裘家瑜/文

一、引言

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，我國(guó)的扶貧工作進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，必須要堅(jiān)持“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的策略，突破以往“輸血式”扶貧，這是“精準(zhǔn)扶貧”思想的最初來(lái)源。在這一思想要求下，我國(guó)由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變，扶貧工作有了新的方向和思路。2015年6月，習(xí)近平總書(shū)記在貴州考察時(shí)首次用“六個(gè)精準(zhǔn)”闡釋了精準(zhǔn)扶貧的努力方向。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要提出，要在2020年全面建成小康社會(huì)，特別指出要在我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)決打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧迫在眉睫。

政府審計(jì)一直以來(lái)都服務(wù)于國(guó)家治理的需求，伴隨著各項(xiàng)重大政策措施的不斷提出與落實(shí)，通過(guò)對(duì)政策措施的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，了解政策執(zhí)行情況和效果，發(fā)現(xiàn)政策貫徹落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題以及發(fā)掘問(wèn)題產(chǎn)生的根本性原因，從而保障政策的有效落實(shí)，使政策達(dá)到預(yù)期效果。自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了階段性進(jìn)展，但在精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施過(guò)程中，仍舊存在一些問(wèn)題。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出，加強(qiáng)審計(jì)等工作。2018年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也對(duì)扶貧審計(jì)的工作提出了要求。政府審計(jì)在國(guó)家治理過(guò)程中的作用越來(lái)越受到重視，同時(shí)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策審計(jì)也是對(duì)審計(jì)工作提出的新要求。

精準(zhǔn)扶貧政策具有很強(qiáng)的中國(guó)特色，國(guó)外的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的借鑒作用有限，同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)在我國(guó)實(shí)施的時(shí)間較短，而現(xiàn)有的研究多集中于扶貧資金審計(jì)、審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建等方面，基于實(shí)踐的總結(jié)概括較少，且隨著脫貧工作的不斷深入，每個(gè)階段的審計(jì)重點(diǎn)可能也存在一定差異。因此，本文通過(guò)各省、市審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公布的審計(jì)做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合其他地方媒體的公開(kāi)報(bào)道，主要從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方式方法和整改建議四個(gè)方面對(duì)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，以期為我國(guó)實(shí)施進(jìn)一步的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)和審計(jì)成果的更好利用提供參考，從而更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)在國(guó)家治理中的促進(jìn)和保障作用。

二、精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)踐

通過(guò)對(duì)各省審計(jì)廳網(wǎng)站進(jìn)行搜索，同時(shí)結(jié)合媒體公開(kāi)報(bào)道發(fā)現(xiàn)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)現(xiàn)有實(shí)踐可總結(jié)為精準(zhǔn)扶貧審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方式方法和整改建議三方面內(nèi)容。

（一）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)重點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧審計(jì)重點(diǎn)主要包括教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、工程項(xiàng)目建設(shè)情況、資金管理使用情況。教育扶貧方面，江蘇省如東縣審計(jì)局精準(zhǔn)扶貧審計(jì)關(guān)注“十三五”建檔立卡學(xué)生教育扶貧情況。湖北省天門(mén)市審計(jì)局緊盯國(guó)家教育扶貧政策落實(shí)情況，先后對(duì)該市教育局和3所公辦重點(diǎn)高中、1所職業(yè)學(xué)院進(jìn)行了審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注該市教育主管部門(mén)及相關(guān)學(xué)校執(zhí)行國(guó)家免學(xué)費(fèi)、助學(xué)金項(xiàng)目等政策情況。產(chǎn)業(yè)扶貧方面，安徽省合肥市審計(jì)人員對(duì)32個(gè)扶貧產(chǎn)業(yè)園、扶貧車(chē)間和扶貧基地進(jìn)行審計(jì)，具體審計(jì)了扶貧車(chē)間的施工建設(shè)、開(kāi)工生產(chǎn)等。工程項(xiàng)目建設(shè)情況方面，河南省洛陽(yáng)市審計(jì)局在扶貧審計(jì)中，貧困村飲水安全工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)量和效益等情況等進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。湖北省鄖西縣審計(jì)局則重點(diǎn)審計(jì)了全縣易地扶貧搬遷工程項(xiàng)目。湖北省審計(jì)廳持續(xù)監(jiān)督檢查扶貧項(xiàng)目建設(shè)情況。從全省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)抽調(diào)1824人次組成302個(gè)審計(jì)組，對(duì)37個(gè)貧困縣和60個(gè)非貧困縣開(kāi)展4輪全覆蓋審計(jì)，重點(diǎn)對(duì)易地扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、飲水安全、危房改造、教育衛(wèi)生等扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行審計(jì)，促進(jìn)扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)揮實(shí)效。天津市審計(jì)局通過(guò)審查扶貧工程項(xiàng)目，對(duì)合規(guī)性和運(yùn)行效益等進(jìn)行審計(jì)，著力揭示脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域存在的問(wèn)題。資金管理使用情況方面，山東省淄博市審計(jì)部門(mén)對(duì)全市扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)審計(jì)扶貧資金管理使用是否合規(guī)合法，揭示存在的突出問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，深入分析原因，提出意見(jiàn)建議。湖北省審計(jì)廳持續(xù)監(jiān)督檢查扶貧資金績(jī)效情況，著力揭示扶貧資金使用效率效果方面存在的突出問(wèn)題，重點(diǎn)審計(jì)財(cái)政資金的使用程序、資金用途的調(diào)整程序等是否規(guī)范，共抽查扶貧資金587.16億元，追回和歸還渠道資金2.85億元。安徽省合肥市審計(jì)人員重點(diǎn)審計(jì)了扶貧資金的籌集、管理、分配、使用等過(guò)程，具體審計(jì)了扶貧資金的到位和分配情況、資金撥付的及時(shí)性和資金使用的公開(kāi)性等，對(duì)資金的投入和支出情況進(jìn)行全面測(cè)算。天津市審計(jì)局精準(zhǔn)盯住項(xiàng)目資金，在全面摸清扶貧資金項(xiàng)目規(guī)模和管理使用情況基礎(chǔ)上，緊緊盯住資金項(xiàng)目管理、分配使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)方式方法

精準(zhǔn)扶貧審計(jì)方式方法主要包括實(shí)地查驗(yàn)、大數(shù)據(jù)審計(jì)、審計(jì)組織方式、全過(guò)程跟蹤審計(jì)、集體討論、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。在實(shí)地查驗(yàn)方面，湖北省鄖西縣審計(jì)局對(duì)該縣易地扶貧搬遷工程項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行查勘、測(cè)量，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行集中討論。甘肅省酒泉市審計(jì)局在農(nóng)村扶貧審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)重點(diǎn)查驗(yàn)倉(cāng)儲(chǔ)棚建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)面積是否符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)倉(cāng)儲(chǔ)棚建設(shè)采取實(shí)地查看的方式。江蘇省無(wú)錫市審計(jì)人員為分析幫扶項(xiàng)目是否按時(shí)完成進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。天津市審計(jì)局通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)調(diào)查貧困戶(hù)，對(duì)貧措施的精準(zhǔn)性、針對(duì)性進(jìn)行審計(jì)。大數(shù)據(jù)審計(jì)方面，河南省進(jìn)行審計(jì)時(shí)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)的引領(lǐng)作用，認(rèn)真總結(jié)在大數(shù)據(jù)審計(jì)方面的探索成果，總結(jié)梳理出64項(xiàng)數(shù)據(jù)清單，并編發(fā)了大數(shù)據(jù)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)操作指引。山東省東營(yíng)市運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高扶貧審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域全覆蓋。該市審計(jì)局通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)多部門(mén)的扶貧數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比對(duì)，實(shí)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域全覆蓋，準(zhǔn)確找出疑點(diǎn)、定向發(fā)力，著力推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到位和扶貧資金安全使用。湖南省湘西自治州審計(jì)局在扶貧審計(jì)中，采取“數(shù)據(jù)先行”的原則，組建扶貧審計(jì)數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，積極使用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析。安徽省合肥市審計(jì)局在對(duì)電商扶貧項(xiàng)目帶動(dòng)的貧困戶(hù)和扶貧產(chǎn)業(yè)園增收情況、拓展扶貧產(chǎn)品銷(xiāo)路和打造網(wǎng)銷(xiāo)品牌情況進(jìn)行審計(jì)過(guò)程中，實(shí)時(shí)核算電商扶貧項(xiàng)目在淘寶、微店等線(xiàn)上網(wǎng)店平臺(tái)的成交量和銷(xiāo)售額，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)計(jì)量。天津市審計(jì)局從審計(jì)視角提煉扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息中的衍生信息，確定問(wèn)題疑點(diǎn)和審計(jì)重點(diǎn)，有針對(duì)性地利用地理信息技術(shù)審查項(xiàng)目建設(shè)的真實(shí)性，通過(guò)多維度、立體性刻畫(huà)項(xiàng)目資金運(yùn)行情況，將扶貧資金和項(xiàng)目整體納入審計(jì)視野。在審計(jì)組織方式方面，河南省堅(jiān)持全省一盤(pán)棋的前提，對(duì)審計(jì)組織方式進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。對(duì)2019年計(jì)劃脫貧的14個(gè)國(guó)定貧困縣，由省審計(jì)廳統(tǒng)一組織有關(guān)省轄市審計(jì)局組成審計(jì)組進(jìn)行省轄市間的“交叉審”。山東省東營(yíng)市則建立了常審和輪審相結(jié)合制度。天津市審計(jì)機(jī)關(guān)“統(tǒng)一組織、上下聯(lián)動(dòng)、全面覆蓋、突出重點(diǎn)”，抽調(diào)不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域骨干組成審計(jì)組，結(jié)合人員特點(diǎn)科學(xué)組合分工，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成合力。各審計(jì)組精準(zhǔn)對(duì)接援受兩地有關(guān)扶貧信息資料，充分溝通、密切配合、同頻共振，實(shí)現(xiàn)審計(jì)效能最大化。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，安徽省在對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，充分關(guān)注了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和成本回收風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)以及扶貧資金的保值增值能力的評(píng)估加入審計(jì)的實(shí)踐中去，從而更加全面地對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。

（三）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)整改建議

精準(zhǔn)扶貧審計(jì)整改建議方面，除了常規(guī)的審計(jì)報(bào)告的出具以外，各省市還有一些作法，使審計(jì)成果得到更大的利用，從而更好發(fā)揮審計(jì)效果。如四川省制發(fā)扶貧審計(jì)工作風(fēng)險(xiǎn)提示清單。山西省審計(jì)廳對(duì)近三年來(lái)扶貧審計(jì)查出問(wèn)題整改情況開(kāi)展“回頭看”。湖北省審計(jì)廳持續(xù)聚力促進(jìn)建章立制規(guī)范管理。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的事關(guān)脫貧攻堅(jiān)大局問(wèn)題、普遍性?xún)A向性問(wèn)題、嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等，分析深層次原因，著力揭示和反映阻礙政策措施落實(shí)、制約資金整合的體制性障礙和制度性缺陷，提出對(duì)策建議，上報(bào)的扶貧審計(jì)專(zhuān)報(bào)被省委省政府領(lǐng)導(dǎo)批示采用26次，促進(jìn)各地各部門(mén)完善扶貧資金項(xiàng)目等管理制度344項(xiàng)。天津市審計(jì)局對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”重要要求為指引，結(jié)合援受兩地雙方實(shí)際，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，注重扶貧效果，深入分析成因，認(rèn)真審視扶貧目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性和效益性，立足當(dāng)前并著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，準(zhǔn)確把握政策法規(guī)，客觀(guān)審慎地做出審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)。

三、結(jié)論與啟示

本文以公開(kāi)資料為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的實(shí)踐做法進(jìn)行總結(jié)，以期在現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)時(shí)的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方式方法和整改建議相關(guān)內(nèi)容，從而對(duì)后續(xù)審計(jì)提供更加明確的方向以及可借鑒的審計(jì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)踐的研究表明，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實(shí)方面正起到積極作用，雖然由于實(shí)踐時(shí)間較短，在審計(jì)重點(diǎn)和方式方法上存在進(jìn)一步完善的空間，但各省、市審計(jì)機(jī)關(guān)也不斷作出積極探索和有益創(chuàng)新。

首先，審計(jì)重點(diǎn)方面。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)踐均圍繞以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)。因此，精準(zhǔn)扶貧政策審計(jì)以推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)、打贏(yíng)低收入百姓增收攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障高水平建成全面小康社會(huì)作為目標(biāo)。這要求精準(zhǔn)扶貧審計(jì)人員必須充分理解政策內(nèi)涵、深度掌握政策需求，才能在此基礎(chǔ)上實(shí)施準(zhǔn)確有效的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)。精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)涉及社會(huì)的方方面面，從審計(jì)實(shí)踐的角度來(lái)看，各地方精準(zhǔn)扶貧審計(jì)重點(diǎn)主要集中于對(duì)教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、工程項(xiàng)目建設(shè)情況、資金管理使用情況這幾方面內(nèi)容。但是，有些省市對(duì)精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)只針對(duì)其中的某一個(gè)方面，如只對(duì)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)而缺少對(duì)政策效果、產(chǎn)業(yè)建設(shè)等情況的審查，由此得出的審計(jì)結(jié)論可能在發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題以及原因的分析上缺乏全局性和完整性。此外，在總結(jié)審計(jì)實(shí)踐的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)對(duì)薄弱村消除的完成情況以及消除效果、消除的可持續(xù)性方面內(nèi)容的描述較少。當(dāng)然，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作需要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的不同在重點(diǎn)審查的內(nèi)容當(dāng)中確立不同的側(cè)重方面，從而也更體現(xiàn)扶貧審計(jì)的“精準(zhǔn)”。

其次，審計(jì)方式方法方面。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)方式方法主要包括實(shí)地查驗(yàn)、大數(shù)據(jù)審計(jì)、審計(jì)組織方式、全過(guò)程跟蹤審計(jì)、集體討論、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。其中大部分省市進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧審計(jì)都會(huì)采取實(shí)地查驗(yàn)、集體討論等方式。值得注意的是，全過(guò)程跟蹤審計(jì)得到越來(lái)越普遍的運(yùn)用。通過(guò)這種跟蹤審計(jì)方式的實(shí)施，可以將審計(jì)介入的時(shí)間前移，從事后審計(jì)變?yōu)槭虑笆轮袑徲?jì)，更早的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而保障政策更加有效的落實(shí)和落實(shí)。在大數(shù)據(jù)審計(jì)上，已有部分省市采取大數(shù)據(jù)審計(jì)的方式提高審計(jì)效率，但也有個(gè)別省市對(duì)大數(shù)據(jù)方式的采用仍處于摸索階段。

最后，審計(jì)整改建議方面。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)整改和建議方面，除了常規(guī)出具的審計(jì)報(bào)告以外，各地方還采取制發(fā)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)提示清單、開(kāi)展后續(xù)跟蹤審計(jì)、持續(xù)促進(jìn)建章立規(guī)進(jìn)行后續(xù)規(guī)范管理等，更充分地利用審計(jì)成果，更好地發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的保障作用。