論監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的融貫

2019年10月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”），正式授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)。根據(jù)《決定》，監(jiān)察法規(guī)成為一個(gè)新的立法類別，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成為新的立法主體，是中國(guó)規(guī)范體系新的組成部分。監(jiān)察法規(guī)是推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法工作的重要成果，在國(guó)家監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)、監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)深度合署辦公的背景下，監(jiān)察法規(guī)作為新生事物，如與原有制度銜接失洽，則勢(shì)必對(duì)我國(guó)既有的法律體系與黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成沖擊。為此，本文擬從規(guī)范體系融貫性的視角出發(fā)，對(duì)監(jiān)察法規(guī)的地位、監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的關(guān)系進(jìn)行剖析，探尋實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)既有規(guī)范體系融貫的路徑，以期對(duì)監(jiān)察立規(guī)事業(yè)及中國(guó)規(guī)范體系的融貫發(fā)展有所裨益。

一、中國(guó)規(guī)范體系融貫的內(nèi)涵

融貫是描述規(guī)范體系內(nèi)部運(yùn)行狀態(tài)的詞語(yǔ)，不是所有規(guī)范體系都能夠合理融貫，但融貫程度的高低是評(píng)價(jià)一個(gè)規(guī)范體系優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，體系內(nèi)部越融貫，則各個(gè)規(guī)則間的運(yùn)作就越有序，進(jìn)而規(guī)范體系作為整體所能產(chǎn)生的正向作用也就越大，反之亦然。因此，內(nèi)部的高度融貫對(duì)規(guī)范體系的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，洞悉融貫之理也成為一個(gè)規(guī)范體系得以保持平衡穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。

（一）規(guī)范體系融貫概念的釋出

規(guī)范體系，即由各類對(duì)社會(huì)行為具有普遍拘束力的規(guī)則集合而成的規(guī)則群，“在規(guī)范體系中，它的組成單位是規(guī)范類型”①劉作翔：《規(guī)范體系：一個(gè)新體系結(jié)構(gòu)的思考》，《東方法學(xué)》2013年第1期。。一個(gè)國(guó)家或社會(huì)往往存在多種規(guī)范形式，相應(yīng)形成多種規(guī)范體系，其中，法律體系是所有規(guī)范體系中最常見(jiàn)的體系樣態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)習(xí)慣于將中國(guó)規(guī)范體系簡(jiǎn)單劃分為法律規(guī)范體系與道德規(guī)范體系兩種，但隨著社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國(guó)家政策等規(guī)則樣態(tài)相繼涌現(xiàn)，僅依據(jù)原有的二分法顯然已無(wú)法全面體現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)的規(guī)范類型，對(duì)此，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始著眼于對(duì)中國(guó)規(guī)范體系進(jìn)行全新的類型劃分。劉作翔認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)存在法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)及黨的政策體系、國(guó)家政策體系以及其他社會(huì)規(guī)范體系等4種規(guī)范體系類型。②參見(jiàn)劉作翔：《當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第7期。喻中認(rèn)為，中國(guó)規(guī)范體系中“最重要的是黨規(guī)和國(guó)家法律體系，此外還有宗教規(guī)范、道德規(guī)范、民間規(guī)范等”③支振鋒：《規(guī)范體系：法治中國(guó)的概念創(chuàng)新——“法治中國(guó)下的規(guī)范體系及結(jié)構(gòu)”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第1期。。李克杰認(rèn)為，“法律、道德和‘組織規(guī)范’共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的規(guī)范體系”④李克杰：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下的法律、道德與組織規(guī)范關(guān)系》，《北方法學(xué)》2015年第3期。，此外，潘志成等學(xué)者還提出了如“民族地區(qū)社會(huì)治理中的規(guī)范體系”⑤同注③。一類的特殊規(guī)范體系類型。中國(guó)的復(fù)雜國(guó)情下，實(shí)踐中發(fā)揮作用的規(guī)范類型眾多，當(dāng)前，學(xué)界在中國(guó)規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)劃分這一問(wèn)題上尚未形成統(tǒng)一論斷。結(jié)合監(jiān)察法規(guī)與各具體規(guī)范體系之間的關(guān)系，從利于行文的角度出發(fā)，本文擬將中國(guó)規(guī)范體系分作國(guó)家法律體系、黨內(nèi)法規(guī)體系及以政策體系、道德體系為代表的其他規(guī)范體系3 大類，并據(jù)此展開(kāi)論述。

哲學(xué)界和法學(xué)界都存在對(duì)融貫（coherence）理論的研究，在法學(xué)領(lǐng)域，融貫一詞作為學(xué)術(shù)用語(yǔ)來(lái)自學(xué)者對(duì)“coherence”的意譯。中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者顏厥安在《論證、客觀性與融貫性——由幾篇文獻(xiàn)檢討法律論證的基本問(wèn)題》⑥顏厥安在《論證、客觀性與融貫性——由幾篇文獻(xiàn)檢討法律論證的基本問(wèn)題》一文中主要探討的是法律論證的融貫性，而非法律體系的融貫性。一文中首次將“coherence”一詞譯為“融貫”或“融貫性”⑦參見(jiàn)侯學(xué)勇：《融貫性的概念分析：與一致性相比較》，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法》（第9卷），山東人民出版社2009年版，第124頁(yè)。（后文統(tǒng)一使用“融貫”表述）。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界關(guān)于融貫理論的探討多分為兩種，一是法律論證的融貫，二是法律體系的融貫。法律論證的融貫，“關(guān)注如何在論證中將其理由（reason)得以融貫的聯(lián)結(jié),推導(dǎo)出裁判結(jié)果”⑧蔡琳：《法律論證中的融貫論》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第2期。，而法律體系的融貫，“關(guān)注的是使整個(gè)法律體系的各個(gè)組成部分達(dá)到融貫”⑨同注⑦。。本文所探討的監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的融貫即是后者。融貫是一個(gè)表示程度的詞，于體系而言，并沒(méi)有絕對(duì)的或最好的融貫。與融貫相對(duì)應(yīng)，“一致”⑩以侯學(xué)勇為代表的學(xué)者，常將“consistency”一詞譯為“一致”或“一致性”，詳見(jiàn)侯學(xué)勇所撰《融貫性的概念分析：與一致性相比較》（參見(jiàn)注釋⑦）一文：“對(duì)于‘consistency’一詞，學(xué)界幾乎一致地譯為‘一致’或‘一致性’并無(wú)太大分歧?！保╟onsistency，有學(xué)者也將之譯為“連貫”或“連貫性”?參見(jiàn)雷磊：《融貫性與法律體系的建構(gòu)——兼論當(dāng)代中國(guó)法律體系的融貫化》，《法學(xué)家》2012年第2期。）是常與之相比較的概念，一致要求兩命題之間不存在邏輯矛盾，而融貫對(duì)命題之間關(guān)系的要求則更高。有學(xué)者將融貫的要求概括為3個(gè)層次，其中“一致”是最低層次的融貫性要求，進(jìn)而是體系的融貫，理念的融貫則是較高層面的要求。①參見(jiàn)雷磊：《融貫性與法律體系的建構(gòu)——兼論當(dāng)代中國(guó)法律體系的融貫化》，《法學(xué)家》2012年第2期。體系的融貫，即規(guī)范體系內(nèi)各部門(mén)之間存在積極的關(guān)聯(lián)；理念的融貫，則指規(guī)則背后的指導(dǎo)精神或價(jià)值的統(tǒng)一。通說(shuō)認(rèn)為，一致是融貫的必要但非充分條件，即一個(gè)融貫的體系首先應(yīng)當(dāng)是內(nèi)在一致的，其各組成部分間不存在邏輯矛盾。在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部一致的基礎(chǔ)上，借助體系內(nèi)的運(yùn)行原則與解釋規(guī)則，一個(gè)更加融貫的體系應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部自洽的。

（二）中國(guó)規(guī)范體系融貫的基點(diǎn)

《決定》出臺(tái)前，中國(guó)規(guī)范體系內(nèi)已經(jīng)存在一套完整的融貫機(jī)制，而監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)一定程度上影響了部分規(guī)范體系的運(yùn)作與協(xié)調(diào)。為使監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系融貫得宜，監(jiān)察法規(guī)作為該體系的重要部分應(yīng)當(dāng)遵循體系內(nèi)的既有運(yùn)行規(guī)則，尤其是體系內(nèi)的根本規(guī)范。

《中華人民共和國(guó)憲法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》分別是國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系的根本規(guī)范，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)規(guī)范體系融貫的重要基點(diǎn)。在中國(guó)原有規(guī)范體系中，由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的國(guó)家法律體系始終是占主導(dǎo)地位的規(guī)范體系，憲法作為根本大法，不僅對(duì)于法律體系，也對(duì)其他規(guī)范系統(tǒng)起到統(tǒng)領(lǐng)作用。監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察法律體系的分支，首先應(yīng)當(dāng)符合憲法規(guī)定，這是實(shí)現(xiàn)其與法律體系內(nèi)其他規(guī)范融貫的出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)體系飛速發(fā)展，成為繼國(guó)家法律后我國(guó)又一重要的規(guī)范體系。黨章是黨內(nèi)的根本規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部融貫的基點(diǎn)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，在此背景下，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也具有難以割斷的聯(lián)系，因此，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)體系的融貫也須抓住黨章這一關(guān)鍵。

“黨章是全體黨員的根本章程，憲法是國(guó)家的根本大法”②周葉中、湯景業(yè)：《論憲法與黨章的關(guān)系》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期。，兩者是“緊密聯(lián)系而相互支撐”③同注①。的關(guān)系，憲法序言明確了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而黨章總綱部分也明確“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。在法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系中，遵循憲法和黨章是分別實(shí)現(xiàn)兩體系內(nèi)部融貫的最基本要求，而在兩者的相互配合與作用之下，憲法與黨章又構(gòu)成了整個(gè)中國(guó)規(guī)范體系融貫的根本出發(fā)點(diǎn)。

二、監(jiān)察法規(guī)在中國(guó)規(guī)范體系中的地位

2018年3月以來(lái)，《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱“《憲法修正案》”）與《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱“《監(jiān)察法》”）相繼出臺(tái)，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深化。2019年10月監(jiān)察法規(guī)誕生，其作為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革向縱深推進(jìn)的最新制度成果，一方面具有國(guó)法屬性，另一方面又與黨內(nèi)法規(guī)制度、黨和國(guó)家政策體系以及道德體系密切相關(guān)，在進(jìn)一步探析監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的融貫前，須得厘清其與國(guó)家法律體系、黨內(nèi)法規(guī)體系以及其他規(guī)范體系的關(guān)系，明晰其在中國(guó)規(guī)范體系中的地位。

（一）監(jiān)察法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱“《立法法》”）的規(guī)定，憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例及國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章共同構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，以上述立法門(mén)類為基礎(chǔ)，我國(guó)當(dāng)前已形成了較為完備的法階層體系，監(jiān)察法規(guī)作為一項(xiàng)新興立法類別，宜遵循原有法階層秩序。

第一，監(jiān)察法規(guī)的設(shè)立與法規(guī)制定權(quán)的授予，契合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)背景下的現(xiàn)實(shí)需要。2018年3月20日，《監(jiān)察法》出臺(tái)，為監(jiān)察工作的開(kāi)展提供了制度指引?！侗O(jiān)察法》是國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性法律，其中條款多為原則性內(nèi)容，實(shí)際缺乏也不宜涉及大量的細(xì)節(jié)性規(guī)定，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)踐運(yùn)作助益有限。此外，“我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)察法律體系還比較單薄，針對(duì)《監(jiān)察法》的許多重要內(nèi)容還存在立法空白”①林珊珊：《監(jiān)察法規(guī)的制定與地位》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年10月30日。，僅依靠一部統(tǒng)領(lǐng)性的法律并不足以支持監(jiān)察實(shí)踐工作的開(kāi)展，此時(shí)，監(jiān)察法規(guī)的價(jià)值就在于結(jié)合實(shí)踐需要，根據(jù)憲法、法律之精神，制定配套規(guī)定，以彌補(bǔ)《監(jiān)察法》在實(shí)踐應(yīng)用中的不足，而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察工作的實(shí)施者，無(wú)疑是當(dāng)下最適當(dāng)?shù)牧⒁?guī)主體。

第二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成為監(jiān)察法規(guī)的制定主體也符合憲法一貫的邏輯。2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《憲法修正案》，在憲法第3章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的地位、職能等事項(xiàng)作出專項(xiàng)規(guī)定，正式確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法上的地位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》及《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大及地方各級(jí)人大為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，制定并修改法律；國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；各級(jí)人民法院為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，各級(jí)人民檢察院為國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，根據(jù)1981年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》第2條規(guī)定，最高人民法院有權(quán)依據(jù)審判工作需要作出審判解釋，最高人民檢察院有權(quán)依據(jù)檢察工作需要作出檢察解釋。無(wú)論基于何種授權(quán)，上述四大機(jī)關(guān)都享有相應(yīng)的立法權(quán)或解釋制定權(quán)，在此邏輯之下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，為便于監(jiān)察工作的開(kāi)展，也應(yīng)享有一定立法權(quán)。盡管當(dāng)前全國(guó)人大尚未于《立法法》中對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察法規(guī)的身份予以確認(rèn)，但無(wú)論基于現(xiàn)實(shí)邏輯還是憲法邏輯，監(jiān)察法規(guī)的存在都具有正當(dāng)性，且將成為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中一股不可或缺的力量。

第三，監(jiān)察法規(guī)在效力位階上與行政法規(guī)平行。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)并稱為我國(guó)五大機(jī)關(guān)，從機(jī)關(guān)的產(chǎn)生上講，各級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)均由本級(jí)人大產(chǎn)生，在權(quán)力來(lái)源上具有一致性，而行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)同屬國(guó)家權(quán)力的分支，在位階上也應(yīng)當(dāng)處于平行地位。《中華人民共和國(guó)憲法》第127條規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行使最高國(guó)家行政權(quán)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使最高監(jiān)察權(quán)，國(guó)務(wù)院與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)分別作為行使國(guó)家行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的最高機(jī)關(guān)，相互獨(dú)立，各司其職，不存在相互隸屬或交叉關(guān)系，地位平等。相應(yīng)地，由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)在效力位階上也應(yīng)當(dāng)是平行的。法律的制定主體為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行政法規(guī)的制定主體為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察法規(guī)的制定主體為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，根據(jù)《立法法》規(guī)定，憲法具有最高法律效力，法律次之，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)及規(guī)章。監(jiān)察法規(guī)既然與行政法規(guī)處于同一效力位階，則監(jiān)察法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀趹椃ê头桑哂诘胤叫苑ㄒ?guī)及規(guī)章等。

（二）監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)體系具有密切聯(lián)系

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革背景下，監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，在辦公地點(diǎn)、人員配備與監(jiān)察對(duì)象上都具有重合性，監(jiān)察法律法規(guī)相較于其他法律門(mén)類更易受黨內(nèi)法規(guī)的影響，如《監(jiān)察法》就吸收了黨內(nèi)的“兩規(guī)”措施并將其轉(zhuǎn)化為于法有據(jù)的“留置”制度，使之在國(guó)法層面得以確立。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立不久，在立規(guī)或?qū)嵅俜矫娑继幱谔剿麟A段，而黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)則已經(jīng)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中積累了大量經(jīng)驗(yàn)。鑒于兩機(jī)構(gòu)合署辦公的現(xiàn)狀，未來(lái)監(jiān)察法規(guī)在制定時(shí)或監(jiān)察委員會(huì)在工作中都或多或少地會(huì)參考紀(jì)律檢查委員會(huì)積累的有益經(jīng)驗(yàn)，甚至吸收黨內(nèi)的相關(guān)規(guī)定或制度。盡管監(jiān)察法規(guī)歸屬于國(guó)家法律的范疇，但考慮到其與黨內(nèi)法規(guī)、黨的機(jī)構(gòu)的密切聯(lián)系，它的性質(zhì)已經(jīng)不單單是國(guó)家法律，而帶有了跨規(guī)范屬性的色彩。監(jiān)察法規(guī)的跨規(guī)范屬性實(shí)際上對(duì)其與中國(guó)規(guī)范體系的融貫提出了更高的要求。在多數(shù)情況下，新興規(guī)范門(mén)類僅對(duì)其直接歸屬的規(guī)范體系產(chǎn)生影響，但于監(jiān)察法規(guī)而言，其作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，應(yīng)當(dāng)關(guān)注對(duì)現(xiàn)有法律體系的影響，同時(shí)基于與黨內(nèi)的密切聯(lián)系，還需考慮與黨內(nèi)法規(guī)體系的融貫。

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱“《制定條例》”）第2條，中央紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)察委員會(huì)成立后，《決定》出臺(tái)前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)便常以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，同時(shí)作用于黨內(nèi)和黨外?！稕Q定》出臺(tái)后，紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合發(fā)文的情形依然存在，今后如何妥善處理監(jiān)察法規(guī)與黨政聯(lián)合發(fā)文的關(guān)系也將成為一個(gè)棘手的問(wèn)題。

（三）監(jiān)察法規(guī)與其他規(guī)范體系的關(guān)系

除國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)外，政策和道德規(guī)范等同樣與監(jiān)察法規(guī)存在著緊密聯(lián)系。一方面，監(jiān)察法規(guī)是政策決斷的產(chǎn)物，受黨和國(guó)家政策的指導(dǎo)；另一方面，中國(guó)自封建時(shí)期以來(lái)就有“為官清廉”的道德訴求，紀(jì)檢監(jiān)察中的大量?jī)?nèi)容存在道德評(píng)價(jià)與價(jià)值判斷的色彩。

我國(guó)的政策主要體現(xiàn)為國(guó)家政策和黨的政策兩種形式。黨的政策中部分政策專門(mén)調(diào)整黨自身的各種關(guān)系，另一部分則是“黨關(guān)于國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化以及社會(huì)生活等各方面的政策”①李步云：《政策與法律關(guān)系的幾個(gè)問(wèn)題》，《法學(xué)季刊》1984年第3期。，適用于全國(guó)，后者通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可上升為國(guó)家政策。反腐敗政策既是黨的重大政策也是國(guó)家政策。黨的十八大以來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)在全黨和全國(guó)范圍內(nèi)深度開(kāi)展，在反腐敗政策的指導(dǎo)下，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)，反腐敗制度體系亟待建立，在此背景下，監(jiān)察委員會(huì)、《監(jiān)察法》以及監(jiān)察法規(guī)相繼問(wèn)世。反腐敗政策是制定監(jiān)察法規(guī)的政治依據(jù)，監(jiān)察法規(guī)是將反腐敗政策進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范表述的一種形式，在這樣的雙向關(guān)系下，監(jiān)察法規(guī)面臨著如何與黨和國(guó)家政策體系融貫的問(wèn)題。一方面，政策具有時(shí)效性，往往先于立法存在，并以其精神指導(dǎo)立法工作的開(kāi)展，立法則具有滯后性與穩(wěn)定性，反腐敗政策的更新與監(jiān)察立規(guī)間存在不可避免的時(shí)間差，監(jiān)察法規(guī)既要確保自身的穩(wěn)定，也必須做到與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)此，建立健全監(jiān)察法規(guī)的立改廢釋機(jī)制將成為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與政策體系良好融貫的關(guān)鍵。另一方面，政策具有宏觀性與階級(jí)性，對(duì)于部分高度概括或高度抽象的政策，監(jiān)察法規(guī)須彌補(bǔ)其在細(xì)節(jié)部署上的不足，進(jìn)行細(xì)化規(guī)定；對(duì)于部分不宜進(jìn)行法律規(guī)定的內(nèi)容，監(jiān)察法規(guī)也應(yīng)堅(jiān)守底線正義，嚴(yán)格明確法律的管轄范圍，保持謙抑。

反腐敗既是一項(xiàng)政策，同時(shí)也是一種道德訴求。在千年歷史文化的積淀下，中國(guó)社會(huì)形成了一套針對(duì)為官?gòu)恼叩摹⒁浴扒逭疂崱睘楹诵牡牡赖乱?guī)范體系，監(jiān)察法規(guī)對(duì)公職人員及有關(guān)人員貪污腐敗行為的規(guī)制在思想源流上即可尋溯于此。我們常說(shuō)，法律是最低限度的道德，一方面，正義的法律應(yīng)當(dāng)符合道德的基本要求，但另一方面，法律又不可過(guò)多涉足道德領(lǐng)域，不能以道德標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人的行為設(shè)限。如果監(jiān)察法規(guī)對(duì)公職人員的行為設(shè)立了過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)，盡管較好地響應(yīng)了道德層面的要求，但過(guò)猶不及，實(shí)踐中容易使公職人員束手束腳，喪失能動(dòng)性，不利于工作開(kāi)展；但若所設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，則又無(wú)法起到約束與威懾作用。因此，如何使道德訴求恰到好處地體現(xiàn)在監(jiān)察法規(guī)之中，實(shí)現(xiàn)法律要求與道德標(biāo)準(zhǔn)間的平衡關(guān)系，將成為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在行使法規(guī)制定權(quán)時(shí)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

三、監(jiān)察法規(guī)融入中國(guó)規(guī)范體系的立規(guī)技術(shù)性原則

《立法法》是指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的基本法?！稕Q定》出臺(tái)前，國(guó)家法律體系內(nèi)以憲法和《立法法》為中心已建立起一套完整的融貫機(jī)制。隨著全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的授權(quán)，當(dāng)前的《立法法》顯然已無(wú)法滿足監(jiān)察立規(guī)活動(dòng)的需要，但《立法法》的修改所涉極廣，不是朝夕間能完成的，短期內(nèi)監(jiān)察立規(guī)工作仍將面臨因制定權(quán)限、范圍及程序等相關(guān)細(xì)節(jié)性規(guī)定的缺失而造成的立規(guī)困境。為確?！读⒎ǚā沸薷那昂蟊O(jiān)察立規(guī)活動(dòng)的規(guī)范性和穩(wěn)定性，在該法修改完成前的大段空檔期內(nèi)，為使監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系融貫得宜，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)受到憲法法律尤其是《立法法》精神的約束和指導(dǎo)，遵循原有規(guī)范體系中已經(jīng)確立的若干技術(shù)性原則。

（一）根本規(guī)范優(yōu)位原則

根本規(guī)范優(yōu)位原則要求首先遵循憲法與黨章，這是由兩者的根本規(guī)范地位決定的。根本規(guī)范優(yōu)位原則具體包含憲法優(yōu)位與黨章優(yōu)位兩項(xiàng)內(nèi)容。黨章優(yōu)位原則要求監(jiān)察法規(guī)在吸收轉(zhuǎn)化黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定時(shí)，應(yīng)注意遵循黨章意指，不宜與黨章中的規(guī)定或精神相悖。憲法優(yōu)位原則包括兩方面內(nèi)涵，一是要遵守憲法的規(guī)定?，F(xiàn)行憲法第3章第7節(jié)專門(mén)就監(jiān)察委員會(huì)的地位、組織、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)方式、產(chǎn)生方式及權(quán)力行使等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)不得與上述規(guī)定相違背。二是要貫徹落實(shí)憲法的精神。憲法序言規(guī)定，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視憲法在治國(guó)理政中的重要地位，不斷推進(jìn)憲法實(shí)施制度的落實(shí)。根據(jù)《決定》要求，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為貫徹實(shí)施憲法和《監(jiān)察法》之需要制定監(jiān)察法規(guī)，貫徹落實(shí)憲法之精神應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)察法規(guī)的立規(guī)目的而被遵守。

（二）規(guī)范保留原則

法律體系內(nèi)設(shè)有法律保留，黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)設(shè)有法規(guī)保留，兩者可統(tǒng)稱為規(guī)范保留。監(jiān)察法規(guī)除應(yīng)符合《立法法》規(guī)定的法律保留原則外，鑒于與黨內(nèi)法規(guī)體系的密切聯(lián)系，還應(yīng)注意遵循《制定條例》規(guī)定的法規(guī)保留原則。

《立法法》對(duì)法律保留的規(guī)定適用于一切立法活動(dòng)，監(jiān)察法規(guī)亦受該原則限制。我國(guó)《立法法》區(qū)分了法律相對(duì)保留事項(xiàng)與法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，除全國(guó)人大及其常委會(huì)外的任何機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)對(duì)法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，具體到監(jiān)察立規(guī)領(lǐng)域，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不得制定有關(guān)犯罪和刑法、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及監(jiān)察制度、司法制度這3類事項(xiàng)的監(jiān)察法規(guī)。特殊情況下，法律相對(duì)保留的事項(xiàng)可由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)給特定機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)性立法。根據(jù)《立法法》第65條第2項(xiàng)的規(guī)定，除為執(zhí)行法律和履行其自身行政管理職權(quán)的需要外，國(guó)務(wù)院可以在全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)下，就法律相對(duì)保留的事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)，也即除職權(quán)性立法外，全國(guó)人大常委會(huì)還賦予了國(guó)務(wù)院進(jìn)行授權(quán)性立法的空間。參考《立法法》對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)性立法規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是否同樣可以就法律相對(duì)保留的事項(xiàng)作出規(guī)定呢？《決定》的第1條第2款對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的立規(guī)范圍作出了明確限定，《決定》指出，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以就以下兩類事項(xiàng)作出規(guī)定：“（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)；（二）為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)?！睆摹稕Q定》文本來(lái)看，這是一種典型的職權(quán)性立法，既然全國(guó)人大常委會(huì)并未在《決定》中對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行特別授權(quán)，那么除非修改后的《立法法》明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在必要時(shí)，就法律相對(duì)保留事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)就應(yīng)嚴(yán)格遵照《決定》要求，回避《立法法》第8條所規(guī)定的全部法律保留事項(xiàng)，確保立規(guī)的合法性。

2019年新修訂的《制定條例》第9條第2款規(guī)定：“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?！敝醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)僅有權(quán)為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定及履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關(guān)職責(zé)在職權(quán)范圍內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)，而無(wú)權(quán)規(guī)定涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，這是法規(guī)保留原則對(duì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)立規(guī)的要求。監(jiān)察法規(guī)并不直接受黨內(nèi)法規(guī)體系相關(guān)立規(guī)原則的調(diào)整，而是借助中央紀(jì)律檢查委員會(huì)這一紐帶，間接受到相關(guān)原則的約束。前文已述，基于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的現(xiàn)狀，監(jiān)察法規(guī)與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)間相互滲透的情況無(wú)法避免，假使監(jiān)察法規(guī)中規(guī)定的部分事項(xiàng)違反了黨內(nèi)法規(guī)體系的一貫原則，則很可能引起兩體系的銜接失洽。因此，監(jiān)察法規(guī)的制定同樣須滿足黨內(nèi)法規(guī)體系中的法規(guī)保留原則。

（三）立規(guī)謙抑原則

謙抑是立法的一項(xiàng)重要原則，監(jiān)察法規(guī)作為一項(xiàng)新的立法類別，在制定之初更應(yīng)堅(jiān)持謙抑態(tài)度。一方面，在國(guó)家法律體系內(nèi)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在立規(guī)時(shí)應(yīng)注意制定主體與制定權(quán)限方面的謙抑；另一方面，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)、黨和國(guó)家政策及道德規(guī)范等體系的融貫，在制定內(nèi)容上也應(yīng)堅(jiān)持謙抑態(tài)度。

從《決定》第1條第1款來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”，授權(quán)對(duì)象明確為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，則此種授權(quán)就不得被再授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)，即不得由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)二次授權(quán)給地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。進(jìn)言之，只有國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)能夠成為監(jiān)察法規(guī)的適格制定主體，其以外的地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)無(wú)權(quán)就監(jiān)察事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)，實(shí)務(wù)中也更不宜有類似“地方性監(jiān)察法規(guī)”的文件形式出現(xiàn)。此外，前文已述，《決定》并未給予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在必要時(shí)就法律相對(duì)保留事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，在制定權(quán)限上，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)秉持謙抑的態(tài)度。全國(guó)人大常委會(huì)已盡可能限制國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的立規(guī)權(quán)限，以減小對(duì)原有法律體系的影響。因此，在修改后的《立法法》出臺(tái)以前，監(jiān)察法規(guī)無(wú)論是在制定主體還是制定權(quán)限上，都應(yīng)本著克制、謙抑的原則，嚴(yán)格按照《決定》授權(quán)進(jìn)行立規(guī)。

監(jiān)察法是國(guó)家立法，屬于國(guó)家監(jiān)察法律體系的分支，盡管與黨內(nèi)法規(guī)體系、黨和國(guó)家政策體系、道德規(guī)范體系等關(guān)聯(lián)密切，仍應(yīng)注意體系間的邊界。中國(guó)社會(huì)存在多種規(guī)范體系，各規(guī)范體系間有相通融貫地方，也有各異的側(cè)重之點(diǎn)。在國(guó)家法律體系內(nèi)，監(jiān)察法規(guī)的目的在于貫徹落實(shí)憲法和《監(jiān)察法》的實(shí)施，保障國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法履行最高監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)，調(diào)整公職人員及有關(guān)人員的行為?；诩o(jì)檢監(jiān)察的復(fù)雜特點(diǎn)，監(jiān)察法規(guī)與其他規(guī)范體系存在無(wú)可避免的關(guān)聯(lián)，但監(jiān)察法規(guī)畢竟屬于國(guó)家法律，對(duì)于非國(guó)家法律管轄的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)保持謙抑態(tài)度，避免各規(guī)范體系間的混亂。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)兩制度體系間的銜接協(xié)調(diào)，不宜過(guò)多干預(yù)黨內(nèi)事務(wù)；對(duì)于黨內(nèi)國(guó)家政策，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)受其指導(dǎo)，但亦不能不加取舍地全盤(pán)吸收；對(duì)于道德規(guī)范，監(jiān)察法規(guī)可以借鑒吸收，但不宜不切實(shí)際地設(shè)立過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)。

（四）程序正義原則

程序正義，既包括立規(guī)形式的正義，也包括立規(guī)過(guò)程的正義。在形式上，監(jiān)察法規(guī)在立規(guī)形式上要與《立法法》的要求保持一致。《決定》第2條規(guī)定：“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布公告予以公布?！毕噍^于《立法法》第2章至第4章對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章等的立法計(jì)劃、立項(xiàng)、起草、征求意見(jiàn)、前置審核和公布等程序作了的詳細(xì)安排，而《決定》對(duì)于監(jiān)察法規(guī)制定程序的規(guī)定就顯得過(guò)于蒼白，從體系完整性的角度出發(fā)，監(jiān)察法規(guī)制定過(guò)程中的其他程序，也應(yīng)當(dāng)符合《立法法》的精神。參考《立法法》第65條至第71條對(duì)“行政法規(guī)”制定程序的規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)的制定應(yīng)至少經(jīng)歷以下環(huán)節(jié)：第一，為增強(qiáng)立規(guī)的公開(kāi)性與公眾參與度，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)每年應(yīng)制定年度立規(guī)計(jì)劃。第二，監(jiān)察法規(guī)起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采用座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)，并將草案及時(shí)公布，向社會(huì)征求意見(jiàn)。第三，起草工作完成后，應(yīng)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部對(duì)草案及其說(shuō)明、各方面對(duì)草案主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)和其他有關(guān)資料進(jìn)行審查。第四，根據(jù)《決定》要求，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定。第五，監(jiān)察法規(guī)經(jīng)簽署后由國(guó)家監(jiān)察委發(fā)布公告予以公布。第六，監(jiān)察法規(guī)簽署公布后應(yīng)及時(shí)在有關(guān)權(quán)威刊物及網(wǎng)站上刊載，從目前來(lái)看承擔(dān)此功能的刊物及網(wǎng)站應(yīng)為中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)和中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站。其次，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)貫徹《立法法》所確立的若干程序性原則。盡管《立法法》對(duì)有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章立法程序的規(guī)定不盡相同，但指導(dǎo)精神大同小異，例如，《立法法》第3條至第6條規(guī)定的遵循憲法原則、法定程序原則、公平公正公開(kāi)原則、廣泛征求意見(jiàn)原則、民主立法、依法立法、科學(xué)立法原則等，在監(jiān)察立規(guī)時(shí)，上述原則也宜在制定過(guò)程中有所體現(xiàn)。

四、監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的融貫路徑

實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的良好融貫既需要立規(guī)原則的指導(dǎo)，也需要實(shí)踐操作層面的保障，主要有3條路徑。

（一）落實(shí)合憲性審查

黨的十八大以來(lái)，合憲性審查工作進(jìn)一步推進(jìn)。在經(jīng)歷了憲法監(jiān)督、“憲法司法化”、違憲審查等一系列的嘗試與探索后，備案審查制度成為我國(guó)現(xiàn)階段合憲性審查工作的重要制度。《立法法》將行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都納入備案審查范圍，監(jiān)察法規(guī)作為監(jiān)察法律體系的重要組成部分，也應(yīng)被納入合憲性審查的范圍。同時(shí)，由于監(jiān)察法規(guī)與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行、與公民基本權(quán)利的行使和保障等息息相關(guān)，為確保監(jiān)察權(quán)在憲法邊界內(nèi)發(fā)揮作用，監(jiān)察法規(guī)必須接受合憲性審查。

《決定》第3條規(guī)定：“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。”2019年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，據(jù)悉，監(jiān)察法規(guī)已納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作范圍。①參見(jiàn)《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年12月27日。從《決定》條文來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)是監(jiān)察法規(guī)的備案審查主體，這與《立法法》對(duì)行政法規(guī)的要求一致。但除此之外，《立法法》第99條還規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行被動(dòng)審查與主動(dòng)審查的情形。該條規(guī)定，如果特定國(guó)家機(jī)關(guān)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)和公民認(rèn)為某一行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違反憲法或法律的，可以依照特定程序向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)也可對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。相較于《決定》第3條，《立法法》對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例合憲性審查的提起提供了更多的途徑，也對(duì)憲法監(jiān)督提出了更高的要求，從體系融貫性的角度考慮，屆時(shí)《立法法》修改或?qū)⒈O(jiān)察法規(guī)納入該條，盡管當(dāng)前《決定》無(wú)此規(guī)定，上述審查提起的方式在監(jiān)察法規(guī)領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。

（二）實(shí)現(xiàn)立規(guī)協(xié)調(diào)

監(jiān)察法規(guī)既歸屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，又與黨內(nèi)法規(guī)體系具有密切聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的融貫，監(jiān)察立規(guī)既要確保監(jiān)察法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，也應(yīng)注意與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)。

在法律體系內(nèi)，監(jiān)察法規(guī)作為一項(xiàng)重要分支，在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)注意位階利益，確保其所規(guī)定的內(nèi)容不與上位法相抵觸，不與同位階的法律、法規(guī)相沖突。不得與上位法相抵觸，除不得與憲法抵觸外，最重要的是不與《監(jiān)察法》相抵觸?！侗O(jiān)察法》是對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律，其在監(jiān)察制度體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了其內(nèi)容必然具有高度原則化、抽象化等特征，為契合實(shí)踐的需要，監(jiān)察法規(guī)必須將《監(jiān)察法》中的原則性條款進(jìn)行細(xì)化，使《監(jiān)察法》中確立的原則、理念等切實(shí)應(yīng)用于監(jiān)察實(shí)踐。細(xì)化是對(duì)原有規(guī)定的合理性解釋，而非任意性創(chuàng)設(shè)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在立規(guī)時(shí)應(yīng)注意上承憲法法律之精神，下接監(jiān)察實(shí)踐之需要，審慎立規(guī)。

國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)形成反腐敗合力，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)全體黨員、全體公職人員及有關(guān)人員的監(jiān)察全覆蓋。在國(guó)法層面，2018年修改的《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》及新出臺(tái)的《監(jiān)察法》是當(dāng)前監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)的最重要依據(jù)；在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，則有2018年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》等作為指導(dǎo)執(zhí)紀(jì)活動(dòng)的規(guī)范。在反腐敗目的上，上述國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)具有高度一致性，《監(jiān)察法》等相關(guān)監(jiān)察法律法規(guī)與有關(guān)紀(jì)律檢查的黨內(nèi)法規(guī)是同向發(fā)力，共同發(fā)揮作用的，這也是監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)能夠合署辦公的一個(gè)重要根基。但需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在紀(jì)檢監(jiān)察目標(biāo)上的一致性并不意味著兩者在具體案件中可以糅雜適用，實(shí)踐中仍應(yīng)嚴(yán)格遵守紀(jì)法分開(kāi)的原則，區(qū)分監(jiān)察法律法規(guī)與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)適用的不同領(lǐng)域。

監(jiān)察法規(guī)是由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的法規(guī)規(guī)范，其目的在于貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》的規(guī)定，更好地服務(wù)實(shí)踐、指導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)，在國(guó)家層面對(duì)全體公職人員與有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督，其中也包括具有黨員身份的人。有關(guān)紀(jì)律檢查的黨內(nèi)法規(guī)則僅用于調(diào)整各級(jí)黨組織和全體黨員的行為。由于，其兩者在調(diào)整對(duì)象上具有重合性，再加上監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公后，在人員設(shè)置和辦公地點(diǎn)上聯(lián)系密切，監(jiān)察法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)迎合實(shí)踐需求，以現(xiàn)有的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為參考，捋清監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，在實(shí)踐中建立起一套高效的分工協(xié)作機(jī)制。

（三）做好制度承接

新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系問(wèn)題體現(xiàn)在監(jiān)察法規(guī)領(lǐng)域的一個(gè)重大命題就是如何處理黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的問(wèn)題。黨政聯(lián)合發(fā)文是近年來(lái)十分常見(jiàn)的發(fā)文形式，對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)，歐愛(ài)民教授有“混合性黨規(guī)”的提法，意指“黨政共同制定，既能調(diào)整黨務(wù)，也能調(diào)整國(guó)務(wù)，既能約束黨組織與黨員，也能約束非黨組織與黨外人士的黨內(nèi)法規(guī)?！雹贇W愛(ài)民、趙筱芳：《論黨內(nèi)法規(guī)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。2018年4月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行規(guī)定》”），要求各省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委、監(jiān)委和中央紀(jì)委各派出機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行。從形式上來(lái)看，該《暫行規(guī)定》屬于典型的黨政聯(lián)合發(fā)文，從產(chǎn)生的效果來(lái)看，由于該暫行規(guī)定由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)，并在通知中明確要求紀(jì)委和監(jiān)委遵照?qǐng)?zhí)行，因此其既在黨內(nèi)發(fā)揮作用，也在國(guó)家層面產(chǎn)生約束力。

《決定》出臺(tái)以前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)尚不具備監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的文件多以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布，在全國(guó)人大常委會(huì)明確授權(quán)后，監(jiān)察法規(guī)將逐步取代黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，監(jiān)察法規(guī)與有關(guān)紀(jì)律檢查的黨內(nèi)法規(guī)之間仍應(yīng)是銜接與協(xié)調(diào)的關(guān)系。2019年11月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)，同樣以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作中開(kāi)展協(xié)作配合相關(guān)事宜作出規(guī)定。指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）之間開(kāi)展協(xié)作配合事項(xiàng)的范圍進(jìn)行了明確，“分別對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）之間商請(qǐng)協(xié)助采取措施、協(xié)商確定案件管轄以及移送問(wèn)題線索的辦理程序等作出細(xì)化規(guī)定，并對(duì)協(xié)作配合的商請(qǐng)方式、責(zé)任劃分以及爭(zhēng)議解決等作出規(guī)定”②《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)：規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在監(jiān)督監(jiān)察審查調(diào)查中的協(xié)作配合》，http：//www.ccdi.gov.cn/，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，2019年12月20日訪問(wèn)。。由于紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布的文件對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)同時(shí)生效，其內(nèi)容往往涉及紀(jì)委監(jiān)委的職責(zé)劃分與實(shí)踐協(xié)作，因此未來(lái)監(jiān)察法規(guī)在制定時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意承接此類文件之意旨，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)體系的融貫。

五、結(jié) 語(yǔ)

監(jiān)察法規(guī)是中國(guó)特色監(jiān)察法律體系的分支，是國(guó)家反腐敗法律制度的組成部分，也是在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法雙向承接的重要橋梁。全國(guó)人大常委會(huì)以《決定》形式授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為監(jiān)察法規(guī)的制定主體，《決定》對(duì)制定主體的確立只是推進(jìn)監(jiān)察立規(guī)事業(yè)的第一步，《立法法》等相關(guān)法律的修改工作仍有待進(jìn)行，監(jiān)察法規(guī)在未來(lái)也將面臨著與中國(guó)規(guī)范體系融貫、與實(shí)踐運(yùn)作適配等一系列問(wèn)題。在監(jiān)察法規(guī)制定工作起步之際即應(yīng)當(dāng)確立實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系良好融貫的價(jià)值目標(biāo)，為推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)開(kāi)辟新路徑。