始提出不合理訴求，以爭(zhēng)取更大好處或應(yīng)得利益。在與釘子戶的死纏爛打中，基層組織主要精力用于應(yīng)付越來(lái)越多不合理訴求。

也就是說(shuō)，如果片面強(qiáng)調(diào)基層群眾獲得感，在大量國(guó)家資源落地時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)為爭(zhēng)奪國(guó)家資源而來(lái)的各種不合理訴求。既然是免費(fèi)資源，既然是按鬧分配，這就鼓動(dòng)所有基層群眾加入提不合理訴求的行列，基層治理也就越來(lái)越變成與不合理訴求的死纏爛打、斗智斗勇，變成應(yīng)付邊緣群體，而難以組織主流群體，及無(wú)法開(kāi)展積極主動(dòng)的工作。

基層治理中的一個(gè)關(guān)鍵是借為群眾服務(wù)來(lái)熟悉群眾，掌握群眾，動(dòng)員群眾，組織群眾，防止基層組織被少數(shù)邊緣群眾綁架，提高為群眾服務(wù)的能力。這是基層治理的第二重境界。

基層治理的第三重境界則是組織群眾自治，就是說(shuō)，基層組織為群眾服務(wù)，在服務(wù)中提高服務(wù)群眾的能力，都是十分重要的，卻又是不夠的?；鶎由鐣?huì)還應(yīng)當(dāng)是自治的，因?yàn)榛鶎由鐓^(qū)是城鄉(xiāng)群眾生活環(huán)境所在，社區(qū)狀態(tài)與他們的生活質(zhì)量息息相關(guān)。

一般來(lái)講，國(guó)家資源下鄉(xiāng)，應(yīng)當(dāng)是資源下去了，基層社會(huì)組織能力上來(lái)了。不能變成國(guó)家資源下去了，基層群眾等靠要的依賴思想更加嚴(yán)重了。當(dāng)前基層治理中存在的一個(gè)重大弊病就是過(guò)于強(qiáng)調(diào)為群眾服務(wù)，較為忽視提高基層組織為群眾服務(wù)的能力。更重要的則是，無(wú)論是為群眾服務(wù)還是提高為群眾服務(wù)的能力，都只是在做“一切為了群眾”的工作，還未真正達(dá)到“一切依靠群眾”，只講為群眾服務(wù)，卻未重視將群眾組織起來(lái)，讓他們自己創(chuàng)造自己的美好生活。

基層治理事務(wù)絕大多數(shù)都是各種瑣碎事務(wù)，這些事務(wù)邊界模糊、性質(zhì)曖昧、高度敏感、難分對(duì)錯(cuò)，無(wú)法靠法律解決，市場(chǎng)又不供給，正規(guī)體制難以介入，這就需要由社區(qū)自身的組織能力來(lái)解決。因?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)與社區(qū)居民利益息息相關(guān)，他們就有責(zé)任和義務(wù)自己建設(shè)自己的美好生活。

城鄉(xiāng)基層組織要做的重要工作之一就是將基層群眾組織起來(lái)，讓他們來(lái)建設(shè)他們自己的美好生活，不應(yīng)越俎代庖、替代群眾、包辦本應(yīng)群眾自己去做的事情。同樣，國(guó)家也不應(yīng)總是替代基層組織去供給城鄉(xiāng)基層公共品，而應(yīng)當(dāng)讓城鄉(xiāng)基層組織通過(guò)供給公共品來(lái)提高他們的組織能力。

要達(dá)到這樣一個(gè)目標(biāo)，基層治理就應(yīng)當(dāng)關(guān)注三件事情：第一，要認(rèn)識(shí)到基層社區(qū)是共同體，這個(gè)社區(qū)共同體是不同于國(guó)家又不同于個(gè)人的，是社會(huì)自治的領(lǐng)域；第二，要將社區(qū)中的積極分子發(fā)掘動(dòng)員出來(lái)成為社區(qū)主導(dǎo)力量，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)社區(qū)積極分子和調(diào)動(dòng)社會(huì)積極分子建設(shè)美好家園；第三，要充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)自治的難題，不要以為僅僅自治就可以搞好建設(shè)，比如城市小區(qū)是陌生人社會(huì)，其中業(yè)主委員會(huì)就很容易被少數(shù)黑惡勢(shì)力控制，這個(gè)時(shí)候社區(qū)基層組織如何指導(dǎo)小區(qū)建設(shè)就大有文章可做。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，基層治理的最高境界是群眾自治，由群眾組織起來(lái)建設(shè)他們自己的美好生活。當(dāng)然，群眾自治是比較困難的事情，城鄉(xiāng)基層組織最重要的工作就是將群眾組織起來(lái)自己管理好自己。國(guó)家資源下鄉(xiāng)不應(yīng)當(dāng)只是為群眾服務(wù)，而且尤其應(yīng)當(dāng)服務(wù)于提高城鄉(xiāng)群眾的自治能力。

五、基層干部的角色

徐勇將村干部角色定位為“當(dāng)家人”和“代理人”③，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，這個(gè)角色定位是有道理的。村干部當(dāng)家人的角色是說(shuō)，村干部是由村民選舉的，是村民自治中的組織者。一直到現(xiàn)在，中國(guó)城鄉(xiāng)基層仍然是自治的，也就是說(shuō)，村干部仍然是“當(dāng)家人”。村干部代理人的角色主要指，在取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部十分重要的工作是協(xié)助縣鄉(xiāng)完成“計(jì)劃生育和稅費(fèi)收取”等國(guó)家任務(wù)，尤其是要協(xié)助國(guó)家收取稅費(fèi)，這是近代以來(lái)中國(guó)趕超型現(xiàn)代化時(shí)代要求的必然。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不僅不再?gòu)霓r(nóng)村汲取資源，反而有越來(lái)越多資源下鄉(xiāng)，村干部早已沒(méi)有了協(xié)稅任務(wù)，這個(gè)時(shí)候再叫村干部為國(guó)家代理人似有不妥。當(dāng)然，即使國(guó)家不再向農(nóng)村汲取資源，也并非就不通過(guò)村干部來(lái)完成國(guó)家任務(wù)，比如計(jì)劃生育仍然沒(méi)有取消，各種農(nóng)村信息還要通過(guò)村干部上報(bào)，國(guó)家政策也要通過(guò)村干部傳達(dá)，甚至國(guó)家各種惠農(nóng)資金都要通過(guò)村干部分發(fā)，所以，說(shuō)村干部仍然是國(guó)家在農(nóng)村的代理人也不是不行。

不過(guò)，顯而易見(jiàn)，當(dāng)前時(shí)期，即使說(shuō)村干部仍然身兼“當(dāng)家人”和“代理人”的雙重角色，這雙重角色的內(nèi)涵也與過(guò)去有了極大的不同。正是因此，我們也可以另外賦予村干部?jī)蓚€(gè)角色，以更加清晰地定位村干部和城鄉(xiāng)基層組織。

我們來(lái)考察一下當(dāng)前村居干部的主要工作。顯然，當(dāng)前村干部不再向村民收取稅費(fèi)了，反過(guò)來(lái)，村干部主要工作是做好國(guó)家資源下鄉(xiāng)的服務(wù)工作，以及為村民提供各種服務(wù)。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，曾經(jīng)有一段時(shí)期，村干部要通過(guò)“一事一議”來(lái)向村民籌集公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，目前“一事一議”早就事實(shí)上停止了，國(guó)家轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的資源超過(guò)“一事一議”資金很多倍。

國(guó)家資源下鄉(xiāng)是要為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，以達(dá)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。村干部主要工作因此不再是協(xié)助國(guó)家向農(nóng)民收稅，而是協(xié)助國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，服務(wù)好農(nóng)民。從一個(gè)方面講，村干部協(xié)助國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，看起來(lái)也是國(guó)家的代理人，不過(guò)，這個(gè)國(guó)家代理人是要服務(wù)農(nóng)民，因此，將村干部叫做國(guó)家代理人，不如叫做國(guó)家在城鄉(xiāng)基層安排的服務(wù)員更合適。

實(shí)際上，當(dāng)前全國(guó)城鄉(xiāng)基層都設(shè)立了黨群服務(wù)中心，由村居干部坐班，坐堂為群眾提供服務(wù)，從這個(gè)意義上看，稱村居干部為服務(wù)員還是比較合適的。這個(gè)服務(wù)員既是村民選舉出來(lái)的，又是國(guó)家認(rèn)可的，待遇往往也是由國(guó)家財(cái)政支付的，雖然普遍不高。

村居干部的另外一個(gè)身份是“當(dāng)家人”，不過(guò)，這個(gè)“當(dāng)家人”越來(lái)越難當(dāng)家了，因?yàn)樵趪?guó)家資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，邊緣群眾爭(zhēng)利導(dǎo)致村居干部陷于他們的死纏爛打中。村居干部與其自己當(dāng)家，不如組織群眾當(dāng)家，尤其是發(fā)動(dòng)群眾形成村居自治中的積極分子，限制群眾中的惡意行動(dòng)者，利用國(guó)家資源提高基層社會(huì)動(dòng)員能力和活力。從這個(gè)意義上講，說(shuō)村居干部是當(dāng)家人不如說(shuō)村居干部是“組織者”更為合適。

從當(dāng)前基層治理的理想狀態(tài)來(lái)看，村居干部應(yīng)當(dāng)同時(shí)身兼“服務(wù)員”與“組織者”的兩重身份。不過(guò)，在當(dāng)前基層治理實(shí)踐中，村居干部更多的只是當(dāng)了“服務(wù)員”，較少去做“組織者”的工作，偏重“一切為了群眾”，忽視“一切依靠群眾”，這是當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)基層治理中存在的最大弊病之一。

六、小結(jié)

當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)基層治理中存在著很多仍然有待改進(jìn)的問(wèn)題，其中尤為突出的問(wèn)題是越來(lái)越嚴(yán)重的形式主義。習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)必須改變基層治理中的形式主義積弊，遺憾的是，即使在當(dāng)前時(shí)期，基層治理的形式主義仍然十分嚴(yán)重。甚至在2020年春節(jié)期間抗擊新冠肺炎疫情時(shí)，城鄉(xiāng)基層治理中的形式主義仍然屢禁不絕。基層治理中的形式主義只是表象，根本則是上級(jí)的官僚主義，尤其是上級(jí)動(dòng)輒對(duì)下級(jí)追責(zé)，求全責(zé)備，按最高標(biāo)準(zhǔn)苛求基層?；鶎蛹热鄙僖虻刂埔说哪軇?dòng)空間，也缺乏因地制宜的主動(dòng)性，應(yīng)付上級(jí)就成為常態(tài)，形式主義就無(wú)法清除，治理就尤其難以有效率，為群眾提供的服務(wù)就要打折扣，上級(jí)一味要求基層服務(wù)群眾，就會(huì)使群眾形成依賴思想而不愿自己建設(shè)自己的美好生活。

本文試圖通過(guò)提出在資源下鄉(xiāng)背景下基層治理四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的命題，對(duì)當(dāng)前基層治理中存在的諸多問(wèn)題做一內(nèi)在機(jī)制的疏理。希望本文的疏理有助于理解當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)治理的現(xiàn)實(shí)，并有助于改進(jìn)之，以達(dá)到基層善治。

① 黃宗智：《重新思考“第三領(lǐng)域”:中國(guó)古今國(guó)家與社會(huì)的二元合一》，《開(kāi)放時(shí)代》2019年第3期。

② 田孟：《發(fā)揮民主的民生績(jī)效》，《中國(guó)農(nóng)村研究》2019年第7期。

③ 徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年。