邊 培 瑞

(東華理工大學 馬克思主義學院，江西 南昌 330013)

黨的十八大以來，習近平總書記在多次講話中強調(diào)新時代生態(tài)文明建設，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體治理合力，以治理主體系統(tǒng)性思維推進生態(tài)治理現(xiàn)代化進程。[1]十九屆四中全會上，以習近平同志為核心的黨中央進一步提出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，生態(tài)治理是短板，要構建以生態(tài)文明制度體系為核心的完備的環(huán)境治理體系、形成高效的環(huán)境治理能力?！比欢壳拔覈嘣黧w生態(tài)治理實踐表明，各主體良性協(xié)作機制尚未形成，各自為戰(zhàn)的不良態(tài)勢依然存在。因此，新形勢下亟待推動“政府主導，企業(yè)主體、社會組織和公眾共建共治共享的環(huán)境治理體系”的切實落地，推促生態(tài)善治美好畫卷的實現(xiàn)。

一、多元主體協(xié)同治理及其存在的問題

生態(tài)環(huán)境治理是一個極其復雜而又棘手的問題，社會歷史實踐已經(jīng)表明僅憑某一主體會導致“政府失靈”“市場失靈”等不良現(xiàn)象，因此，強調(diào)政府、市場、社會三維參與主體的協(xié)同機制成為解決生態(tài)治理問題的應然邏輯。生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理是指“以協(xié)同精神與善治理念為精神內(nèi)核，政府、企業(yè)、社會組織與公眾在生態(tài)環(huán)境問題上形成共同參與、良性互動、通力合作的治理格局”。[2]與傳統(tǒng)生態(tài)管制模式相比，此模式強調(diào)：治理主體多元化、治理過程協(xié)作化、治理方式多樣化、治理效率優(yōu)質(zhì)化，最終實現(xiàn)“整理功能大于部分”的治理成效。

誠然，多元主體協(xié)同治理模式高度契合當下復雜嚴峻的環(huán)境形勢，多方主體協(xié)同參與也增加了處理突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件的砝碼，但我們也應該看到，多個主體就意味著多方權利、多方利益、多種思維與訴求，內(nèi)含著相互交織的層層矛盾。

一是多主體行動協(xié)調(diào)困難。隨著生態(tài)環(huán)境事件的頻發(fā)、生態(tài)文明教育的深入開展，短時間內(nèi)吸引著越來越多的環(huán)保性組織和個體加入生態(tài)治理的行列，這在表面看似有利的現(xiàn)象實則潛藏著一定危機，即各主體在參與領域、參與程度方面存在碎片化問題。在參與領域，政府側重于重大的全國性、全球性環(huán)境危機、緊急惡性蔓延事件、公共生態(tài)危機等領域；企業(yè)主要以與其自身生產(chǎn)有著緊密關系的相關區(qū)域、相近塊域為主；社會組織和個人則往往參與鄰近社區(qū)、街道環(huán)境的美化與整潔。在參與程度上，按照參與治理的頻次，由高到低依次為政府、企業(yè)、社會組織、公民個體，顯而易見，政府依舊是維護美麗生態(tài)環(huán)境的有力踐行者，而其他主體的實際行動參與處于相對不足的境地。總之，各主體所側重治理領域不同以及參與力度不一使他們在行動上缺乏應有的協(xié)調(diào)性與一致性。

二是各主體發(fā)力不均。在我國現(xiàn)有生態(tài)治理體制下，政府越界、企業(yè)錯位、社會缺位的現(xiàn)象仍然存在。首先，中央和地方政府作為生態(tài)治理主導力量，往往在某些治理決策、實施、監(jiān)督環(huán)節(jié)中發(fā)揮著超越其職權范圍的作用，相應地就會壓縮其他主體的參與空間，甚至使這些主體淪為長期以來為人所詬病的“失語者”“旁觀者”的角色。其次，企業(yè)作為生態(tài)治理的主要踐行者，本應自覺履行環(huán)保義務，但現(xiàn)實呈現(xiàn)出這樣一種“錯位”：某些企業(yè)不僅沒有承擔起既有責任，反而為自己有權獲得政策優(yōu)惠、資金扶持以及環(huán)境排污權等利己權益而與政府展開博弈、對民眾欺騙性誘導，甚至不惜以土地、能源資源消耗來進行工業(yè)化生產(chǎn)，成為環(huán)境污染主體。另外，社會組織和公眾存在“缺位”現(xiàn)象。當前我國社會組織處于發(fā)展階段，其話語權不強、自身能力有限，在一些重大生態(tài)環(huán)境事務中難以發(fā)揮實效；公眾，尤其是生態(tài)意識欠缺的公民，認為保護環(huán)境乃政府分內(nèi)職責，于是對環(huán)境治理往往漠不關心。

三是彼此間信息共享不暢。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的有效落實有賴于多方主體通過合作、互動的形式分享彼此所擁有的信息與資源，消弭信息不對稱現(xiàn)象，增進相互信任與合作意愿。[3]然而，目前我國各主體之間互動不足，彼此間信息溝通與分享更是微乎其微，遠未達到協(xié)同治理的理想之境。以2007年太湖藍藻事件為例，在腐爛的藍藻導致太湖水重度污染并嚴重影響到無錫市民的正常生活飲用之前，沒有市民、企業(yè)向環(huán)境部門反映相關情況。[4]按理來說，周邊的企業(yè)、市民會最早覺察到水體富營養(yǎng)化并滋生大量藍藻，他們應該及時將這一環(huán)境信息反饋給環(huán)?；蛘哒块T，以便增進各主體對事件的了解。但反饋渠道有限等原因阻礙著民眾與其他主體信息的分享，最終釀成駭人聽聞的“太湖藍藻事件”悲劇。另外，政府在涉及重大環(huán)境污染事件、公共生態(tài)法律頒布等重大信息時往往通過文件傳達、新聞報道等官方渠道發(fā)布信息，存在一定的滯后性，影響其他主體及時準確地知曉環(huán)境決議的權利與環(huán)境污染所造成的危害，大大消解了彼此間的信任、理解，削弱了多主體合作的意愿，甚至釀成環(huán)境群體性事件爆發(fā)。

四是存在治理責任落實不到位的問題。馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關，制度體系和行為結構變遷中的當事人均應滿足這一條件”。[5]一般情況下，無論是哪一主體，他們作為理性經(jīng)濟人，都是在自利動機的驅(qū)動下進行活動，在治理過程中依靠自身所掌握的獨特信息、資源來為自己或者自己所代表的集體謀利益。尤其是像生態(tài)環(huán)境這樣的公共物品，各主體都想在生態(tài)治理中盡可能少的付出低于它本身應該承擔的責任，而獲得高于自身應得的權益，即實現(xiàn)自身利益最大化。而追求利益最大化的過程中不可避免地會伴生非生態(tài)化行為，增加逃避治理責任的風險。如2007年騰格里沙漠污染事件，一些高污染的化工企業(yè)為獲取更多經(jīng)濟利益將未經(jīng)處理的廢水排入沙漠深處，而逃避環(huán)保主體治理責任，最終造成地下污染、大氣污染的重大環(huán)境污染事件。在完備的監(jiān)管制度體系下，各主體勉強遵照環(huán)境法律制度與政策履行責任，但隨著生態(tài)環(huán)境問題愈來愈龐雜，而現(xiàn)有制度設施不能亦步亦趨跟進，這給“各理性主體”提供了鉆制度空檔的機會，直接造成了搭便車、公地悲劇、機會主義等現(xiàn)象的泛濫。

二、多元主體治理中不協(xié)同問題產(chǎn)生的原因

發(fā)現(xiàn)問題的最終目的是解決問題，而解決問題的關鍵在于找準問題溯源。探尋多元主體協(xié)同治理的徑路，需要從治理理念、治理結構、治理方式與手段、制度體系構建等方面著手分析多元主體治理中不協(xié)同問題產(chǎn)生的原因。

(一)治理理念參差不齊

理念是行動的先導，指引著主體進行價值判斷、做出價值選擇、實施具體行動。生態(tài)協(xié)同治理中多元主體行動難以統(tǒng)一，與各主體生態(tài)治理理念、生態(tài)意識強弱有著密切關系。政府作為生態(tài)治理主導者，往往注重從宏觀層面促進整體環(huán)境改善以及人與自然和諧共生，進而實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟、政治、文化、社會的“五位一體”和諧，其擁有科學的治理理念、專業(yè)的治理技術以及較強的治理動機。相較于政府，企業(yè)的治理理念相對滯后、治理動力不足、生態(tài)責任意識淡薄，一般是站在主動治理對立面。眾所周知，企業(yè)以追求經(jīng)濟利潤最大化為至上目標，而生態(tài)治理需要耗費大量的人力、物力、財力資源，從這一意義上說，生態(tài)治理與其長遠發(fā)展相悖，也決定了某些企業(yè)寧愿選擇“事后治理懲罰清單”，而不愿主動尋求與政、民進行合作治理。社會組織倒是具有前衛(wèi)的環(huán)保理念、強烈的環(huán)保責任意識，但其成員往往通過興趣、愛好、自愿等形式結合在一起，組織內(nèi)部思想?yún)⒉畈积R、專業(yè)性不足，終將不能夠形成科學系統(tǒng)的治理理念。公眾作為生態(tài)治理的中流砥柱，但由于缺乏專門性生態(tài)科學教育和生態(tài)主體教育的培訓，他們的生態(tài)認知、生態(tài)情感還局限于環(huán)境治理表層，沒有深刻認識到協(xié)同治理理念所包含的治理主體非單一性、主體間的協(xié)同性、治理過程的互動性、利益分配的共享性等內(nèi)在意涵。[6]

(二)主體間權責不均衡

政府越界、企業(yè)錯位、社會組織和公眾缺位的不良現(xiàn)象與我國單一政府主導的治理模式密不可分，這一模式使我國生態(tài)治理結構發(fā)生極其嚴重的扭曲，形成事實上的多個主體權責不均衡、不對稱。一方面，主體間權責不均衡。隨著生態(tài)文明建設的演進，雖然我國頒布的多部環(huán)境法中明確規(guī)定了各個主體所擁有的環(huán)境權利與應履行的治理責任，但在實際執(zhí)行中，從環(huán)境政策的制定、完善、發(fā)布到治理行動的布防、落實等整個過程中政府仍然起著主導作用，擁有絕對的話語權，其他主體嚴格遵照政府的指示履行治理責任，而鮮有得到與其責任相匹配的參與“資本”(知情權、決策權、參與權、監(jiān)督權)和參與環(huán)境(信任、合作、協(xié)商)。[7]另一方面，主體間權責不對稱，即某一主體的治理職責與其所具備的事權、財權等不相匹配。[8]就社會組織來說，其一直積極致力于環(huán)保事業(yè)，希望通過生態(tài)常識性知識宣傳提升全民生態(tài)意識，進而助推政府環(huán)境政策的軟著陸，搭建起政府與公眾之間溝通的橋梁紐帶和矛盾沖突的緩沖地帶，但限于其自身環(huán)保信息、技術、人力與財力不足，加之政府的干預、卡控，使其履行意愿與能力之間形成內(nèi)在張力。

(三)缺乏有效的治理渠道與手段

暢通的治理渠道、廣泛的參與領域以及與時俱進的治理手段是保障多主體分享各自信息與資源的前提條件。多元主體間不愿意進行深入的溝通導致信任缺失，一定程度上與治理的渠道、方式有限且參與面狹窄相關。在渠道方面，社會主體愿意且能夠收到實效的參與途徑不足，主要包括向政府部門投訴、向村委會、社區(qū)反映以及與環(huán)境破壞責任方交涉等，而借助大眾傳媒等現(xiàn)代化手段參與生態(tài)文明建設的平臺還有待完善與落實。在參與面上，政府仍然主導生態(tài)治理決策制定、法規(guī)政策頒布的上游環(huán)節(jié)，而其他主體往往在事后監(jiān)督等下游環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。[9]在治理手段上，我國生態(tài)治理所采用的手段以法律、政策工具為主，市場、技術工具為輔，主要通過政府自上而下的行政手段來規(guī)定每個主體的治理職責、約束主體行為，在涉及各個主體差異化的治理認知、意愿、能力水平以及擁有的與治理相配套的設施、工具方面略有偏頗，一定程度上阻礙了其他主體自下而上的合理表達環(huán)境訴求、了解治理流程、監(jiān)督污染主體的權利。

(四)監(jiān)管機制不完善

各主體責任落實不到位或不落實，就其根源是監(jiān)管機制不健全。完善的監(jiān)管機制是推進多元主體合作共治的必要環(huán)節(jié)。協(xié)同治理中存在的搭便車、機會主義行為等現(xiàn)象，體現(xiàn)了當前我國多元主體協(xié)同治理中的監(jiān)管機制不完善，主要包括：有效監(jiān)督主體單一、監(jiān)督方式不當。從有效監(jiān)督主體來看，政府仍然是生態(tài)治理監(jiān)管體系中發(fā)揮主導作用的一體，企業(yè)、社會組織和公眾所能發(fā)揮的監(jiān)督作用相當有限。如2014年騰格里沙漠污染事件，雖早在2010年就有媒體曝光了寧夏中衛(wèi)市的造紙廠將大量造紙污水排向騰格里沙漠，但由于作為有效監(jiān)督主體的某些政府官員失職、瀆職，直到牧民多次反映、媒體輿論反復曝光此事后才受到徹查。[10]從監(jiān)督方式來看，政府對其他主體的立法監(jiān)督是主流形式，往往采取剛性法律政策嚴格監(jiān)管企業(yè)污染行為、社會組織環(huán)保規(guī)范、公眾綠色生產(chǎn)、生活方式的踐行，缺乏有效的柔性勸導與宣傳引導；而其他主體對政府的監(jiān)督往往是喊口號式監(jiān)督，缺乏一定實效。

三、多元主體協(xié)同共治的實現(xiàn)路徑

協(xié)同共治是一項長期的、復雜的動態(tài)系統(tǒng)性過程，多元主體協(xié)同治理的目標能否實現(xiàn)以及在多大程度上實現(xiàn)，取決于各主體價值理念、權責分配能否協(xié)同以及治理平臺與監(jiān)管體系能否構建。

(一)培育生態(tài)共治價值理念

黨的十八大將“生態(tài)文明建設”納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，舉國上下積極響應黨的號召，大力開展生態(tài)文明主題教育與宣傳活動，這為共治價值理念的形成起到了奠基作用。培育生態(tài)共治價值理念，就是借“當下時與勢”統(tǒng)籌提升各主體治理認知，以期通過合作、協(xié)商的形式達成生態(tài)環(huán)境保護和治理目標一致的生態(tài)治理價值觀。[11]在此過程中，政府部門及工作人員要切實轉(zhuǎn)變理念，既要強化自身依法治理、科學治理意識，又要鼓勵企業(yè)構建綠色生產(chǎn)體系、主動擔當職責，使企業(yè)真正意識到資源、能源短缺及環(huán)境污染將阻礙其可持續(xù)發(fā)展，唯有與時俱進的提質(zhì)轉(zhuǎn)產(chǎn)、履職擔責才是實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的根本出路。[12]此外，政府應聯(lián)合企業(yè)引導社會主體轉(zhuǎn)變價值理念。政府要發(fā)揮“有形的手”的作用，通過向人們宣講“綠水青山就是金山銀山”的核心內(nèi)涵，引導人們秉持“山水林田湖草”系統(tǒng)治理思維，讓他們深刻認識到自身參與生態(tài)治理的重要意義；同時企業(yè)要發(fā)揮“無形的手”的作用，通過建立“生態(tài)瓜果采摘園”“綠色蔬菜體驗園”“生態(tài)工業(yè)示范園”等實現(xiàn)生態(tài)治理商業(yè)化，吸引民眾加入并對他們講授生態(tài)知識以及給予合理的工資收入，從而實現(xiàn)社會主體增富與生態(tài)價值理念轉(zhuǎn)變、生態(tài)環(huán)境變美的“三轉(zhuǎn)變”。[13]

(二)厘清主體間權責分配關系

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)有賴于明晰的權責關系結構。生態(tài)環(huán)境作為社會公共產(chǎn)品，每個主體既有享受公共生態(tài)產(chǎn)品的權利，又有履行環(huán)境保護與治理的義務。鑒于目前我國生態(tài)治理結構顯示出政府行政權力要高于其治理職責、企業(yè)環(huán)境治理義務明顯高于其排污權、社會組織和公眾的環(huán)境權明顯低于其治理責任等一系列權責不對等的現(xiàn)象，因此，亟待厘清各主體權責分配關系。[14]一是要完善環(huán)境權利分配結構。改革過去自上而下政府一元主導治理體制，建立多元主體上下互動、權利平等的扁平化治理結構，適時把一些可交基層政府和企業(yè)、社會組織的事權進行適當下放，允許有關企業(yè)部門領導參與生態(tài)環(huán)境政策建議、投票等過程，同時要每年定期對環(huán)保類社會組織和公眾進行走訪、調(diào)研，認真聽取基層環(huán)境志愿者機構、社區(qū)環(huán)保組織以及群眾的環(huán)境期許，并盡可能將他們的合理訴求上報中央環(huán)保部門后融入黨和國家的頂層設計，充分保障各主體、各部門在生態(tài)治理中權力分配的相對公平與有效行使、落實。二是要進一步優(yōu)化各主體環(huán)境權利與環(huán)保責任的匹配、對等。改變過去“責任大權利小”“責任與自身能力不相符”的不合理權責結構，要加緊制定和出臺相關生態(tài)治理主體權責相匹配的法律法規(guī)，嚴格規(guī)范每個主體的權利與義務，切實保障生態(tài)協(xié)同治理的落地開花。

(三)搭建多元治理平臺

隨著信息技術的迅猛發(fā)展，行政政策為主的治理方式與生態(tài)治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求格格不入，必須加強現(xiàn)代信息技術與生態(tài)治理的跨界融合，打造新的參與機制與治理手段，為生態(tài)治理從生態(tài)管制向生態(tài)共治轉(zhuǎn)型提供多樣平臺與途徑。首先，政府要利用信息技術以及新媒體創(chuàng)設多樣化的參與渠道，確保不同主體能夠依據(jù)自身實際利用新媒體以及物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等“線上”平臺來及時掌握環(huán)境動態(tài)信息，同時要暢通“線下”參與治理渠道，確保企業(yè)、社會組織和公眾可以通過實體環(huán)境部門了解整個環(huán)境事件緣由，激發(fā)起他們尋求協(xié)作治理的意愿。其次，創(chuàng)建“多元主體協(xié)同治理APP”信息管理平臺，讓各主體能夠通過專一性的平臺實時互動、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務，降低信息不完全、不對稱引發(fā)的風險，增強相互間的信任。除此之外，允許多樣化治理手段并存，統(tǒng)籌法律政策治理、文化治理、科技治理等方式，拓展多主體有效參與治理的選擇方式。有效防范企業(yè)重大環(huán)境污染事件的發(fā)生，政府部門在日常生活中可以通過微信、微博等新媒體平臺向市場、社會群體宣傳有關環(huán)境知識，培養(yǎng)各類主體的生態(tài)素養(yǎng)。企業(yè)可以應用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術加速智能制造，推動傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。社會組織和公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)媒體參與環(huán)保監(jiān)督與環(huán)保實踐。多主體根據(jù)自身實際采取不同的手段切實加強相互間優(yōu)勢互補，優(yōu)化協(xié)同治理過程。[15]

(四)健全監(jiān)管制度體系

習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。”[16]生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)，離不開健全的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系。健全的監(jiān)管體系既包括上級對下級的監(jiān)管，也包括下級對上級的有效監(jiān)督。政府要嚴格履行監(jiān)管職責，定期對地方生態(tài)治理狀況進行環(huán)境監(jiān)督巡查并聽取相關環(huán)境治理匯報，了解下級地方政府部門的實際履職情況，并給予一定的指導。對于一些不作為與亂作為的機關單位、領導班子要給予嚴懲，從治理主體源頭上保證監(jiān)管的有效實施；對于企業(yè)，政府要定期或不定期的抽檢綠色化生產(chǎn)水平以及排污指標情況，并督促重點排污企業(yè)實時發(fā)布環(huán)保信息，嚴格按照《環(huán)境保護法》《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中規(guī)定的要求履行企業(yè)責任；對于社會組織與公眾，政府要進行環(huán)保法律知識的宣傳，引導他們形成生態(tài)自覺，踐行綠色生活方式。同時，要注重外部監(jiān)督體制的重塑，即社會組織和公眾要自覺承擔起監(jiān)督政府環(huán)境決策的出臺、企業(yè)環(huán)保責任的落實，尤其是監(jiān)督“政企合謀排污”的不法行為，迫使地方環(huán)保責任單位與責任人認真履行監(jiān)管職責，充分維護監(jiān)督系統(tǒng)的良序運行，保障生態(tài)協(xié)同治理的“落地見效”。

生態(tài)治理現(xiàn)代化建設是一項復雜的系統(tǒng)性動態(tài)工程，涉及政府、企業(yè)、社會組織以及公眾等多元利益主體，有效構建生態(tài)治理新格局，需要統(tǒng)籌各主體間合作互動，增進協(xié)作治理效能與水平。但隨著國內(nèi)生態(tài)治理到了“啃硬骨頭”的關鍵期、攻堅期以及國外全球生態(tài)環(huán)境問題的此起彼伏，多元主體協(xié)同治理不能僅僅停留在“協(xié)同”的表面做文章，唯有從治理理念、治理結構、治理方式及制度體系等方面進行深層次的體制機制變革與制度建設，使多方主體真正實現(xiàn)思想與行動的共融，我們堅信，一定能夠順利實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理現(xiàn)代化，走出一條適合我國國情、適應國際國內(nèi)環(huán)境局勢的中國特色社會主義生態(tài)治理道路。