制度領(lǐng)導(dǎo)力及其提升路徑研究*

王玉堂

（1中共東平縣委黨校山東東平 271500；2山東大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心山東濟(jì)南 250100）

制度作為一種大眾規(guī)則，是領(lǐng)導(dǎo)者從事領(lǐng)導(dǎo)工作不可或缺的基本手段和依據(jù)。制度在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的作用有大小、影響有強(qiáng)弱，制度在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的這種作用和影響便形成了制度領(lǐng)導(dǎo)力。提升制度領(lǐng)導(dǎo)力是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的一個(gè)重要命題。

一、制度與制度領(lǐng)導(dǎo)力

什么是制度？《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中給出了兩種解釋：①要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則；②在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系。[1]（P1756）前者針對(duì)的是個(gè)人層面，后者針對(duì)的是國(guó)家和社會(huì)層面。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思（Douglass C.North）對(duì)制度的界定在學(xué)界頗有代表性，他說(shuō)：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。從而制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)。制度變遷決定了人類歷史中的社會(huì)演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵?！盵2]（P3）

漢語(yǔ)中的“制度”一詞，最早見(jiàn)于《周易·節(jié)卦》中“天地節(jié)而四時(shí)成。節(jié)以制度，不傷財(cái)，不害民”。制度生成的邏輯起點(diǎn)是“人之初，性本惡”，亞里士多德也說(shuō)過(guò)，“人類由于志趨善良而有所成就，成為最優(yōu)良的動(dòng)物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動(dòng)物”。[3]（P9）制度的作用在于指引方向、規(guī)范行為，調(diào)動(dòng)人的積極性，約束人的不當(dāng)行為，讓人“成為最優(yōu)良的動(dòng)物”。制度具有鮮明的政治屬性，總是體現(xiàn)和代表著制度制定者的意志和利益。

制度屬于歷史范疇，自從有了人類社會(huì)，便有了制度。制度是人類理性精神的結(jié)晶，是社會(huì)文明的重要載體；[4]制度文明是人類文明重要的組成部分。一部人類社會(huì)發(fā)展史，也是一部人類制度文明史。在人類文明演進(jìn)的歷程中，不斷有各種各樣的制度更迭：舊的制度因不能適應(yīng)時(shí)代要求而成為歷史陳?ài)E，新的制度因順應(yīng)時(shí)代潮流而登上歷史舞臺(tái)。縱觀人類社會(huì)的每一次重大進(jìn)步，無(wú)不是以一套穩(wěn)定成熟、運(yùn)行有效的制度體系作為基礎(chǔ)、支撐和標(biāo)志的。新中國(guó)成立以及隨之確立的社會(huì)主義制度，奠定了中國(guó)走向現(xiàn)代化的根本制度前提。[5]

習(xí)近平總書記指出：“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。制度穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)。”[6]“小智者治事，大智者治人，睿智者治法?！鄙朴谶\(yùn)用制度的力量治理國(guó)家、管理社會(huì)事務(wù)，是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和古圣先賢的施政智慧。中華民族歷經(jīng)滄桑而不衰，并且在人類發(fā)展史上曾經(jīng)長(zhǎng)期處于領(lǐng)先地位，與中華傳統(tǒng)文化重視制度的作用不無(wú)關(guān)系。中國(guó)古代思想家、政治家在其著述中所提出的“天下從事者，不可以無(wú)法儀。無(wú)法儀而其事能成者，無(wú)有也”（《墨子·法儀》）、“凡將立國(guó)，制度不可不察也”（戰(zhàn)國(guó)·商鞅：《商君書·壹言第八》）、“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”（漢·荀悅：《前漢紀(jì)·孝武皇帝紀(jì)一》；宋·司馬光：《資治通鑒·漢紀(jì)十》）等主張，強(qiáng)調(diào)的都是制度的作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的忠實(shí)繼承者、弘揚(yáng)者和踐行者，一貫重視制度建設(shè)。毛澤東早就說(shuō)過(guò)：“我們需要建立一定的制度來(lái)保證群眾路線和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施，而避免脫離群眾的個(gè)人突出和個(gè)人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實(shí)際情況的主觀主義和片面性?！盵7]（P19）鄧小平指出，“規(guī)章制度是必要的，做任何事情沒(méi)有一個(gè)規(guī)矩是不行的”，[8]（P22）“沒(méi)有制度工作搞不起來(lái)”。[9]（P295）他還強(qiáng)調(diào)，“制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”，[10]（P333）“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。[10]（P333）黨的十四大、十五大、十六大、十七大都對(duì)制度建設(shè)作出部署，提出明確要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)“全面建成小康社會(huì)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。[11]（P627）黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大政治命題，并把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。[12]黨的十九屆四中全會(huì)專題研究完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，并審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），使我國(guó)的制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新境界。

按照現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)力理論，領(lǐng)導(dǎo)力的本質(zhì)是影響力。據(jù)此推論，制度領(lǐng)導(dǎo)力就是制度在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的影響力，也就是在制度框架內(nèi)發(fā)揮權(quán)力的影響力，亦即“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。這樣，通過(guò)制度而不是個(gè)人對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督，不僅可以最大限度地發(fā)揮權(quán)力影響力，而且可以有效防止權(quán)力任性和領(lǐng)導(dǎo)者擅權(quán)妄為，有利于“防止各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)失度等問(wèn)題的發(fā)生”，[6]有利于從根本上防止腐敗和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。制度領(lǐng)導(dǎo)力的本質(zhì)是制度的公信力、影響力和約束力，制度的公信力、影響力和約束力越強(qiáng)，制度領(lǐng)導(dǎo)力也就越強(qiáng)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索建立中國(guó)特色社會(huì)主義制度，制定憲法和法律，形成和發(fā)展了黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外交等各方面制度，而黨又必須在憲法法律和各方面制度框架內(nèi)活動(dòng)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有巨大優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力，不僅使中華民族迎來(lái)了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍，而且為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了可靠的制度保障，得到人民的衷心擁護(hù)和支持，同時(shí)也為黨的領(lǐng)導(dǎo)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度根基，進(jìn)而形成了中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力。

著名哲學(xué)家陳先達(dá)說(shuō)：“太陽(yáng)孕育萬(wàn)物的能力，是由萬(wàn)物的生長(zhǎng)來(lái)證明的。”[13]（P1）領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用制度的能力，則需要由制度領(lǐng)導(dǎo)力的成效來(lái)體現(xiàn)。制度領(lǐng)導(dǎo)力包括制度建構(gòu)力和制度執(zhí)行力。借用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)，制度建構(gòu)力屬于制度領(lǐng)導(dǎo)力的供給側(cè)，負(fù)責(zé)制度的設(shè)計(jì)、制定與供給；制度執(zhí)行力屬于制度領(lǐng)導(dǎo)力的需求側(cè)，負(fù)責(zé)制度的執(zhí)行、落實(shí)與運(yùn)用。制度建構(gòu)力強(qiáng)調(diào)制度理性，制度執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)制度剛性。

一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者，往往扮演著制度建構(gòu)者與制度執(zhí)行者的雙重角色，必須善于運(yùn)用制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開(kāi)展工作，也就是善于把制度嵌入領(lǐng)導(dǎo)工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，變以領(lǐng)導(dǎo)者為中心的人治為以制度為依據(jù)和尺度的制度治理，充分發(fā)揮制度在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的影響力，把概念形態(tài)的制度體系通過(guò)制度機(jī)制轉(zhuǎn)化為制度效應(yīng)和治理優(yōu)勢(shì)，讓制度的偉力與魅力在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中充分顯現(xiàn)。

二、制度建構(gòu)力：制度領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)

古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！保ū彼巍ね醢彩骸吨芄罚┝贾剖巧浦蔚那疤?。通過(guò)制度建構(gòu)、變革與創(chuàng)新優(yōu)化制度供給是提升制度領(lǐng)導(dǎo)力的重要前提和基礎(chǔ)。制度建構(gòu)力又叫制度創(chuàng)制力，即制定制度的能力?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”（明·張居正：《請(qǐng)稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》），相較于制度的制定，確實(shí)存在制度執(zhí)行難的問(wèn)題，但要制定一套真正務(wù)實(shí)管用的制度，也并非易事。制度的選擇往往具有客觀性。大到一個(gè)國(guó)家，小到一個(gè)部門、單位，選擇什么樣的制度是由其歷史傳承、文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要來(lái)決定的。著名歷史學(xué)家錢穆說(shuō)：“任何一制度，決不會(huì)絕對(duì)有利而無(wú)弊，也不會(huì)絕對(duì)有弊而無(wú)利?！盵14]（P2）看一個(gè)制度好不好、優(yōu)越不優(yōu)越，要從政治上、大的方面去評(píng)判和把握。[6]鄧小平在談到黨和國(guó)家制度改革時(shí)說(shuō)：“我們進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主，并且造就比這些國(guó)家更多更優(yōu)秀的人才?！h和國(guó)家的各種制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實(shí)現(xiàn)這三條來(lái)檢驗(yàn)。”[10]（PP322～323）習(xí)近平總書記指出：“評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活，國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督。”[15]這些重要論述，為制度的建構(gòu)與創(chuàng)制進(jìn)而提升制度領(lǐng)導(dǎo)力提供了根本遵循。

必須指出，科學(xué)的制度體系不是眾多領(lǐng)域制度的機(jī)械相加和無(wú)序堆砌，而是按照一定的內(nèi)在邏輯建構(gòu)起來(lái)的權(quán)威、規(guī)范的制度譜系，正如錢穆所說(shuō)，“各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會(huì)存在，也不能推行”。[14]制度的建構(gòu)與創(chuàng)制必須遵循以下原則：

1.必須堅(jiān)持尊重傳統(tǒng)與改革創(chuàng)新相結(jié)合。列寧說(shuō)過(guò)，馬克思主義“吸收和改造了兩千多年來(lái)人類思想和文化發(fā)展中一切有價(jià)值的東西”。[16]（P332）中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，深深植根中國(guó)大地，有著幾千年中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的豐厚滋養(yǎng)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱苦奮斗、接力探索、歷盡千辛萬(wàn)苦取得的偉大成就，具有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)和生命力，是一切制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。同時(shí)，中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代是一個(gè)最具有創(chuàng)造性、也最需要?jiǎng)?chuàng)造性的時(shí)代，在進(jìn)行與之相適應(yīng)的制度建構(gòu)時(shí)，必須堅(jiān)持繼承性與創(chuàng)新性、延續(xù)性與時(shí)代性的統(tǒng)一，既尊重傳統(tǒng)，充分吸收借鑒一切有益的制度文明成果，又與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)新的形勢(shì)、任務(wù)和實(shí)踐要求不斷進(jìn)行完善和發(fā)展，使之更好地順應(yīng)時(shí)代。

2.必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。恩格斯在《社會(huì)主義從空想到科學(xué)的發(fā)展》中指出：“生產(chǎn)以及隨生產(chǎn)而來(lái)的產(chǎn)品交換是一切社會(huì)制度的基礎(chǔ)。”[17]（P797）制度貴在管用，而管用、有效的制度必須是有的放矢、“生逢其時(shí)”、能夠解決問(wèn)題的好制度。換言之，沒(méi)有制度不行，但制度超越事物發(fā)展進(jìn)程，過(guò)嚴(yán)、過(guò)緊、過(guò)密也不行，“不能大而全也不能小而碎，不能‘牛欄關(guān)貓’也不能過(guò)于繁瑣”，[18]否則會(huì)束縛人們的手腳，不利于釋放社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。對(duì)此，錢穆早就有言：“制度愈繁密，人才愈束縛?！盵14]P170）黑格爾也有過(guò)精辟論述：“一種國(guó)家制度不能停留于要求應(yīng)當(dāng)有某種東西實(shí)現(xiàn)，不能停留于希望某種東西將會(huì)實(shí)現(xiàn)，不能停留于對(duì)可能妨礙這種東西的一些情況進(jìn)行限制。只有當(dāng)一種國(guó)家制度使實(shí)現(xiàn)的東西就是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的東西時(shí)，它才名副其實(shí)?！盵19]（PP138～139）因此，制度的建構(gòu)與創(chuàng)制，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，使制度建設(shè)與客觀實(shí)際相吻合。[20]對(duì)那些實(shí)踐檢驗(yàn)有效、管用的制度，要長(zhǎng)期堅(jiān)持；對(duì)不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求的制度，要抓緊修訂完善；對(duì)實(shí)踐中形成的一些行之有效的做法，要及時(shí)化風(fēng)成俗，以制度的形式固定下來(lái)，形成新的制度。

3.必須堅(jiān)持走群眾路線。制度應(yīng)是民主的產(chǎn)物，每一制度都應(yīng)是充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛凝聚共識(shí)的結(jié)果，是集體智慧的結(jié)晶。馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中指出：“正如同不是宗教創(chuàng)造人而是人創(chuàng)造宗教一樣，不是國(guó)家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國(guó)家制度?！盵21]（P281）習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制定制度要廣泛聽(tīng)取黨員、干部意見(jiàn)，從而增加對(duì)制度的認(rèn)同?！盵22]“人民創(chuàng)造國(guó)家制度”是馬克思主義的一個(gè)著名論斷。在馬克思主義者看來(lái)，制度的建構(gòu)與創(chuàng)制，從根本上講是要實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，著力保障和改善民生，使改革發(fā)展的成果惠及全體人民。因此，制定制度必須堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取基層和群眾意見(jiàn)，使制度建設(shè)的過(guò)程成為人民意志制度化的過(guò)程。只有這樣，形成的制度才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，才能增強(qiáng)人們對(duì)制度的認(rèn)同感、依賴感，從而使制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。否則，當(dāng)多數(shù)人對(duì)制度規(guī)則不理解、不認(rèn)同，不愿意執(zhí)行某一制度規(guī)定時(shí)，再健全、再嚴(yán)格的制度也會(huì)在執(zhí)行中偏離預(yù)期，最終流于形式。

4.必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。古希臘哲學(xué)家亞里士多德說(shuō)：“任何制度，凡先前的總是比較粗疏，而后起的就可以更加周到?！盵3]（P94）習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制度更加成熟更加定型是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，治理能力現(xiàn)代化也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！盵6]制度是伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展而出現(xiàn)、形成和發(fā)展的，制度建設(shè)本身就是一個(gè)從無(wú)到有，從不健全、不完善到逐步健全、逐步完善的過(guò)程。誠(chéng)如錢穆所言，“某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立；它必有淵源，早在此項(xiàng)制度創(chuàng)立之先，已有此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立”。[14]制度事關(guān)根本、事關(guān)全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)，因而我們必須克服一步到位、一勞永逸等錯(cuò)誤傾向，要堅(jiān)持隨著形勢(shì)任務(wù)的變化而循序漸進(jìn)地建構(gòu)與創(chuàng)制、隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步而與時(shí)俱進(jìn)地完善和發(fā)展。

5.必須堅(jiān)持于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則。習(xí)近平總書記指出，建立制度，要“既堅(jiān)持解決問(wèn)題又堅(jiān)持簡(jiǎn)便易行”，[18]“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)。”[23]（P53）于法周延強(qiáng)調(diào)的是制度的系統(tǒng)性，要求各項(xiàng)制度必須相互銜接、系統(tǒng)配套，體現(xiàn)的是制度的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性?！疤煜码y事必作于易?！保ā兜赖陆?jīng)》第六十三章）于事簡(jiǎn)便則是要注重制度的可操作性，明確具體、實(shí)在管用，體現(xiàn)的是制度的可行性、易行性。于法周延、于事簡(jiǎn)便兩者相互統(tǒng)一，不能顧此失彼。毛澤東等在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期為中國(guó)工農(nóng)紅軍制定的“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”，短短幾條，言簡(jiǎn)意賅，既體現(xiàn)了人民軍隊(duì)的性質(zhì)、宗旨，又易學(xué)易記易行，兼具系統(tǒng)性和可操作性，至今仍是人民解放軍的鐵律。

三、制度執(zhí)行力：制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行問(wèn)題。他說(shuō)：“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人?！獔?jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，不留‘暗門’、不開(kāi)‘天窗’，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！盵22]“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”（唐·王勃：《上劉右相書》）制度的生命力在于執(zhí)行。制度一經(jīng)形成，就必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，否則就會(huì)形同虛設(shè)。不僅如此，制度得不到有效執(zhí)行而帶來(lái)的“破窗效應(yīng)”，較之制度缺失的危害性更大。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭提高制度執(zhí)行力，確保把制度執(zhí)行到位，讓制度的作用和影響力充分彰顯。

1.提高制度執(zhí)行力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識(shí)是前提。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)?！稕Q定》指出：“各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。”[24]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會(huì)增強(qiáng)制度意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)制度權(quán)威?！盵25]制度執(zhí)行是建立在制度認(rèn)同、制度自信基礎(chǔ)上的制度自覺(jué)。領(lǐng)導(dǎo)干部必須強(qiáng)化制度意識(shí)，不斷增強(qiáng)制度自信、制度認(rèn)同、制度依賴和制度自覺(jué)，謀劃工作依照制度，推動(dòng)落實(shí)依靠制度，時(shí)時(shí)處處嚴(yán)格按制度辦事，按制度行使權(quán)力，不斷提升工作的制度化、科學(xué)化水平；要發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神，增強(qiáng)斗爭(zhēng)本領(lǐng)，在涉及制度層面的原則問(wèn)題上，旗幟鮮明、立場(chǎng)堅(jiān)定、毫不含糊，帶頭捍衛(wèi)制度，堅(jiān)決維護(hù)制度的權(quán)威性、統(tǒng)一性，敢于并善于同一切無(wú)視制度、破壞制度、違反制度的行為作斗爭(zhēng)。

2.提高制度執(zhí)行力，核心是提高運(yùn)用制度履行職責(zé)的能力和水平?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)：“通過(guò)加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動(dòng)廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開(kāi)展工作，提高推進(jìn)‘五位一體’總體布局和‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局等各項(xiàng)工作能力和水平?！盵26]治理效能是衡量一個(gè)制度好不好、優(yōu)越不優(yōu)越的根本標(biāo)志。強(qiáng)大執(zhí)行力是把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的前提和關(guān)鍵，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。諸葛亮“鞠躬盡瘁，死而后已”，其精神固然讓人稱道，但他“政事無(wú)巨細(xì)，咸決于亮”（晉·陳壽：《三國(guó)志·蜀書·諸葛亮傳》）的治理范式存在一定局限性，若從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來(lái)考察，他未必是一個(gè)稱職的領(lǐng)導(dǎo)者。古有“拙匠守規(guī)矩尺寸，則萬(wàn)不失矣”（《韓非子·用人》）的人生智慧，今有“人叫人干人不干，制度調(diào)動(dòng)千千萬(wàn)”的治理經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者，必須是一個(gè)科學(xué)制度的創(chuàng)制者和執(zhí)行者，善于運(yùn)用制度攻堅(jiān)克難、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，善于運(yùn)用制度之“制”實(shí)現(xiàn)治理之“治”。治理能力最終體現(xiàn)為制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行關(guān)鍵在人、關(guān)鍵靠人。要始終堅(jiān)持黨管干部的原則，堅(jiān)持把制度建構(gòu)與創(chuàng)制、制度執(zhí)行與落實(shí)、治理能力與治理水平作為干部培養(yǎng)的重要內(nèi)容，努力建設(shè)一支與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。

3.提高制度執(zhí)行力，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督是關(guān)鍵?！稕Q定》要求：“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。”[26]執(zhí)行制度靠自覺(jué)，也要靠監(jiān)督。如果說(shuō)自覺(jué)是一種內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，監(jiān)督則是一種外在的推動(dòng)力、約束力。沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督，便很難使制度的執(zhí)行力真正落到實(shí)處。因此，要提高制度執(zhí)行力就必須加快構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)有力、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督全面的制度執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和覆蓋所有地方、所有部門、所有單位、所有公職人員的制度執(zhí)行監(jiān)督體系，把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿于國(guó)家治理的全過(guò)程、全領(lǐng)域，確保黨和國(guó)家所有制度都能得到有效執(zhí)行，確保所有單位和個(gè)人都嚴(yán)格執(zhí)行制度。要加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正制度偏向、執(zhí)行乏力等苗頭性、傾向性問(wèn)題?！胺ú话①F，繩不撓曲。”（《韓非子·有度》）要堅(jiān)持“制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外”，認(rèn)真查處和嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)嚴(yán)重破壞制度的問(wèn)題。對(duì)有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等行為，要堅(jiān)決進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，真正讓制度時(shí)時(shí)生威、處處有效，從而讓每一個(gè)社會(huì)成員都對(duì)制度心生敬畏。