（岳陽(yáng)廣播電視大學(xué) 科研與項(xiàng)目建設(shè)中心，湖南 岳陽(yáng) 414006）

農(nóng)民工是指有農(nóng)村戶口，有承包土地，但離開戶籍所在地，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人員。農(nóng)民工是伴隨著我國(guó)20 世紀(jì)80 年代改革開放的浪潮應(yīng)運(yùn)而生的，隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民工更替了一代二代，發(fā)展至今又衍生出了新生代農(nóng)民工和新型職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民工是我國(guó)城市中一個(gè)特殊且極為重要的群體，他們文化程度普遍不高，法律意識(shí)淡薄，社會(huì)交際也較少，更談不上豐富的社會(huì)資源和人脈資源。一旦其權(quán)益受損，尤其是薪酬拖欠或工傷事故等問題，很難及時(shí)、順利的得到解決。雖然政府及其職能部門出臺(tái)了相關(guān)農(nóng)民工維權(quán)措施，但很難從根本上解決實(shí)際問題。筆者認(rèn)為，引導(dǎo)農(nóng)民工借助法律援助來維護(hù)自身合法權(quán)益，是解決農(nóng)民工權(quán)益的關(guān)鍵所在。

1 我國(guó)農(nóng)民工法律援助的立法現(xiàn)狀

法律援助是國(guó)家建立的保障經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人獲得必要的法律咨詢、代理刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)重要法律制度[1]。我國(guó)對(duì)農(nóng)民工這一群體的法律援助立法不完善。目前已實(shí)施的僅有《法律援助條例》（國(guó)務(wù)院令第385 號(hào)），但這一條例位階層級(jí)較低，屬于行政法規(guī)，還有一些相關(guān)規(guī)定散見于政策性文件和一般規(guī)范性文件中，總之，農(nóng)民工的法律援助規(guī)定沒有體現(xiàn)到國(guó)家法律體系中。具體而言，我國(guó)農(nóng)民工法律援助制度在立法思想上不明確，法律援助的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，主要體現(xiàn)在援助主體、援助對(duì)象、援助條件、援助義務(wù)和援助經(jīng)費(fèi)等方面。援助主體方面，僅有“政府是法律援助的責(zé)任主體”規(guī)定，沒有明確規(guī)定社會(huì)組織、企事業(yè)單位和個(gè)人的責(zé)任主體；援助對(duì)象方面，《法律援助條例》只將經(jīng)濟(jì)困難者、殘疾人士、未成年人等弱勢(shì)群體納入進(jìn)來，沒有將農(nóng)民工群體完全納入法律援助范圍；援助條件方面，其是以“經(jīng)濟(jì)困難+法定身份+案件類型”作為申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到農(nóng)民工群體的身份戶籍、身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位等綜合因素，援助門檻過高，導(dǎo)致大部分農(nóng)民工無法申請(qǐng)到法律援助；經(jīng)費(fèi)方面，法律援助經(jīng)費(fèi)本來就不足，更沒有明確規(guī)定農(nóng)民工法律援助經(jīng)費(fèi)的保障問題等。由于《法律援助條例》對(duì)“經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)沒有明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)務(wù)操作缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此很多城市只能將城鎮(zhèn)居民最低生活保障線作為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工因此被卡在了法律援助之外。

2 農(nóng)民工法律援助制度現(xiàn)存問題

2.1 政府責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，援助工作經(jīng)費(fèi)不足

我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)系統(tǒng)尚不完備，人均經(jīng)費(fèi)0.2 元（以全國(guó)13 億人口計(jì)算）[2]。我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)保障不足，其重要原因之一就是有些地方政府對(duì)法律援助責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)法律援助工作不夠重視，正因?yàn)榇?，?shì)必導(dǎo)致法律援助工作經(jīng)費(fèi)較少，最終導(dǎo)致法律援助與我國(guó)法治發(fā)展不平衡。

2.2 農(nóng)民工簽約率低，社會(huì)保障不到位

相當(dāng)一部分用人單位不愿意和農(nóng)民工簽訂《勞動(dòng)合同》，就算農(nóng)民工單方面提出要求，用人單位也不予理睬。有的雖然簽訂了勞動(dòng)合同，但實(shí)際不按照合同操作，要么合同內(nèi)容不明確，要么不妥善保管，一旦發(fā)生勞資糾紛，合同欠缺，問題重重。惡意克扣、拖欠工資，不為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)，隨意要求加班加點(diǎn)等社會(huì)現(xiàn)象普遍，社會(huì)矛盾突出。農(nóng)民工在勞動(dòng)關(guān)系中處于劣勢(shì)地位，外部客觀環(huán)境又偏袒用人單位，很難在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益及勞動(dòng)執(zhí)法上做到客觀公正。

2.3 調(diào)查取證難，索賠難，執(zhí)行難

一旦農(nóng)民工與用人單位產(chǎn)生勞資糾紛，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門不僅不主動(dòng)作為，還往往相互推諉、拖延、棄責(zé)、扯皮，有的甚至對(duì)農(nóng)民工權(quán)益侵害案件根本不予受理。在農(nóng)民工維權(quán)過程中，有的部門對(duì)農(nóng)民工調(diào)查取證不予配合、阻撓驅(qū)趕，甚至威脅維權(quán)人員。除此之外，一些地方法院和仲裁機(jī)構(gòu)輕視農(nóng)民工群體，對(duì)國(guó)家法律規(guī)定置若罔聞，人為阻礙農(nóng)民工維權(quán)案件進(jìn)入司法程序。事實(shí)上，很多農(nóng)民工權(quán)益受到侵害后不懂得如何收集證據(jù)。因執(zhí)行難，農(nóng)民工認(rèn)為政府的法律援助制度只不過是一種虛設(shè)制度，因而大大削減了他們對(duì)黨和政府的信賴程度。

2.4 勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制不合理

我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制繁瑣復(fù)雜、程序太多，農(nóng)民工如果通過仲裁或訴訟途徑維權(quán)，程序多、周期長(zhǎng)、成本大。我國(guó)《勞動(dòng)法》（中華人民共和國(guó)主席令第24 號(hào)）、《勞動(dòng)合同法》（中華人民共和國(guó)主席令第七十三號(hào)）關(guān)于“60 天仲裁時(shí)效”“勞動(dòng)仲裁前置程序”及一裁二審制度的規(guī)定，顯然不利于勞動(dòng)者，反而有利于企業(yè)，少數(shù)企業(yè)利用這些法律規(guī)定對(duì)付農(nóng)民工維權(quán)。法律援助機(jī)構(gòu)雖然可以為農(nóng)民工提供免費(fèi)法律服務(wù)，在勞動(dòng)仲裁或訴訟程序中繳納的費(fèi)用較少，但涉及工傷致殘和醫(yī)療事故還要繳納傷殘等級(jí)鑒定費(fèi)用和醫(yī)療鑒定費(fèi)。有些農(nóng)民工因交不起醫(yī)療費(fèi)被迫提前出院，有些醫(yī)院因農(nóng)民工交不起醫(yī)療費(fèi)而拒絕開具疾病證明書、醫(yī)療費(fèi)發(fā)票等關(guān)鍵證明材料，導(dǎo)致農(nóng)民工維權(quán)時(shí)缺乏證據(jù)。

3 完善農(nóng)民工法律援助制度的對(duì)策

在實(shí)際運(yùn)作中，農(nóng)民工法律援助機(jī)制發(fā)揮的作用與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、和諧社會(huì)的目標(biāo)要求上有較大差距。在城市中，農(nóng)民工工資拖欠、人身?yè)p害賠償和醫(yī)療事故等糾紛問題已成為社會(huì)焦點(diǎn)，農(nóng)民工因各種因素很難實(shí)現(xiàn)辯護(hù)權(quán)等問題，迫切需要國(guó)家和地方政府采取有力有效措施解決，建立和完善農(nóng)民工的法律援助制度，正好彌補(bǔ)了我國(guó)立法這方面的缺失。

3.1 建立和完善農(nóng)民工法律援助管理機(jī)制

3.1.1 建立專門的農(nóng)民工法律援助管理部門

目前，全國(guó)各地已初步成立了法律援助中心機(jī)構(gòu)，為了更有效更具針對(duì)性的保護(hù)好農(nóng)民工權(quán)益，應(yīng)建立專門面向農(nóng)民工的法律援助機(jī)構(gòu)，設(shè)立統(tǒng)一的維權(quán)服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)民工普及法律知識(shí)，讓農(nóng)民工知曉法律賦予其什么權(quán)利，享受哪些權(quán)益，從而讓農(nóng)民工更好地維護(hù)自己的合法權(quán)利。此外，因農(nóng)民工流動(dòng)性較大，應(yīng)加強(qiáng)不同地區(qū)的農(nóng)民工法律援助機(jī)構(gòu)合作。非本地戶籍的農(nóng)民工在當(dāng)?shù)厥艿綑?quán)利侵害時(shí)，應(yīng)避免各地援助機(jī)構(gòu)信息溝通不順暢甚至互相推諉的現(xiàn)象，否則就會(huì)增加農(nóng)民工的維權(quán)成本，再次變相地侵犯農(nóng)民工權(quán)利[3]。

3.1.2 加強(qiáng)對(duì)法律援助主體的統(tǒng)籌和整合

加強(qiáng)對(duì)法律援助主體的統(tǒng)籌和整合既可以提高法律援助主體的積極性，又可以避免援助資源的浪費(fèi)。加緊建設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)工作人員隊(duì)伍和公職律師隊(duì)伍，從質(zhì)量和數(shù)量上提升法律援助隊(duì)伍，從根本上保障農(nóng)民工維權(quán)的后盾。建立對(duì)執(zhí)業(yè)律師進(jìn)行法律援助的激勵(lì)和表彰機(jī)制[4]。如將律師參與農(nóng)民工法律援助作為評(píng)選優(yōu)佳律師的重要因素，明確規(guī)定執(zhí)業(yè)律師每年必須提供不少于3 次的農(nóng)民工法律援助，并給予表彰等。充分調(diào)動(dòng)其他法律服務(wù)志愿者的積極性，發(fā)揮他們的作用，他們雖然不及執(zhí)業(yè)律師擁有專業(yè)系統(tǒng)的法律知識(shí)，但憑借志愿者們長(zhǎng)期積累的司法實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，依然能夠更好地幫助農(nóng)民工維權(quán)。

3.2 構(gòu)建農(nóng)民工法律援助的律師服務(wù)體系

律師在法律援助制度的發(fā)展進(jìn)程中，起著最重要的作用，提供法律援助的主體首先是律師，由哪類律師為農(nóng)民工提供法律援助？是專門的公職律師、社會(huì)律師還是私人律師？這取決于我國(guó)的律師和農(nóng)民工群體的社會(huì)實(shí)際。從效率上講，公職律師是主動(dòng)接受法律援助案件，其工作更具有針對(duì)性，并且可以更多地利用政府法律援助平臺(tái)所提供的公共信息，所以他們?cè)谕粫r(shí)間處理案件的效率要比社會(huì)律師高。根據(jù)國(guó)情，我國(guó)農(nóng)民工隊(duì)伍龐大，而公職律師中專職法律援助律師隊(duì)伍薄弱，需要援助的農(nóng)民工和能夠提供援助的律師資源之間懸殊太大，所以純公職律師法律援助模式是滿足不了現(xiàn)狀的，因此，在我國(guó)采用混合模式為農(nóng)民工提供法律援助是最為科學(xué)合理的選擇。但由于農(nóng)民工法律援助案件調(diào)查取證難，辦案時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，且政府的激勵(lì)和補(bǔ)助制度不夠健全，致使執(zhí)業(yè)律師很少主動(dòng)接受農(nóng)民工法律援助案件。為此，可以從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)。

第一，擴(kuò)大公職律師法律援助隊(duì)伍規(guī)模，由國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金撥款，強(qiáng)化公職律師對(duì)農(nóng)民工提供法律援助的激勵(lì)機(jī)制，讓公職律師承擔(dān)更多的法律援助任務(wù)，更多的服務(wù)于社會(huì)弱勢(shì)群體。

第二，由政府出面與社會(huì)上的執(zhí)業(yè)律師機(jī)構(gòu)簽訂合同，進(jìn)行農(nóng)民工法律援助項(xiàng)目的招標(biāo)、評(píng)比和獎(jiǎng)勵(lì)，加強(qiáng)完善法律援助律師的稅收、補(bǔ)貼等保障措施。

第三，注重年輕律師法律援助資源的挖掘和培養(yǎng)。一些新上手的年輕律師案源較少，政府以通過宣傳和實(shí)施優(yōu)惠措施吸納他們從事農(nóng)民工法律援助服務(wù)，既可以鍛煉年輕律師的辦案經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)素養(yǎng)，又能更好的為農(nóng)民工提供法律服務(wù)[5]。

第四，建立志愿者法律援助服務(wù)機(jī)制，廣泛宣傳法律援助體現(xiàn)的公平正義理念，吸收自愿提供法律援助的社會(huì)志愿者力量，并做好志愿者的注冊(cè)管理和表彰激勵(lì)工作。

農(nóng)民工法律援助工作是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，但提供援助的主體難免有一些追名逐利或被動(dòng)接受的現(xiàn)象。因此，必須建立健全農(nóng)民工法律援助工作機(jī)制。首先，鼓勵(lì)律師事務(wù)所設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，便捷、快速地向農(nóng)民工提供法律咨詢及援助，并對(duì)此類機(jī)構(gòu)予以必要的優(yōu)惠性政策支持和保障。其次，完善執(zhí)業(yè)律師辦理法律援助案件的評(píng)估和管理機(jī)制。律師管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)律師辦理農(nóng)民工法律援助案件的管理，做出一些具體明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求，定期評(píng)估，并進(jìn)行必要的淘汰和表彰。最后，政府可定期對(duì)農(nóng)民工法律援助情況進(jìn)行總結(jié)，通過研討、培訓(xùn)或座談等形式，加強(qiáng)農(nóng)民工法律援助工作的信息交流和資源共享，強(qiáng)化農(nóng)民工法律援助工作機(jī)制。

3.3 增加農(nóng)民工法律援助的相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算

西方國(guó)家的法律援助制度是該國(guó)的一項(xiàng)福利制度，這勢(shì)必給國(guó)家財(cái)政造成較大壓力，使得政府責(zé)任更為重大。我國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不及發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家還沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用，權(quán)宜之計(jì)就是國(guó)家提供必要的財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為基礎(chǔ)保障，通過宣傳號(hào)召、激勵(lì)倡導(dǎo)，使更多的社會(huì)力量、社會(huì)資源關(guān)注支持農(nóng)民工的法律援助。隨著國(guó)家國(guó)力財(cái)力的不斷提升，將會(huì)逐步加大農(nóng)民工法律援助的財(cái)政投入，加強(qiáng)政府責(zé)任，為我國(guó)的法律援助事業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。

3.4 擴(kuò)大農(nóng)民工法律援助的便捷途徑

除了從實(shí)體上切實(shí)保障農(nóng)民工自身權(quán)益以外，還必須從程序上實(shí)現(xiàn)法律援助工作的快速便捷。首先，應(yīng)該深入社區(qū)、農(nóng)村等基層區(qū)域，用通俗易懂、靈活多樣的交流方式，向農(nóng)民工普及法律援助制度的相關(guān)內(nèi)容，使農(nóng)民工對(duì)國(guó)家法律政策產(chǎn)生信任感和認(rèn)同感，在農(nóng)民工生活聚集區(qū)設(shè)立農(nóng)民工法律援助服務(wù)點(diǎn)，隨時(shí)向農(nóng)民工提供咨詢和服務(wù)[4]。其次，農(nóng)民工接受法律援助的程序應(yīng)簡(jiǎn)化快捷、特事特辦、降低成本。這樣才不至于讓農(nóng)民工望而卻步，畏難退縮。最后，必須加強(qiáng)農(nóng)民工維權(quán)的最終執(zhí)行和落實(shí)。很多時(shí)候，農(nóng)民工通過法律援助打官司勝訴了，但其結(jié)果卻是一張千辛萬苦得來的空文，用人單位或侵權(quán)方拒不執(zhí)行判決。實(shí)踐中，農(nóng)民工的維權(quán)勝訴只停留在紙上，其主張的權(quán)益很難落實(shí)執(zhí)行。因此，一定要加強(qiáng)農(nóng)民工受損權(quán)利的最終落實(shí)和執(zhí)行，強(qiáng)化基層法院的強(qiáng)制執(zhí)行力度。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)建立法律援助制度，旨在保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益，而農(nóng)民工是我國(guó)弱勢(shì)群體的重要組成部分。只有從從立法源頭和司法過程中全方位多角度給予農(nóng)民工群體更多關(guān)懷，從政策、制度、立法等多層級(jí)多方面真正建立一個(gè)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的機(jī)制，使每位農(nóng)民工的合法權(quán)益都能夠從根本上得到保護(hù)，才能加快社會(huì)主義法治進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)公平和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。