孫少石

摘要：在互聯(lián)網(wǎng)的改造下，傳統(tǒng)犯罪出現(xiàn)了向網(wǎng)絡遷移的趨勢，電信網(wǎng)絡詐騙是其中突出的一類犯罪，成為新的社會治理難題。長期以來，詐騙犯在無遠弗屆的網(wǎng)絡空間實現(xiàn)大規(guī)模協(xié)作，而各地的公安或政府卻受制于“以塊為主”的體制，只能立足于屬地獨自為戰(zhàn)，這不僅難以形成合力，反而內耗不斷。從全局層面統(tǒng)合資源以緩和這一矛盾，成為應對電信網(wǎng)絡詐騙的對策思路，協(xié)同治理應運而生。中央布局、系統(tǒng)聯(lián)動、社會參與的多層次、多主體的協(xié)同治理模式，提供了打擊、治理網(wǎng)絡犯罪的中國經(jīng)驗，從中可以透視國家自我調整以適應網(wǎng)絡時代社會治理的內在要求。

關鍵詞：電信網(wǎng)絡詐騙;偵查;條塊關系;協(xié)同治理

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2020）01-0100-014

一、協(xié)同治理的問題背景

隨著社會本身的日益復雜，異質性要素的增多并相互催化，社會問題呈現(xiàn)出一種性質上的混沌與不確定狀態(tài)，這與政府原有的、基于嚴格分工形成的歸口管理勢必發(fā)生緊張。新的社會形勢呼喚新的治理思路與模式。黨的十八屆三中全會提出：“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”。具體到政府行為之中，如何升級自己的治理手段和模式，在綜合、跨界的組織協(xié)作中摸索新的出路，以解決傳統(tǒng)的、單一的、封閉的組織形式不能解決或不容易解決的治理難題，也就順理成章提上議事日程。

對于協(xié)同治理，最早主要的學術關切來自行政管理學科，但由于執(zhí)法與行政管理密不可分的關系，法學也在試圖介入這一領域。而且因為近些年經(jīng)驗研究在法學研究中的興起，法學對這一問題的切入，相比于行政管理學科的視角更為微觀，主要關注的是協(xié)同治理本身的經(jīng)驗成分和制度微觀層面的運作機理。陳柏峰較早從執(zhí)法角度分析協(xié)同治理，他以違建執(zhí)法為經(jīng)驗抓手，從執(zhí)法的組織結構角度解釋了受制于科層制不同層級、不同部門之間目標的不完全一致，多頭執(zhí)法面對多屬性的執(zhí)法目標難以形成合力，容易出現(xiàn)孤島效應，集中行政處罰權自然而然地成為對策;印子在陳柏峰研究的基礎上，進一步指出之所以能夠將行政權力相對集中，對行政執(zhí)法機構加以組織、協(xié)調、整合的黨政體制是根本原因，從而論證了綜合執(zhí)法水平的提高，不僅僅在于執(zhí)法體制自身的強化，更在于執(zhí)法體制所嵌入的黨政體制的充分發(fā)揮。

但是，任何研究的有效性總是有邊界的。應當意識到陳柏峰等人對協(xié)同治理研究的特定前提在于“基層”。而基層并不僅僅是一個物理或空間概念，事實上，它更強調的是所發(fā)生的社會問題的性質、形態(tài)和影響范圍，同時也規(guī)定著調動的治理資源的類型和大致內容。之所以陳柏峰等人的研究結論能夠成立，揭示執(zhí)法主體職能的單一性和解決問題需求的綜合性之間的矛盾是一個方面，另一方面還在于，這些參與協(xié)同的執(zhí)法主體來自同一個行政轄區(qū)，能夠為地方黨政所統(tǒng)籌。但是新的社會問題總是層出不窮，諸如大氣污染、水體污染等，現(xiàn)代社會的許多問題已經(jīng)遠遠超出了某一特定行政轄區(qū)的界限，這就意味著對問題的理解和相應的對策都無法為基層執(zhí)法模式簡單涵蓋或自動推演。那么，如何在與已有研究對話的基礎上，直面當下更加錯綜復雜的治理問題，就成為新的研究議題。

互聯(lián)網(wǎng)作為現(xiàn)代社會的關鍵變量，對社會生活的滲透與改造可謂無孔不入、摧枯拉朽，在這一態(tài)勢的席卷下，犯罪并沒有獨善其身。近些年，全國治安形勢總體穩(wěn)定，暴力犯罪案件數(shù)量不斷下降，但是以財產為主要侵犯對象的非暴力、網(wǎng)絡犯罪卻異軍突起，電信網(wǎng)絡詐騙是其中的典型，這引起包括習近平同志在內的中央領導人的密切關注。2016年10月，習近平同志針對當前治安犯罪形勢提出健全完善立體化社會治安防控體系的主張。盡管從原理上講，萬變不離其宗，社會治安防控體系的核心仍然是協(xié)同治理，但是在急遽變化的形勢壓迫下，“宗”的表現(xiàn)形式也會隨之大幅度調整。當傳統(tǒng)犯罪向互聯(lián)網(wǎng)遷移以后，其形態(tài)的復雜性和社會危害性都在顯著提升，犯罪手段呈現(xiàn)出信息化、動態(tài)化、智能化的趨勢。公安系統(tǒng)既有的刑偵體制和政府常規(guī)的治理模式無疑首先受到?jīng)_擊，如果轉化為學術話語就是，當陳柏峰等人闡述的協(xié)同治理模式面對這一新的犯罪束手無策時，制度重構就成為當務之急。本文將公安機關打擊、治理電信網(wǎng)絡詐騙的工作予以條理化地展開。就研究的問題來說，它與偵查學有一定程度的重合，但本文的重點卻在于透過這個問題，審視公安工作與社會變遷之間的動態(tài)關系，使得公安打擊犯罪的行動超越其本身，在國家自我調整適應網(wǎng)絡社會治理的廣闊背景中獲得更為厚重的意義。

二、橫越向的大規(guī)模協(xié)作：電信網(wǎng)絡詐騙的底層邏輯

（一）起底徐玉玉案

研究電信網(wǎng)絡詐騙，一個案子難以繞過：徐玉玉案。2016年8月19日，山東臨沂的準大學生徐玉玉碰巧接聽了一通電話，電話里的人聲稱自己是給大學生發(fā)助學金的財政局工作人員。無巧不成書，8月16日，徐玉玉恰好向教體局申請了一筆助學金，當然信以為真。在對方的步步誘導下，徐玉玉非但沒有收到所謂的助學金，反倒轉出去了9900元。在意識到自己被騙后，她傷心欲絕，心臟驟停，兩天后去世了?；旧倥或_不到一萬元，失去了生命，消息一出，舉國震驚?？梢哉f，正是這件案子將打擊電信網(wǎng)絡詐騙推向高潮。

但是如果我們剔除徐玉玉案的意外因素，其實它的犯罪手法、特征、技術與其他電信網(wǎng)絡詐騙并沒有太大差異，基本可以概括為：分工明確、遠程協(xié)同。在徐玉玉案中，詐騙犯總共六人，三人在江西九江，負責對外打詐騙電話，還有三人則在約八百公里外的福建泉州，一旦有人受騙匯款，他們就迅速提現(xiàn)。這六個詐騙犯后來回憶，徐玉玉被騙當天，九江這面一共打出了200～300通電話，只有徐玉玉一人被騙。而從徐玉玉匯款到泉州這邊提現(xiàn)，前后不到七分鐘。正是這種遠程、非接觸的犯罪手法，令警察大傷腦筋。由于缺乏有效力量遏制，僅僅2016年，與徐玉玉案相類似的電信網(wǎng)絡詐騙，全國立案63萬余件，損失金額高達197億元。但是如果放到一個更大的時空坐標系中，長期以來，詐騙犯罪的發(fā)案一直處于相對穩(wěn)定、緩步爬升的狀態(tài)，從1981年起算，在之后的近三十年的時間里，大致每10年增長1%。變化出現(xiàn)在2008年，在這以后，詐騙犯罪的發(fā)案以年增長20～30%的速度膨脹，成為主導全國刑事案件總體走勢的一類犯罪。這樣的反差使人不得不追問：是什么因素導致了如此劇烈的轉變，以及它們是如何發(fā)揮作用的？

仍然回到徐玉玉案，但留意更多細節(jié)：雖然我們現(xiàn)在已經(jīng)明確了這六個詐騙犯的身份以及他們當時所處的位置，但是站在警察偵查的角度，這樣的“明確”其實很不明確。沒有物理的犯罪現(xiàn)場，因此案偵線索，或突破口，只有通過電話和銀行卡轉賬留下的數(shù)據(jù)，但又正是因為線索只是數(shù)據(jù)，詐騙犯才不會坐以待斃，他們會想方設法模糊這些數(shù)據(jù)與他們本人直接的關聯(lián)。在徐玉玉案中，在九江打電話的人，使用的是一張歸屬地為山東濟南的聯(lián)通手機卡，而在泉州取款的人，使用的是一張掛在一個名叫“秦峰”的安徽人名下、在貴州貴陽開戶的農業(yè)銀行借記卡。換言之，警察初查的案偵線索與詐騙犯之間，無論是人還是地理位置，都沒有任何交集，除非循線追蹤，否則警察完全無從鎖定罪犯。然而更大的問題還在于，只要警察想繼續(xù)推進，詐騙犯就會不斷地故技重施，例如，使用更多的銀行卡進行更復雜的轉賬。警察相當于被牽住了鼻子，在全國團團轉。虛虛實實、真真假假，案偵線索的高度碎片化、離散化是詐騙犯對警察全面壓制的秘密所在。

一方面，我們可以說電信網(wǎng)絡詐騙是一種典型的、遠程、跨區(qū)域犯罪，畢竟詐騙犯從未與受害者接觸，但是另一方面，它又非常不同于傳統(tǒng)意義上的跨區(qū)域犯罪，不僅僅在于這種犯罪在空間上大跨度的瞬時性，更在于這種大跨度并不是詐騙犯本身的物理位移，事實上他們從未移動，移動的是案偵線索。更準確地說，是案偵線索在空間上自由、隨機、無規(guī)律性地跳躍。詐騙犯之所以能做到這一點，正如反映在徐玉玉案中的那樣，關鍵在于他們握有來自天南海北的手機卡和銀行卡。也就是說，每一通詐騙電話靠的只是一個前臺，但它的背后還蟄伏著一張遍及全國多地、勾連諸多行業(yè)的犯罪產業(yè)鏈條。考慮到電信網(wǎng)絡詐騙近些年的泛濫，幾乎可以斷定，這種產業(yè)鏈條已經(jīng)做大成勢，成為一個生態(tài)。因此，破解電信網(wǎng)絡詐騙犯罪“異常繁榮”的謎團，不能只關注活躍在前臺的詐騙犯罪本身，還在于如何有穿透力地解碼后臺的協(xié)同關系對這一犯罪的特殊意義。

（二）電信網(wǎng)絡詐騙生成的底層邏輯

如果我們抽象地看犯罪，它其實也是一個生產過程。而生產離不開各種資源要素，例如在電信網(wǎng)絡詐騙當中，手機卡和銀行卡發(fā)揮的正是這樣的功能。但是這些資源要素能夠取得，并且以某種合適的方式組織起來促成犯罪的發(fā)生，不是憑空任意的，背后是具體社會條件下交易費用和組織費用拉鋸式的塑造。

盡管人天然是社交的動物，但在缺乏發(fā)達的通訊技術和設備的情況下，人們對外的搜尋、溝通的交易費用較高，活動范圍必定是相對局促的;又正是因為這種集中，通過組織管理將生產生活內部化才是可能的。正如克萊·舍基所揭示的，常規(guī)的科層化、結構化的組織形式是對高交易費用環(huán)境的一種適應。如果技術手段使空間組織成本發(fā)生改變，交易費用下降，原來的組織邊界就會有條件地向外擴張，組織規(guī)模就會變大。

但是如果交易費用下降達到一定幅度，物極必反，它會反過來消解組織，大組織本身變得不再必要了。因為原本親力親為的工作，現(xiàn)在可以通過不斷拆分，以外包的方式將非核心的工作部分剝離出去，由某一只專注于特定工種的小組織完成。這種基于經(jīng)濟利益的互惠行為，一方面削弱了大組織的規(guī)模，另一方面也給了小組織一席之地。與傳統(tǒng)的科層式組織不同，它們并非是支配與被支配的關系，而是圍繞某一產品或服務結成的臨時性的耦合關系。一個大組織可以同時尋找多個小組織為其提供服務，而一個小組織也可以同時為多個大組織提供支撐，這種交錯的利益關系令市場結構變得靈活易變。在這個背景下，產品生產的邏輯也在被重新定義。一個產品很難說究竟是在哪里生產的，原來受縱向一體化支配的線性生產邏輯，現(xiàn)在被散落在不同位置、不同部門同時生產的網(wǎng)狀邏輯所取代。所以，當我們站在一個相對高的位置俯瞰這一經(jīng)濟圖景時，不難得出這樣的判斷：在技術的推動下，組織形態(tài)會沿著分布式、去中心化、非結構、自由協(xié)作的方向演化。

這種影響組織規(guī)模的技術變革，科斯在1937年可能只想到電話與電報，他沒有、也不可能預測互聯(lián)網(wǎng)對組織形態(tài)的顛覆性改造。之所以互聯(lián)網(wǎng)能把交易費用削平，并讓其他大眾傳媒工具黯然失色，固然有“聯(lián)”這一方面的技術功能，但重點不在于此，而是經(jīng)過代際發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)具備了“互”的社會屬性，人們不再只是信息消極的接收方，他們還可以成為信息主動的、持續(xù)的、即時的生產者。從而使得互聯(lián)網(wǎng)成為一個源源不斷的信息集合器。在互聯(lián)網(wǎng)上，那些曾經(jīng)受制于規(guī)模經(jīng)濟而在物理環(huán)境中難以尋覓的小眾商品和服務，現(xiàn)在卻可以聚合成為一個突破空間限制、應有盡有的超級市場，這便是“長尾效應”。正是基于互聯(lián)網(wǎng)疏而不漏的這一特性，理論上，小眾商品可以無限向下細分，而當消費者需要時，再迅速且低成本地重組起來。

這就是互聯(lián)網(wǎng)作為社會的基礎性要素，影響經(jīng)濟活動的內在邏輯，關于電信網(wǎng)絡詐騙犯罪行為模式的解釋就深度地嵌在其中。這一模式從社會學的角度來講：作為一個整體現(xiàn)象的犯罪，通過互聯(lián)網(wǎng)，以外包甚至眾包的方式不斷地分工、細化，化整為零。除了上文中出現(xiàn)在徐玉玉案中的開辦販賣銀行卡、手機卡，還有其他形形色色的犯罪產業(yè)。例如，盜取販賣公民個人信息、利用偽基站發(fā)送詐騙短信、專業(yè)洗錢、開發(fā)網(wǎng)絡改號程序、制作木馬病毒，等等。這勢必形成一個小眾市場，而這與犯罪對隱蔽性的需求相契合。

但互聯(lián)網(wǎng)對犯罪的影響還不止于此。它的匿名性使得這些人可以在另一伙人完全不知道、也不需要知道底細的前提下，與之發(fā)生交易，交易的內容則迂回地服務于犯罪。因此，對于詐騙犯來說，資源俯拾即是，這大大提高了犯罪效率。而更神奇的是，詐騙犯越采取這種方式，就意味著越來越多、四面八方的、游走在合法與非法交界地帶的人卷入了這起犯罪，這些人無意中充當了擋在警察與詐騙犯之間的帷幕，給警察不斷地制造障礙，詐騙犯被捕的風險也就顯著降低了。提升犯罪效率和分散犯罪風險，這兩個在傳統(tǒng)犯罪語境下有內在沖突的目標，在互聯(lián)網(wǎng)的作用下，竟然合二為一了?；ヂ?lián)網(wǎng)之于犯罪的這種令人尷尬的“天造地設”，使我們有理由得出這樣的判斷：傳統(tǒng)犯罪將有一個向網(wǎng)絡空間大遷移的趨勢。

（三）傳統(tǒng)犯罪的網(wǎng)絡遷移

當遠程通訊和即時轉賬這兩個技術性問題被解決后，詐騙犯就可以在互聯(lián)網(wǎng)上大展拳腳?？紤]到詐騙是以話術為核心，相比于暴力犯罪或者盜竊和搶劫等其他侵犯財產類犯罪，它似乎更占有天時地利的先機，但也僅僅是“先”機。盜竊、銷贓、販槍，固然其中的某些環(huán)節(jié)不可避免地會發(fā)生在現(xiàn)實世界，但大量的犯罪預謀、勾連、作案工具的準備、作案手段的學習傳播卻可以而且事實也已經(jīng)在互聯(lián)網(wǎng)上有了蠢蠢欲動的苗頭。例如，廣東江門公安偵辦的“2016.3.08”系列盜銷手機案，犯罪分子在全國盜得手機后，第一時間在微信上與銷贓團伙互動，將手機快遞至廣州、深圳等地，銷贓團伙再通過正規(guī)手機維修市場逐步完成手機的解鎖、翻新和銷售。整個過程，犯罪分子從未見面，所有的通訊和資金往來全部在網(wǎng)上完成，每個人只完成犯罪鏈條的一個細小環(huán)節(jié)就馬上轉手，犯罪的專業(yè)化、精細化可見一斑。

不只是花樣翻新，甚至還有橫空出世。四川宜賓公安偵辦的“2016.6.01”系列盜銷汽車案，犯罪手法連警察都覺得不可思議。分布在山東、河南、遼寧、四川等地的犯罪分子攻入政府網(wǎng)站，獲取合法的車輛數(shù)據(jù)，再轉手給盜車賊，從而篡改被盜車輛的原始數(shù)據(jù)，最后高價轉賣。過去的銷贓模式是低價賣往異地或者偏僻地壤，掩人耳目，成為“黑車”。但現(xiàn)在的犯罪模式是將“黑車”洗白了，因而可以無障礙地在車管所登記上戶了，這無異于是盜車賊的福音書：這個案子，波及全國31個省市區(qū)、累計抓捕331人、繳獲車輛425臺、涉案資金9800余萬元。這些散落在四面八方、各司其職的犯罪分子，如出一轍，也是在互聯(lián)網(wǎng)上流水作業(yè)。

雖然犯罪類型五花八門，但背后的行為邏輯卻是一以貫之。因為它們都脫胎于互聯(lián)網(wǎng)促成的新的分工與協(xié)作這一底層邏輯，人與人的連接在一個廣域的虛擬場景中的自由組合，所產生的是缺乏穩(wěn)定性和預期性的社會組織結構，網(wǎng)絡犯罪打上的正是這樣的烙印。這多少讓人聯(lián)想到游擊戰(zhàn)：“在很長的變動不定的戰(zhàn)線上作戰(zhàn)?！仨氃趶V闊的戰(zhàn)場上進行高度的運動戰(zhàn)，迅速地前進和迅速地后退，迅速地集中和迅速地分散”，這樣的聯(lián)想并不純粹是一個巧合，因為游擊戰(zhàn)強調神出鬼沒，戰(zhàn)術上保持主動進攻，不按常理出牌，它同樣是非結構的，而我們知道在戰(zhàn)場上游擊戰(zhàn)往往是以弱勝強、以小博大的利器。面對這樣的犯罪態(tài)勢，公安機關傳統(tǒng)的偵查方式無疑遭遇了顛覆性的挑戰(zhàn)。

三、立足于屬地的控制：傳統(tǒng)的偵查、政府治理模式

（一）偵查困境的經(jīng)驗現(xiàn)象

根據(jù)線索性質確定的切入口差異，傳統(tǒng)的偵查方式大體可以分為：由人到案、由案到人。對于電信網(wǎng)絡詐騙這樣的非接觸性犯罪，警察能采取的顯然只有由案到人這種方式，即通過通話記錄、銀行卡交易流水，步步為營，直到突出詐騙犯。但是正如上一節(jié)提及的，兵來將擋，水來土掩，詐騙犯的反偵查手段足以讓警察望而卻步。以銀行卡為例，他們將從黑市上購買來的在全國各地的不同銀行開戶的銀行卡，混亂排序，組成一個層級分明、類似紡錘狀的結構。一旦有被騙資金進入，詐騙犯借助事先預備的網(wǎng)上銀行，從第一張銀行卡開始，將這筆錢如同天女散花一樣迅速地逐級分解，又收斂、沉淀到一張銀行卡上，最后全部提現(xiàn)。這對于警察來說意味著，從理論上講，他們至少要完整地梳理出一條資金流水才能發(fā)現(xiàn)最后究竟是誰、在哪個城市的銀行提現(xiàn)——提現(xiàn)這個動作暗示著，即使這個人不是詐騙犯，也至少與詐騙犯有現(xiàn)實生活的交集。

這還只是勾勒了警察工作的基本方向，而現(xiàn)實的操作實際上更加復雜與糾結。雖然警察在銀行查詢交易流水是明白無誤的，但也正是因為如此，警察這一行為必然受到銀行規(guī)則的掣肘。根據(jù)2010年《關于進一步完善涉案賬戶資金查詢、凍結工作程序的通知》，名義上，為了便利警察調取證據(jù)，銀行提供了遠程協(xié)查的制度渠道，但是有所限制：如果查詢、凍結涉及的賬戶資金跨省，警察不僅要出具相應的協(xié)查文書，而且還要由公安部開具相應的申請，經(jīng)公安部主管領導或授權的業(yè)務部門負責人批準后，送相關銀行總部，由銀行總部辦理后，再將結果交賬戶開戶的分支機構;而對于不跨省的賬戶，并無實質性差異，只是相應的批準程序下沉到省級公安機關完成。很顯然，程序的臃腫、嚴苛從一開始就決定了警察工作步履維艱。

但如果銀行能提供全國一站式查詢資金流水的業(yè)務，警察要做的其實也只是在不同家的銀行之間奔走，但現(xiàn)實情況卻是，即使是同一家銀行，流水信息也只能去當時實際開戶的分支機構查詢，跨行就更是如此。換言之，偵辦漫天撒網(wǎng)的電信網(wǎng)絡詐騙，警察一直處在跨省奔波的狀態(tài)，更進一步地說，警察的偵查效率完全取決于詐騙犯手里銀行卡的多寡和排列組合的復雜程度;在單筆被騙金額高達1.17億元的、貴州都勻“2015.12.20”電信網(wǎng)絡詐騙案中，詐騙犯的銀行卡多達9000余張。如果可能，我們把詐騙犯洗錢的資金流水投影到地圖上，所形成的是資金無特定方向、無遠近規(guī)律的亂竄圖像，而這就是警察為了找到詐騙犯行蹤在各個城市輾轉的軌跡。一位曾經(jīng)偵辦過電信網(wǎng)絡詐騙犯罪的警察談起辦案感受，說了一句耐人尋味的話：“那是一種找不到組織的感覺?！?/p>

因此，對公安機關來說，偵辦電信網(wǎng)絡詐騙犯罪必須要反復拿捏成本、收益。顯性地看，當然最主要的經(jīng)費消耗都集中在差旅這一板塊，但隱性的成本，如警力也必須納入考量。偵辦電信網(wǎng)絡詐騙往往要耗盡一個區(qū)縣公安機關全部的刑偵力量，有時甚至還必須抽調其他業(yè)務大隊的警察才能偵破。然而，投入如此之大并不意味著有相匹配的回報。為什么？是電信網(wǎng)絡詐騙的性質使然。當初的詐騙電話撒向全國，受害者散落各地，正是如此，所有電信網(wǎng)絡詐騙才都是系列犯罪。但是對于破案的公安局來說，盡管它明白還有許多隱案，但是無論是從辦案成本還是從管轄制度上，它都無暇顧及，它往往單純就自己破的這一件案子移交給檢察院，并最終起訴至法院，談不上偵查的整體性，客觀上使打擊電信網(wǎng)絡詐騙的效果留在蜻蜓點水、零敲碎打的階段。這一點可以用徐玉玉案做佐證。包括徐玉玉被騙的9900元在內，這伙詐騙犯其實前后騙得56萬余元，如果反向溯源，受害者至少分布在四個省、七個市、十二個區(qū)縣。試想，如果不是因為公安部直接介入、指揮，哪一個地方公安機關有這樣大的激勵和條件把一樁電信網(wǎng)絡詐騙案查得如此透徹？我們應當懂得，這種程度的透徹是講究成本的：公安系統(tǒng)為偵破徐玉玉案總共投入了近2000萬的經(jīng)費。在偵辦電信網(wǎng)絡詐騙“投資回報率”極低的現(xiàn)實面前，公安上上下下有畏難情緒其實情有可原。

（二）偵查困境的體制分析

但是要注意，當我們以警察作為分析單位時，也許有意無意地掩蔽一個事實，即公安系統(tǒng)是一個層級森嚴、不同層級工作各有側重的組織，警察這一統(tǒng)稱難以從層級結構的角度準確地刻畫公安機關對電信網(wǎng)絡詐騙的偵查，而更深層次地說，它忽略了制度環(huán)境這一重要且底層的分析維度對公安機關辦案能力大小的約束。實際上，和其他犯罪一樣，電信網(wǎng)絡詐騙長期以來是由基層區(qū)縣公安機關的刑偵部門負責，作為一項制度安排，這根源于1997年改革的刑偵體制。

現(xiàn)行刑偵體制的基本內容是：刑偵工作的具體開展主要依托基層即區(qū)縣刑偵大隊，上級刑偵部門只是在指導、協(xié)調層面發(fā)揮作用，同時建立起覆蓋社會面的責任區(qū)，將刑偵大隊分拆為中隊，下沉到相應的責任區(qū)里，構成貼近基層、反應迅速的作戰(zhàn)實體。作為配套，考核管理制度中確立了破案責任制、聘任制、指標管理、競爭上崗制等制度措施;這意味著以個體化獎懲為底色的激勵機制被引入刑偵工作。通過這一制度安排，從警察個體的角度，由于明確了“責任田”，獎懲與個人的工作績效直接掛鉤，對于調動個人積極性當然是立竿見影的;而這種硬化屬地責任邊界的做法，從公安系統(tǒng)管理的角度來說，上級對下級的考核和問責也更加直接明朗了。作為公安工作最重要的組成部分，刑偵體制采取這樣的安排與“條塊結合、以塊為主”的公安組織領導體制具有內在的一致性。

或許可以這樣理解，刑偵體制通過與中國既有的以區(qū)縣為基本單位的“塊塊”結構相兼容，讓駐扎在各個“塊塊”上的刑偵部門明確地與自己轄區(qū)的刑事犯罪建立責任關系。在這樣的制度安排下，公安機關對于命案、黑惡犯罪、暴力犯罪等重大刑事犯罪的重視程度非同一般，而且這些犯罪一旦發(fā)生，罪犯也必定在“塊塊”之內出現(xiàn)過，因此，公安機關發(fā)動陣地攻堅，偵查破案也不那么困難。在1997年，全國的殺人犯罪發(fā)案26070件，占全國立案比重是1. 62%，但是這套刑偵體制執(zhí)行以來，殺人犯罪發(fā)案逐年回落，到2015年，殺人犯罪9200件，占比0.13%，破案率高達98%，其他嚴重暴力犯罪的破案率也在80%以上。然而形成鮮明對比的是，對于一般的侵犯財產類犯罪，由于多是跨區(qū)域，而且個案金額普遍不大，破案率始終在一個低位徘徊。2015年“盜搶騙”犯罪的破案率為23. 7%。懸殊如此之大其實不難理解：以“塊塊”作為單一錨點開展的包括刑事偵查在內的社會治理的有效性，在很大程度上取決于治理對象本身的相對靜止性，但是一旦對象移動幅度過大，固守原來的這種工作模式無異于緣木求魚。公安系統(tǒng)的高層對此并不諱言。時任公安部副部長張新楓早在2007年就指出：“還在用舊模式對付新情況”。時任陜西省公安廳副廳長白少康將這一現(xiàn)實界定為“結構性矛盾，或者機制性沖突”。在白少康看來，不解決這一矛盾，即使改變一點工作作風、多給一點錢、多配點警力，公安機關“同刑事犯罪斗爭還是不可能掌握主動權”。

在這個意義上，警察偵查電信網(wǎng)絡詐騙的困境只不過是長期存在的體制軟肋的一個表征，但確實因為互聯(lián)網(wǎng)的參與而使問題更加尖銳。盡管在2011年，公安部、最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合推出了跨區(qū)域查詢、調取證據(jù)可以通過電子簽章的方式遠程傳送協(xié)作函和法律文書的辦法，但是“責任田”意味著“自掃門前雪”，各地公安只愿意經(jīng)營自己本地的案子，對外地的案子大多不聞不問。因此，在偵查電信網(wǎng)絡詐騙過程中最吃力的異地取證工作，各地公安已經(jīng)形成了默契，互不“打擾”，自己單干，盡管這確保了戰(zhàn)果的完整，但重復建設、推高辦案成本也是不爭的事實。甚至在個別地方，這種地方本位主義發(fā)展到被抓的詐騙犯只需把本地案件的贓款退賠就辦理取保候審的地步。所以，與電信網(wǎng)絡詐騙，進而是網(wǎng)絡犯罪的博弈，既不能輕視犯罪本身的特殊性和復雜性，但也需要正視公安機關自身的體制安排內生的自我鎖死效應。

（三）屬地/“塊塊”治理的深層挑戰(zhàn)

公安機關的束手無策不啻于拉響警報。在通常的情況下，面對“治理失敗”，一般是由政府的常規(guī)治理模式切換到運動型治理模式。學者們注意到了這種治理模式的切換帶來的政府組織形態(tài)的改變，以及治理績效的提升。圍繞著不同的案例素材，如植樹造林、全員招商、拆違事件，他們展開了論證。盡管角度不一而足，但共性是明顯的，即在自上而下的體制壓力面前，下級政府以“中心工作”為名，確定某一優(yōu)先級任務，打斷、叫?？茖又浦懈骶透魑?、按部就班的常規(guī)運作過程，打通部門之間的資源壁壘，臨時性地動員、整合各方力量，將其攻克。

但是面對電信網(wǎng)絡詐騙，即使發(fā)動了運動型治理，卻也收效甚微。福建安溪，電信網(wǎng)絡詐騙從臺灣西進大陸的橋頭堡，早在2000年來自安溪的六合彩、刮刮卡詐騙就已經(jīng)初具規(guī)模，到了2007年，安溪縣重點整治詐騙犯罪問題被福建省綜治委跟蹤督導。除了上級公安機關專門為了打擊電信網(wǎng)絡詐騙犯罪而支持、強化安溪縣公安局的資源力量，發(fā)動“獵鷹”“天網(wǎng)”等一系列專項行動以外，當?shù)氐姆ㄔ?、檢察院、廣電、學校、工商、國土、經(jīng)濟社會服務中心，以及郵政、銀行、通訊營運商，一律地動員起來，對電信網(wǎng)絡詐騙犯罪圍追堵截，擠壓詐騙犯在安溪的生存空間。

參與到這一針對電信網(wǎng)絡詐騙運動型治理的不只是政府機關，村級組織也裹挾其中。在電信網(wǎng)絡詐騙犯罪重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)長坑鄉(xiāng)，村莊立下這樣的規(guī)矩：家庭成員凡是因為電信網(wǎng)絡詐騙被抓的，家長義務打掃三天衛(wèi)生;凡村子兩人被抓的，住家附近的路燈關停三天;凡村子三人被抓的，村民申請宅基地全部停止一年。村莊試圖用連坐機制擴大懲罰的殃及面，間接提高犯罪成本。

從效果來看，大致在2013年，安溪縣境內的詐騙勢力幾乎被肅清了，也就是在這一年，安溪縣摘掉了重點整治縣的帽子。但肅清了境內的詐騙并不等于鏟除詐騙。事實上，這種堅壁清野的戰(zhàn)術只是把電信網(wǎng)絡詐騙打跑了、打散了，他們流竄到外地繼續(xù)犯罪。百口莫辯的證據(jù)是，徐玉玉案中的詐騙犯六人，三人來自安溪。一時間，安溪縣被輿論逼到了風口浪尖。2017年11月，安溪縣再度因為詐騙被掛牌整治，而這一次，它面對的是國務院。

但從治理對象與治理手段關系的角度來看，這很難歸咎于安溪縣政府處置不力。學者們既有的對運動型治理討論，所針對的問題分享了一個前提：從空間分布上看，問題與政府屬地是大體重合的。即便單一部門難以化解，但由于地方政府比較完整的治理權，只要問題落入政府的“包圍圈”當中，解決方案或資源仍然可以構成一個閉環(huán)。但是，電信網(wǎng)絡詐騙非常不同，問題的跨部門屬性是一個方面——這是運動型治理所擅長的，但是我們還要看到問題的另一方面，此時的跨部門是疊加在動態(tài)的跨區(qū)域屬性上的——這是過去以地方政府為主體開展的運動型治理從未涉足的。而后一個問題鞭長莫及，前一個問題即使能夠解決也沒有意義。這不是安溪那樣的縣一級政府的局限，而是地方政府自帶的局限，它與政府層級無關，僅僅因為——“地方”。2014年，各省級公安機關刑偵部門與各自屬地的中國工商銀行省分行簽訂風險信息共享合作機制備忘錄（當時只有中國工商銀行如此），但倘若是外省的工商銀行，或其他銀行，這份備忘錄就又沒有用武之地，警察仍然要跨省取證。這與蘇力分析的面對游牧民族的襲擾，中原農耕區(qū)沒有辦法自主抵抗的理論邏輯完全一致：“若僅設防一地甚或數(shù)地，等于不設防?！?/p>

更深層次地看，由于中國超大型國家規(guī)模自帶的沉重負荷，制度演化的總方向，以事后眼光來看，必定是一個擇優(yōu)去劣、篩選出降低治理負荷方案的過程。沿著這個邏輯，行政分權是必然的，因為只有“塊塊”相對自主，才能攤薄單一制下中央政府的治理成本，也因此我們才能理解為什么學者們關于中國國家治理的一系列側重點不同、但互有內在關聯(lián)的理論模型總是離不開屬地管轄。即便遇到外部沖擊，這一體制從常規(guī)時期的松散狀態(tài)開始向緊湊狀態(tài)轉變，也是控制權在政府不同層次間上下移動，不同尺度的屬地管轄仍然是政府行為的原點。但是電信網(wǎng)絡詐騙卻因為互聯(lián)網(wǎng)的拓撲結構，四兩撥千斤地將原來各就各位的屬地布局打亂了，這無異于釜底抽薪，導致過去一整套治理模式陷入窒息，公安和政府墜落到一種從未有過的失重狀態(tài)。我們以公安機關偵查打擊電信網(wǎng)絡詐騙為例，分析至此，可以揭示政府治理網(wǎng)絡犯罪的深層困境了：當罪犯在網(wǎng)絡空間橫向上自由地整合資源時，政府卻只能圍繞著屬地展開縱向上的控制。這一困境內生于長久以來以屬地展開的地方分權治理模式。毫無疑問，具有戰(zhàn)略意義的制度調整已經(jīng)迫在眉睫。

四、協(xié)同治理的運作機理與制度邏輯

（一）中央布局：以聯(lián)席會議制度為載體

將斗爭的鋒芒指向犯罪是必須的，但既然原有的工作模式，不管是公安機關的單打獨斗還是地方政府發(fā)動的運動型治理都未見成效，那么接下去如何優(yōu)化斗爭的方式方法就成為公安應當謀劃的議題。

如前所述，打擊、治理電信網(wǎng)絡詐騙反映的核心矛盾是：罪犯在無遠弗屆的網(wǎng)絡空間大規(guī)模自由協(xié)作，而各地的公安或政府受制于“以塊為主”的體制，只能立足于屬地獨自為戰(zhàn)，這不僅難以形成合力，反而內耗不斷。因此，看上去是公安打擊犯罪的問題，但背后其實關系著對執(zhí)法資源統(tǒng)籌協(xié)調的問題。更進一步地看，由哪一主體以及如何統(tǒng)籌協(xié)調，又觸及到中央與地方政府在公共品供給過程中的事權分配問題。既然每一起電信網(wǎng)絡詐騙犯罪都跨越數(shù)個省市，很顯然，對于特定的地方公安來說，公共品的受益范圍與公安轄區(qū)互不重合，公共品供給成本大于收益的外部性問題就會始終存在。從公共品供給的原則角度來說，“那些可以由地方分別提供的事務，由各州的政府處理。那些需要共同關心的事務，不能由各州分別處理，則需要根據(jù)共存運作的原則由優(yōu)先的全國政府處理?！迸c之對應的，涉及到地方公共安全、社會穩(wěn)定的治安、人口和交通管理無疑應當作為地方事權，事關國家安全和政治穩(wěn)定則應當確定為中央事權，而對于跨區(qū)域犯罪的偵查，應由中央和地方共同負責。因此，“以塊為主”折射的問題是公安事權幾乎不加區(qū)分地集中在地方，尤其在基層區(qū)縣，包括公安部在內的上級公安事權明顯不足。這種事權分配的錯位甚至倒掛，已經(jīng)隨著犯罪流動性或者說公共品外溢效應的增強而愈發(fā)限制公安偵查破案的效能。從這個角度來說，中央政府的介入是打擊、治理電信網(wǎng)絡詐騙的應有之義。

盡管公共政策的執(zhí)行總是繞不開科層的重重屏障，在這個過程中執(zhí)行偏差難以避免，因此中央政府的高位推動往往意味著對地方政府注意力和資源的吸引，從而對沖、減緩執(zhí)行過程中的走樣。在這個意義上，高位推動是壓力型體制的同義詞。但對于治理電信網(wǎng)絡詐騙，中央政府牽頭還具有獨特意義。因為調取證據(jù)的碎片化、離散化，警察才被詐騙犯掐住了七寸，不解決這個技術性難題，即使高位推動再強勢，基層也未必會積極響應。不難設想，治理電信網(wǎng)絡詐騙的基本制度架構是打通銀行、通訊這兩個系統(tǒng)對公安系統(tǒng)設置的資源壁壘。但我們需要理解一個前提性問題，以銀行為例，除了五大國有商業(yè)銀行之外，全國還有將近四千家地方性商業(yè)銀行，它們相對獨立、渠道分散。所以如果不先將銀行系統(tǒng)內部的資源加以整合、抓綱舉目，接入公安系統(tǒng)的“端口”還是無從談起;同樣的道理也適用于通訊系統(tǒng)。而統(tǒng)籌、協(xié)調這些資源工作的落實都離不開主管銀行、通訊系統(tǒng)的中央機構——中國人民銀行、銀監(jiān)會、工業(yè)和信息化部。換言之，治理電信網(wǎng)絡詐騙，如果沒有中央政府的介入，不是執(zhí)行力失真的問題，而是根本不會發(fā)生執(zhí)行力的問題。正是如此，中央政府的介入不是儀式性的，而具有不可或缺的機制性意義。

2015年6月，國務院批準建立由公安部牽頭，整合包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、中央網(wǎng)信辦、外交部、安全部、國臺辦、工商總局、海關總署、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院等，共計23個部門的打擊、治理電信網(wǎng)絡新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會議制度。并且于2015年10月、2016年2月、2016年9月、2018年11月召開了第一、二、三、四次部際聯(lián)席會議。各級地方政府再根據(jù)自身具體的機構設置，層層響應，建立了上下對口的聯(lián)席會議制度，直抵縣級。一個跨系統(tǒng)、多層次、經(jīng)緯交織的復雜制度的框架就此成型。

作為應對電信網(wǎng)絡詐騙這種復雜、動態(tài)、多元的社會安全問題的制度，要解決的核心問題就是集結各方力量。聯(lián)席會議改變了只是公安機關孤軍奮戰(zhàn)的局面，也突破了地方政府縱向上調控控制權的傳統(tǒng)的運動型治理模式，實現(xiàn)的是在中央政府層面公安與相關部門之間的橫向協(xié)同。在這個前提下，各個系統(tǒng)在地方層級的協(xié)同才順理成章地鋪展，形成一張對詐騙犯及犯罪產業(yè)鏈整體覆蓋的天網(wǎng)。這個制度不僅僅是對政府組織結構的重塑，而且通過這種重塑間接地影響犯罪依附的社會土壤。各個系統(tǒng)發(fā)起相應的專項行動，與公安機關的偵查打擊相輔相成：從銀行系統(tǒng)來看，中國人民銀行和銀監(jiān)會，前者開始大刀闊斧地修改銀行賬戶管理制度，清理借記卡存量，后者督導商業(yè)銀行配合公安機關執(zhí)法;從通訊系統(tǒng)來看，工業(yè)和信息化部整頓、清理市場上的“黑卡”、一號通、商務總機等為詐騙犯罪添柴加火的產業(yè)。盡管這些并不直接地指向電信網(wǎng)絡詐騙犯罪本身，但卻為主動權回到公安機關手中創(chuàng)造了外部條件。

（二）系統(tǒng)聯(lián)動：電信詐騙案件偵辦平臺的運作

但是僅僅從外部包抄仍然是不夠的。長期以來，公安打擊電信網(wǎng)絡詐騙，并沒有專門的反制手段，只是依照常規(guī)偵查流程，挽回受害者的財產損失是以抓捕詐騙犯并司法審判為前提。但是隨著犯罪手法不斷升級，抓捕難度日漸增大，追贓挽損更是無從談起。但是如果換一個思路：盡管被騙資金被快速提現(xiàn)，但無法否認它在銀行系統(tǒng)內部有一個流轉的時間，那么能否這段時間里，將財產攔截在銀行系統(tǒng)內呢？也就是說，抓捕和挽損兩相分離。從另一個方面來說，這也是對受害者訴求的一種回應。事實上，他們之所以關心警察是否破案，重點并不在于抓捕罪犯，而是他們被騙的錢能否以及多大程度上挽回。很顯然，相比于聯(lián)席會議還只是框架式的配合，這時的協(xié)同對系統(tǒng)提出了在技術與組織層面更聯(lián)動性、整體性的要求。

如果將被詐騙的受害者轉賬也視為一筆錯誤的交易，那么在嚴格意義上講，銀行方面也不是沒有矯正錯誤的機制，即“沖正業(yè)務”：匯款人發(fā)現(xiàn)轉賬錯誤以后，可以去匯款銀行的柜臺辦理，而如果對方開通了網(wǎng)上銀行，也可以通過撥打對方銀行卡的客服電話，輸入卡號后再隨意輸入六個數(shù)字的密碼，連續(xù)操作三次，該卡即被暫停服務，對方自然無法提現(xiàn)了。但問題在于，沖正業(yè)務有相當大的局限：第一，速度遲緩，操作機械;第二，暫停對方的銀行卡僅限當日的24時，24時以后如果還要攔住這筆資金，必須重復原先的操作。如果只是日常生活中的轉賬失誤，這樣的操作也許還不算太大的問題，但面對著像餓狼一樣等待受害者轉賬、然后第一時間提現(xiàn)的詐騙犯，沖正業(yè)務顯然失去了意義。因此亟需另起爐灶，建立一套專門針對電信網(wǎng)絡詐騙的特點、能夠迅速反制的機制。

兵貴神速。很顯然，人工的方式遠遠落伍于詐騙犯，只有通過搭建一個聯(lián)結公安系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)的在線平臺，才可能大幅度縮減警察阻斷資金轉移的時間。2016年3月3日，“公安部電信詐騙案件偵辦平臺”上線運行，3月18日，中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、公安部、工商總局聯(lián)合下文（銀發(fā)[2016]86號），一套與偵辦平臺相配套的工作機制正式建立：涉案賬戶的緊急止付和快速凍結機制。具體流程是：一線接處警單位只要接到電信網(wǎng)絡詐騙報案，在尚未立案的情況下，迅速核查受害者轉入的第一張銀行卡情況，將卡號和簡要案情錄入該偵辦平臺，并將匯款憑證掃描上傳。然后這條信息將推送到由公安部授權的、北京市公安局建立的查控中心，由北京市刑偵總隊負責實時審核各地錄入的信息。一旦審核過關，由查控中心向各個銀行發(fā)出郵件，要求止付。相應的銀行會再輸出反饋。如果能夠止付成功，資金會有48小時的時間被“臨時性凍結”在銀行系統(tǒng)里，在這段時間里，公安機關就可以進一步審查該案的真實性、是否需要立案，以及制作和發(fā)送協(xié)作凍結財產通知報文，進行正式的資金凍結。

盡管是在線操作，但是由于流轉環(huán)節(jié)過多，并且是以人工方式發(fā)送的郵件，可以想象，公安勝算依然渺茫。因此，還要進一步優(yōu)化偵辦平臺的運作。又過了三個月，2016年6月1日“公安部電信詐騙案件偵辦平臺”與中國人民銀行“電信詐騙交易風險管理平臺”完成對接，偵辦平臺全面升級。新平臺讓公安的止付操作直接嵌入銀行系統(tǒng)，止付指令不再需要后臺人工填寫，而是由人民銀行的系統(tǒng)向各個商業(yè)銀行自動發(fā)出。

偵辦平臺的迭代過程，其實也是公安系統(tǒng)學習使用、與之磨合適應的過程。隨著偵辦平臺與公安系統(tǒng)之間的契合程度逐步提升，止付被納入地方公安的一項常規(guī)工作的條件也就相應成熟了，更多的案件信息被錄入了平臺。正因為這樣，再繼續(xù)由北京刑偵總隊審核已經(jīng)不切實際。從2016年6月1日起，各省級刑偵部門開始接手本省的審查工作。于是，新的止付流程開始生成：以省為單位，基層將警情錄入偵辦平臺，各省的刑偵部門專人負責形式審查，除非發(fā)現(xiàn)平臺上的信息不清楚或者異常，一概通過。由于簡化步驟和自動推送，整個止付過程，警察可以在短短的幾分鐘內完成。還不只是止付，凍結和查詢銀行卡交易流水都可以在平臺上操作，由此所提升的效率、節(jié)約的成本，是過去無法想象的。盡管就機制的發(fā)生來說，針對的是電信網(wǎng)絡詐騙，但這種工作模式對于公安機關應對已經(jīng)兵臨城下的網(wǎng)絡犯罪是有普遍意義的，只有這樣，我們才能理解公安部對其的戰(zhàn)略定位并非言過其實：“今后一個時期全國刑偵工作發(fā)展的重中之重?！?/p>

而一旦警察從過去跨區(qū)域調查取證的疲于奔命狀態(tài)中解脫出來，公安系統(tǒng)就可以把更多的資源投入到落地抓捕上。不同于傳統(tǒng)的偵查工作幾乎完全靠區(qū)縣公安的力量，公安部開始強化上級公安的組織指揮和它們自身的實戰(zhàn)能力，一場靜悄悄的演變正在公安系統(tǒng)內部破繭：市級公安統(tǒng)合刑偵、技偵、網(wǎng)安，集中研判、串并、溯源和偵查，是承擔打擊電信網(wǎng)絡詐騙犯罪主要責任的單位;省級公安負責跨省重大案件的直接指揮工作;公安部則主要負責跨境案件的直接指揮工作，一個央地分工、相互搭配的作戰(zhàn)體系的雛形開始顯現(xiàn)。在這個意義上，偵辦平臺不僅應用于直接對電信網(wǎng)絡詐騙犯罪的反制，它還相當于一個支點，間接撬動了“職責同構”的政府組織結構。我們看到，在應對網(wǎng)絡犯罪的過程中，傳統(tǒng)的、分散化的央地關系將趨于更為整體的關聯(lián);這或許可以視為互聯(lián)網(wǎng)對政府治理結構改造的一個注腳。

（三）社會參與：協(xié)同治理主體的拓展

如果僅僅限縮在中央政府在政府系統(tǒng)內部的統(tǒng)一安排，對于電信網(wǎng)絡詐騙，或者說網(wǎng)絡犯罪，這一依托于互聯(lián)網(wǎng)對資源的低成本搜集與跨界整合，因此具有復雜系統(tǒng)的開放性、適應性特征的現(xiàn)象，打擊、治理工作仍然會有盲點，甚至盲區(qū)。換言之，單純以政府為主體的治理結構還有進一步拓展的必要。而另一方面，這又是可能的。盡管電信網(wǎng)絡詐騙沒有傳統(tǒng)物理意義的犯罪現(xiàn)場，但是詐騙犯卻在網(wǎng)絡上留下了海量的數(shù)據(jù)痕跡，這些痕跡背后蘊含的行為模式，例如，如果從通話時長、撥打地域等方面綜合分析詐騙犯撥打的詐騙電話，有規(guī)律可循，這對于識別詐騙犯是具有預防意義的。但問題在于，這一數(shù)據(jù)建模的工作由誰以及如何開展？基于對數(shù)據(jù)資源的占有而在分析、挖掘數(shù)據(jù)的行為含義方面有得天獨厚技術優(yōu)勢的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，顯然相比于政府部門更為適合，甚至在某種意義上說，也只能由它們完成。正因如此，騰訊、阿里巴巴、科大訊飛等公司也被吸納、整合到了協(xié)同治理之中。

以騰訊公司研發(fā)的“鷹眼盒子”為例，它的用途在于識別詐騙電話和潛在的受害者。要做到這一點，首先需要的是騰訊公司在信息安全、數(shù)據(jù)分析方面已有的能力和經(jīng)驗，但是也離不開通訊營運商和公安機關的協(xié)同：由通訊營運商負責提供話單和基礎的硬件設備，公安機關同步對該話單進行加密、脫敏。有了這些“原材料”，“鷹眼盒子”才得以啟動：當潛在受害者的通話行為被識別出接聽符合某類詐騙電話的行為特征時，如冒充公檢法、領導或熟人等，“鷹眼盒子”立即將該潛在受害者從海量通話中“抓取”出來，通過營運商短信提示、警察上門勸阻等方式點對點預警。除了騰訊公司的“鷹眼盒子”，防范電信網(wǎng)絡詐騙的技術手段還有阿里巴巴研發(fā)出了識別“偽基站”的實時數(shù)據(jù)系統(tǒng)，科大訊飛建立了“諦聽·防范電話詐騙攔截平臺”，可謂八仙過海，各顯神通?；ヂ?lián)網(wǎng)公司根據(jù)自身技術優(yōu)勢，介入打擊、治理電信網(wǎng)絡詐騙的協(xié)同治理，反制犯罪的力量不斷增強。

作為社會力量的代表，互聯(lián)網(wǎng)公司盡管也是協(xié)同治理的組成部分，但從治理結構來看，卻與聯(lián)席會議和“案件偵辦平臺”有所不同。由于這些互聯(lián)網(wǎng)公司的商業(yè)屬性，它并不是整齊劃一地在全國全面鋪展，而是根據(jù)各地公安的經(jīng)費保障情況，自主靈活地展開有試點效應的協(xié)作。仍然以“鷹眼盒子”為例，首先只是在北京、上海、廣東、浙江、河南五個省市運行，阿里巴巴、科大訊飛同樣遵循這一邏輯。至此，我們可以對打擊、治理電信網(wǎng)絡詐騙的協(xié)同治理做一個全景式的觀察了：它既有政府內部的協(xié)同，也吸納社會力量的廣泛參與，既有中央政府的統(tǒng)一部署，也包容地方政府的自主拓展。

（四）電信網(wǎng)絡詐騙協(xié)同治理的制度邏輯

社會持續(xù)分化產生的后果是社會各個層面上的結構不穩(wěn)定，各種要素在一個廣泛空間里自由地進行分解、重組，在這一過程里，社會問題的跨界性、復合性、混沌性日漸彰顯。網(wǎng)絡犯罪遵循的正是這個邏輯：從大的方面來說，它是對通訊、金融、互聯(lián)網(wǎng)的合成，而每一個大的方面，其實又是更細分領域的一個集合。單純靠公安機關的力量明顯是不足夠的，但是如果不突破屬地管轄的思路，同樣也是無濟于事。因為網(wǎng)絡犯罪的案偵線索在全國范圍內任意散落的特征，各個地方的公安機關由于調取證據(jù)所要銜接的通訊、金融、互聯(lián)網(wǎng)公司，基本上不在本地甚至本省。因此地方政府，無論層級高低，即便根據(jù)轄區(qū)負總責的原則，在屬地內部資源整合，放在全國背景下看，也只是一種各行其是，更是一種南轅北轍。從根本上說，這規(guī)定了問題的性質：它是一個只有在更高層次統(tǒng)合資源才能適應全國性，而不再是地方性或者是區(qū)域性的公共產品的制度供給問題。

針對以塊為主、相對分散的治理模式或者治理結構的局限，基本的對策思路已經(jīng)暗含在上面的分析當中：只有直接從系統(tǒng)著手，加強系統(tǒng)之間的協(xié)同配合，才能超越屬地。在打擊電信網(wǎng)絡詐騙犯罪過程中，除了政法系統(tǒng)以外，“參戰(zhàn)”的其他單位還有：工信、銀行、工商、質檢等系統(tǒng)。中央部委牽頭，各自調動本系統(tǒng)在地方層面的部門，將原本分散在各個屬地的資源抓取上來，集中支撐公安的打擊行動。

當然，“條條”的工作機制并不限于政府內部，因為從功能的角度，它實際上是對有職能分工、有層級結構的組織的一個概括。因此，諸如中國電信集團、中國聯(lián)通集團、中國移動集團等基礎電信企業(yè)也同樣作為“條條”在打擊治理電信網(wǎng)絡詐騙犯罪過程中發(fā)揮作用，從關停涉案號碼、落實手機實名制等方面與公安機關形成策應關系。這種根據(jù)形成犯罪的要素，組織、整合各類資源的邏輯顯然會跨越政府部門與國有企業(yè)的界限，甚至向社會延展。

在打擊網(wǎng)絡犯罪過程中，包括騰訊公司、阿里巴巴、科大訊飛等互聯(lián)網(wǎng)公司，它們以其對海量數(shù)據(jù)的占有、分析的技術優(yōu)勢，與公安機關展開了機制性的配合行動。這種“跳出公安抓防控、跳出刑偵促打擊”的工作格局是新時期的“人民戰(zhàn)爭”。

網(wǎng)絡犯罪消解空間的特殊性，從根本上規(guī)定了公安機關構建的防控體系必須立足于將全國視為一個單一屬地的基礎上，爾后在全國范圍內整體而系統(tǒng)性地整合資源，用系統(tǒng)的力量反制系統(tǒng)的犯罪，而不是局限于某一個特定的屬地。從治理結構上看，它同樣是橫向協(xié)作的網(wǎng)狀結構，但它卻是基于多個條線系統(tǒng)圍繞著如何對公安系統(tǒng)賦能而展開的協(xié)同治理。

五、結語

從網(wǎng)絡大國向網(wǎng)絡強國過渡轉型的過程中，公安機關有沒有足夠的能力遏制網(wǎng)絡犯罪，考驗著國家治理能力和水平，關系著政府的權威和形象。過去，在部門林立、職能交叉、缺乏協(xié)調的情況下，公安應對電信網(wǎng)絡詐騙長期處在被動狀態(tài)。但是隨著中央政府的掛帥，重新調整資源布局的方式，各方力量向公安集結、整合，局面正在發(fā)生扭轉。中央布局、系統(tǒng)聯(lián)動、社會參與的多層次、多主體的協(xié)同治理模式，提供了打擊、治理網(wǎng)絡犯罪的中國經(jīng)驗，從中可以透視國家自我調整以適應網(wǎng)絡時代社會治理的內在要求。

盡管協(xié)同治理本身的要義來說，這樣的結論有可能只是一種老調重彈，顯得平淡無奇。但是，對于致力于解決問題的人來講，僅僅是方向明確是不夠的，因為他懂得，終點并不是起點簡單且平滑的投射，在通向終點的路上會遭遇到紛繁復雜、甚至是意想不到的挫折和挑戰(zhàn)，而這些除非掩耳盜鈴，否則只有在和現(xiàn)實的格斗中，通過耐心的觀察和反復的琢磨，才能在微茫之中找準問題的病灶以及破解問題的法門。因此，復盤問題是解決問題的第一步，而這依賴于對大量瑣細事實的掌握，并在此基礎上歸納出問題的事理邏輯，而這正是本文，或者說經(jīng)驗研究的追求與任務所在。

雖然從結論的梗概上看，本文相比于既有的研究并沒有多少推進，但如何得出這樣的結論，卻是本文與既有研究的差異所在。它拒絕從協(xié)同治理的概念本身或者理念出發(fā)，而是回到網(wǎng)絡犯罪和政府傳統(tǒng)治理結構各自的特性，去揭示二者天然的不對等性，試圖回答：為什么這個問題需要協(xié)同治理，以及為什么是這樣的協(xié)同治理，更進一步追問，發(fā)生了這樣的協(xié)同治理對于政府治理結構意味著什么。正是如此，本文觸及到了刑偵體制、條塊關系、事權配置等看似無關、但其實從總體上規(guī)定了公安偵查或者政府治理的基本制度條件。通過這種進路，將治理一個具體的網(wǎng)絡犯罪問題嵌入到現(xiàn)實的、綜合性的制度環(huán)境當中，一石激起千層浪，讓我們真切地感受到一個問題是如何系統(tǒng)性地與周邊環(huán)境發(fā)生關系的。它在理解網(wǎng)絡犯罪發(fā)生機理的同時，也就反省了傳統(tǒng)政府治理方式的局限。它不是形而上的，它更接近醫(yī)學，而不是哲學。實地調查、與警察訪談、調取卷宗、閱讀公安系統(tǒng)各級領導的發(fā)言稿，這些統(tǒng)統(tǒng)都是望聞問切的對象，是給出理論命題與分析框架的經(jīng)驗依據(jù)。

科斯在他最后一篇論文中，面對經(jīng)濟學界普遍感染的理論驅動的狂熱與對事實檢驗的閃躲，在結尾部分他這樣寫道：“因為他們的理論不是基于對企業(yè)實際運動進行調查的結果，所以正如上述，他們得出了完全錯誤的結論也就不足為怪。需要改變的是經(jīng)濟學的研究操守：如果要使我們的討論有價值，我們的理論就必須有一個經(jīng)驗的基礎?！睉撜f，法學研究也不例外。

（責任編輯：林賽燕）