郭偉和

發(fā)端于2019年底的新冠病毒，跨過2020年新年之后，迅速傳播蔓延開來。1月24日國家衛(wèi)健委制訂《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案（試行）》，各地紛紛啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)機(jī)制，在2020年的春節(jié)全國進(jìn)入了前所未有的隔離防控狀態(tài)。至今，疫情還沒有達(dá)到徹底控制，人們的生活、工作仍然處在限制狀態(tài)。然而，縱觀公共衛(wèi)生事件爆發(fā)以來的社會(huì)防控過程，發(fā)現(xiàn)雖然我國的防控策略也是綜合防控策略，但是所謂的綜合防控主要是各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)的綜合防控，而實(shí)際上主導(dǎo)防控的是衛(wèi)健委系統(tǒng)的醫(yī)療和公共衛(wèi)生專業(yè)，然后才是社區(qū)準(zhǔn)行政組織系統(tǒng)。社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)雖然積極響應(yīng)，但是始終處在被動(dòng)等待的狀態(tài)，以一種“協(xié)助不添亂”作為后補(bǔ)隊(duì)伍。事實(shí)上社會(huì)工作如何參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控，在世界衛(wèi)生組織和發(fā)達(dá)國家的公共衛(wèi)生體系中都有制度化渠道和機(jī)制，并不像在我國是一種后備隊(duì)的替補(bǔ)角色。如何形成一種真正跨專業(yè)的突發(fā)公共事件社會(huì)治理機(jī)制，提升我國社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平，是這次新冠病毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最大啟示。本文就跨專業(yè)社會(huì)治理問題界定的分析框架、專業(yè)組織中權(quán)威關(guān)系、專業(yè)干預(yù)的文化能力等問題進(jìn)行深入討論，希望能夠?qū)窈蟮目鐚I(yè)治理社會(huì)問題產(chǎn)生啟示。

一、跨專業(yè)聯(lián)合防控中的問題分析框架

對(duì)比我國疫情防控方案和世界衛(wèi)生組織的疫情工作倫理指引，最大啟示是要實(shí)現(xiàn)跨專業(yè)的聯(lián)合干預(yù)治理。所謂跨專業(yè)聯(lián)合干預(yù)治理也是專業(yè)干預(yù)。而專業(yè)干預(yù)首先要以現(xiàn)實(shí)情景問題為導(dǎo)向，進(jìn)行跨專業(yè)、多角度的研判，找準(zhǔn)問題然后設(shè)計(jì)干預(yù)策略，而不是心急火燎地忙亂一團(tuán)。在專業(yè)界定問題時(shí)最重要的有一套現(xiàn)實(shí)問題的分析框架，從雜亂的信息中理出問題發(fā)生的邏輯鏈條，找見關(guān)鍵的中介變量，進(jìn)行有效干預(yù)。這個(gè)分析框架包括：劃定問題范圍、整理信息流程、分析邏輯模式和找準(zhǔn)中介變量（馬克·弗雷澤，2018）。就新冠肺炎疫情來說，如何進(jìn)行現(xiàn)實(shí)情景的問題設(shè)定和分解，逐步找見干預(yù)焦點(diǎn)的中介變量？

（一）醫(yī)治、防控和救援三位一體的綜合問題

就新冠肺炎疫情爆發(fā)以來的現(xiàn)實(shí)情景來看，可以把問題梳理為三類：危重病人治療、疑似病人防控、救援物資調(diào)配。這背后是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制問題。我們看到，新冠病毒病理的科學(xué)研究和治療方案的制訂是最為快速有效的，科學(xué)家迅速利用現(xiàn)有的實(shí)驗(yàn)室條件對(duì)新冠病毒進(jìn)行了毒株分離和基因序列測定，為下一步開發(fā)有效治療的新藥物提供生物學(xué)基礎(chǔ)；臨床醫(yī)生在掌握了新冠病毒病理危害基礎(chǔ)上，雖然無法根治，但是也拿出了對(duì)癥治療方案，可以給病人進(jìn)行對(duì)癥支持性治療，緩解癥狀，拯救病人（當(dāng)然對(duì)于引發(fā)基礎(chǔ)性疾病的危重病人并不都能救命）。疑似病人的防控，當(dāng)下主要依靠傳統(tǒng)社區(qū)防控措施，主要是“群眾監(jiān)督+居家隔離”措施，雖然有效，但是產(chǎn)生了污名化、服務(wù)薄弱、限制自由等問題。疫情防控的第三類措施是救援物資調(diào)配問題，而這是疫情發(fā)生后最為無效的、但是最為關(guān)鍵的問題。為什么這么說？首先是武漢當(dāng)?shù)氐膶ｉT治療新冠肺炎危重病人的醫(yī)療資源緊張，雖然各地紛紛派駐醫(yī)療隊(duì)伍，但是專門的病房設(shè)備缺乏，引發(fā)的問題是疑似病人無法確診，危重病人無法收治，只能在家隔離，耽誤了許多人的救治；除了醫(yī)療資源的調(diào)配出了問題，另一個(gè)問題就是疫情防控物資的缺乏，疾病控制專家每天都在媒體中呼吁公眾“盡量少出門、不去人員聚集場合，出門戴醫(yī)用外科口罩，回家消毒”，可是醫(yī)用外科口罩、消毒液無法保證供應(yīng)，導(dǎo)致很多社區(qū)居民去排隊(duì)搶購，更不用說醫(yī)院的專業(yè)防控設(shè)備，由于防控物資的缺乏，所以也無法動(dòng)員社會(huì)組織和志愿者參與到疫情防控，更無法改善居家隔離的被動(dòng)局面，只能依靠線上心理輔導(dǎo)來進(jìn)行同理共情和自我催眠技術(shù)來安撫居家隔離人員。可是，老百姓需要解決生活問題，病人需要實(shí)際的救治，如果不能改善醫(yī)療資源和防控物資調(diào)配供應(yīng)，僅靠大家在家隔離，可能出現(xiàn)諸多問題。所以，三類問題分析下來，這次新冠病毒引發(fā)的公共衛(wèi)生事件治理中最關(guān)鍵的問題是，一級(jí)響應(yīng)機(jī)制啟動(dòng)后，醫(yī)療衛(wèi)生資源和防控物資供應(yīng)問題。

（二）現(xiàn)實(shí)問題背后的應(yīng)對(duì)機(jī)制問題

表面上，這次新冠病毒引發(fā)的公共衛(wèi)生事件面臨的主要問題是醫(yī)療資源和物資供應(yīng)問題，但從邏輯上追溯背后原因，就涉及到我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制和應(yīng)對(duì)方案問題。根據(jù)2003年頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，“國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門按照分類指導(dǎo)、快速反應(yīng)的要求，制定全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定本行政區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案?！薄皯?yīng)急預(yù)防包括：突發(fā)事件預(yù)防、現(xiàn)場控制，應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械以及其他物資和技術(shù)的儲(chǔ)備與調(diào)度?！薄皣鴦?wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的要求，保證應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲(chǔ)備?！薄翱h級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)急救醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，配備相應(yīng)的醫(yī)療救治藥物、技術(shù)、設(shè)備和人員，提高醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的救治能力?！薄巴话l(fā)事件發(fā)生后，國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)保證突發(fā)事件應(yīng)急處理所需的醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)；鐵路、交通、民用航空行政主管部門應(yīng)當(dāng)保證及時(shí)運(yùn)送?！薄案鶕?jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備；必要時(shí)，對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離，并可以依法對(duì)傳染病疫區(qū)實(shí)行封鎖?！?/p>

2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作?！薄翱h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍。縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍。單位應(yīng)當(dāng)建立由本單位職工組成的專職或者兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍與非專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的合作，聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合演練，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。”“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)?！薄皣医⒔∪珣?yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲(chǔ)備制度?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給?！?/p>

（三）關(guān)鍵中介變量是特殊資源調(diào)配和跨專業(yè)協(xié)調(diào)問題

從當(dāng)下新冠肺炎疫情防治措施來看，即使有效藥物還沒有研發(fā)出來，但是靠現(xiàn)有的醫(yī)療技術(shù)是足應(yīng)對(duì)的，所以技術(shù)問題不是關(guān)鍵問題。就武漢來說，確診病人和疑似病人存在收治和確診的醫(yī)療資源匱乏問題；而其他地區(qū)社區(qū)居民，則是居家隔離期間的口罩和消毒液等防控物資的供應(yīng)問題。這兩個(gè)問題是解決整個(gè)疫情防控的核心中介變量，只有增加診斷和收治新冠肺炎的醫(yī)療資源，才能解決疑似病人的緊迫需求，得以集中收治，不再惡化和傳染；只有增加口罩和消毒液供應(yīng)，才能解決全國各地社區(qū)居民的基本生活活動(dòng)，改善消極居家隔離的焦慮和恐慌心理，以及增加社會(huì)工作、心理輔導(dǎo)等相關(guān)專業(yè)參與社區(qū)防控志愿服務(wù)的基本條件。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的物資設(shè)備供應(yīng)具有資產(chǎn)專用性，根據(jù)威廉姆森在《治理機(jī)制》一書中的理論，僅靠市場調(diào)節(jié)存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)（威廉姆森，2016），所以需要按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《突發(fā)事件應(yīng)急法》規(guī)定，事先由衛(wèi)生部門和國家應(yīng)急部門來儲(chǔ)備；突發(fā)事件發(fā)生后，由國家應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一調(diào)配、甚至征用，來保障供應(yīng)。從湖北各地反應(yīng)的醫(yī)療資源情況和全國各地反應(yīng)的防護(hù)物資的供應(yīng)情況來看，目前這兩個(gè)問題解決得并不很好，雖然武漢地區(qū)建立方艙醫(yī)院，解決疑似病人的集中收治問題，但是其生活設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)護(hù)服務(wù)都難以滿足病人的需求；而醫(yī)用外科口罩和消毒液依然難以保障供應(yīng)。

除了資源調(diào)配問題，這次新冠病毒引發(fā)的公共衛(wèi)生事件的反應(yīng)機(jī)制顯示出來的另一個(gè)問題就是跨專業(yè)協(xié)調(diào)問題，一開始參與事件救治和防控主要是醫(yī)療人員和疾病控制專家，而把疫情控制則交給了基層社區(qū)組織。然而，我國的社區(qū)組織是一個(gè)半行政性質(zhì)的組織體系，缺乏專業(yè)化思路和社會(huì)協(xié)調(diào)能力，所以導(dǎo)致以河南為代表的疫情防控的“硬核”模式，一方面有效地控制了人口流動(dòng)，另一方面又導(dǎo)致了各種服務(wù)供應(yīng)不足、對(duì)武漢人的污名化其實(shí)、對(duì)疫情信息的傳播不準(zhǔn)等問題。但是，社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)想積極參與疫情社區(qū)宣傳和防控，又缺乏有效途徑，只能發(fā)布很多線上輔導(dǎo)指引，做些資源鏈接工作，無法發(fā)揮其應(yīng)有的專業(yè)效能。世界衛(wèi)生組織2016年發(fā)布的《傳染病爆發(fā)時(shí)的倫理問題應(yīng)對(duì)指南》（以下簡稱世界衛(wèi)生組織的疫情應(yīng)對(duì)指南），（WHO，2016），比較我國衛(wèi)健委發(fā)布的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案（試行）》（以下稱我國的疫情社區(qū)防控方案）可謂各有千秋。我國的“疫情社區(qū)防控方案”體現(xiàn)的是單方面的公共衛(wèi)生專業(yè)主義，根據(jù)疫情程度，區(qū)分了未發(fā)現(xiàn)病例、爆發(fā)疫情和傳播疫情3種類型，然后分別提出了3種不同的防控方案，但是都是圍繞著如何進(jìn)行健康教育、對(duì)疑似人群管理、社區(qū)衛(wèi)生治理和防控物資準(zhǔn)備，缺乏對(duì)于弱勢人群和密切接觸人群及其家屬隔離期間的社會(huì)關(guān)懷和支持性服務(wù)。而世界衛(wèi)生組織的“疫情應(yīng)對(duì)指南”在針對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)時(shí)，首先提出的就是“包容性、脆弱性、開放性、透明性、問責(zé)制”；而針對(duì)特別弱勢情勢，重點(diǎn)提出“社會(huì)弱勢群體往往面臨污名化和歧視，在公共衛(wèi)生緊急情況下，這種情況會(huì)更加嚴(yán)重。工作人員應(yīng)確保所有個(gè)人得到公平和公正的待遇，而不論其社會(huì)地位或?qū)ι鐣?huì)的價(jià)值如何”；對(duì)于疫情期間的隔離，強(qiáng)調(diào)“合理限制和最低限制原則”。對(duì)比世界衛(wèi)生組織的“疫情應(yīng)對(duì)指南”和我國衛(wèi)健委的“疫情社區(qū)防控方案”，兩者重要差別不是重視程度和措施嚴(yán)格與否，而是對(duì)于疫情中的特殊情況、弱勢人群的敏感和保護(hù)，對(duì)大眾自由的限制程度。這個(gè)差異的背后是有關(guān)治理疫情的專業(yè)倫理視角的差異：是單一目標(biāo)引導(dǎo)下的工具理性，還是綜合目標(biāo)引導(dǎo)下的各種治理策略的平衡問題。顯然，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國社區(qū)防控方案只強(qiáng)調(diào)單一的公共衛(wèi)生視角，注重的是單一防控效果，而世界衛(wèi)生組織則是從公共衛(wèi)生視角、大眾生活、特殊弱勢人群的保護(hù)多重視角出發(fā)給予綜合平衡的思路。

二、半專業(yè)化組織中的權(quán)威關(guān)系問題

這次新冠病毒引發(fā)的公共衛(wèi)生事件提出一個(gè)問題。公共衛(wèi)生領(lǐng)域是一個(gè)專業(yè)權(quán)威自治領(lǐng)域、還是行政主導(dǎo)的領(lǐng)域？這就涉及到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)組織這一關(guān)鍵問題。應(yīng)對(duì)組織既包括宏觀的國家疫情防控指揮中心進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)，也包括微觀的救治服務(wù)組織和社區(qū)組織等提供直接的服務(wù)。宏觀指揮協(xié)調(diào)組織不是本文討論的議題，筆者主要就微觀的直接服務(wù)組織的組建和協(xié)調(diào)談點(diǎn)兒看法。組織社會(huì)學(xué)家周雪光曾經(jīng)就切爾諾貝利事件分析了蘇聯(lián)核電站和美國挑戰(zhàn)者號(hào)航天飛機(jī)突發(fā)事故發(fā)生后的組織管理，提出了即使是專業(yè)技術(shù)人員，一旦進(jìn)入組織內(nèi)部就要服從組織程序，慢慢形成一種程序化、常規(guī)化的應(yīng)對(duì)模式，這種常規(guī)化應(yīng)對(duì)模式對(duì)于解決日常技術(shù)問題是有效的，但是恰恰是日常模式的有效帶來了突發(fā)事件之后的組織反應(yīng)無序的結(jié)果①周雪光，《“有組織的無序”：封閉系統(tǒng)中組織決策的大困境》，社會(huì)學(xué)會(huì)社公眾號(hào)，2020年1月22日。。筆者則是從研究專業(yè)化組織的專家理查德·斯科特（W.Richard Scott）等人分析美國公共救助體系中的社會(huì)工作專業(yè)權(quán)威與組織行政權(quán)威的關(guān)系角度，以及近年來有關(guān)跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)中的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力問題出發(fā)，談?wù)勔咔榉乐蔚目鐚I(yè)聯(lián)合干預(yù)中的權(quán)威關(guān)系問題。

（一）何為半專業(yè)化服務(wù)

在整個(gè)人類服務(wù)職業(yè)領(lǐng)域，存在著一個(gè)從非專業(yè)服務(wù)到完全專業(yè)服務(wù)的譜系，按照英國專業(yè)研究學(xué)者Carr-Saunders在1933年提出專業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)代社會(huì)根據(jù)專業(yè)化程度，專業(yè)組織可以分為4類：專業(yè)化專業(yè)、新成立專業(yè)、半專業(yè)、未來專業(yè)。已經(jīng)專業(yè)化的專業(yè)包括法律、醫(yī)生和神職行業(yè)，新成立的專業(yè)包括工程師、化學(xué)人員、會(huì)計(jì)、以及自然和社會(huì)科學(xué)家，半專業(yè)主要是護(hù)理、藥物人員、光學(xué)制造和社會(huì)工作，未來的專業(yè)可能包括醫(yī)院管理、銷售管理、工人管理等等。他提出的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)主要就兩條：一個(gè)是積累的專門理論、另一個(gè)是形成的專門技術(shù)(Carr-Saunder，1933)。

當(dāng)然這里涉及到一個(gè)更為基本的區(qū)分，專業(yè)和職業(yè)的區(qū)分，職業(yè)是具體工作，它會(huì)隨著時(shí)代發(fā)展和人們需求而變化，雖然職業(yè)也需要在某個(gè)時(shí)期進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，但是職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（比如我國勞動(dòng)部，現(xiàn)在的人力資源和社會(huì)保障負(fù)責(zé)制定的各種行業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）并不是專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槁殬I(yè)標(biāo)準(zhǔn)基本上是最低行業(yè)行為規(guī)范，并不能體現(xiàn)專業(yè)化核心——積累的專業(yè)理論和專門技術(shù)。理論和技術(shù)是無法靠外部行政部門來制定規(guī)范的，只能由業(yè)界的權(quán)威來解釋和傳授。這就涉及到專業(yè)化理論的另一個(gè)核心問題，專業(yè)自治和專業(yè)權(quán)威問題。實(shí)際上，20世紀(jì)50年代討論專業(yè)化理論時(shí)就不僅僅是關(guān)注專業(yè)理論和專業(yè)技術(shù)問題，而是關(guān)注專業(yè)功能和專業(yè)地位問題，也就是說一個(gè)職業(yè)能否成為一個(gè)專業(yè)，主要看其能否擔(dān)當(dāng)起獨(dú)立社會(huì)服務(wù)功能？從而獲得公眾的認(rèn)可，進(jìn)而獲得專業(yè)自治權(quán)威。比如，社會(huì)工作界廣為所知的Greenwood（1957）提出的專業(yè)屬性，就擴(kuò)展了Carr-Saunders的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)功能和專業(yè)地位，以及專業(yè)文化。以此標(biāo)準(zhǔn)來判斷，社會(huì)工作、公共衛(wèi)生、護(hù)理、初等教育等職業(yè)都不是充分的專業(yè)，因?yàn)樗麄兌家劳杏谝粋€(gè)行政化組織，受行政領(lǐng)導(dǎo)的督導(dǎo)，難以獨(dú)立自主地做出專業(yè)判斷和提供專業(yè)服務(wù)。因此，這種半專業(yè)的職業(yè)組織存在著兩種權(quán)威關(guān)系——一個(gè)是專業(yè)權(quán)威、另一個(gè)是行政權(quán)威，兩者最好能夠協(xié)調(diào)一致。但是20世紀(jì)60年代美國一批組織社會(huì)學(xué)的研究，包括Amitai Etizoni（1964）恰恰是兩種權(quán)威之間存在沖突關(guān)系（William Kornhauser（1962）、W.Richard Scott（1966）），于是他們提出來與其叫半專業(yè)（Semi-profession），不如叫混交專業(yè)（heteronomous profession），意思就是在一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，有多種權(quán)威來源，限制著一線服務(wù)人員的服務(wù)實(shí)踐，既有專業(yè)養(yǎng)成的和行業(yè)協(xié)會(huì)授權(quán)的專業(yè)權(quán)威，也有組織內(nèi)部上級(jí)行政人員的督導(dǎo)權(quán)威，這兩種權(quán)威很多時(shí)候并不協(xié)調(diào)，而是相互沖突的，導(dǎo)致一線服務(wù)人員左右為難（Scott，1969）。

（二）半專業(yè)化團(tuán)隊(duì)中的行政權(quán)威和專業(yè)自治的沖突問題

在一個(gè)半專業(yè)或者異質(zhì)性混雜專業(yè)領(lǐng)域，行政權(quán)威和專業(yè)自治之間的沖突和矛盾主要體現(xiàn)在哪些方面呢？根據(jù)上述W.Richard Scott（1969）的研究，以社會(huì)工作者在混雜性服務(wù)機(jī)構(gòu)里從事社會(huì)服務(wù)為例，面臨的矛盾主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

第一，對(duì)于機(jī)構(gòu)行政程序政策的理解與專業(yè)理論的差別，比如機(jī)構(gòu)要求的是識(shí)別真正符合條件的救助對(duì)象，限制冒領(lǐng)行為和要求親屬負(fù)責(zé)，但是社會(huì)工作專業(yè)強(qiáng)調(diào)的是以人為本、增進(jìn)案主的福利和功能。

第二，機(jī)構(gòu)督導(dǎo)的彌散性督導(dǎo)功能之間的沖突，既是行政上司、又是業(yè)務(wù)指導(dǎo)、還是同行陪伴者，結(jié)果導(dǎo)致許多督導(dǎo)并不能提供有效督導(dǎo)，往往是把問題引向一種對(duì)下級(jí)的不成熟狀態(tài)的高高在上的評(píng)判，或者從精神分析的角度把問題轉(zhuǎn)化成下級(jí)人員個(gè)人潛意識(shí)的投射，回避真正的沖突矛盾。

第三，一線服務(wù)人員對(duì)案主關(guān)系的沖突，案主的需求包括現(xiàn)實(shí)具體問題和個(gè)人成長問題，專業(yè)社會(huì)工作者希望從建立關(guān)系、到引發(fā)共情來引導(dǎo)案主成長，但是案主往往提出具體的住房問題、家具問題等實(shí)質(zhì)問題，這些又不是社會(huì)工作者所能自主判斷和力所能及的。

Nina Toren（1969）提出了一個(gè)更為系統(tǒng)的分析框架，半專業(yè)化的社會(huì)工作存在的諸多困境，除了和行政化機(jī)構(gòu)的沖突，也是社會(huì)工作專業(yè)自身屬性分裂的困境，社會(huì)工作到底是促進(jìn)社會(huì)福利改良的專業(yè)，還是一個(gè)促進(jìn)個(gè)人成長適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的專業(yè)，始終沒有整合好。如果是基于前者，應(yīng)該培養(yǎng)社會(huì)工作對(duì)于法律、政治、行政等宏觀知識(shí)體系，從而為促進(jìn)社會(huì)福利改善做政策策劃、倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)指揮；如果是后者，則需要不斷強(qiáng)化心理輔導(dǎo)和溝通交往的知識(shí)體系和能力培養(yǎng)。這個(gè)問題從20世紀(jì)60年代至今都沒有徹底解決，以至于在今天的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)里仍然存在這些沖突，從而引發(fā)社會(huì)工作專業(yè)的知識(shí)體系和職業(yè)能力之間的爭議。20世紀(jì)晚期提出了生態(tài)系統(tǒng)框架試圖整合專業(yè)內(nèi)部的分裂，提供整合通用性社會(huì)工作，對(duì)社會(huì)工作專業(yè)的整體形象有了一定的保護(hù)作用；而美國公共救助領(lǐng)域的微觀組織管理也分設(shè)了家庭調(diào)查員和社會(huì)工作兩個(gè)不同崗位，一定程度上化解了一線社會(huì)工作者負(fù)責(zé)救助資格調(diào)查帶來的外在權(quán)威對(duì)專業(yè)服務(wù)中的內(nèi)在權(quán)威的傷害問題。

這些都是我國社會(huì)工作在社會(huì)救助、社區(qū)管理等機(jī)構(gòu)從事專業(yè)服務(wù)中應(yīng)該借鑒的前車之鑒。到底是行政主導(dǎo)，還是專業(yè)主導(dǎo)？能否在當(dāng)前中國的基層社會(huì)服務(wù)行政領(lǐng)域，多一些專業(yè)服務(wù)，少一些行政雜務(wù)；多一些專業(yè)權(quán)威，少一些行政權(quán)威是當(dāng)前我國社會(huì)服務(wù)行政改革的關(guān)鍵問題。

（三）跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)中的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力問題

除了專業(yè)權(quán)威和行政權(quán)威的沖突問題，實(shí)際上社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域日益成為一個(gè)多專業(yè)的合作架構(gòu)，比如學(xué)校社會(huì)工作、醫(yī)務(wù)社會(huì)工作、精神衛(wèi)生社會(huì)工作、公共衛(wèi)生社會(huì)工作等等，都需要社會(huì)工作和教育、醫(yī)療服務(wù)、精神健康、公共衛(wèi)生等不同專業(yè)合作，這就涉及到跨專業(yè)合作中的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)問題。以當(dāng)前新冠肺炎疫情來看，其實(shí)已經(jīng)呈現(xiàn)出了跨專業(yè)聯(lián)合干預(yù)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)問題。當(dāng)前的新冠肺炎疫情分為救治、隔離、預(yù)防、救援不同層面的問題，這幾個(gè)問題需要不同專業(yè)的不同主導(dǎo)程度的譜系：

對(duì)于醫(yī)療救治，一定是專業(yè)醫(yī)生主導(dǎo)，而對(duì)患者和醫(yī)生的輔導(dǎo)和關(guān)系處理，則是社會(huì)工作和心理輔導(dǎo)進(jìn)行輔助。

對(duì)于疑似病患和密切接觸者的隔離和服務(wù)，其實(shí)就已經(jīng)不是醫(yī)療專業(yè)主導(dǎo)，而應(yīng)該是社會(huì)工作主導(dǎo)，醫(yī)療和護(hù)理專業(yè)為輔助，因?yàn)楦綦x疑似患病和密切接觸者并未發(fā)病前，主要是生活服務(wù)、心理安撫和社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)，輔助以生理癥狀的監(jiān)測和護(hù)理。

而針對(duì)社區(qū)預(yù)防更應(yīng)該是以公共衛(wèi)生社會(huì)工作來主導(dǎo)，按照美國公共衛(wèi)生社會(huì)工作專業(yè)委員會(huì)發(fā)布的《公共衛(wèi)生社會(huì)工作標(biāo)準(zhǔn)和能力》的指引，疫情發(fā)生后，公共衛(wèi)生專家負(fù)責(zé)提供防范方案，但是防控方案的實(shí)施主要是依靠社區(qū)組織、社區(qū)策劃和社會(huì)營銷等社會(huì)工作專業(yè)策略來進(jìn)行預(yù)防。（NASW，2005）當(dāng)然涉及到具體的公共衛(wèi)生知識(shí)和專門護(hù)理知識(shí)，這些都是作為社區(qū)預(yù)防公共衛(wèi)生事件的備用知識(shí)和服務(wù)人員，需要社會(huì)工作者在進(jìn)行社區(qū)預(yù)防時(shí)組建團(tuán)隊(duì)，協(xié)調(diào)管理，而社會(huì)工作專業(yè)的關(guān)系溝通技巧的訓(xùn)練，也有助于其發(fā)揮傾聽、尊重、促使、引導(dǎo)等專業(yè)技巧，從而把各個(gè)專業(yè)的知識(shí)和能力調(diào)動(dòng)起來，發(fā)揮最大功效。

然而，從這次新冠肺炎的防控方案來看，無論是在專門醫(yī)院的醫(yī)療救治、方艙醫(yī)院疑似病人的隔離、還是密切接觸者的居家隔離、乃至社區(qū)防范，要么主要依靠的醫(yī)療專業(yè)和護(hù)理人員，要么依靠社區(qū)行政人員，都缺乏社會(huì)工作專業(yè)人員的主導(dǎo)服務(wù)設(shè)計(jì)和指揮協(xié)調(diào)服務(wù)傳遞的機(jī)會(huì)和身影。

總之，這次新冠肺炎引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對(duì)我國突發(fā)事件應(yīng)急能力的一次考驗(yàn)，背后反映的是我國社會(huì)治理體系和能力的現(xiàn)代化程度。目前來看，我國突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)體系仍然依靠行政主導(dǎo)、專業(yè)協(xié)助的治理結(jié)構(gòu)；而在參與專業(yè)中，只是認(rèn)識(shí)到醫(yī)療等充分專業(yè)化的專業(yè)作用，但對(duì)于新興的社會(huì)工作而言，整體上并沒有認(rèn)識(shí)到其專業(yè)價(jià)值和意義，沒有給予其在防控方案組織體系中應(yīng)有的地位和權(quán)威，成了一種可有可無的志愿服務(wù)。實(shí)際上，作為一個(gè)綜合性專業(yè)，社會(huì)工作最應(yīng)該發(fā)揮跨專業(yè)聯(lián)合干預(yù)治理中的協(xié)調(diào)指揮能力，這是我國未來突發(fā)事件應(yīng)急管理方案應(yīng)該改進(jìn)的方向。

三、專業(yè)實(shí)踐中的文化能力問題

面對(duì)新冠肺炎疫情，年輕的中國社會(huì)工作專業(yè)雖然還沒有像發(fā)達(dá)國家那樣已經(jīng)形成了和其他專業(yè)聯(lián)合干預(yù)社會(huì)問題的成熟機(jī)制，但是基于自己的專業(yè)倫理和社會(huì)良知，也迅速動(dòng)員起來了。從專業(yè)協(xié)會(huì)到專業(yè)老師和一線實(shí)務(wù)人員，都積極地為這次疫情的防控建言獻(xiàn)策、鏈接資源、甚至冒險(xiǎn)參與一線服務(wù)。通過線上所體現(xiàn)的干預(yù)策略來看，主要包括如下類別：線上心理輔導(dǎo)和社工咨詢、資源鏈接、動(dòng)員募捐、參與社區(qū)疫情排查和防疫宣傳等措施。這些基本上符合社會(huì)工作教科書的從微觀臨床干預(yù)到社區(qū)行動(dòng)和倡導(dǎo)等社會(huì)工作策略的譜系。然而，離開社會(huì)工作專業(yè)，放眼中國社會(huì)基層治理，你會(huì)發(fā)現(xiàn)比如河南、安徽、河北等內(nèi)陸省市的防疫措施大都仍然依靠現(xiàn)有的基層行政體系和社區(qū)組織體系進(jìn)行群眾動(dòng)員的方法，所用的方法包括大喇叭、標(biāo)語、封路、居家隔離等手段，具體的內(nèi)容涉及到各種地方文化符號(hào)的動(dòng)員，包括通過河南豫劇、越調(diào)、曲劇等地方戲劇的抖音微視頻，也包括網(wǎng)紅改編的各種情景劇、微視頻等手段進(jìn)行防疫宣傳。從實(shí)際效果來看，社會(huì)工作專業(yè)干預(yù)策略和現(xiàn)有行政體系動(dòng)員、地方文化防控策略哪個(gè)更加有效？除了實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)，還有什么標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判疫情爆發(fā)之后、乃至日常狀態(tài)下的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)治理策略呢？

（一）本土化和地方性的爭論

在社會(huì)工作發(fā)展史上，始終存在著國際規(guī)范的地方化與地方實(shí)踐的專業(yè)化爭論。前者是指社會(huì)工作作為一個(gè)現(xiàn)代專業(yè)，是針對(duì)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)引發(fā)的社會(huì)問題而發(fā)展出來的一個(gè)專業(yè)，它所針對(duì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)行為，都和傳統(tǒng)社會(huì)不一樣，有自身的特征，所以需要發(fā)明專門的專業(yè)理論和技術(shù)來應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的問題，而后發(fā)展中國家在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，需要借鑒發(fā)達(dá)國家的社會(huì)問題干預(yù)策略和技術(shù)，把國際規(guī)范進(jìn)行本土化嫁接；后者是指每個(gè)國家的現(xiàn)代化道路是不一樣的，其社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化模式也是獨(dú)特的，盡管也在發(fā)生現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，但是并不能照搬西方發(fā)達(dá)國家的道路，只能從自己傳統(tǒng)社會(huì)和本土文化中尋找解決問題的策略。有學(xué)者把這個(gè)爭論稱作本土化和土生化的爭論（衛(wèi)小將，2015）

如何解決這個(gè)理論爭論呢？一種觀點(diǎn)就是效用主義觀點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際效果來看，哪個(gè)策略有效哪個(gè)就是對(duì)的，從而代表著真理。這背后其實(shí)是世界觀和本體論層面特殊本質(zhì)主義和普遍本質(zhì)主義的爭論。實(shí)際上如果僅僅從效用上來判斷對(duì)錯(cuò)，等于擱置了世界本體的觀點(diǎn)，要么假定世界本體是一體化的歷史發(fā)展過程，像康德、黑格爾那樣，認(rèn)為世界發(fā)展是逐步邁向一種世界公民社會(huì)狀況；要么是假定世界是地方性獨(dú)特的，可能存在器物方面的欲望雷同，但是其文明代碼是不同的，甚至文化符號(hào)建構(gòu)出來的消費(fèi)欲望也不同的，除非通過文化殖民主義來進(jìn)行文化清洗，實(shí)現(xiàn)世界大同。因此，許多人從文化人類學(xué)到后現(xiàn)代的符號(hào)學(xué)，都特別警惕世界公民社會(huì)的現(xiàn)代翻版——西方現(xiàn)代化道路的普世價(jià)值聲稱帶來的隱形強(qiáng)制推廣。所以能否超越本土化和土生化的爭論，其實(shí)不僅僅看效果，而是要分析地方社會(huì)之間的互動(dòng)，以及世界發(fā)展的趨勢動(dòng)力問題。專業(yè)理論和技術(shù)之爭，背后反映的是世界本體論的爭論。

（二）社會(huì)工作的文化能力：超越本土化和地方性之爭

伴隨著文化社會(huì)學(xué)的一批新銳學(xué)者的出現(xiàn)，像阿軍·阿卜都萊（A.Appadurai，1996）、羅蘭·羅伯森（R.Robertson，1992）、麥克·費(fèi)瑟斯通（M.Fertherstone，1991）等人都對(duì)全球化和地方化的兩級(jí)沖突提出新的折中方案，認(rèn)為一方面資本主義的動(dòng)力難以抵擋，世界物理屬性——時(shí)空特征無疑正在被壓縮；另一方面地方文化并不會(huì)伴隨著現(xiàn)代世界體系的一體化而被沙漠化，恰恰提供一種多種展示和轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)和手段。于是從文化面向，人們提出了全球地方化（glo-location）的概念，以反映世界文化的拼接趨勢和發(fā)展動(dòng)力。

在社會(huì)工作領(lǐng)域，也不例外，一定是在特定歷史文化處境下進(jìn)行實(shí)踐的，需要對(duì)地方文化進(jìn)行對(duì)接，關(guān)鍵是如何對(duì)接？前述本土化代表一種思路，它對(duì)應(yīng)的社會(huì)工作能力是文化敏感性（cultural sensitivity），也就是要對(duì)地方文化習(xí)俗和傳統(tǒng)熟悉了解，但是并不等于要采納和適合文化資源，而是移植現(xiàn)代社會(huì)工作的理論和技術(shù)，讓特定文化的人理解和接受現(xiàn)代社會(huì)工作專業(yè)；本土性社會(huì)工作發(fā)展思路是要從本地文化傳統(tǒng)發(fā)展解決社會(huì)問題的策略和手段，然后提煉概括成一種跨情景適用的社會(huì)工作模式，讓世界社會(huì)工作共同體接納我們本地的社會(huì)干預(yù)模式，比如中國傳統(tǒng)社會(huì)義莊、錢會(huì)、宗族祠堂廟產(chǎn)、社區(qū)倫理壓力等手段能否提煉概括成現(xiàn)代社會(huì)工作模式呢？

如果在新文化社會(huì)學(xué)的思路下，用全球地方化概念來看待世界的發(fā)展趨勢，本土化和對(duì)應(yīng)的文化敏感性概念是不足夠的，它仍然是一種同化模式，把地方文化同化到全球同質(zhì)性普遍理性主義和人道主義過程。全球地方化，某種程度上也是指地方全球化，或者至少是從世界普遍性到地方化、以及從地方特殊性到世界普遍化的雙向運(yùn)動(dòng)過程。這個(gè)過程對(duì)應(yīng)的社會(huì)工作能力是文化能力（cultural competence）。根據(jù)美國社會(huì)工作協(xié)會(huì)2015年新修訂的《社會(huì)工作實(shí)踐的文化能力標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)》，文化能力被定義為“一種過程，借此個(gè)人和系統(tǒng)對(duì)各種文化、語言、階級(jí)、種族、族群背景、信仰、靈性傳統(tǒng)、移民狀態(tài)、及任何影響個(gè)人、家庭和社區(qū)的價(jià)值的多元因素進(jìn)行有尊嚴(yán)地和有效地反應(yīng)，保護(hù)和保存他們的尊嚴(yán)?！薄拔幕芰σ仓敢唤M一致的行為、態(tài)度和政策，讓系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員可以在跨文化情景有效工作。”在新的文化能力概念下，對(duì)于文化的態(tài)度是尊重多樣性，同時(shí)學(xué)會(huì)在交叉框架（intersectionality）下分析問題，要求社會(huì)工作者具備如下5個(gè)文化能力要素：價(jià)值多樣性、對(duì)自我文化評(píng)估能力、覺識(shí)到文化互動(dòng)時(shí)的動(dòng)力（跨文化知識(shí)、跨文化技巧）、把文化知識(shí)制度化、發(fā)展出能反映文化多元性的服務(wù)項(xiàng)目來（NASW，2015）。

總之，在當(dāng)前社會(huì)工作中，已經(jīng)給予文化多元性以足夠的尊重和承認(rèn)，但,是不是就是說，任何文化模式和做法都是合理的呢，是不是一概地把某種自己不熟悉的做法都當(dāng)作愚昧和落后，甚至產(chǎn)生一種個(gè)體人本主義優(yōu)越感？回答是否定的。所以真正的文化能力是需要文化自覺和文化反思的，需要文化之間的對(duì)話和反思，按照伽達(dá)默爾（2007）在《真理與方法》提出的視域融合策略，對(duì)自己遭遇的實(shí)踐議題，進(jìn)行互為主體的反省，而不是根據(jù)某個(gè)既定的標(biāo)準(zhǔn)程序來判斷其他文化。

（三）文化變遷和專業(yè)模式的協(xié)同發(fā)展

到此，再來看這次新冠肺炎引發(fā)的疫情應(yīng)對(duì)策略，中國社會(huì)工作專業(yè)的應(yīng)對(duì)策略和現(xiàn)行行政體系動(dòng)員地方反應(yīng)策略兩者之間真正的對(duì)話較少?，F(xiàn)有的地方反應(yīng)策略雖然有效，但是確實(shí)存在一些疏忽之處，而專業(yè)社會(huì)工作提供的所謂線上心理輔導(dǎo)技術(shù)雖然對(duì)于一些中產(chǎn)階級(jí)有效，但是對(duì)于農(nóng)民是否能夠有效說服他們帶口罩都成問題。通過這次事件，中國社會(huì)工作應(yīng)該針對(duì)中國社會(huì)的復(fù)雜狀況，發(fā)展文化能力，把專業(yè)技巧和地方文化進(jìn)行對(duì)話，發(fā)展出真正中國特色的社會(huì)工作實(shí)務(wù)干預(yù)模式出來，為世界社會(huì)工作共同體做出中國特色的知識(shí)貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語和余論

總之，正像習(xí)近平總書記在《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》所說的，“在這次應(yīng)對(duì)疫情中，暴露出我國在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，深入研究如何強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等重大問題，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平?！边@次突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接暴露出來的問題是醫(yī)療設(shè)施和物資供應(yīng)問題，潛在的問題則是我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)的專業(yè)化體系構(gòu)建問題。而這個(gè)問題不是一個(gè)單一部門的職能體系問題，而是跨專業(yè)聯(lián)合治理機(jī)制問題，當(dāng)中既涉及到專業(yè)權(quán)威和行政權(quán)威的關(guān)系問題、也涉及到不同專業(yè)的協(xié)調(diào)問題，還涉及到專業(yè)技術(shù)和地方性知識(shí)的關(guān)系問題。希望這次事件之后不是那個(gè)部門跑馬圈地，而是圍繞現(xiàn)實(shí)問題，切實(shí)完善公共衛(wèi)生的治理體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化。