鄭依彤， 李 晉

(1. 華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 200237； 2. 華東政法大學(xué) 國際金融法學(xué)院，上海 200042)

2018年末爆發(fā)“疫苗事件”影響力至今猶在。事件起始于國家藥品監(jiān)督管理局的一則通告，稱長生生物科技股份有限公司(下文簡稱長生生物)的“凍干人用狂犬病疫苗”在生產(chǎn)中存在造假行為。隨后媒體再曝出長生生物早在2017年便因銷售不合格“百白破”被吉林省食藥監(jiān)局立案調(diào)查，并最終被處以344萬元的處罰。也就是說，一年內(nèi)，長生生物曾兩次出現(xiàn)疫苗質(zhì)量問題，其中有一個關(guān)鍵細節(jié)是，關(guān)于“百白破”被調(diào)查和處罰的信息，長生生物均未對外信息披露。2020年，新《證券法》正式施行，新法進一步提高信息披露要求，并設(shè)專章規(guī)定相關(guān)制度，可謂重視。但對照疫苗事件和其他企業(yè)重大安全事故(1)本文所指的重大安全事件，是指造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害的事件。根據(jù)下文提到的證監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于修改〈關(guān)于改革完善并嚴格實施上市公司退市制度的若干意見〉的決定》，重大安全事件主要涉及“國家安全、公共安全、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全和公眾健康安全”五大領(lǐng)域。，如毒奶粉事件(食品安全)、天津港爆炸事件(危險品運儲涉及公共安全)、某火電站塌方(生產(chǎn)安全)、油輪沉沒導(dǎo)致污染事件(環(huán)境安全)、長江三峽游輪失事事件(交通安全)、紅黃藍幼兒園虐童(教育安全)等案例便會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的信息披露制度在理念、內(nèi)涵、方式上仍有不足。本文便以重大安全事件為切入點，首先梳理信息披露制度的理論成果、規(guī)范體系和實踐情況，明確現(xiàn)有制度對披露企業(yè)重大安全信息存在不足的原因，其次論證強化涉及重大安全事項信息披露在現(xiàn)實和理論上具有必要性，最后提出進一步完善我國信息披露制度的建議。

一、文獻綜述與預(yù)期創(chuàng)新

信息披露制度是資本市場的基礎(chǔ)設(shè)施，它的核心價值在于彌合投資者與上市公司間的信息不對稱，遏制上市公司的欺詐行為，提升證券市場的有效性。我國對信息披露制度的研究方向和內(nèi)容與資本市場30年的發(fā)展歷程緊緊聯(lián)系。20世紀90年代，隨著我國資本市場建立和第一部《證券法》實施，學(xué)者開啟對這一制度的初步研究。李曉紅，夏春琴根據(jù)當(dāng)時的法律制度歸納信息持續(xù)披露制度的法定形式、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，并提出落實責(zé)任是完善信息披露制度的關(guān)鍵。(2)李曉紅，夏春琴.信息持續(xù)披露制度探析[J].政法論叢,1996,(3).王遠明認為信息公開是證券法律制度的重要原則，并指出當(dāng)時證券市場信息披露不真實、不準(zhǔn)確、不及時、不全面等問題。(3)王遠明.略論上市公司信息公開法律制度[J].政法論叢,1998,(3).進入21世紀的第一個十年，隨著市場和制度不斷完善，對信息披露制度的研究也更為深入。不少學(xué)者將目光投向信息披露的起源地英美兩國，通過比較借鑒提出諸多先進理念。蔣美云比較中美的發(fā)行制度和信息披露規(guī)則，提出轉(zhuǎn)變發(fā)行制度、重視季度報告和預(yù)測性信息等觀點。(4)蔣美云.中美證券市場信息披露制度比較[J].商業(yè)經(jīng)濟與管理,2001,(11).同時，會計學(xué)界加入對信息披露制度的研究更拓寬人們對這一制度的理解。田昆儒，齊萱，張帆提出會計信息披露質(zhì)量及其分析框架，基于影響會計信息披露質(zhì)量的因素提出相應(yīng)對策。(5)田昆儒，齊萱，張帆.上市公司會計信息披露質(zhì)量提升問題研究[J].當(dāng)代財經(jīng),2006,(1).21世紀的第二個十年，信息披露制度的研究呈現(xiàn)出范圍更廣、思路更活的特征，這與我國資本市場邁向注冊制，以及差異化披露、分行業(yè)披露等政策轉(zhuǎn)變息息相關(guān)?，F(xiàn)階段，越來越多學(xué)者關(guān)注到信息披露的深層意義，提出探索將企業(yè)社會責(zé)任信息披露制度法律化，如馮果認為，要建立強制性的企業(yè)社會責(zé)任信息披露，滿足我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展情況和信息披露的現(xiàn)實要求。(6)馮果.企業(yè)社會責(zé)任信息披露制度法律化路徑探析[J].社會科學(xué)研究,2020,(1).也有學(xué)者針對環(huán)境、食品等特殊信息的披露進行指向性研究，如中國人民銀行研究局與聯(lián)合國環(huán)境署可持續(xù)金融項目聯(lián)合發(fā)起成立的綠色金融工作小組在其提出的構(gòu)建中國綠色金融體系的初步框架中建議“強制性要求上市公司和發(fā)行債券的公司披露環(huán)境信息”(7)綠色金融工作小組.構(gòu)建中國綠色金融體系[M].北京：中國金融出版社,2015:69～70.，但也有學(xué)者對此表示反對。如黃韜，樂清月表達不同意見，認為上市公司進行環(huán)境信息披露與證券法投資者保護的目標(biāo)在根本上不兼容。(8)黃韜，樂清月.我國上市公司環(huán)境信息披露規(guī)則研究——企業(yè)社會責(zé)任法律化的視角[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2017,(2).

綜上，我國資本市場已到而立之年，針對信息披露制度的研究也不斷豐富。但不足在于，大多數(shù)研究聚焦制度本身的優(yōu)化，且將信息披露研究局限于上市公司，忽略公司由小到大是一個完整的生命周期，相應(yīng)的，其信息也應(yīng)有連貫性。本文嘗試從防控重大安全事件這一現(xiàn)實角度出發(fā)，并提出構(gòu)建信息披露制度與信息公示制度的聯(lián)動。

二、我國信息披露制度的現(xiàn)狀與不足

(一)信息披露制度的規(guī)范體系

我國現(xiàn)有的法律規(guī)則已經(jīng)構(gòu)建起信息披露制度的基本框架，新修訂的《證券法》則推動資本市場信息披露制度又往前邁進一大步。

第一，基本規(guī)則框架。我國《公司法》在第八章“公司財務(wù)、會計”部分對信息披露制度做了基礎(chǔ)性規(guī)定，主要規(guī)制對象為公司財務(wù)報告的披露，這對于財務(wù)報告準(zhǔn)確性的要求構(gòu)成披露的基礎(chǔ)。此外比較隱晦的是，《公司法》還針對股東知情權(quán)——作為公司信息披露的一項配套措施——提出規(guī)范要求，上述規(guī)定都可稱為“原則性規(guī)定”。2020年新修訂的《證券法》則在原有制度基礎(chǔ)上對信息披露進行頗具魄力的革新。形式上，新法系統(tǒng)地歸納信息披露制度并將其設(shè)為專章；內(nèi)容上，新法作出更細致的披露制度設(shè)計并配以升級的責(zé)任保障，例如擴大信息披露義務(wù)人的范圍，大幅提高違法成本等；權(quán)利配置上，新法將信息披露的更多詳細職責(zé)賦予證券監(jiān)督管理機構(gòu)和證券交易機構(gòu)。這些規(guī)則細致且全面，就像是“具體規(guī)則”。此外，一些行政法規(guī)、部門規(guī)章又做出更細化的規(guī)定，定位類似“法律解釋”。諸如《上海證券交易所股票上市規(guī)則》重點針對證券上市發(fā)行過程提出披露要求，而《上市公司信息披露管理辦法》又針對《公司法》《證券法》規(guī)定的年度報告、中期報告、重大事件、控股股東及實際控制人等事宜進行進一步說明?？偟膩碚f，在新《證券法》時代下，各部門法和上下位法對于一般的信息披露已經(jīng)搭建起富有層次的法律制度。但是另一方面，當(dāng)前最新的信息披露制度對重大安全事項的關(guān)注依然不足。(1)缺乏直接規(guī)定。上述法律法規(guī)均未直接規(guī)定涉及安全事項需要披露，新《證券法》第八十條第二款對應(yīng)予披露的“重大事件”做了詳細解釋，但內(nèi)容都集中在與業(yè)績、股東利益相關(guān)事項上。(2)缺乏強制要求。新《證券法》第八十四條第一款規(guī)定自愿披露制度，允許相關(guān)主體就“與投資者作出價值判斷和投資決策有關(guān)的信息”進行自愿披露，考慮到重大安全事項往往會影響企業(yè)形象和股價，理應(yīng)屬于自愿披露范圍。但是以常理可推知，企業(yè)總是傾向“報喜不報憂”，當(dāng)前自愿披露制度的發(fā)展尚不成熟，要讓企業(yè)自愿披露涉及重大安全事項的信息，尤其是負面信息，幾乎不可能。

第二，特殊規(guī)則體系。我國自2014年起推行“逐步實施分行業(yè)信息披露監(jiān)管”的監(jiān)管理念，并針對不同行業(yè)分別制定信息披露指引細則，構(gòu)成基本規(guī)則之外的特殊規(guī)則體系。目前，上海證券交易所有《上市公司行業(yè)信息披露指引》第1～20號，深圳證券交易所也有《深圳證券交易所行業(yè)信息披露指引》第1～12號，甚至作為場外交易的全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)也對醫(yī)藥制造公司、軟件和信息技術(shù)服務(wù)公司做了同樣的指引。從行業(yè)選取上看，兩交易所均綜合考慮在國民經(jīng)濟中的比重、同行業(yè)公司數(shù)量、滬市市值占比等因素，甚至還體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鲜泄镜奶厣?9)深圳證券交易所創(chuàng)業(yè)板行業(yè)信息披露指引第1～10號中有針對“互聯(lián)網(wǎng)游戲”“互聯(lián)網(wǎng)視頻”“互聯(lián)網(wǎng)營銷”“公司從事LED產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)業(yè)務(wù)”行業(yè)的披露指引，充分體現(xiàn)出了深圳當(dāng)?shù)氐纳鲜泄咎厣?。從?nèi)容上看，兩交易所的分行業(yè)信息披露指引均遵循“年度報告”“臨時報告”“附則”三章節(jié)的體例。對于涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全和公共健康安全的醫(yī)藥制造、煤炭、電力、石油和天然氣開采、鋼鐵、建筑、化工、光伏、農(nóng)林牧漁、航空運輸、水生產(chǎn)與供應(yīng)共計11個行業(yè)，相關(guān)指引中也出現(xiàn)“披露重大安全事故”的相關(guān)要求。但是，當(dāng)前我國分行業(yè)信息披露有幾個問題：一是《公司法》《證券法》尚未明確各類企業(yè)需特定化、專業(yè)化的行業(yè)信息披露，缺乏上位法支持，上述指引顯得效力不足；二是上述指引主要針對擬上市公司具有“不符合指引要求無法上市”的約束力，對已上市公司則約束力顯弱，持續(xù)督導(dǎo)期間披露效果往往大打折扣；三是分行業(yè)披露重形式多于實質(zhì)，看似按不同行業(yè)分類可以加強披露的針對性，但細看不同行業(yè)的披露規(guī)則其實大同小異，倘若這些行業(yè)真的出現(xiàn)安全問題，即使按部就班地通過現(xiàn)有分行業(yè)規(guī)則統(tǒng)一化披露，普通人往往也難以看出問題所在，存在監(jiān)管漏洞。

第三，關(guān)注重大安全事項的監(jiān)管導(dǎo)向。在“疫苗事件”發(fā)生后，證監(jiān)會即刻頒布《關(guān)于修改〈關(guān)于改革完善并嚴格實施上市公司退市制度的若干意見〉的決定》，首次提出高度重視五大安全問題，(10)五大安全問題包括國家安全、公共安全、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全和公眾健康安全。明確涉及重點安全領(lǐng)域的重大違法行為將被納入強制退市情形。但是，上述決定主要針對違法行為產(chǎn)生之后，如何通過信息披露制度防患于未然，并無具體制度設(shè)計。

綜上，我國現(xiàn)行的信息披露制度規(guī)范建設(shè)雖已有諸多成就，但對于重大安全事項依然關(guān)注不足，效力較低，持續(xù)性不夠，這也是導(dǎo)致實踐中重大安全事故信息披露效果不佳的重要制度原因。

(二)信息披露制度的實踐觀察

觀察證監(jiān)會近3年行政處罰，2018年，證監(jiān)會全年做出行政處罰決定共計310件，比去年同期增長38.39%，罰沒款金額106.41億元，市場禁入50人。(11)證監(jiān)會會在每年發(fā)布上一年度的行政處罰綜述，目前最新數(shù)據(jù)是2018年綜述，2019年數(shù)據(jù)尚未公布。其中，涉及上市公司信息披露違法類案件處罰的數(shù)量并不少，共計56起(2017年全年為60起)。2019年的綜述雖尚未公告，但已知針對信息披露違規(guī)行為的處罰也不少，僅上交所就發(fā)出監(jiān)管關(guān)注決定106單，通報批評103單，公開譴責(zé)40單，同比分別增加33%、63%、25%。(12)解旖媛.禁止“報喜不報憂”，也不能“亂報喜”新證券法大幅提高信披違法處罰力度[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/wm/2020-03-03/doc-iimxxstf6078025.shtml.2020年3月新《證券法》實施起，也已有多家公司因涉嫌信披違法違規(guī)而遭到立案調(diào)查，雖然這些公司的違規(guī)行為實際發(fā)生在新法之前，但根據(jù)證監(jiān)會規(guī)定，目前仍在持續(xù)發(fā)生和產(chǎn)生危害的，將嚴格按照新《證券法》規(guī)定嚴加懲治。可以預(yù)見，這些公司或?qū)⒚媾R較為嚴重的處罰。

從上述信息披露涉及的行政處罰情況可以看出，監(jiān)管部門對上市公司信息披露情況并非不重視，處罰并非不多，只是信息披露制度在實踐中顯現(xiàn)出以下3個不足。

第一，從披露內(nèi)容來看。上市公司信息披露違法案件主要有3類：一是涉及業(yè)績造假類，二是涉及重大交易損害股東利益類(13)劉志洋.無法驗證信息披露有助于獲得眾籌項目投資者青睞嗎?[J].湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2019,(5).，三是涉及重大負面信息未披露類。在這3種類型的案件中，處罰主要集中在前兩類，即與業(yè)績、股東以及債權(quán)人相關(guān)的披露違法，而最后一類與社會責(zé)任、社會公共安全相關(guān)的違規(guī)信息披露被處罰的案例則比較少。僅以2020年3月后涉及信息披露行政處罰的5家公司(14)中國證監(jiān)會公開信息顯示，2020年3月起至發(fā)稿日，因信息披露違法被行政處罰的5家公司是：合力泰、新綸科技、康美藥業(yè)、中興財光華會計師事務(wù)所、四環(huán)生物。為例，分別涉及未如實披露實際控制人持股信息、年報中存在虛假記載、虛增收入及利潤、未按規(guī)定披露關(guān)聯(lián)交易、未按規(guī)定披露對外擔(dān)保等，都屬于第一或第二類信息披露違法。這是不是說明最后一類披露效果最好？恰恰相反，現(xiàn)實情況是目前信息披露往往以業(yè)績?yōu)橹饕獙ο?，以大股東利益保護為主要內(nèi)容，對公共安全保障和企業(yè)社會責(zé)任的關(guān)注則遠遠不夠。具體表現(xiàn)為披露內(nèi)容往往停留在以財務(wù)數(shù)據(jù)為核心，以盈利能力為指向的重點業(yè)務(wù)指標(biāo)(比如房地產(chǎn)行業(yè)的“去化率”)披露上，只滿足投資者對利潤的追求，卻忽略公眾對安全和健康的追求。

第二，從披露方式來看。就上市公司的信息披露而言，絕大部分的披露是“被動式披露”，即出現(xiàn)重大行政處罰時才進行事后披露，而對日常經(jīng)營中可能存在風(fēng)險、定期的數(shù)據(jù)記錄、涉嫌被調(diào)查等內(nèi)容都未有明確的披露要求。

第三，從披露效率來看。目前，對于涉及行業(yè)信息披露的監(jiān)管，還停留在證監(jiān)會系統(tǒng)“獨立監(jiān)管”的狀態(tài)，尚未形成與有關(guān)部門互聯(lián)互通、信息共享的跨部門監(jiān)管機制，也尚無數(shù)據(jù)手段可以實現(xiàn)“多角度全方位披露”的交叉核對，因此信息質(zhì)量和效率都不高。

三、強化涉及重大安全事項信息披露的必要性

黨的十八大以來，黨中央高度重視人民健康安全，強調(diào)保障食品安全、藥品安全等的重要性。(15)新華網(wǎng).保障人民健康安全習(xí)近平總書記這樣說[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/2018-08/18/c_1123290549.htm.企業(yè)重大安全事項的背后，關(guān)乎的是人民群眾的生命安全、身體安全、食品安全、生產(chǎn)安全、教育安全、環(huán)境安全等，都是影響深遠、關(guān)系大局的大事要事。因此，強化涉及重大安全事項信息披露，將危險因素及時曝光在陽光之下，防患于未然，不僅是對群眾利益負責(zé)，也是對企業(yè)自身的發(fā)展負責(zé)。這是強化涉及重大安全事項信息披露的現(xiàn)實必要性所在。

重大安全信息披露還具有理論重要性。信息披露制度是資本市場的基礎(chǔ)制度，傳統(tǒng)理論在界定信息披露制度正當(dāng)性時有3層邏輯。第一個層次，為什么需要信息披露制度？簡言之是因為證券市場法律制度的最終目標(biāo)是保護投資者，而強制性信息披露機制可以消解投資者與上市公司之間的信息不對稱(informational asymmetries)和分布不均衡，進而遏制上市公司的欺詐行為，提升證券市場的有效性(efficiency)。(16)黃韜,樂清月.我國上市公司環(huán)境信息披露規(guī)則研究——企業(yè)社會責(zé)任法律化的視角[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2017,(2).第二個層次，信息披露的對象是什么？圍繞投資者保護這一目標(biāo)，傳統(tǒng)理論認為信息披露的對象應(yīng)當(dāng)是與投資者盈虧相關(guān)的信息，即可能直接導(dǎo)致上市公司股價變化的信息，這也是上文提及的信息披露內(nèi)容單一這一現(xiàn)狀的深層原因，即傳統(tǒng)理論認為凡是公司資產(chǎn)變化以外的事件，并非股東真正需要關(guān)心，因此無須強制披露。第三個層次，為什么信息披露的主體必須是公司或個人？證券市場信息不同于燈塔等大型公共設(shè)施，不能由政府來提供。因為如果政府作為披露信息的主體，需要耗費的成本遠高于公司或個人，且披露效果未必更佳。因此認為，由私人公司生產(chǎn)信息，由政府對企業(yè)的信息披露進行監(jiān)管并劃定強制性信息披露制度的范圍和程度，這是效率最大化的方案。(17)周佳玉.證券市場信息披露制度的法律經(jīng)濟學(xué)分析[J].經(jīng)濟師,2019,(6).

然而，隨著信息披露制度實踐的發(fā)展，上述3層傳統(tǒng)認知均不斷擴展。首先是信息披露的目標(biāo)和對象擴展，股東利益不再是唯一指標(biāo)。例如在中國，要求以強制法形式披露環(huán)境保護、產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全等信息的呼聲愈來愈高漲；在英國，上市公司信息披露的內(nèi)容已擴展到企業(yè)業(yè)績以外更大范圍，包括業(yè)務(wù)長遠發(fā)展的目標(biāo)與戰(zhàn)略，以及與公司雇員、環(huán)境、社區(qū)和社會等利益相關(guān)者有關(guān)的信息；德國企業(yè)被要求披露社會責(zé)任報告，(18)張正勇,李芳祺.環(huán)境信息披露、會計穩(wěn)健性與融資約束[J].湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2018,(5).并在年報中披露企業(yè)內(nèi)外部發(fā)生的重大事件。上述以社會責(zé)任為核心的披露內(nèi)容顯然已經(jīng)大大超過傳統(tǒng)信息披露所要求的“與投資者盈虧相關(guān)”信息的范圍，不僅關(guān)注股東(投資者群體)所關(guān)心的會對公司資產(chǎn)負債表內(nèi)容形成現(xiàn)實或潛在影響的信息，(19)黃韜,樂清月.我國上市公司環(huán)境信息披露規(guī)則研究——企業(yè)社會責(zé)任法律化的視角[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2017,(2).也關(guān)注到更廣泛的社會公眾，包括與公司利益相關(guān)的政府部門、客戶、社區(qū)，甚至也包括與上市公司沒有任何直接關(guān)聯(lián)的普通社會成員。當(dāng)然，這些信息也可能對公司盈利產(chǎn)生間接的影響，特別是本文所關(guān)注的重大安全信息，但不能否認，也有可能存在只對公司利益相關(guān)者群體有妨礙，但對投資者(股東)保護無虞的信息，主張這些信息依然要納入強制信息披露的范疇中，其理論基礎(chǔ)就超越信息披露傳統(tǒng)目標(biāo)和對象的范疇，而是基于公司社會責(zé)任法律化的需求。同理，強化涉及重大安全事項信息披露在一定程度上也超越傳統(tǒng)信息披露以投資者保護為目標(biāo)的理論邏輯，其定位應(yīng)當(dāng)是公司社會責(zé)任法律化的典型表現(xiàn)。

信息披露主體也呈現(xiàn)突破性的擴展。由于重大安全事項信息披露針對的群體是全體社會公眾，因此這類信息好比一種“公共信息”，具有類似燈塔、公路等設(shè)施的“強公共屬性”，在現(xiàn)代憲政國家，全體公民在第一時間獲得此類公共信息，應(yīng)當(dāng)是其知情權(quán)的一部分。由這一屬性推斷，重大安全事項信息披露與普通資本市場信息披露在提供的方式和主體上應(yīng)當(dāng)也有所區(qū)別，政府應(yīng)當(dāng)在這一類信息的披露中承擔(dān)一定職責(zé)。

四、進一步完善信息披露制度的建議

(一)以差異化披露為核心，理順不同類型公司的信息制度

我國《公司法》將公司分為有限責(zé)任公司和股份有限公司，后者又進一步細分為上市股份公司、非上市股份有限公司。此外，“非上市公眾公司”也已通過證監(jiān)會《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》明確定義(20)《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》第2條，本辦法所稱非上市公眾公司(以下簡稱公眾公司)是指有下列情形之一且其股票未在證券交易所上市交易的股份有限公司：(一)股票向特定對象發(fā)行或者轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致股東累計超過200人；(二)股票公開轉(zhuǎn)讓。，被納入監(jiān)管范圍。上述法定公司形態(tài)中，上市公司信息披露作為特定制度受到《證券法》及多項行政法規(guī)、規(guī)章的嚴格規(guī)定，非上市公眾公司則依據(jù)《非上市公眾公司信息披露管理辦法》《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》承擔(dān)一定的信息披露義務(wù)。除此以外，大量公司(包括有限責(zé)任公司和不屬于非上市公眾公司的非上市股份有限公司)尚無統(tǒng)一的披露原則和規(guī)則。企業(yè)信息公示制度似乎可以填補這一漏洞，但目前《公司法》《證券法》等商事法律條文并未作出明確要求，僅僅由國務(wù)院于2014年8月7日頒布《企業(yè)信息公示暫行條例》這一行政法規(guī)確定。從這一意義上看，企業(yè)信息公示類似一種行政管理事務(wù)，無論是制度建設(shè)還是實踐操作都是由政府牽頭。從信息義務(wù)的強度來看，上市公司在信息披露的制度要求下無疑義務(wù)強度最高，非上市公眾公司次之，其他非上市股份有限公司和有限責(zé)任公司則在信息公示的制度統(tǒng)轄下，承擔(dān)基本一致的較弱信息義務(wù)。

考察域外經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，英美法系不止區(qū)分上市與非上市公司，還主要根據(jù)“公眾性”程度將公司分成私人公司(Private Company)、封閉公司(Closely Held Corporation)、公眾公司(Public Company or Publicly Held Corporation)3類，其中涉眾性廣的公眾公司自然承擔(dān)最強的信息義務(wù)。值得一提的是，較之我國給予非上市公眾公司籠統(tǒng)的信息披露義務(wù)設(shè)定，美國對于非上市公眾公司信息披露做了更細致的規(guī)范。根據(jù)美國《標(biāo)準(zhǔn)公司法》，公眾公司細分為在證券交易所上市發(fā)行交易的上市公眾公司和場外發(fā)行交易的非上市公眾公司，其中場外市場又根據(jù)證券質(zhì)量和交易活躍程度不同分為OTCBB市場、PinkShet市場、灰色市場(Grey Market)、地方柜臺市場等。非上市公眾公司的持續(xù)披露義務(wù)便是隨二級市場的不同而不同。例如，OTCBB市場自1999年起要求證券發(fā)行人向SEC注冊和履行披露程序；PinkShet市場則是提供一個自愿而非強制性的披露平臺，不受《證券交易法》的規(guī)制，而是通過自己制定的《充分信息披露指引》進行細則規(guī)定；灰色市場要求最低，目前尚無統(tǒng)一的披露機制?？梢?，美國資本市場從公司到公眾公司再到非上市公眾公司，層層遞進作了細致的區(qū)分，并設(shè)置不同梯度的信息披露義務(wù)。

非上市股份有限公司，以及有限責(zé)任公司中有“公眾性”特質(zhì)的公司一旦發(fā)生重大安全事件，勢必造成廣泛影響，我國也應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注。目前這些公司大部分被排斥在信息披露制度以外，僅適用《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定的信息公示義務(wù)，不僅強度不足，梯度也不夠。改進包括兩方面，一方面是在信息公示制度框架內(nèi)區(qū)分公司的公眾性程度，并匹配有梯度的信息義務(wù)。另一方面是在《公司法》層面梳理不同類型公司，這也是更徹底和更有效的方式。我國現(xiàn)行《公司法》對公眾公司與非公眾公司形態(tài)的區(qū)分并不清楚，導(dǎo)致很多規(guī)模和社會影響力遠遠強于普通股份有限公司的有限責(zé)任公司依然適用于較為簡單的規(guī)則模型，導(dǎo)致“腳大鞋小”的情況。建議在《公司法》修改時，正式區(qū)分公眾公司與非公眾公司，給予兩者寬嚴不同的立法態(tài)度。同時在公司法律制度的框架內(nèi)，明確針對非上市公司的信息披露義務(wù)。這一點可以借鑒英國的法律規(guī)范，其將信息披露制度作為公司法律框架的一部分規(guī)定在公司法而非證券法上，并適用于所有類型的公司，以確保其適用對象的周延性。如英國學(xué)者Charlote Viliers所指出的,“英國的信息披露制度是公司法律框架的一部分。”(21)Charlote Viliers.Corporate Reporting and Company Law[M].Cambridge:Cambridge University Press,2006:2.

(二)反思分行業(yè)披露，重點關(guān)注特殊行業(yè)的信息披露內(nèi)容

如上文所述，當(dāng)前我國分行業(yè)信息披露的主要規(guī)范是交易所發(fā)布的《指引》文件，其核心問題在于重形式多于實質(zhì)，尤其當(dāng)專業(yè)性較強的行業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)重大安全問題，即使按部就班地根據(jù)上交所的《指引》進行披露，往往依然看似一片祥和，普通的中小投資者和社會大眾并不能發(fā)現(xiàn)異樣。

從域外經(jīng)驗來看，境外多數(shù)國家其實并沒有對上市公司信息披露形成像我國這樣如此詳細的分行業(yè)指引，大多數(shù)只是針對個別行業(yè)的某些披露環(huán)節(jié)和文件做出額外的補充要求。以分行業(yè)監(jiān)管思路的倡導(dǎo)者美國為例，美國雖已形成一套完整的分行業(yè)監(jiān)管體系，但其核心也非逐一分行業(yè)，而是關(guān)注特殊行業(yè)。例如美國證券交易委員會一整套信息披露規(guī)范中，《財務(wù)信息披露內(nèi)容與格式條例》(簡稱：S-X條例)側(cè)重規(guī)定財務(wù)報表相關(guān)的信息披露，《非財務(wù)信息披露內(nèi)容與格式條例》(簡稱：S-K條例)則側(cè)重規(guī)定表外信息披露的原則。在S-K條例中，items 801和items 802提供特定行業(yè)的信息披露指引，從而單獨合編成為《證券法行業(yè)指南》(對應(yīng)S-K條例中的items 801)和《證券交易法行業(yè)指南》(對應(yīng)S-K條例中的items 802)這些指南對于經(jīng)營石油、天然氣的公司和那些即將從事采礦業(yè)務(wù)的項目和公司進行具體的分行業(yè)信息披露的指引，除礦業(yè)和石油外，還對銀行控股公司的統(tǒng)計信息披露、財產(chǎn)和意外保險承保人的未付索賠和理賠費用以及房地產(chǎn)有限合伙企業(yè)的權(quán)益提供指導(dǎo)。(22)魏紫潔,游士兵.美國上市公司行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒[J].證券市場導(dǎo)報,2015,(11).除了法律法規(guī)層面，分業(yè)監(jiān)管的思想更滲透在美國監(jiān)管架構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)管實踐的各個環(huán)節(jié)之中。在監(jiān)管架構(gòu)上，SEC的公司金融部下設(shè)12個行業(yè)辦公室，分別分管一個或多個行業(yè)，這些辦公室的員工在長期審核業(yè)務(wù)積累下，掌握相當(dāng)程度的行業(yè)知識，具備豐富的行業(yè)經(jīng)驗、會計專業(yè)或是信息披露的經(jīng)驗。美國以外，其他國家也體現(xiàn)出重點關(guān)注特殊行業(yè)，給特殊行業(yè)施加更多披露義務(wù)的傾向。例如日本《金融商品交易法》與新設(shè)內(nèi)閣府令共同構(gòu)建以季度報告為核心的披露規(guī)則，特別要求對“任何出于保護公共利益或投資者自身個別利益之不可缺少之事項也必須在季度報告中披露”；(23)莊玉友.日本金融商品交易法信息披露制度研究[M].上海：人民出版社,2010:120;朱嘉誠.科創(chuàng)板視野下我國差異化信息披露制度構(gòu)建的進與退[J].財經(jīng)法學(xué),2019,(3).此外還有德國對房地產(chǎn)、傳播、初創(chuàng)行業(yè)等招股書做了補充披露要求；香港對企業(yè)財務(wù)集團、礦業(yè)等提出附加上市條件或額外持續(xù)披露要求。

總的來看，分行業(yè)信息披露已成為世界各國的趨勢，但所謂分行業(yè)并非將所有行業(yè)一一梳理劃分，其核心應(yīng)當(dāng)是通過分行業(yè)來更好錨定特殊行業(yè)、關(guān)鍵行業(yè)，并通過制定專門規(guī)則披露其非財務(wù)信息，這與關(guān)注重大安全事項的邏輯是一致的。因此，我國在堅持分行業(yè)披露的大方向，逐步構(gòu)建分行業(yè)信息披露規(guī)則時，也應(yīng)注意兩點。

第一，更注重實質(zhì)區(qū)分。即區(qū)別于形式上區(qū)分不同行業(yè)，更注重充分了解被監(jiān)管對象和行政相對人的基本特征、行業(yè)的獨特之處，以及市場對其有何特別期待和要求。在此基礎(chǔ)上確定特殊行業(yè)與關(guān)鍵行業(yè)，尤其是涉及公共安全、公共服務(wù)、公共管理的行業(yè)，提出更嚴格、更細致的披露要求。再以長生生物事件為例，疫苗事件后深交所立刻發(fā)布關(guān)注函，明確要求公司說明凍干人用狂犬病疫苗的具體產(chǎn)量、銷量和銷售金額、此次GMP證書被收回的具體原因及事實、相關(guān)產(chǎn)品流向市場的風(fēng)險、后續(xù)公司可能受到藥品監(jiān)管部門的處罰類型和后果，并請公司詳細測算此次事件對自身2018年生產(chǎn)經(jīng)營可能產(chǎn)生的影響，這便是醫(yī)藥類行業(yè)信息披露的良好示范——涉及研發(fā)投入、項目進展等重要信息需進行披露。再舉一例，如嬰幼兒奶粉、嬰幼兒用品，因其受眾體質(zhì)弱小又是現(xiàn)代家庭的希望，也應(yīng)當(dāng)比之成人用品接受更多、更嚴的監(jiān)管，避免再次出現(xiàn)類似毒奶粉的惡性事件。更廣泛而言，整個食品藥品行業(yè)也要加大披露力度，因為這些行業(yè)容易滋生難以發(fā)現(xiàn)的行賄受賄情形，甚至?xí)a(chǎn)生驚人的利益鏈。

第二，擴展規(guī)則制定的主體。當(dāng)前交易所的《指引》文件效力偏低，但如果要制定效力更強的規(guī)則，誰作為制定主體？本文認為，如果要求證監(jiān)會制定各行業(yè)具體化專業(yè)化的信息披露規(guī)則，一來證監(jiān)會時間精力難以負擔(dān)，二來可能會出現(xiàn)與《指引》文件一樣的不夠?qū)I(yè)的問題。秉承“誰來監(jiān)管，誰來制定規(guī)則”的理念，可以將具體規(guī)則的制定權(quán)賦予各個政府監(jiān)管部門，通過行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式，將公司分行業(yè)信息披露的具體規(guī)則進一步落實。以長生生物疫苗事件為例，國家市場監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生健康委員會對此都有相應(yīng)的監(jiān)管職權(quán)。這些部門對于疫苗的生產(chǎn)過程、行政許可流程更為專業(yè)，也更能察覺到醫(yī)藥行業(yè)以行賄、回扣方式推銷疫苗產(chǎn)品的犯罪跡象，從而將對公司及犯罪嫌疑人的處罰情況作為披露細則，納入相應(yīng)的規(guī)則條文中。

(三)信息披露制度的延展：發(fā)揮信息公示制度的補充作用

1. 非上市公司信息公示制度在重大安全事項中缺位

信息披露制度只針對(擬)上市公司，卻忽略在上市之前，許多問題早已滋生苗頭。如前所述，我國針對非上市公司有企業(yè)信息公示制度及相應(yīng)平臺，這一制度不僅使企業(yè)負有披露義務(wù)，同時也賦予行政部門一定的公示責(zé)任。遺憾的是，非上市公司信息公示制度在重大安全事項中基本處于缺位狀態(tài)。以長生生物為例，該公司名下負責(zé)疫苗研制及生產(chǎn)的長春長生生物科技有限責(zé)任公司(簡稱長春長生公司)在2017年“疫苗銷售”的推廣服務(wù)費高達4.42億元，占總銷售費用的75.95%。媒體爆料稱，其中除了中間渠道部分外，更多是暗地疏通關(guān)系的費用。查詢有關(guān)裁判文書發(fā)現(xiàn)，2010年以來長生生物公司的員工、經(jīng)銷商曾多次卷入刑事案件中，都是因為長春長生公司以行賄、回扣的方式推銷疫苗產(chǎn)品所致。可見，這一公司內(nèi)部組織的積弊和外部行為的不端早就已經(jīng)顯山露水，但遺憾的是，這些重要的費用信息、訴訟信息在企業(yè)信息公示系統(tǒng)中都沒有公示，或者即使公示了也無人關(guān)注。

為何會產(chǎn)生這一局面？第一因為保護主義。從部分工商、環(huán)保、交通等部門的工作人員了解到，行政領(lǐng)域往往存在保護主義，其管轄內(nèi)的企業(yè)即使有不良信息，也常被屏蔽。第二是因為信息壁壘。無論是行政處罰信息還是一般服務(wù)性信息，往往被不同行政區(qū)域和行政部門視為壟斷性資源，各自封閉之下形成一個個“信息孤島”。

2. 信息公示制度是信息披露制度的延展

信息披露制度雖然在制度對象上主要針對資本市場企業(yè)和個人，并以證券監(jiān)管部門為監(jiān)管主體，但在制度理念上，它不應(yīng)當(dāng)孑然獨立。應(yīng)當(dāng)關(guān)注到企業(yè)具有完整生命流程，不同行政主體之間的分工協(xié)作更是無處不在。所以，信息披露制度應(yīng)是系統(tǒng)工程。

反之，增加信息披露的系統(tǒng)性也可以提升制度效率。將信息披露制度向前延展，通過加強信息報告、信息公示制度，可以提升事前的發(fā)現(xiàn)能力和事中的監(jiān)管能力；通過行政主體間更充分的聯(lián)動，則可以提升事后懲處的精準(zhǔn)度，促使公司在權(quán)衡公開信息帶來的負面影響和不公開信息帶來的違規(guī)成本之間，再多一層考量，那便是“失信有成本，守信有激勵”，從而激發(fā)其履行企業(yè)信息義務(wù)的內(nèi)在動力。

3. 改造信息公示制度，形成聯(lián)動效果

黨的十八大以來，我國商事制度改革有力推進，企業(yè)信息公示制度承載信用監(jiān)管重任，體現(xiàn)政府監(jiān)管、企業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的共治理念，是實質(zhì)性推進“寬進嚴管”改革的重大舉措。然而，現(xiàn)在所公示的企業(yè)信息是合并各類企業(yè)信息的同類項后的基本信息，回避企業(yè)的差異性。對社會公眾而言，他們所能查詢到的涉企信息也是有限的、“雞肋”般的信息。為了改變這種情形，可以從程序、內(nèi)容、機制3方面改造信息公示制度。

第一，在程序上，可以根據(jù)信息公示流程的不同階段，建立非上市公司(包括有限責(zé)任公司和非上市股份有限公司)的信息報告和信息公示制度。在報告階段，公司報告的對象是政府部門，目標(biāo)是契合監(jiān)管需求。在公示階段，公司公示的對象則是社會公眾，此時不再是出于監(jiān)管要求而是為了滿足市場主體交易安全的需求，出于保護公司外在的債權(quán)人等利益相關(guān)者的合法權(quán)益。這種區(qū)分的意義在于，信息報告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以“及時”為第一價值訴求，目標(biāo)是讓政府相關(guān)部門作為監(jiān)管主體，第一時間掌握情況，根據(jù)需要啟動相關(guān)工作方案，方式上可以增加行政主體主動報告，例如長春長生公司因行賄卷入刑事案件，執(zhí)法主體可以主動通過信息報告平臺報送相關(guān)具體信息，此信息只有相關(guān)部門通過平臺才能查詢，對外則保密。而信息公示的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以“科學(xué)”為第一價值訴求，畢竟面向社會公眾，系統(tǒng)、科學(xué)的信息可以在保障公眾知情權(quán)的同時避免不必要的恐慌，所以要通過以更精巧的方式告知公眾相關(guān)信息，以達成“有針對性的透明度”(Targeted Transparency)，而并非將大量空泛、瑣碎、專業(yè)、復(fù)雜的信息直接向公眾披露。(24)Daniel E．Ho，F(xiàn)udging the Nudge.Information Disclosure and Restaurant Grading[J].The Yale Law Journal，2012,(12).所以，信息公示區(qū)分報告和公示兩個步驟，可以更好地滿足監(jiān)管需求和公眾知情需求。這樣一來，還可以間接促進政府監(jiān)管部門間的信息共享和交流，例如將已有的全國法院的被執(zhí)行人信息查詢平臺、證券期貨市場誠信檔案數(shù)據(jù)庫以及中國人民銀行的征信系統(tǒng)等聯(lián)動起來，將司法部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、稅務(wù)機關(guān)、銀行等部門所掌握的重要公司信息納入公示范圍，實現(xiàn)整個社會的信息聯(lián)動，打破證監(jiān)會系統(tǒng)“獨立監(jiān)管”的現(xiàn)狀和各個政府部門存在的“信息孤島”。

第二，在內(nèi)容上，非上市公司信息公示同樣需要做到分行業(yè)，并且對于特殊行業(yè)的，也應(yīng)適用更嚴格的公示要求。現(xiàn)有制度下企業(yè)強制公開的信息主要是基本信息(25)根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》，企業(yè)必須公示的信息包括：(一)注冊登記、備案信息；(二)動產(chǎn)抵押登記信息；(三)股權(quán)出質(zhì)登記信息；(四)行政處罰信息；(五)其他依法應(yīng)當(dāng)公示的信息。，包括負債總額、對外提供保證擔(dān)保、納稅總額信息等在內(nèi)的關(guān)鍵信息則可以自愿選擇是否公示。這其中涉及平衡企業(yè)保護商業(yè)秘密的需要，但這一平衡完全犧牲社會公眾和債權(quán)人的知情權(quán)益。本文認為這一利益的取舍不應(yīng)當(dāng)是絕對的，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營狀況發(fā)生重大變化，例如發(fā)生企業(yè)重大資產(chǎn)變動、企業(yè)破產(chǎn)清算等特殊情形，債權(quán)人和社會公眾的利益有很大可能受損，此時在企業(yè)信息公示自主權(quán)范疇內(nèi)被犧牲的知情權(quán)益需要補足，這類企業(yè)信息應(yīng)當(dāng)納入強制公示范疇。當(dāng)然，非上市公司信息公示的邊界是值得細致探討的問題，但有一個大原則便是，涉及公共安全、公共服務(wù)、公共管理的行業(yè)，以及對不特定公眾都有利害關(guān)系的信息，應(yīng)當(dāng)納入強制公示范疇?？紤]到企業(yè)通常缺乏主動公示的動力，可以增加被動公示的信息內(nèi)容。例如工商行政管理部門及其他政府部門對于受關(guān)注度高、涉眾性強的事件調(diào)查等，即使沒有做出行政處罰，也可以對事件起始、調(diào)查情況進行必要公示。

第三，在機制上，可以嘗試運用信用聯(lián)動懲戒。新《證券法》大幅提高上市公司信息披露違法的成本，最高可處以一千萬元罰款。這的確能給企業(yè)一定壓迫力，但并不能杜絕企業(yè)的僥幸心理。而打通信息披露和信息公示的另一大優(yōu)勢，就是可以構(gòu)建懲戒聯(lián)動機制，即綜合運用法律手段、經(jīng)濟手段、道德譴責(zé)手段對信息違法公司進行懲戒。具體方式可以考慮借助現(xiàn)有的經(jīng)營異常名錄這一制度?！镀髽I(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》列明4類情形會被列入經(jīng)營異常名錄，其中第一類至第三類均涉及違規(guī)信息披露、公示情形。公司一旦被評定為經(jīng)營異常并被列入經(jīng)營異常名錄，會對該公司信用記錄產(chǎn)生嚴重的負面影響。本文建議，可以通過企業(yè)信用信息公示平臺，向社會公眾公示經(jīng)營異常名錄，并作為一份重點關(guān)注名單，通過社會公眾共同的監(jiān)督，來起到信用懲戒的作用。相關(guān)部門亦可將上述經(jīng)營異常名錄提供給銀行等金融機構(gòu)，作為公司融資的重要參考，使失信企業(yè)切實付出融資、貸款困難的代價；在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，對名錄中的公司列入嚴格重點檢查名單，取消其在政府扶持政策中的申請資格，禁止公司進行各類認定認證和榮譽評選，嚴重者甚至取消營業(yè)資格。這一懲戒方式的力度，很多時候比單純的經(jīng)濟處罰更讓企業(yè)恐懼，也能有效避免“無懼判決(judgement proof)”(26)面對經(jīng)濟處罰，當(dāng)被罰者沒有足夠財產(chǎn)，便構(gòu)成“無懼判決(judgement proof)”。的情況。當(dāng)然，聯(lián)動懲戒的方式需要注意邊界。

五、結(jié) 語

“問題疫苗”事件掀開公司面臨重大安全事項時信息披露不足的幕簾。究其原因，是因為我國當(dāng)前的信息披露制度在規(guī)范上和實踐上的不足，具體表現(xiàn)包括披露內(nèi)容單一、披露方式被動、披露效率低下。而強化涉及重大安全事項信息披露，不僅在現(xiàn)實層面緊迫，也在理論層面必要?；诖耍畔⑴吨贫刃枰c信息公示制度一體改進：繼續(xù)完善差異化、分行業(yè)信息披露是為了讓披露的內(nèi)容更加充實全面，擴展規(guī)則制定、發(fā)布的主體是為了讓披露的方式更加主動有為，將信息公示平臺與信息披露平臺聯(lián)動，是為了讓披露的效率提升更加彰顯。