徐祎?徐赟

摘 要 運用公共政策學(xué)“間斷—平衡”框架透視我國中小學(xué)教師編制政策的演進(jìn)歷程，大致可劃分為“城鄉(xiāng)二元化的平衡期”“城鄉(xiāng)二元化到一體化的間斷期”“發(fā)展與完善的平衡期”三個階段，遵循“精英取向、效益取向”到“公平取向、向農(nóng)村傾斜取向”再到“補償取向、調(diào)整取向”的價值邏輯演進(jìn)。經(jīng)濟(jì)及政治環(huán)境的變革是政策變遷的根本動力，政府對中小學(xué)教師編制政策的管理是其基礎(chǔ)動力，社會發(fā)展對教育的需求是其直接動力。我國中小學(xué)教師編制政策的發(fā)展符合由量的積累到質(zhì)的提升的演變規(guī)律，政策演進(jìn)具有中國化的體制特征，未來中小學(xué)教師編制政策發(fā)展將由數(shù)量邏輯轉(zhuǎn)向質(zhì)量邏輯。

關(guān)鍵詞 “間斷—平衡”框架 教師編制 教育政策 教育公平

中小學(xué)教師編制政策的更新?lián)Q代見證了其向前推進(jìn)的步伐。所有政策的設(shè)立與終止并不是某一時段因素發(fā)生作用的結(jié)果，只有將其放置在政策變遷的整體框架中去闡明才有助于全面地認(rèn)識政策的產(chǎn)生發(fā)展[1]。因此，本研究嘗試借助“間斷—平衡”框架來探究政策的演變邏輯及動力機制，旨在為今后中小學(xué)教師編制政策發(fā)展提供學(xué)理依據(jù)，保障我國教師編制宏觀決策的科學(xué)性。

一、“間斷—平衡”框架下中小學(xué)教師編

制政策的演進(jìn)歷程

上世紀(jì)70年代，鮑姆加特勒和瓊斯創(chuàng)建了“間斷—平衡”框架，該框架能對長時段內(nèi)政策演進(jìn)歷程中的穩(wěn)定性與突變性同時進(jìn)行解釋，這與中小學(xué)教師編制政策的演進(jìn)規(guī)律不謀而合。[2]為了增強該理論對我國中小學(xué)教師編制政策的解釋力，基于中國政治制度及體系結(jié)構(gòu)的特殊性對框架進(jìn)行了中國化修正，下文將圍繞修正后的框架對演進(jìn)歷程分進(jìn)行階段闡述。

1.政策平衡期：“精英取向、效益取向”下中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)二元化發(fā)展（1949—1965、1978—2001、2002—2006年）

（1）城鄉(xiāng)二元化編制標(biāo)準(zhǔn)的壟斷格局形成（1949—1965、1978—2001年）

1949年新中國成立后，教育事業(yè)在政府各項指示下有序開展管理工作，學(xué)校編制管理模式初步形成。1962年4月《關(guān)于全國國家舉辦的各級學(xué)校人員編制標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定（試行草案）》發(fā)布，要求地方按照國家統(tǒng)一規(guī)定的中師及中小學(xué)教職工編制基本標(biāo)準(zhǔn)，按照重點和一般、城市和鄉(xiāng)村制定出不同的標(biāo)準(zhǔn)。

1978年我國開始改革開放的新征程，中小學(xué)教師編制管理工作也重新步入正軌。1984年《教育部關(guān)于中等師范學(xué)校、全日制中小學(xué)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》（以下簡稱《1984意見》）發(fā)布，這是我國第一部中小學(xué)教師編制的正式文件，文件中初中階段城鎮(zhèn)與農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)（按班師比計算）相同，小學(xué)階段城鎮(zhèn)與農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)差距不大，分別為1∶1.7、1∶1.3。盡管編制標(biāo)準(zhǔn)處于基本平衡的狀態(tài)，但顯而易見，城鄉(xiāng)編制標(biāo)準(zhǔn)從一開始就表現(xiàn)出二元化

傾向。

隨后，2001年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》（以下簡稱《2001意見》）發(fā)布，中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)新調(diào)整：小學(xué)、初中、高中三個學(xué)段的編制標(biāo)準(zhǔn)（按師生比算）比例分為農(nóng)村、縣鎮(zhèn)、城市三個等級，其中小學(xué)各階段1∶23、1∶21、1∶19;初中各階段1∶18、1∶16、1∶13.5;高中各階段1∶13.5、1∶13、1∶12.5。相較于《1984意見》，本次改革編制數(shù)量進(jìn)一步壓縮，區(qū)域劃分更加細(xì)化，城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定差距進(jìn)一步拉大，二元化的政策壟斷格局在原有基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步的鞏固和強化，這是縣鎮(zhèn)、農(nóng)村等較薄弱地區(qū)的公共政策話語權(quán)被占有的典型表現(xiàn)，也是“效益優(yōu)先”原則下傾向于城市優(yōu)先發(fā)展的必然結(jié)果。

（2）農(nóng)村中小學(xué)教師編制數(shù)量大幅減少對原政策壟斷格局形成挑戰(zhàn)，負(fù)反饋作用呈現(xiàn)（2002—2006年）

《2001意見》頒布實施后，編制數(shù)量的大量縮減所帶來的負(fù)向作用在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯，加之“以縣為主”財政體制的施行進(jìn)一步限制了教育經(jīng)費的供給，農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)的核定受到現(xiàn)實約束，教師匱乏且低質(zhì)的現(xiàn)狀使得農(nóng)村教育發(fā)展舉步維艱。一系列實踐困境成為城鄉(xiāng)二元化標(biāo)準(zhǔn)政策的挑戰(zhàn)因素，壟斷格局受到一定的抵制。

但政策本身所具備的抵抗力與修復(fù)力總是能夠通過小范圍的調(diào)整和補闕來增強自身存在的合理性。[2]因此，為保持政策發(fā)展的穩(wěn)定性，多個省市均力求增加編制數(shù)量來緩解教師編制城鄉(xiāng)失衡的緊迫現(xiàn)狀。但由于城鄉(xiāng)分治思想的長期存在，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)二元化政策并未受到較大沖擊，呈現(xiàn)相對平穩(wěn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，負(fù)反饋作用顯現(xiàn)。

2.政策間斷期：“教育公平”“向農(nóng)村傾斜”取向下教師編制標(biāo)準(zhǔn)從城鄉(xiāng)二元化走向一體化（2007—2014年）

（1）正反饋作用顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元化編制標(biāo)準(zhǔn)的政策圖景改變，領(lǐng)導(dǎo)者注意力轉(zhuǎn)向教育公平，新的政策議程啟動（2007—2008年）

通常政策問題的界定與公眾注意力的關(guān)注點有關(guān)，公眾對于公共事件的關(guān)注是有限的，在不同時間會將注意力投放到不同的議題上[2]。這一時期社會公眾對教育的關(guān)注開始由“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，但農(nóng)村地區(qū)教育的薄弱與落后難以達(dá)到社會公眾的期待與要求，教育的不公平現(xiàn)象引發(fā)社會各界廣泛的關(guān)注與熱議。眾多研究學(xué)者通過調(diào)研指出：農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍仍然存在編制標(biāo)準(zhǔn)低、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、學(xué)校班額過大、管理制度不夠健全等問題，并提出多項針對性的解決策略。我國社會各界組織、普通民眾、專家和媒體等組成的非官方參與系統(tǒng)通過多種途徑開始呼吁教育公平、社會公正，此時局部的政策調(diào)整已難以維持原政策的發(fā)展態(tài)勢，正反饋作用發(fā)生，城鄉(xiāng)二元化編制政策圖景改變，全新的政策圖景在人們對問題的持續(xù)關(guān)注中產(chǎn)生[3]。因決策人員充分意識到教育公平問題的重要性和緊迫性，而正式進(jìn)入到政府的視野，政策問題被重新界定。

（2）城鄉(xiāng)二元化標(biāo)準(zhǔn)政策壟斷崩潰，原政策平衡被打破，城鄉(xiāng)編制標(biāo)準(zhǔn)一體化政策壟斷形成（2009—2014年）

城鄉(xiāng)二元化教師編制政策壟斷的平衡狀態(tài)被打破，教師編制政策的新議程在新的政策場域下形成，政策發(fā)展迎來新的轉(zhuǎn)機。2009年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知有關(guān)問題的通知》強調(diào)要加強中小學(xué)教職工編制的總量調(diào)控與統(tǒng)籌使用，“編制統(tǒng)籌”成為這一時期編制發(fā)展的新目標(biāo)。隨后，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次提出要將教育公平作為國家基本教育政策的重大決策，2012年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》強調(diào)要逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，并對農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)實行傾斜政策。直到2014年11月《中央編辦、教育部、財政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》的頒布，才意味著在政策層面上城鄉(xiāng)教師二元編制標(biāo)準(zhǔn)時代的真正結(jié)束。文件指出：縣鎮(zhèn)、農(nóng)村的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)與城市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，高中教職工與學(xué)生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學(xué)為1∶19。至此，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)一體化的政策壟斷形成。

3.政策平衡期：“補償取向、調(diào)整取向”下中小學(xué)教師編制政策的發(fā)展與完善（2015—2018年）

（1）中小學(xué)教師編制城鄉(xiāng)一體化政策全面實施，教育補償政策制定啟動（2015—2019年）

2014年編制政策頒布后，各地結(jié)合本地區(qū)的實際情況進(jìn)行了新一輪的編制改革，許多師資匱乏地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)教師數(shù)量得到及時補充。但基于農(nóng)村地區(qū)先天條件的劣勢，編制數(shù)量增加受到明顯限制。國家開始針對鄉(xiāng)村教育的發(fā)展提出各種補償舉措，旨在鄉(xiāng)村教育能在各項資源分配上獲得優(yōu)先權(quán)利。

2015年《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》正式頒布，制定了統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，提出村小學(xué)、教學(xué)點編制要按照生師比和班師比相結(jié)合的方式核定，并通過編制調(diào)劑進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)傾斜，保障農(nóng)村教師的數(shù)量需求與結(jié)構(gòu)配置，這也將為鄉(xiāng)村教育持續(xù)健康發(fā)展提供有利條件。

（2）新形勢下政策實施面臨城鄉(xiāng)雙邊教師編制矛盾，編制政策仍待發(fā)展完善（2015—2019年）

自城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一以來，有效保障了鄉(xiāng)村學(xué)校教師的供給需求，但與此同時也表露出與現(xiàn)實不相適應(yīng)的矛盾。研究表明：我國中小學(xué)教職工編制當(dāng)下出現(xiàn)數(shù)量缺乏、標(biāo)準(zhǔn)的核定無法滿足正常需求的問題，這些問題將對教師的及時補充產(chǎn)生削弱力量[4]。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)校規(guī)模日益縮小，“空心化”學(xué)校在農(nóng)村普遍存在，結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重，而城鎮(zhèn)學(xué)校的班級規(guī)模逐步擴(kuò)增，教師數(shù)量急需增長，總量缺編明顯。

中小學(xué)教師編制現(xiàn)存的問題成為教育研究者們關(guān)注的熱點，學(xué)者們大多認(rèn)為應(yīng)對城市和農(nóng)村兩地實行相異的編制測算標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)城市教學(xué)與鄉(xiāng)村教學(xué)的實際需求分別采取師生比配編與師比配編，該提議旨在對原有政策規(guī)定的編制核定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城鄉(xiāng)兩地相區(qū)別的改革。鑒于此，有學(xué)者指出：基于我國目前的實際國情，農(nóng)村地區(qū)分布廣泛但人口較為稀疏，如若施行2014年的城鄉(xiāng)統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)，就難以保障城市與農(nóng)村地區(qū)教師編制的完全適用，致使制定出的教師編制管理制度與城鄉(xiāng)教學(xué)實際需求脫節(jié)[5]。因此，教師編制政策或面臨一場持續(xù)深入的改革。

二、中小學(xué)教師編制政策演進(jìn)的動力機制

我國中小學(xué)教師編制政策經(jīng)過了漫長曲折的發(fā)展過程，歷經(jīng)平衡—間斷—平衡的時期演變，實現(xiàn)了價值的邏輯變遷。當(dāng)然，間斷—平衡理論在關(guān)注微觀的政策環(huán)境變化的同時，也關(guān)注政策變遷的影響力量[6]。探究政策演進(jìn)中的動力機制，將有助于我們對政策的整體發(fā)展有更加深入的了解，從而保障今后編制宏觀決策的合理性與科學(xué)性。

1.根本動力：經(jīng)濟(jì)環(huán)境及政治環(huán)境的變革

城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制政策的變遷是我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境等社會環(huán)境綜合作用的結(jié)果。

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展變化與中小學(xué)教師編制城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)基本同步。十一屆三中全會后，國家著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，人民生活質(zhì)量得到大幅提升。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略采取以城市為中心、以農(nóng)村反哺城市以及效率優(yōu)先、兼顧公平的二元經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取向，[7]城鄉(xiāng)發(fā)展差距由此逐步擴(kuò)大。而城鄉(xiāng)教育的發(fā)展是城鄉(xiāng)兩地分割發(fā)展的延伸，這種差距投射到教育層面，主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費供給上存在的差距。基于此，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)二元化政策形成一段時期的政策壟斷格局。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央的十一個一號文件均強調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。黨的十七大報告也多處提及“教育公平”、“社會公平”，這預(yù)示著我國教育發(fā)展及社會發(fā)展正在發(fā)生著重大的歷史轉(zhuǎn)折。伴隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費的投入也逐步走向均衡，而師資配置作為教育持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要的資源，自然也受到國家的高度重視。此后，縮小城鄉(xiāng)教師資源配置差距成為縮小城鄉(xiāng)教育差距問題的重要措施。隨后，黨的十八屆三中全會提出要形成城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化的新格局，會議重點指出要實現(xiàn)公共服務(wù)一體化，而中小學(xué)教育作為最基本的公共服務(wù)，也正逐步形成教育一體化的新趨勢。城鄉(xiāng)教育一體化旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源要素間的合理流動與共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育目標(biāo)的共生、教育對象的交融、教育資源的互動。在此背景下，形成城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的新局面[7]。

2.基礎(chǔ)動力：政府對中小學(xué)教師編制政策的管理

政府主要通過中小學(xué)教師編制政策的制定與執(zhí)行使城鄉(xiāng)教師的資源分配符合社會發(fā)展的需要，因此政府管理是政策演變歷程的基礎(chǔ)動力。

政府在一項新的教師編制政策出臺和實施過程中扮演著重要的管控者的角色。以《2001意見》的頒布為例，需先由國務(wù)院、中央編辦、教育部等官方部門主動提出，再由政府部門與教育行政部門人員對各省區(qū)現(xiàn)存編制政策實施狀況進(jìn)行實地調(diào)查，并邀請專家進(jìn)行已有政策的分析及新政策的設(shè)計，最后經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)而正式發(fā)布。因此，在中國化的制度下政策的利益主體是政府等官方權(quán)威系統(tǒng)，政府總通過政策的“立新廢舊”來推動政策的發(fā)展。

3.直接動力：社會發(fā)展的教育需求

我國中小學(xué)教師編制政策的發(fā)展與社會發(fā)展的教育需求是同步的，社會發(fā)展的需求不僅是中小學(xué)教師編制政策發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，也是編制政策變遷的直接動力。

新世紀(jì)以來，我國致力于基礎(chǔ)教育的普及，努力實現(xiàn)“讓每一個學(xué)生都有學(xué)上”的目標(biāo)。這一時期迅速擴(kuò)大的教育規(guī)模使社會民眾對教育的需求由“有學(xué)上”向“上好學(xué)”轉(zhuǎn)變。但因我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差異懸殊，“擇校熱”“隨遷子女就讀”等現(xiàn)象普及開來。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，國家開始加大對農(nóng)村教育資源的投入，教師編制政策標(biāo)準(zhǔn)順利扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)二元化化的局勢，最終形成了城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)的一體化。但隨著時代發(fā)展的推進(jìn)，教師編制數(shù)量供不應(yīng)求的矛盾也接踵而至。

三、中小學(xué)教師編制政策演進(jìn)的啟示

1.演變規(guī)律：政策發(fā)展是量的積累到質(zhì)的提升的過程

我國中小學(xué)教師編制政策的發(fā)展是一個動態(tài)連續(xù)的過程，依次經(jīng)歷了政策壟斷的平衡期、壟斷崩潰的間斷期、新政策壟斷形成的平衡期。政策發(fā)展的三個時期并不是簡單的依次遞進(jìn)，而是后者在前者基礎(chǔ)上的創(chuàng)新和提升。

我國中小學(xué)教師編制從城鄉(xiāng)二元化走向一體化的轉(zhuǎn)變正是社會價值邏輯轉(zhuǎn)型的最好見證。二元化編制標(biāo)準(zhǔn)時期的漸進(jìn)發(fā)展是政策變遷歷程中量的積累，但伴隨著時代的變遷，編制標(biāo)準(zhǔn)二元化格局給城鄉(xiāng)兩地的教育均帶來諸多問題，當(dāng)問題積累到一定階段時，“精英取向、效益取向”的價值邏輯開始被社會所拋棄，價值取向開始轉(zhuǎn)向“教育公平”。教師編制政策的發(fā)展方向也不再遵循原來的軌道，而選擇邁入更高的層級，因此可以說正是基于漸進(jìn)發(fā)展的平衡期的量的積累才形成了間斷期質(zhì)變的發(fā)生。

2.演進(jìn)特征：中國化體制特征下的政策演變

教師編制政策的演進(jìn)是時代前行的縮影，它與國家發(fā)展戰(zhàn)略同步而行，這與我國的政治制度和體系結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。我國以中國共產(chǎn)黨為核心建立了各級政府、機構(gòu)之間的上下級制度，對重大事件的決策遵循相應(yīng)的程序與規(guī)章制度。當(dāng)社會事件引起決策人員的注意，進(jìn)入官方權(quán)威決策系統(tǒng)的視野則開始進(jìn)行相關(guān)的議程設(shè)定與實施。除此之外，我國非官方參與決策機構(gòu)所組成的利益群體，雖然對于重大事件不具有決策權(quán)，但也具有重要的建議和參與權(quán)。我國從非官方參與系統(tǒng)到官方?jīng)Q策系統(tǒng)形成了一整套的政策運作機制，政策演變也具有中國化的體制特征。

3.未來走向：政策發(fā)展由數(shù)量邏輯轉(zhuǎn)向質(zhì)量邏輯

隨著我國城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)一體化的提出，我國教師編制政策的發(fā)展將循著教育公平的價值取向進(jìn)入一段較長的發(fā)展時期，不斷探索城鄉(xiāng)師資的均衡合理配置的辦法，來解決新時期城鄉(xiāng)教師編制總量性不足及結(jié)構(gòu)性缺編的諸多難題。教師編制政策的發(fā)展不會停止腳步，而是持續(xù)改革創(chuàng)新，尋求發(fā)展的新高度。

當(dāng)前，我國教育面臨的仍是教師數(shù)量分配上的難題，但隨著素質(zhì)教育的深入推行，教育主張保護(hù)與張揚學(xué)生的個性，探索開發(fā)學(xué)生的潛能，培養(yǎng)出不同類型創(chuàng)新型的人才將成為新的要求。[8]因此新形勢下，編制不再被狹義地理解為“數(shù)量配額”，而應(yīng)被擴(kuò)充性地理解為“人員配置”，即教師的供給不僅要滿足基本的數(shù)量需求，更要尋求更高層次的質(zhì)量要求。只有遵循優(yōu)質(zhì)邏輯，引領(lǐng)教師隊伍從規(guī)模擴(kuò)張走向內(nèi)涵化發(fā)展，才能為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)性、獨特性、科學(xué)性的教學(xué)，從而保障教育教學(xué)滿足學(xué)生全面、個性的發(fā)展需求，最終實現(xiàn)教育強國的偉大

目標(biāo)。

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[作者：徐祎（1995-），女，安徽潛山人，安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，碩士生;徐赟（1985-），男，安徽潛山人，安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，副教授，博士。]

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