肖明新

（中共佛山市委黨校，廣東 佛山 528300）

一、引言

在經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦之初，國(guó)家就很重視特區(qū)發(fā)展的法制保障。從1980年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》算起，經(jīng)濟(jì)特區(qū)專門立法已經(jīng)走過(guò)了40年，是我國(guó)法治建設(shè)的重要組成部分。也正是在這個(gè)過(guò)程中形成了頗有中國(guó)特色的授權(quán)立法現(xiàn)象，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)這一特殊的地方立法形式，形成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度，一般從兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)它的實(shí)踐意義：一是促進(jìn)和保障了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展，二是為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)。[1-4]這是在特定時(shí)期的法制建設(shè)觀念下對(duì)特區(qū)法規(guī)制度實(shí)踐價(jià)值的總結(jié)。更科學(xué)地講，這種實(shí)踐價(jià)值實(shí)際上是提供法治保障和提供法治經(jīng)驗(yàn)。另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度實(shí)踐的背后也具有總結(jié)中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路特征的理論意義。目前，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度理論意義的總結(jié)存在不準(zhǔn)確、不全面的地方。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度實(shí)踐意義的持續(xù)存在是法治試驗(yàn)方法運(yùn)用的結(jié)果，客觀上形成了有中國(guó)特色的法治非均衡發(fā)展。法治試驗(yàn)與法治非均衡發(fā)展也成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展道路的特點(diǎn)。本文在分析經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度生成邏輯和特征的基礎(chǔ)上，澄清相關(guān)誤解，總結(jié)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度實(shí)施所體現(xiàn)出來(lái)的這兩個(gè)理論意義。在全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度法治意義的基礎(chǔ)上，我們也就能更加自覺(jué)地“用好用足”經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。

二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度的生成邏輯

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度

在全國(guó)人大2000年制定的《立法法》中，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”成為專門表述。《立法法》第六十五條、第八十一條第二款、第八十六條第二款、第八十九條第五項(xiàng)等關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定共同構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度。第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》則對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案審查予以細(xì)化。2015年《立法法》的修改涉及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度的較少，只是在第九十八條第五項(xiàng)增加了說(shuō)明變通情況的規(guī)定。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》則對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案審查予以完善。

總體上來(lái)看，目前的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度還算不上系統(tǒng)化。這種非系統(tǒng)化可以從《立法法》中沒(méi)有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的專門位置可以看出。但是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度在我國(guó)法治進(jìn)程中卻具有重要的意義，是一項(xiàng)極具特色的法治制度。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度是伴隨著改革開放加強(qiáng)法制建設(shè)的進(jìn)程而形成的，也承載著特殊目的。

（二）高度重視經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的法制保障

新時(shí)期改革開放的進(jìn)程也是逐漸加強(qiáng)法制的進(jìn)程。1979年，《刑法》《刑事訴訟法》《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》以及《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》七部法律在短時(shí)間內(nèi)就起草完成并由第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)。[5]短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)七部重要法律讓人民看到了黨和國(guó)家加強(qiáng)法制建設(shè)，通過(guò)法制保障民主、人民權(quán)利以及改革開放的決心?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》更是發(fā)揮地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的法制建設(shè)主動(dòng)性，賦予省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力。

1979年，黨中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行“特殊政策，靈活措施”。在對(duì)外開放的過(guò)程中，法制成為必備的窗口陳列品和試驗(yàn)地的必要軟性基礎(chǔ)設(shè)施。因此，廣東省在獲批創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)后也在積極準(zhǔn)備立法，滿足外資外商的“法治”需求。[6]1980年8月，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》經(jīng)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)。這是一部非常有特色的立法——一部由地方人大先通過(guò)再由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)而又只在很小的范圍內(nèi)實(shí)施的法律。從此，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展在早期就有了國(guó)家立法的保障。

而為了更有效地提供法制保障，全國(guó)人大常委會(huì)在1981年通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》。根據(jù)決議，廣東省、福建省兩省人大及其常委會(huì)，根據(jù)有關(guān)的法律、法令、政策規(guī)定的原則和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況與實(shí)際需要，就可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。①全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議（2000-12-06）。如此一來(lái)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的法律就可以先行一步，并可與在全國(guó)范圍實(shí)施的法律、法令、政策有所不同。這種授權(quán)體現(xiàn)了中央對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的莫大支持。而廣東省也積極行使這項(xiàng)權(quán)力，制定了18件單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，包括《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)登記管理暫行規(guī)定》以及專門針對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》等。[6]在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院也制定頒布了《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)外資銀行、中外合資銀行管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)來(lái)保障經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革開放。1988年，第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議決定設(shè)立海南省時(shí)也決定劃定海南島為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。②全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議（2000-12-10）。

由此可見(jiàn)，在早期，經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展法制保障主要是通過(guò)“借法”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。法律法規(guī)有三個(gè)來(lái)源：一是全國(guó)人大常委會(huì)；二是國(guó)務(wù)院；三是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省的人大及其常委會(huì)。[1]這種借法保障模式在取得一定成效的同時(shí)也體現(xiàn)了一定的局限性：一方面是影響法律制度供給的效率，另一方面則是較易受到部門利益的干抗。1986年，深圳市向廣東省報(bào)送了5年內(nèi)制定135項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和行政法規(guī)的立法需求計(jì)劃。這個(gè)數(shù)量是十分龐大的。為進(jìn)一步滿足特區(qū)發(fā)展的法制需求，深圳市決心爭(zhēng)取自主的立法權(quán)。

（三）為建立法律體系進(jìn)行試驗(yàn)

1988年1月，深圳市正式向國(guó)務(wù)院提交了《請(qǐng)求全國(guó)人大授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)制訂經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)力》的報(bào)告。由于當(dāng)時(shí)深圳市尚未成立人大，相應(yīng)的立法權(quán)設(shè)想由一個(gè)專門的立法委員會(huì)行使。這樣的安排沒(méi)有得到中央的首肯。1989年，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大審議的議案還是準(zhǔn)備授權(quán)給人大及其常委會(huì)和政府制定法規(guī)與規(guī)章。也正是在這個(gè)過(guò)程中賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)一項(xiàng)全新的功能。在國(guó)務(wù)院的說(shuō)明中明確提出了授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章的首要理由在于“為建立適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)需要的法律體系而在適當(dāng)?shù)貐^(qū)進(jìn)行試驗(yàn)”，其次才是促使政府管理經(jīng)濟(jì)的方式轉(zhuǎn)變。[7]后者可以歸入用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章保障特區(qū)發(fā)展的范疇。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)爭(zhēng)取立法權(quán)的道路并不順利。這樣的方案收到了很多的反對(duì)意見(jiàn)：一方面是認(rèn)為當(dāng)時(shí)深圳市還沒(méi)有人大，不能沒(méi)有“戶口”就先給“糧票”，另一方面則是認(rèn)為進(jìn)一步授權(quán)會(huì)帶來(lái)地區(qū)間制度的不公平。最終，全國(guó)人大通過(guò)的決定是授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在深圳市產(chǎn)生市人大及其常委會(huì)后，對(duì)國(guó)務(wù)院提出的議案進(jìn)行審議并作出相應(yīng)決定。對(duì)這么一個(gè)迂回方案是以不算很高的贊成率通過(guò)的，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)議之大。[8]1992年鄧小平同志南行之后，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革速度加快。第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》。由此，深圳市在“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”前提下自主地立法就有了合法性。此后，授權(quán)廈門市、汕頭市和珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)也就水到渠成，其中授予廈門市特區(qū)立法權(quán)的議案是由福建省袁啟彤等36名全國(guó)人大代表提出的。

從五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市被授權(quán)的內(nèi)容來(lái)看，差異在于海南省政府沒(méi)有被授予制定特區(qū)規(guī)章的權(quán)力，這是因?yàn)椤兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》已經(jīng)規(guī)定省級(jí)政府以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府可以制定規(guī)章。這也就意味著深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市政府在被授權(quán)之前是沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)的。而特區(qū)規(guī)章得到的授權(quán)是一般授權(quán)，與一般的地方政府規(guī)章的權(quán)限是一致的。[9]正因?yàn)槿绱耍?000年全國(guó)人大制定《立法法》沒(méi)有再保留特區(qū)規(guī)章的表述，而是規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”。①《立法法》（2000）第七十三條第一款。深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市就是此處所指的較大的市。②《立法法》（2000）第六十三條第四款。

授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市自主立法權(quán)，可以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地國(guó)家機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性以便將利益關(guān)系及時(shí)法定化。在獲得自主立法權(quán)后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市充分運(yùn)用這項(xiàng)特殊權(quán)力制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，保障特區(qū)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)已經(jīng)是當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)的主要形式。截至到2016年3月，深圳、廈門、汕頭、珠海四市經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)占現(xiàn)行有效法規(guī)的比例分別為75%、73%、64%和60%。而海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)占當(dāng)?shù)赜行Хㄒ?guī)的比例則只有20%。[10]從這里可以看出，各經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的積極性也還是存在一定的差異。經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的深圳市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的熱情最高。[11]1981年至1992年，廣東省總共為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定了18部經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，而從1992年到2008年，深圳市人大及其常委會(huì)共制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)達(dá)147件。[12]這表明經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法權(quán)的行使主體應(yīng)該更接近經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

三、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度的特殊性

經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)保障地方發(fā)展和為建立法律體系進(jìn)行試驗(yàn)的兩種功能在其他類型的地方性法規(guī)中也有體現(xiàn)。在20世紀(jì)80年代末期，哈爾濱、沈陽(yáng)、大連、西安、武漢、重慶、廣州等7個(gè)城市被指定為法制建設(shè)的全面實(shí)驗(yàn)區(qū)域。[13]這七個(gè)城市既有省會(huì)城市也有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。按照1986年修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，這些城市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行；人民政府還可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章。相比起來(lái)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度有其顯著特征。更進(jìn)一步地講，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度實(shí)際效果的顯現(xiàn)正是由其特殊性決定的。這種特殊性概括起來(lái)有三點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限的廣泛性；二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)適用的優(yōu)先性；三是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度實(shí)施范圍的有限性。

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法權(quán)限的廣泛性

所謂立法權(quán)限指的是立法主體行使立法職權(quán)的權(quán)力限度和內(nèi)容范圍。[14]自1988年以來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市地方制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的要求主要是兩個(gè)：一是根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，二是遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則。①各授權(quán)決定中的具體表述存在著一些差異。《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》中沒(méi)有提及“憲法規(guī)定”。但是從憲法的根本地位來(lái)講，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)必然要符合憲法規(guī)定?？梢?jiàn)，授權(quán)決定對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的內(nèi)容沒(méi)有明確的范圍限制。[1]而在實(shí)踐中，改革開放離不開包括政治在內(nèi)的其他領(lǐng)域改革的支持。[15]相比之下，1981年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)廣東省、福建省的授權(quán)則限定在單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。②全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議（2000-12-06）。而1985年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)就明確限定在“經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放”方面，且在草案說(shuō)明中明確提到諸如刑法、刑訴法等不在授權(quán)之內(nèi)。[16]另外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定后也不需要批準(zhǔn)程序，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和相關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)備案即可。這體現(xiàn)了中央對(duì)地方的信任，提高了法律制度供給的效率。

在1981年獲得授權(quán)后，廣東省制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)開創(chuàng)了新的用地制度、新的企業(yè)登記制度、新的用工制度。[6]海南省在獲得授權(quán)后，制定了40多件經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，造就了多個(gè)全國(guó)率先。《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》在全國(guó)率先立法實(shí)行“先照后證”制度；《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》在全國(guó)率先確立股份制企業(yè)作為市場(chǎng)主體的法律地位；《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例》在全國(guó)率先立法對(duì)公路規(guī)費(fèi)征收體制進(jìn)行改革。[4]深圳市在獲得授權(quán)后，到2018年7月，共制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)187件，[17]是各經(jīng)濟(jì)特區(qū)中最多的。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法主要集中在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)和城市管理三大領(lǐng)域。[1]深圳市人大及其常委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)很多早于國(guó)家法律、行政法規(guī)出臺(tái)，填補(bǔ)了立法層面的空白。[18]其中一些立法還涉及《立法法》中列入法律保留的民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度。比如，深圳市在《公司法》出臺(tái)前就先頒行了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》；深圳市也很早就頒行了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)破產(chǎn)條例》。[17]

而除了制定填補(bǔ)空白的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市還可以通過(guò)行使變通權(quán)保持在立法上的先行一步。根據(jù)各授權(quán)決定，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)遵循法律和行政法規(guī)的基本原則意味著可以對(duì)法律和行政法規(guī)的具體規(guī)定予以變通。2000年頒行的《立法法》間接確認(rèn)了這種做法的合法性，規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。③《立法法》（2000）第八十一條第二款。理論上一般將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的這種能力稱為變通權(quán)。[19-20]這種變通權(quán)在性質(zhì)上也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限。此時(shí)的變通類經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)就是一般執(zhí)行性和變通性的結(jié)合體。

從制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)較多的深圳市來(lái)看，截至2015年5月，其共制定變通類法規(guī)56件。這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的內(nèi)容范圍涉及同樣廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域，而變通程度也強(qiáng)弱不一，有的還對(duì)行政法規(guī)的原則進(jìn)行了變通。[21]從變通權(quán)運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于什么是法律和行政法律的基本原則，以及對(duì)具體條文的變通是否改變了基本原則還沒(méi)有比較清晰的規(guī)則。因此，相關(guān)立法也引發(fā)了爭(zhēng)論。[22]2015年修改的《立法法》就專門增加了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”的規(guī)定。④《立法法》（2015）第九十八條第（五）項(xiàng)。

從上述內(nèi)容可以看出，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的權(quán)限十分廣泛，也有多種實(shí)現(xiàn)手段。這種立法權(quán)限的廣泛性也正是“立法試驗(yàn)田”功能得以發(fā)揮的基礎(chǔ)。也正因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)承載著這樣的功能，《立法法》沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)授權(quán)立法予以進(jìn)一步細(xì)化，而是維持了概括授權(quán)，給經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)留出空間。[23]

從《立法法》對(duì)授權(quán)立法的限定來(lái)看，那些規(guī)范是針對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院授權(quán)立法的。[24]因此，從規(guī)范上來(lái)解讀，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在內(nèi)容范圍上是可以涉及法律保留領(lǐng)域的。最近已獲得深圳市人大常委會(huì)通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》可以說(shuō)就涉及法律保留事項(xiàng)中的基本經(jīng)濟(jì)制度。[25]但是這種探索值得肯定。這里也可以看出最高權(quán)力機(jī)關(guān)因被授權(quán)主體性質(zhì)的不同而采取的差異化授權(quán)。地方人大及其常委會(huì)因具備更廣泛的民意基礎(chǔ)且不具有執(zhí)法權(quán)進(jìn)而可以授予更廣泛的立法權(quán)。國(guó)外立法機(jī)關(guān)在授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法時(shí)也是進(jìn)行嚴(yán)格的限制。[26]

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)效力的優(yōu)先性

在多主體立法的體系中，當(dāng)具體適用法律時(shí)就可能涉及法律規(guī)范之間適用效力層級(jí)的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)實(shí)施中，某些深圳市的特區(qū)法規(guī)就規(guī)定可以在特區(qū)外實(shí)施。但是如果特區(qū)法規(guī)與廣東省的地方性法規(guī)發(fā)生沖突，在司法裁判中則應(yīng)適用廣東省地方性法規(guī)。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳為此專門對(duì)廣東省人大常委會(huì)作出復(fù)函。①全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳關(guān)于深圳市人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)適用于該市行政區(qū)域內(nèi)問(wèn)題的復(fù)函（1995-12-27）。

對(duì)于填補(bǔ)空白的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在司法裁判中優(yōu)先適用自不待言。而為了保證司法裁判中的統(tǒng)一，《立法法》還規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。②《立法法》（2015）第九十條第二款。這也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)效力的優(yōu)先性。正是這種效力優(yōu)先性讓經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)成為了一種特別的地方性立法。[27]立法用了一種特別規(guī)定來(lái)保障經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的實(shí)施，而不是用一種簡(jiǎn)單的上下位法效力規(guī)則來(lái)確定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力。

實(shí)踐中還有一種經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)“變通”法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的情況，那就是先行性的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在新的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)出臺(tái)后仍未修改或者廢止，借鑒事實(shí)行為與法律行為的區(qū)別，這種變通就是一種事實(shí)上的變通，與前面所提到的經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市人大及其常委會(huì)的主動(dòng)變通存在差異。對(duì)于這種法律沖突，理論界也有所批評(píng)。[28-29]實(shí)踐中，有法院支持了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先效力。[30-31]《立法法》對(duì)此則沒(méi)有專門規(guī)定。從《立法法》“在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止”③《立法法》（2015）第七十三條第二款。的規(guī)定來(lái)看，《立法法》應(yīng)是默認(rèn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可繼續(xù)有效，在適用上具有優(yōu)先效力。這種做法具有維持經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治秩序的價(jià)值。而在司法實(shí)踐中，如果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，司法機(jī)關(guān)還可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。④《立法法》（2015）第九十五條第二款。

（三）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度實(shí)施范圍的有限性

從立法權(quán)限、適用效力來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)明顯區(qū)別于一般性的地方性法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度是一種特別的法治制度，是一種特殊的法治現(xiàn)象。而這樣一種法治現(xiàn)象存在的地理空間也是很有限的。這樣一種法治秩序相比整體的法治秩序而言是很小的一部分。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)剛剛創(chuàng)辦的時(shí)候，面積很小。深圳、珠海、汕頭和廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍分別為327.5、6.7、1.67和2.5平方公里。[32]從1981年到1988年4月，能夠制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的只有廣東省和福建省人大及其常委會(huì)。1988年劃定海南島為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其面積達(dá)3.39萬(wàn)平方公里，但這相對(duì)全國(guó)國(guó)土面積比例還是很小。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定主體只增加了海南省人大及其常委會(huì)，而此時(shí)全國(guó)所有省級(jí)地方人大及其常委會(huì)均有地方性法規(guī)制定權(quán)。到20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，而珠海、汕頭、廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)也逐漸擴(kuò)大了范圍。到2000年，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市也獲得了一般性地方立法權(quán)，但是經(jīng)濟(jì)特區(qū)并沒(méi)有拓展到全部市域。這客觀帶來(lái)了一市兩制的現(xiàn)象，也會(huì)給管理帶來(lái)一定的難度。但是國(guó)家也沒(méi)有立即對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行擴(kuò)容。經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，廈門、珠海、深圳的經(jīng)濟(jì)特區(qū)才相繼拓展到全市，2011年汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)也擴(kuò)大到全市。經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍的擴(kuò)展是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。而到目前為止，可適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)面積總共為四萬(wàn)多平方公里，其中海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)面積占了近81%。而各區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的水平也存在較大差異。經(jīng)濟(jì)特區(qū)面積雖不大，但是從實(shí)際效果來(lái)看，其發(fā)展取得了巨大的成就，尤其是深圳從一個(gè)“邊陲小鎮(zhèn)”發(fā)展成了國(guó)際化城市。

四、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度的憲法基礎(chǔ)

分析、評(píng)判經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度不能僅僅根據(jù)其實(shí)踐效果。如果沒(méi)有憲法基礎(chǔ)，這條道路就談不上一條法治道路。如果沒(méi)有憲法基礎(chǔ)，這條路也缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度產(chǎn)生和實(shí)踐的過(guò)程中，有對(duì)其違反憲法的指責(zé)，需要予以辨正。只要我們對(duì)《憲法》進(jìn)行系統(tǒng)地理解就不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度是有牢固的憲法基礎(chǔ)的。

在1987年深圳市開始爭(zhēng)取特區(qū)立法權(quán)時(shí)，就有意見(jiàn)認(rèn)為賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)如此立法權(quán)限違反了法制統(tǒng)一原則。[8，33]這樣的觀點(diǎn)之后一直存在。[15，20，26，28]但是，如果我們回到《憲法》的具體規(guī)定來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的存在是不違背法制統(tǒng)一原則的。我們要正確地理解《憲法》所確立的法制統(tǒng)一原則。

《憲法》第五條第二款規(guī)定“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”；第三款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。由此可知。憲法上的法制統(tǒng)一首先是其他立法不得與憲法相抵觸，這里既包括不能與憲法確立的原則相抵觸，也包括不能與憲法的具體規(guī)定相抵觸。在這個(gè)意義上，從各授權(quán)決定來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)顯然符合法制統(tǒng)一原則。[9]在此，我們也就可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)初如果授權(quán)深圳市“遵循憲法、法律和行政法規(guī)的基本原則制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”，則可能導(dǎo)致對(duì)憲法具體規(guī)定的修改，而修改憲法是全國(guó)人大的專有職權(quán)，其他主體均無(wú)此權(quán)。當(dāng)然，法制統(tǒng)一也要求所有廣義法律的相統(tǒng)一，但是這種統(tǒng)一不是建立在一種簡(jiǎn)單的法律位階規(guī)則之上，也就是我們一般理解的下位法不能違反上位法的規(guī)定。一方面這種規(guī)則沒(méi)有得到《憲法》的確認(rèn)，另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的實(shí)踐證明機(jī)械地遵守這樣的規(guī)則不利于改革開放。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在性質(zhì)上是地方性法規(guī)，但是是一種具有特別效力的地方性法規(guī)。而這種特別效力是由最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大賦予并確認(rèn)的。①需要說(shuō)明的是，四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定授權(quán)決定中有三個(gè)是由全國(guó)人大決定的。授權(quán)深圳市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是由全國(guó)人大常委會(huì)決定的，但是也是全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)決定的。全國(guó)人大制定的《立法法》也通過(guò)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施”的規(guī)定確認(rèn)了全國(guó)人大的授權(quán)。在規(guī)范上，全國(guó)人大的這種職權(quán)屬于《憲法》規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。這種做法也有《憲法》規(guī)定的“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”的規(guī)范依據(jù)。授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)”就是充分發(fā)揮地方主動(dòng)性的制度性安排。

還有一種意見(jiàn)則是認(rèn)為被授權(quán)的主體——經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市不是《憲法》上的立法主體，因此經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度是違憲的。[34]1982年頒行的《憲法》很長(zhǎng)一段時(shí)間只規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，直到2018年才規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)也可以制定地方性法規(guī)。但是《憲法》之前的規(guī)定并不排除授予省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)其他主體的立法權(quán)。[35]在我國(guó)的有多級(jí)行政區(qū)劃的單一制下，《憲法》規(guī)定的某一級(jí)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)并不意味排斥有權(quán)主體授予區(qū)域內(nèi)其他層級(jí)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)相關(guān)職權(quán)。省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)是相對(duì)于中央立法而言的，擁有立法權(quán)就有一種新的區(qū)域治理方式?！稇椃ā分暗囊?guī)定不是保障省級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域治理方式的壟斷權(quán)，只是在中央與地方關(guān)系上保障省級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)。因此，全國(guó)人大這一最高權(quán)力機(jī)關(guān)是有權(quán)授予不是《憲法》上明確的地方立法主體一定的立法權(quán)。今后如有需要，全國(guó)人大也可授予縣級(jí)市立法權(quán)。這一權(quán)力行使的規(guī)范基礎(chǔ)同樣是《憲法》中關(guān)于中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的原則條款與全國(guó)人大職權(quán)條款。因此，這種授權(quán)也不是對(duì)憲法的修改。在2018年之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)與較大的市的一般性地方性法規(guī)制定權(quán)的憲法基礎(chǔ)是一樣的——只要全國(guó)人大授予即可，只是前者是通過(guò)專門的授權(quán)決定授予的，后者是通過(guò)制定和修改《立法法》授予的。

五、作為方法的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度

1980年，由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》顯示了經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展法制保障的國(guó)家級(jí)屬性。如果說(shuō)全國(guó)人大常委會(huì)在1981年授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，還只顯示了一種更有效率地滿足經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展法制保障的便宜行事，全國(guó)人大在1988年授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，還只是一種政策平等的考量，那么，國(guó)務(wù)院在1989年提請(qǐng)全國(guó)人大授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)和深圳市政府分別制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章時(shí)，明確將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為法律體系建立的試驗(yàn)基地的考量，就賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)新的功能。這種新功能的賦予體現(xiàn)了我國(guó)法治發(fā)展過(guò)程中“試驗(yàn)”這種特別方法的運(yùn)用。而在此之前，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真同志已經(jīng)明確地表述了立法要進(jìn)行試驗(yàn)的觀點(diǎn)。[36]（P505）1992年召開的十四大更是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)修改《黨章》，將試驗(yàn)作為全黨的工作方法確定下來(lái)。②中國(guó)共產(chǎn)黨章程（1992）。

進(jìn)入21世紀(jì)，理論上開始有對(duì)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在內(nèi)的多種立法具有“試驗(yàn)性立法”的特點(diǎn)的概括。[37-39]這里的試驗(yàn)性立法指的是一種法律改革的方法。但是，嚴(yán)格地說(shuō)，用“試驗(yàn)性立法”來(lái)形容經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)背后的法律改革意義并不恰當(dāng)。立法試驗(yàn)在語(yǔ)義上意味著先有規(guī)范內(nèi)容的存在，只是相應(yīng)的規(guī)范出于特定的目的、在特定的時(shí)間和地點(diǎn)先行試驗(yàn)。①我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者羅傳賢對(duì)所謂實(shí)驗(yàn)性立法所做的定義是：“針對(duì)一項(xiàng)手段或目標(biāo)仍未完全確定的政策性措施，為了在全面實(shí)施前掌握其利弊得失及發(fā)展?jié)撃?，而就特定人或地區(qū)，在一定期間內(nèi)試行，就此提供必要的法律規(guī)定。參見(jiàn)：羅傳賢.立法程序與技術(shù)[M].臺(tái)北: 五南圖書出版有限公司，2008: 340．轉(zhuǎn)引自：李丹陽(yáng).試驗(yàn)性立法的中國(guó)實(shí)踐[J].學(xué)習(xí)與探索，2016(2)：72-76.《立法法》第十三條規(guī)定的“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”背后體現(xiàn)的才是試驗(yàn)性立法。[40]而那些基于特別授權(quán)而自主產(chǎn)生的法律法規(guī)，雖然具有試驗(yàn)性意義但其本身并不是法律試驗(yàn)方法的結(jié)果，不宜以立法試驗(yàn)相稱。

如何看待經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律試驗(yàn)這樣一種沒(méi)有明確規(guī)范內(nèi)容期待的法律變遷方法？我們可以從兩個(gè)層面展開。一方面，如果我們的關(guān)注點(diǎn)在于提供法律規(guī)范文本這樣一種產(chǎn)品，那么這種產(chǎn)品的持續(xù)提供就需要經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度的持續(xù)有效運(yùn)行為前提。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度的持續(xù)有效運(yùn)行就是法治的發(fā)展。以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，深圳市在行使特區(qū)立法權(quán)的同時(shí)也在行政管理、人大制度、司法體制方面進(jìn)行了前沿改革。[41-43]這些改革共同促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的有效實(shí)施以及深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的持續(xù)生成。另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治實(shí)踐提供的也不只是法規(guī)文本。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)文本并不是在社會(huì)中單獨(dú)存在的，中央以及其他地方在借鑒經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)時(shí)也不是借鑒已經(jīng)固定了的法規(guī)文本，毋寧是以法規(guī)文本為基礎(chǔ)的整個(gè)法治體系。因此，本文將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度體現(xiàn)出來(lái)的法治發(fā)展方法稱為法治試驗(yàn)。所謂法治試驗(yàn)是指經(jīng)特別授權(quán)或者特別規(guī)定在特定的時(shí)間或者空間對(duì)法律規(guī)范及其實(shí)施進(jìn)行探索。這個(gè)概念雖然比較概括，但是還是可以將法治試驗(yàn)與有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的政策試驗(yàn)區(qū)分開來(lái)，也可以與某些地區(qū)自主開展的法治探索區(qū)分開來(lái)。法治試驗(yàn)是一個(gè)更包容的概念，在概念內(nèi)涵上可以包括前述所說(shuō)的立法試驗(yàn)。

初看起來(lái)，法治與試驗(yàn)難以統(tǒng)合在一起。前者主張秩序穩(wěn)定性，后者體現(xiàn)試驗(yàn)性變動(dòng)性。但是如果我們將對(duì)二者關(guān)系的探討加入空間因素后，就可以發(fā)現(xiàn)二者是沒(méi)有矛盾的。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度在部分與整體之間處理了活力與穩(wěn)定的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度上體現(xiàn)的法治試驗(yàn)與其他類型的法治試驗(yàn)相比也具有一定的特殊性。

根據(jù)前述對(duì)法治試驗(yàn)的定義，我國(guó)的法治試驗(yàn)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法、省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市立法、國(guó)務(wù)院特別立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市立法、設(shè)區(qū)的市立法及其實(shí)施等形式。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)為部分地區(qū)專門出臺(tái)的，包括暫時(shí)調(diào)整法律、暫時(shí)停止適用法律以及實(shí)施新的制度的決定也是法治試驗(yàn)。需要指出的是，設(shè)區(qū)的市立法在得到《憲法》明確了后就不再屬于法治試驗(yàn)的范疇了。在依法治國(guó)的要求下，我們不能將作為根本法的《憲法》也進(jìn)行試驗(yàn)，相反《憲法》是法治試驗(yàn)合法性判斷的依據(jù)。從法治試驗(yàn)空間范圍來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治試驗(yàn)是最小的。正是這種空間的有限性可最大化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治試驗(yàn)內(nèi)容的廣泛性和穩(wěn)定性。因此可以說(shuō)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治試驗(yàn)是最為系統(tǒng)全面的試驗(yàn)。在這個(gè)意義上，經(jīng)濟(jì)特區(qū)也是法治特區(qū)。

六、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治與法治非均衡發(fā)展

如果我們認(rèn)可經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治對(duì)我國(guó)法治發(fā)展的重大意義的話，那么經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治與中國(guó)特色社會(huì)主義法治的關(guān)系就具有法治發(fā)展道路的意義。這方面，既有的研究關(guān)注不夠。

法治發(fā)展在空間上的不均衡可以說(shuō)是法治試驗(yàn)方法運(yùn)用的必然結(jié)果。法學(xué)理論界對(duì)此重視不夠。改革開放以來(lái)的“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的空間非均衡發(fā)展特點(diǎn)。一般認(rèn)為非均衡發(fā)展理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。只是，我國(guó)的法治發(fā)展進(jìn)程也體現(xiàn)了明顯的非均衡發(fā)展特征，是經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的必然要求和結(jié)果。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，理論界在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“先行法治化”的討論下，點(diǎn)明了我國(guó)法治非均衡發(fā)展的特點(diǎn)。[44-45]這種法治的不均衡是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在看到法治的價(jià)值與需求時(shí)，在既有的一般性法治框架內(nèi)充分發(fā)揮主動(dòng)性的結(jié)果。這種先行法治化帶來(lái)的法治非均衡發(fā)展與由法治試驗(yàn)而形成的法治非均衡發(fā)展是存在較大差異的。第一，從歷史進(jìn)程來(lái)看，因經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治建設(shè)而形成的法治非均衡發(fā)展是在前的；第二，因經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治建設(shè)而形成的法治非均衡發(fā)展是中央政府主動(dòng)追求的結(jié)果，雖然一開始還沒(méi)有使用“法治”的表述；第三，因經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治建設(shè)而形成的法治非均衡發(fā)展并非建立在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先的基礎(chǔ)上。經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立之初，其所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比省會(huì)城市和計(jì)劃單列市實(shí)際上是處于落后地位的。但是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治發(fā)展也有其獨(dú)特的發(fā)展環(huán)境，比如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)鄰近香港這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)和法治都發(fā)達(dá)的城市。[46]

以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治為例，其除了在經(jīng)濟(jì)法治領(lǐng)域走在前列外，也結(jié)合自身發(fā)展階段對(duì)公民守法提出了更高的要求，例如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》就對(duì)違反交通規(guī)則的行為加大了處罰力度；深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)也激發(fā)和保護(hù)了公民依法有序參與政治的權(quán)利；最近出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面禁止食用野生動(dòng)物條例》對(duì)公民的生活方式提出了更高的要求；已于2020年8月26日獲得通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》也讓深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)方面走在了前列。鑒于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法權(quán)權(quán)限的廣泛性和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治的連續(xù)性以及成熟度，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以在法治城市建設(shè)和自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)中發(fā)揮更大作用，在法治發(fā)展中繼續(xù)走在前列。我國(guó)法治的非均衡發(fā)展在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治下也將繼續(xù)存在。

對(duì)于我國(guó)法治發(fā)展在空間上的不平衡，理論上目前是將其作為一種問(wèn)題來(lái)對(duì)待的。[47-48]這只看到法治非均衡發(fā)展的一個(gè)面向。從因經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治而形成的法治非均衡發(fā)展來(lái)看，法治非均衡發(fā)展更具有重大的積極意義。這是由我國(guó)的法治建設(shè)環(huán)境所決定的。我國(guó)的法治建設(shè)處在一個(gè)多種法治文化同時(shí)存在的結(jié)構(gòu)中，法治建設(shè)具有不確定性。[49]而通過(guò)法治試驗(yàn)方法將成熟、有效的法治經(jīng)驗(yàn)向試驗(yàn)地外擴(kuò)散，走一條非均衡的法治發(fā)展道路，可以說(shuō)是適合我國(guó)國(guó)情的理性選擇。對(duì)我們這樣一個(gè)有悠久歷史傳統(tǒng)的追趕型國(guó)家來(lái)說(shuō)，這是一條穩(wěn)妥的法治發(fā)展道路。從實(shí)踐效果來(lái)看，這條道路也是成功的。在這個(gè)意義上，我們不應(yīng)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度帶來(lái)的地區(qū)間發(fā)展權(quán)不平等來(lái)否定它。[26]

七、結(jié)語(yǔ)

從實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度是成功的，尤其在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度的實(shí)施具有明顯的法治試驗(yàn)的特點(diǎn)，由此也形成了法治的非均衡發(fā)展。這兩點(diǎn)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的鮮明特色，值得堅(jiān)持。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度是符合中國(guó)實(shí)際、體現(xiàn)中國(guó)特色的法治發(fā)展制度，對(duì)后發(fā)國(guó)家的法治發(fā)展具有借鑒意義。不能因?yàn)橹T如“授權(quán)不明確”的理論束縛就輕言取消經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。相反，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制度，用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，并以此促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展，在實(shí)踐和理論上作出經(jīng)濟(jì)特區(qū)獨(dú)特的貢獻(xiàn)。