對口支援與區(qū)域均衡：政策、效果及解釋

趙暉 譚書先

摘要：對口支援是在中國政治生態(tài)環(huán)境中萌芽、發(fā)展和不斷完善的由中央政府動員地方政府實施的區(qū)域援助政策，新時代我國社會的主要矛盾凸顯了這一長期隱匿在國家治理光譜后的政策存在。通過對“對口支援”作用機制的分析，基于1996-2017年的省際面板數(shù)據(jù)，采用雙向固定效應(yīng)模型對對口支援的政策效應(yīng)進行評估。研究發(fā)現(xiàn)：對口支援通過支援省政府能力人為定向外溢到受援省，推動了受援省各項事業(yè)的發(fā)展;不過僅依靠對口支援很難達到區(qū)域的均衡發(fā)展;支援效果在不同的對口關(guān)系中存在較大差異，受援省與支援省之間的差距在不同的對口關(guān)系中也有一定的區(qū)別。故而，對口支援需要著力提高受援省政府的自我治理能力，區(qū)域均衡還有賴于中央政府更為科學的治理策略。

關(guān)鍵詞：對口支援;區(qū)域均衡;地方政府;政策評估

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2020）01-0069-013

一、引言

中國引人注目的增長和減貧伴隨著日益嚴重的區(qū)域不平等。經(jīng)濟上，區(qū)域不平等往往與財富分配和收入不平等相關(guān);政治上，區(qū)域不平等是影響社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的重要因素。中國的政策制定者已經(jīng)意識到這一問題的重要性，并發(fā)起了一系列的調(diào)查和政策倡議，“對口支援”即其中之一。1979年7月31日，中共中央以中發(fā)[1979]52號文件批轉(zhuǎn)了時任中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長烏蘭夫在全國邊防工作會議上的報告，烏蘭夫在這份報告中主張國家要“組織內(nèi)地省、市，實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”。“對口支援”作為一項正式的制度與特殊的政策在中央的授意下得以確立。1996年7月6日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，該報告對1979年的對口支援關(guān)系作出部分調(diào)整，并要求省、自治區(qū)、直轄市要在內(nèi)部組織縣、市一級政府的對口支援，形成制度、長期堅持。這種對口支援關(guān)系在2016年12月7日中辦和國辦印發(fā)的《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》中得到了進一步確認和鞏固，并要求探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村層面上的結(jié)對幫扶。

黨的十八大以來，在脫貧攻堅決勝期的時間壓力下，對口支援的地位得到進一步凸顯。在對口關(guān)系上，中央適度增加了西部深度貧困地區(qū)的幫扶力度，同時調(diào)卸東部經(jīng)濟下行壓力較大的省的支援任務(wù);同時，在最高國家領(lǐng)導人的倡導之下，形成了以“攜手奔小康”為主題的縣級層面的更加精準的“對口”體系。在組織領(lǐng)導上，要求東部支援省與西部受援省成立由黨政主要領(lǐng)導任組長的領(lǐng)導機構(gòu)，建立黨政高層聯(lián)席會議制度，采取高層定期互訪、調(diào)研規(guī)劃、簽署協(xié)議等多種形式的對接方式。數(shù)據(jù)顯示，2016年東西部省級主要黨政領(lǐng)導互訪對接次數(shù)是2015年的3倍;東西部互派近千名優(yōu)秀干部掛職鍛煉，相較于2015年大幅度增長;承擔支援任務(wù)的東部9省安排的援助財政資金在2017年達到351.84億元，相比2016年的259.13億元增長35.78%。這意味在我國橫向政府間關(guān)系中，已然形成了一個規(guī)模龐大的、正式的，區(qū)別于區(qū)域競爭或合作的跨區(qū)域?qū)谥гw系。

對口支援近四十年來，在引導區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差距的政策要求下，援助省對受援助省實施了極為廣泛的援助計劃。以江蘇省對口支援伊犁哈薩克自治州2014年的項目和資金安排為例，該年援助涉及9類計150個項目，江蘇省安排援助資金15.52億元，具體為：城鄉(xiāng)居民住房建設(shè)項目12個、援建資金2.41億元;城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項目15個、援建資金1.10億元;教育項目22個、援建資金3.35億元;就業(yè)設(shè)施及勞動力培訓項目13個、援建資金1.45億元;其他社會事業(yè)項目23個、援建資金2.05億元;產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目37個、援建資金2.85億元;干部人才支援及培養(yǎng)培訓項目19個、援建資金1.32億元;基層政權(quán)及陣地建設(shè)項目6個、援建資金0.70億元;其他項目3個、援建資金0.28億元?？梢?，對口支援蘊含的區(qū)域均衡，不僅包括經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小，還意味著教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)供給均等化。

然而值得關(guān)注并反思的是，上述“對口支援”政策究竟產(chǎn)生了怎樣的效果？是否已使我國東西部發(fā)展差距的彌合進入了新的、有根本好轉(zhuǎn)的階段？對口支援對于國家區(qū)域均衡的政策目標有著怎樣的特殊貢獻和能力？顯然，深入而科學地分析并回答這些問題，是進一步分析和討論對口支援政策的必要基礎(chǔ)。為此，文章根據(jù)政策設(shè)計的意圖與現(xiàn)有的理論成果設(shè)計一系列評價指標以呈現(xiàn)對口支援的政策效果，在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建計量模型試圖解釋這種政策效果，并對分析結(jié)果進行討論。

二、政策、文獻與假設(shè)

（一）對口支援的理論概念與政策內(nèi)涵

在學術(shù)研究中，“對口支援”同時以制度、模式、政策等多種形式出現(xiàn)。例如，伍文中等認為對口支援是在中國特色政治生態(tài)環(huán)境中萌芽、發(fā)展和不斷完善的政策模式;鐘開斌則認為對口支援是一項具有鮮明中國特色的資源橫向轉(zhuǎn)移與跨界合作治理機制;王磊等則直接將對口支援定義為政府主導下經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)對相對落后地區(qū)實施的一項區(qū)域發(fā)展援助政策;鄭春勇提出對口支援是一種府際饋贈和禮物交換現(xiàn)象，李瑞昌也將對口支援實踐界定為一種政治性饋贈;立足于區(qū)域援助的國際經(jīng)驗，尤其是受德國財政平衡體制的啟發(fā)，湯學兵、張啟春認為可以將對口支援重構(gòu)為我國橫向轉(zhuǎn)移支付體系，作為縱向轉(zhuǎn)移支付的輔助形式，伍文中認為對口支援在其本質(zhì)上就是橫向財政轉(zhuǎn)移支付，不過王瑋認為雖然對口支援具有顯著的橫向財政轉(zhuǎn)移支付特征，但畢竟只是一種非制度化的方法，其橫向財政平衡效應(yīng)并不顯著。

從對口支援最初的政策實踐來看，經(jīng)濟技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生和高等教育援助構(gòu)成了其最重要的組成部分，其最終目的在于“為邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造更為有利的條件”。略有差異的是，1996年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作報告的通知》將對口支援納入到國家整體扶貧開發(fā)政策體系之中，其目標在于“引導區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，加強東西部地區(qū)互助合作，幫助貧困地區(qū)盡快解決群眾溫飽問題，逐步縮小地區(qū)之間的差距”;到2016年，對口支援服務(wù)于國家“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展”大戰(zhàn)略的作用得到確認。

（二）對口支援的政策成效

對“對口支援”政策成效的分析，目前國內(nèi)學界更多是對“對口援疆”“對口援藏”等具體支援關(guān)系的研究，也有少量從總體上考察對口支援政策效果的;研究方法以規(guī)范演繹為主，僅有少量研究采用統(tǒng)計描述與計量分析法。在總體性的政策成效研究上，曾水英、范京京認為對口支援是在中國政治環(huán)境中產(chǎn)生并不斷發(fā)展的一項具有中國特色的政策工具，近40年的實踐為維護國家區(qū)域平衡發(fā)展作出了巨大貢獻，突出表現(xiàn)為受援地民眾生活水平的改善。任維德認為在新時代的宏大命題之下，對口支援的基本功能就在于控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距，這種差距不僅在于經(jīng)濟增長和經(jīng)濟總量，還體現(xiàn)在一般公共服務(wù)供給上。經(jīng)過40年的實施和演進，對口支援促進了受援地經(jīng)濟和社會的發(fā)展及其現(xiàn)代化建設(shè)，并且促使了受援地干部群眾思想觀念的轉(zhuǎn)變。

楊富強從人才支援、資金援助和經(jīng)濟項目三個方面分析了對口援疆的政策成效，指出對口援疆在一定程度上提高了當?shù)氐恼|(zhì)量，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療得到了一定程度的改善，尤其是提高了基本公共服務(wù)的硬件設(shè)施供給，此外，對口支援還拉動了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。季菲菲等從府際關(guān)系理論視角對江蘇省對口支援伊犁州直的案例研究發(fā)現(xiàn)，在由縱向府際關(guān)系促成的橫向府際關(guān)系中，伊犁州直各縣市等受援地最關(guān)注如何使用援助資金改善民生和完善基礎(chǔ)設(shè)施，而江蘇市區(qū)縣等支援方對建立產(chǎn)業(yè)合作最為重視。劉金山、徐明采用基于2005-2014年縣級面板數(shù)據(jù)的雙重差分法對19省市對口支援新疆的政策效果進行評估，其實證研究表明對口支援政策顯著地促進了新疆GDP增長，而且其效果在經(jīng)濟條件較好的北疆地區(qū)表現(xiàn)更為強勁;在另一項研究中，他們發(fā)現(xiàn)省級對口支援具有促進經(jīng)濟增長和城鄉(xiāng)收入趨同的雙重政策效應(yīng)。董珍、白仲林基于1986-2010年省級面板數(shù)據(jù)采用合成控制法檢測了對口援藏的政策效應(yīng)，其研究發(fā)現(xiàn)對口支援總體上促使了西藏的經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。王磊、黃云生采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對對口援藏的資源配置效果進行評價，評價結(jié)果顯示對口援藏的資源配置綜合效率處于較高水平，并且經(jīng)濟體制、教育水平等因素會對綜合效率產(chǎn)生影響。鄭麗麗基于江西省的案例研究發(fā)現(xiàn)，對口支援較為顯著地改善了民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時增強了民族地區(qū)的自我發(fā)展能力。

（三）對口支援與區(qū)域均衡

從政策和理論研究兩個方面，對口支援一開始就蘊含了區(qū)域均衡的目標，這種目標起初存在于國家邊防和民族政策之中，后來又進一步與國家扶貧體系相結(jié)合。區(qū)域均衡既是國家政治穩(wěn)定和政治愿景的必然，也是現(xiàn)代化建設(shè)中國家角色觀念轉(zhuǎn)變的結(jié)果。現(xiàn)代國家的中心目標之一就在于改善社會所有成員的福利——他們的健康、技能和教育、壽命、生產(chǎn)力、倫理和家庭生活，這也“越來越不僅僅被看作強化國家能力的工具，而且被看作目的本身”。隨著國家能力的增強，1999年及其之后的“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”和“中部崛起”等戰(zhàn)略都旨在縮小地區(qū)之間的差距，引導地區(qū)之間的均衡發(fā)展。

事實上，區(qū)域均衡發(fā)展既是世界性難題，也是各國政府宏觀調(diào)控的重要目標，以O(shè)ECD 33個國家為例，各國實施的區(qū)域政策的最優(yōu)先政策目標中，基本上都和區(qū)域均衡發(fā)展相關(guān)，有24個國家將促進地區(qū)平衡增長作為政策選擇的首要目標。那么，如何認識區(qū)域均衡呢？孫志燕、侯永志將區(qū)域均衡概括為三個層面：一是結(jié)果的空間均衡，不僅是經(jīng)濟發(fā)展，這意味著要提高欠發(fā)達地區(qū)的公共服務(wù)水平;二是能力的空間均衡，包括財政汲取、政策制定、地方治理等方面的能力;三是機會的均衡，這要求國家在資源配置上兼顧不同區(qū)域的需求。其中機會平衡是底線要求，能力平衡是基本要求，結(jié)果平衡是最高要求。

（四）研究假設(shè)

為進一步分析對口支援的政策效應(yīng)，探索對口支援與區(qū)域均衡之間的關(guān)系，就不能僅僅關(guān)注對口支援對受援省的貢獻，還需要將支援省自身的發(fā)展納入比較的范疇，即對口支援是否切實縮小了受援省與支援省之間的差距。同時，對于這種差距的分析，按照對口支援的政策設(shè)計，除了經(jīng)濟發(fā)展的差距，更需要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給。基于已有的研究成果，這里提出以下待驗證假設(shè)：

假設(shè)1：對口支援有助于縮小受援省與支援省之間的經(jīng)濟差距。

假設(shè)2：對口支援有助于縮小受援省與支援省之間的基本公共服務(wù)供給差距。

假設(shè)3：對口支援有助于縮小受援省與支援省之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距。

為驗證以上假設(shè)，文章接下來的安排是：首先，借鑒經(jīng)濟學關(guān)于收斂的研究方法，對支援省與受援省在經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)供給以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的非均衡狀態(tài)進行描述;在此基礎(chǔ)之上，基于政府能力理論探析對口支援的作用機制，解釋對口支援的區(qū)域均衡效應(yīng);最后對研究的不足和今后的研究方向作出說明。

三、數(shù)據(jù)與區(qū)域非均衡描述

當前，我國對口支援系列政策分為特殊民族地區(qū)全面性對口支援、重大工程實施地區(qū)補償性對口支援、貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援、基本公共服務(wù)落后地區(qū)專項性對口支援、嚴重災(zāi)害地區(qū)應(yīng)急性對口支援等五個類別，這里擬探討的是“貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援”，即1996年國家扶貧辦確定的扶貧協(xié)作體系。

（一）數(shù)據(jù)來源與變量操作化

數(shù)據(jù)均來源于各省統(tǒng)計年鑒以及《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國農(nóng)村年鑒》，對于省統(tǒng)計年鑒與中國統(tǒng)計年鑒中不一致的數(shù)據(jù)，采用中國統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)。最終獲得11個受援省與9個支援省1996-2017年共計22年440條數(shù)據(jù)。

通常，用于研究區(qū)域不平衡的主流指標是社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如GDP、人均GDP、收入和就業(yè);不過，雖然大多數(shù)研究集中于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，但公眾應(yīng)該享有的其他發(fā)展成果也應(yīng)該得到重視。從現(xiàn)有的政策和理論研究來看，資金援助、項目援助和智力援助構(gòu)成了對口支援最為主要的政策工具庫，作用于受援省的經(jīng)濟發(fā)展，教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個方面。業(yè)有的研究文獻已經(jīng)建立了對經(jīng)濟發(fā)展，教育、醫(yī)療等社會事業(yè)，以及基礎(chǔ)設(shè)施較為公認的測評指標體系。經(jīng)濟研究中對經(jīng)濟發(fā)展的測量大多選用人均GDP;對基本公共服務(wù)的測算相對復(fù)雜，結(jié)合對口支援的政策安排，這里選取教育和醫(yī)療兩個指標，在具體的次級指標選取上遵循研究慣例，選取高等院校專任教師、普通中學專任教師、普通小學專任教師作為教育的次級指標，選取人均衛(wèi)生機構(gòu)病床數(shù)、人均衛(wèi)生技術(shù)人員作為醫(yī)療的次級指標;對基礎(chǔ)設(shè)施的測量，選取人均農(nóng)村用電量、平均播種面積機械動力、人均郵電業(yè)務(wù)總量以及人均面積的鐵路營業(yè)里程和公路里程作為次級指標。各項指標的相對指數(shù)的具體核算過程是：首先，對次級指標進行標準化處理，即除以各自的平均值，標準化后的指標均值為1;接下來，采用主成分分析法對兩個及以上的次級指標賦予相應(yīng)權(quán)重，從而合成為一級指標;最后，再一次采用主成分分析法對一級指標賦予相應(yīng)權(quán)重，最終合成為一個綜合性相對指數(shù)。各指標的描述性統(tǒng)計如表1所示。

從表1可以看出，支援省的各項指標均在1%的顯著性水平上明顯高于受援省，這表明我國東西部之間確實存在顯著性差異，其中尤以經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的差距最為突出，也間接表明總體上支援省有能力對受援省進行支援。同時，支援省在各項指標上的標準差均大于受援省，表明支援省內(nèi)部差異較大，而受援省內(nèi)部差異則相對平穩(wěn)。

（二）支援省與受援省非均衡描述

資源稟賦和地理區(qū)位在某種程度上決定了區(qū)域非均衡的必然性，國家政策和政府行政能力又進一步復(fù)雜化了區(qū)域間關(guān)系。作為一個幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國，中國各區(qū)域在資源稟賦、社會條件等要素上差異顯著，中國已經(jīng)成為世界上區(qū)域差距最大的國家之一。這種差距主要表現(xiàn)在東、中、西三大區(qū)域間的非均衡性。這種非均衡可以通過不平等系數(shù)來衡量，如（加權(quán)）變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)。作為國家區(qū)域均衡政策的重要組成部分，對口支援意在逐步縮小東西部之間的差距。在經(jīng)濟學研究中，這種差距的縮小被描述為一個發(fā)展收斂性問題，并以人均GDP為指標就區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的均衡態(tài)作出了大量研究。收斂問題被概括為σ-收斂、β-收斂與俱樂部收斂三種假說。σ-收斂用來描述某一指標的離差隨時間的推移而趨于減小的過程，這意味著整體差異的減小;這一過程需要初始水平較低的地區(qū)有著更高的增長率，即β-收斂。不過大量的研究發(fā)現(xiàn)，整體的β-收斂常常很難實現(xiàn)，現(xiàn)實中更多呈現(xiàn)出具有相似結(jié)構(gòu)的區(qū)域內(nèi)部收斂的趨勢，區(qū)域間卻不存在收斂趨勢，這種收斂現(xiàn)象被稱為俱樂部收斂，各區(qū)域內(nèi)部按照此種收斂趨勢最終達到各自的穩(wěn)態(tài)值。

在對經(jīng)濟發(fā)展的研究中，描述和刻畫σ-收斂經(jīng)常使用人均GDP對數(shù)值的標準差，即σ-收斂指數(shù)。根據(jù)這一思路，圖1繪制出了經(jīng)濟發(fā)展、教育與醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施1996-2017年的σ-收斂指數(shù)變化圖。從圖1可以看出，涉及對口支援的20個省在教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上存在較為明顯的收斂趨勢;經(jīng)濟發(fā)展也存在收斂跡象，其中在2005年到2014年存在較為明顯的收斂趨勢，2014年之后這種收斂極為微弱。

支援省和受援省教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)上的收斂趨勢，以及經(jīng)濟發(fā)展上較為微弱的收斂跡象，并不必然意味著支援省和受援省差距的縮小，圖1只是一種簡略的呈現(xiàn)，故而還需要進一步考察β-收斂特征。β-收斂的初始計量模型為：

這里以1996年作為初始期，考察的指標包括經(jīng)濟發(fā)展、教育和醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對是否引入支援省或受援省虛擬變量的收斂系數(shù)B進行比較，在此基礎(chǔ)上計算相應(yīng)的穩(wěn)態(tài)值、收斂速度和半生命周期，結(jié)果如表2所示。無論是否加入?yún)^(qū)域虛擬變量，教育、醫(yī)療以及基礎(chǔ)設(shè)施的B估計量均為負數(shù)，且通過了0.5%的顯著性檢驗。這意味著從1996年到2017年，支援省和受援省整體上在教育、醫(yī)療和技術(shù)設(shè)施上存在著較為顯著的增長收斂趨勢，而經(jīng)濟發(fā)展雖有增長收斂的跡象，但并不顯著。從擬合優(yōu)度R²和F檢驗來看，除基礎(chǔ)設(shè)施指標之外，加入?yún)^(qū)域虛擬變量之后的模型對于全域性的收斂特征的擬合并沒有明顯改善，模型的整體顯著性得到基本保持，表明在基礎(chǔ)設(shè)施上很可能存在較為明顯的俱樂部收斂。

結(jié)合上述分析，可以得出以下結(jié)論：自1996年至2017年，并沒有明顯的證據(jù)表明整體上受援省相比于支援省擁有更高的經(jīng)濟增長率，東西部之間經(jīng)濟發(fā)展的差距并沒有實質(zhì)性變化;不過，整體上受援省和支援省在教育、醫(yī)療服務(wù)供給，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的差距有明顯的縮小趨勢。

支援省和受援省之間的這種非均衡性是多種因素造成的，其中非常重要的社會性因素是國家政策的傾斜和地方政府能力的差異。朱天舒和秦曉微指出區(qū)域的均衡發(fā)展首先必須解決民生問題，同時落后區(qū)域的跨越式發(fā)展還必須加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，事實上這不僅是1999年后國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對口支援一開始就尤其強調(diào)解決民生問題，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在此基礎(chǔ)上協(xié)助增強受援省的內(nèi)生性發(fā)展能力。從上述的非均衡描述來看，1996年以來，支援省和受援省在教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施上差距有著明顯的縮小趨勢，這與國家的區(qū)域政策目標在某種程度上存在一致性。加州大學地理學系Fan與Sun在2008年的一項研究也表明，中國政府自上世紀90年代末以來為減少地區(qū)不平等所采取的計劃和努力已經(jīng)取得了一些初步成效。然而，作為國家區(qū)域均衡發(fā)展重要工具的對口支援究竟對這一狀態(tài)有著怎樣的解釋能力，則需要進一步的模型建構(gòu)。

四、對口支援的政策效應(yīng)

（一）對口支援的作用機制

欲解釋對口支援在縮小支援省與受援省差距上的作用，核心在于探索對口支援的作用機制。支援是一種行為，對口是對支援行為的一種規(guī)則約束，對省際對口支援的解釋，應(yīng)該從“支援”行為和“對口”規(guī)則兩個層面進行。陳志剛基于實證的研究表明，對口支援不僅是一種外部資本的注入，而且?guī)砹嘶A(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、人力資本、市場理念（制度）、發(fā)展精神等一攬子要素，亦即對口支援可以使得支援省政府能力跨區(qū)域外溢到受援省政府，這種外溢是人為的、定向的，區(qū)別于基于臨近效應(yīng)的空間溢出，這成為解釋模型構(gòu)建的基礎(chǔ)。

在這種假設(shè)之下，模型的關(guān)鍵在于核心解釋變量“政府能力”的操作化。從最初的民族團結(jié)和邊防穩(wěn)定，到現(xiàn)今的扶貧協(xié)作和區(qū)域均衡，中央政府以政治任務(wù)的方式要求部分地方政府“對口支援”另外一些地區(qū)，鄭春勇稱之為“任務(wù)型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”。中央政府將本屬于國家的職能部分分派給地方政府，在發(fā)揮“地方治理”優(yōu)勢的同時，也給支援省帶來了兩方面的挑戰(zhàn)：其一是需要“擠出”稀缺資源輸出到受援省;其二是激勵擔責的部門及其干部高效完成支援任務(wù)。丁忠毅從府際協(xié)作治理的角度來認識對口支援，并認為府際協(xié)作治理代表了國家治理環(huán)境高度復(fù)雜條件下政府治道變革的方向，但府際協(xié)作治理并不必然帶來良好的治理績效，故而必須高度重視府際協(xié)作治理能力的提升，其能力要素之一就是資源籌措與配置能力。事實上，支援省在向受援省提供援助時，無論是直接的固定資產(chǎn)投資，或者財政支持，抑或是選派黨政干部和專業(yè)技術(shù)骨干掛職鍛煉，都是基于自身已有的資源儲備和公共服務(wù)供給能力。

在對政府能力的測量上，這里參照張剛、徐賢春的政府能力測算指標體系，從資源獲取與資源配置兩個維度來測量政府能力，其中資源獲取能力包括財政支出、固定資產(chǎn)投資、實際外商直接投資、進出口貿(mào)易總額等四個指標，對于資源配置能力的評價則通過經(jīng)濟發(fā)展、教育和醫(yī)療服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四個指標來推斷。資源獲取主要考慮到支援省的財力狀況，因為財力是政府能力中最為核心的要素;而支援省的資源配置狀況，如教育和醫(yī)療本身就是開展對口支援的重要資源。正如弗朗西斯·福山所指出的，政府是復(fù)雜組織的集合，任何給定的功能，政府表現(xiàn)好壞取決它的組織形式以及它手中的人力和物力，對這一能力的衡量不是看它是什么而是看它做了什么，即它提供的基本服務(wù)。各子指標均使用其人均值并采取正規(guī)化處理，利用主成分分析法賦予相應(yīng)權(quán)重合成一級指標。指標及其權(quán)重如表3所示。

（二）模型構(gòu)建與變量設(shè)置

跨區(qū)域的對口支援，使得支援省政府能力通過資源輸出以及干部掛職、駐前線工作隊等方式外溢到受援省政府，進而促使對口支援政策目標的實現(xiàn)。據(jù)此，可以設(shè)定以下雙向固定效應(yīng)模型：

被解釋變量由兩部分構(gòu)成，其中Y_it為受援省在經(jīng)濟發(fā)展、教育與醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的表現(xiàn)，Y_jt為支援省相應(yīng)的表現(xiàn)，由這兩部分的比值作為被解釋變量相比于單一指標的優(yōu)勢是，可以同時考察受援省和支援省在相應(yīng)指標上的表現(xiàn)，其比值的大小則反映了兩者之間的差距。Gov_jt為模型的核心解釋變量，代表支援省的政府能力;Year_t為時間趨勢項，Region_i為個體虛擬變量;Con_it為一系列可能影響到受援省表現(xiàn)的控制變量，其選取基于已有的研究文獻。

已有的研究表明我國省際間的不平等在20世紀80年代有所下降，在90年代出現(xiàn)了上升的跡象，而東部沿海地區(qū)與中國其他地區(qū)之間的不平等自80年代以來呈上升趨勢。這些研究還確定了解釋區(qū)域不平等變化的各種影響因素，比如區(qū)位、勞動力和基礎(chǔ)設(shè)施等要素稟賦，不過更多的研究者認為與政策相關(guān)的因素是最關(guān)鍵的，這些因素包括促進沿海省份和開放地區(qū)資本投資（包括外資）的區(qū)域政策、中央控制分散、中央財政向欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、工業(yè)化與經(jīng)濟集聚，以及由于市場擴張而提高的要素流動性。因而，控制變量的選取應(yīng)盡可能反映上述因素的影響：（1）中央財政轉(zhuǎn)移支付（單位：萬元/人），該指標反映中央對地方的援助力度。變量操作參考范子英的研究，其值等于中央補助減去上解中央支出，再除以當年常住人口。由于中央政府只是向支援省下放了部分區(qū)域均衡的職能，該變量的選取意在控制中央政府對受援省各項事業(yè)的影響。（2）受援省自身政府能力，包括財政自足能力、投資能力、利用外資和市場的能力，這些都是地方政府促使地方經(jīng)濟發(fā)展，提供公共服務(wù)需要的資源，分別用人均財政收入、人均固定資產(chǎn)投資、人均實際外商直接投資和人均進出口總額來度量，并進行標準化處理。（3）財政分權(quán)。由于地方政府有著更為準確的信息，故而一定程度的財政分權(quán)有利于激勵地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和公共服務(wù)的供給。當前研究中對財政分權(quán)的度量有多種方法，如汪小勤、姜揚、和立道等，這里采用崔志坤、張燕的度量方法，以財政支出來度量財政分權(quán)，其計算方式為：該省人均預(yù)算支出占全國人均預(yù)算支出與該省人均預(yù)算支出之和的比重。（4）城鎮(zhèn)化率。更高的城市化水平代表了更多的人力資本，同時也對政府提供的公共服務(wù)有著更高的需求。這里采用城鎮(zhèn)人口比重代表當?shù)氐某擎?zhèn)化水平。各變量的描述性統(tǒng)計見表4。

（三）回歸結(jié)果及分析

這里選取1996-2016年的數(shù)據(jù)，之所以這樣是因為2016年中央調(diào)整了部分對口關(guān)系，遼寧省不再承擔對口支援青海省的任務(wù)。同時需要說明的是，山東省在1996-2010年對口支援新疆維吾爾自治區(qū)，2011起轉(zhuǎn)而對口支援重慶市，故而在樣本中剔除這三個省（自治區(qū)、直轄市）;貴州省前后得到8個城市共同援助，這里也予以剔除。所以，最后納入模型分析是8對支援關(guān)系共計168條樣本量的平衡長面板數(shù)據(jù)。由于這里使用的是長面板數(shù)據(jù)，故而需要對擾動項可能存在的“組間異方差”、“組內(nèi)自相關(guān)”與“組間同期相關(guān)”進行檢驗，檢驗結(jié)果表明對于該長面板數(shù)據(jù)應(yīng)該使用同時考慮這三個因素的全面FGLS估計，在計算過程中，所有自變量均滯后一期以緩和變量的內(nèi)生性，回歸估計的結(jié)果如表5所示。

模型1-4分別以受援省的經(jīng)濟發(fā)展、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施為被解釋變量，以檢測對口支援對相應(yīng)指標的變化是否具有顯著性解釋能力?；貧w結(jié)果顯示，對口支援在10%的顯著性水平上對受援省的經(jīng)濟發(fā)展有正向作用，在1%的顯著性水平上對受援省的醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有正向作用，這表明對口支援切實有助于受援省的經(jīng)濟發(fā)展，提高受援省的公共服務(wù)供給水平，并推動其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不過，對口支援的這種作用能否縮小受援省與支援省之間的差距，并最終達到區(qū)域均衡的目標，還需要將支援省自身的發(fā)展狀況考慮在內(nèi)。

模型5-8進一步在模型1-4的基礎(chǔ)之上檢測對口支援能否縮小受援省和支援省之間的差距。就受援省和支援省的經(jīng)濟發(fā)展差距來看，模型5的回歸結(jié)果并不支持假設(shè)1。核心解釋變量支援省“政府能力”的系數(shù)在1%的顯著性水平上顯著為負，亦即受援省人均GDP占支援省人均GDP的比重隨著支援省政府能力每提高1個百分點，就下降0.086個百分點，這意味著支援省政府能力越強，受援省與支援省之間的經(jīng)濟差距就越大。支援省政府能力越強，雖然其對于受援省的支援能力也越強，不過支援省政府自身有著更快的經(jīng)濟增長率，故而對口支援并不能起到縮小受援省和支援省經(jīng)濟發(fā)展差距的作用?；貧w結(jié)果與前述的支援省和受援省的差距描述也是相符的。部分控制變量通過顯著性檢驗，表明要縮小這一差距還需要中央政府的支持以及受援省政府自身能力的增強。

就受援省和支援省在醫(yī)療和教育服務(wù)上的供給情況而言，模型6和模型7的回歸結(jié)果支持假設(shè)2。變量支援省“政府能力”的系數(shù)均通過了1%的顯著性檢驗，且顯著為正，這意味著支援省政府能力的增強在增加本地的公共服務(wù)供給的同時，還通過對口支援的方式提高了受援地公共服務(wù)的供給水平，亦即對口支援有助于縮小受援省和支援省之間在公共服務(wù)供給上的差距，這里以醫(yī)療和教育為代表，與前述對受援省和支援省差距的描述也是相符的。

就受援省與支援省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的情況而言，模型8的回歸結(jié)果支持假設(shè)3。支援省政府能力的系數(shù)在1%的顯著性水平上顯著為正，意味著對口支援能夠縮小受援省和支援省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的差距;不過從時間趨勢項的系數(shù)來看，受援省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上與支援省的差距總體上還在逐年增大，這與前述對二者差距的描述也是一致的。

（四）內(nèi)生性討論與穩(wěn)健性檢驗

區(qū)域非均衡是多種因素綜合作用的結(jié)果，上述模型主要考慮到支援省、受援省和中央政府的作用。為避免內(nèi)生性問題，上述回歸采用雙向固定效用模型對個體固定效應(yīng)和時間效應(yīng)進行控制，并對可能的內(nèi)生性變量滯后一期作為工具變量，為此這里采用面板交叉固定效應(yīng)模型進行穩(wěn)健性檢驗?？紤]到各對口關(guān)系之間可能存在的支援效果差異，回歸加入了支援省“政府能力”與對口關(guān)系的交互項，回歸結(jié)果如表6所示。

模型9-12檢測了對口支援對受援省相應(yīng)指標的解釋能力，模型13-16進一步檢測了對口支援是否有助于縮小受援省與支援省之間的差距。從回歸結(jié)果來看，聚類穩(wěn)健標準誤略大于普通標準誤，模型中通過顯著性檢驗的核心解釋變量的系數(shù)也有所增大，不過在系數(shù)的方向上保持了一致，且系數(shù)的大小無明顯差異。表6還顯示，部分支援省“政府能力”與對口關(guān)系的交互項具有顯著性，這意味對口支援的支援效果在不同對口關(guān)系中存在差異。為簡化分析，這里以表1所示的綜合指標作為被解釋變量進行兩次回歸，并圖示對口支援在不同對口關(guān)系中的效果差異，如圖2和圖3所示的簡單斜率圖。

圖2呈現(xiàn)了對口支援在不同對口關(guān)系中支援效果的差異，直線斜率越大，意味著支援省對其受援省的支援效果越顯著。從圖中可以看出，在各對口關(guān)系中，支援省能力的增強，亦即支援省自身的發(fā)展，能夠帶動與其對應(yīng)的受援省的發(fā)展。相比之下，青海與遼寧、云南與上海、甘肅與天津三對對口關(guān)系上的支援效果較差，其中幫扶效果最為顯著是福建對寧夏的支援，這一經(jīng)驗已經(jīng)得到學術(shù)界的關(guān)注。

圖3呈現(xiàn)了不同對口關(guān)系中受援省與支援省之間的差距與對口支援的關(guān)系，直線斜率越大，意味著受援省與支援省之間差距越小，反之越大。結(jié)合圖2發(fā)現(xiàn)，雖然浙江、江蘇、福建和廣東對其受援省的幫扶效果較好，但四川與浙江、陜西與江蘇、寧夏與福建三對對口關(guān)系之間的差距在進一步加大，廣西與廣東之間的差距也沒有實質(zhì)性變化。其余四條直線較為平緩，意味著對口支援在縮小受援省與支援省之間的差距上作用有限。

五、結(jié)論與評述

黨的十九大報告提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，發(fā)展的“不平衡”首先體現(xiàn)在地區(qū)之間的不平衡，這種不平衡不僅表現(xiàn)在區(qū)域之間懸殊的經(jīng)濟發(fā)展水平，還表現(xiàn)在公眾所能享受到的基本公共服務(wù)。我國宏觀政策上的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略自1999年的西部大開發(fā)起始，呈現(xiàn)出中央政府大國治理的宏大手筆，或許也正是因為如此，“對口支援”這種與具體政策目標相結(jié)合的區(qū)域均衡政策到目前還未能引起學界充分的關(guān)注，長期隱匿在中央政府的治理光譜之中。然而，從已有的政策體系和理論研究可知，無論是從其動員的人力物力規(guī)模，還是其所處的政府關(guān)注層次，抑或是從中國國家治理的獨特現(xiàn)象和經(jīng)驗來說，對口支援，其肇始、演變、運作、效果以及改進都應(yīng)該引起學人的重視?；趪鴦?wù)院扶貧辦1996年和2017年有關(guān)對口支援的政策設(shè)計和指導思想，運用描述性統(tǒng)計和計量分析方法對其政策效果進行評估，研究發(fā)現(xiàn)：（1）按照政策的設(shè)計，對口支援通過支援省政府能力人為定向外溢到受援省，確實能夠推動受援省經(jīng)濟的發(fā)展，提高其基本公共服務(wù)的供給水平與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);（2）不過僅僅依靠對口支援很難達到區(qū)域的均衡發(fā)展，縱然對于教育、醫(yī)療等供給達到一定程度趨向于飽和的公共服務(wù)，對口支援能夠在一定程度上縮小區(qū)域差距，但對口支援在經(jīng)濟發(fā)展差距上的彌合作用有限，受援省和支援省總體上的差距還在進一步拉大;（3）進一步分析還發(fā)現(xiàn)，支援效果在不同的對口關(guān)系中存在較大差異，受援省與支援省之間的差距在不同的對口關(guān)系中也有一定的區(qū)別;（4）故而，對口支援需要著力提高受援省政府的自我治理能力，區(qū)域均衡需要中央政府更為科學的治理策略。

通過分析對口支援的作用機制，構(gòu)建的計量模型從宏觀上對我國對口支援政策的一般效果進行了評估，相比于以往對對口支援政策效應(yīng)的研究，主要有三個方面的意義和價值：其一是選用了長面板數(shù)據(jù)，時間上的截取與政策的關(guān)鍵節(jié)點相對應(yīng)，能夠更為全面評估政策的效果;其二是分析了對口支援的作用機制，基于以往的研究提煉出支援省政府能力作為對口支援政策效應(yīng)的核心解釋變量，規(guī)避了雙重差分法在控制組選擇上的難題，試圖為這一領(lǐng)域的量化研究有所貢獻;其三是在對政策結(jié)果的關(guān)注上，從以往僅關(guān)注對口支援是否促進了受援省的發(fā)展，更進一步關(guān)注對口支援是否有助于區(qū)域均衡目標的實現(xiàn)，從而與當下國家對“對口支援”的政策期許以及“共同富?！钡恼卧妇跋嗪魬?yīng)。

研究也存在一些需要改進之處。首先，由于進入特定研究場域的困難，文章對于對口支援作用機制的分析尚顯粗糙。毫無疑問，支援省政府能力是其完成支援任務(wù)的基礎(chǔ)，故而以其作為核心解釋變量有一定的合理性，然而支援省能力在多大程度上能夠進入受援地目前尚不清楚，尤其是在缺乏較為嚴密的監(jiān)督考核體系之下。其次，在經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)等指標的測量上，研究雖然盡可能遵循已有研究成果，但這些測量指標所反映的情況無疑是片面的，對教育、醫(yī)療等公共服務(wù)量的測量相對容易，對其質(zhì)的測量則相對復(fù)雜。自然，這些指標亦不能全面反映對口支援的政策效應(yīng)。從當前學界對對口支援的研究來看，規(guī)范的理論分析依然是主流，然而作為一項具體的政策，對其研究還需要研究者深入實踐，以嚴謹扎實的實證方法增進知識的積累并促進理論的升華。

（責任編輯：徐東濤）