江必新

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確作出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這樣一個(gè)重大政治論斷。社會(huì)主要矛盾變化，是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的基本依據(jù)，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重大創(chuàng)新。社會(huì)主要矛盾變化，要求解決不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題，實(shí)際上是提出了全面深化改革的方向問(wèn)題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性分化正趨于明顯，為適應(yīng)這種變化，在正視傳統(tǒng)的需求管理還有一定優(yōu)化提升空間的同時(shí)，迫切需要改善供給側(cè)環(huán)境、優(yōu)化供給側(cè)機(jī)制，通過(guò)改革制度供給或搞好制度的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，大力激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的新動(dòng)力。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重大舉措。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面深化改革關(guān)系的背景下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅應(yīng)當(dāng)在法治原則的指導(dǎo)下進(jìn)行，還需要法治的助力，只有良法善治才能實(shí)現(xiàn)改革的最終目的。應(yīng)當(dāng)全面正確認(rèn)識(shí)、深刻分析新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化，用法治手段回應(yīng)社會(huì)需求，其涉及整個(gè)法治體系的改革，實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法，保持法律與時(shí)俱進(jìn)，提高法律規(guī)范的質(zhì)量和可操作性?；谝陨蟽蓚€(gè)方面的判斷，筆者認(rèn)為，有必要推進(jìn)法治的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，并以以下十個(gè)方面為切入點(diǎn)。

一、構(gòu)建選民對(duì)各級(jí)人大代表的有效監(jiān)督機(jī)制

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的法治回應(yīng)，首當(dāng)提高立法質(zhì)量，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。按照立法法的立法總則和黨的十九大報(bào)告，立法原則概括為科學(xué)立法、民主立法、依法立法，(1)參見《中華人民共和國(guó)立法法》(自2000年7月1日起施行)第一章第4條、第5條、第6條；習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日)，人民出版社2017年版。而實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的基礎(chǔ)條件是保證立法能夠反映人民群眾的真實(shí)意愿、利益和訴求。

我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是由選民選出代表行使權(quán)力的間接民主。而間接民主依賴于一種對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督體系。(2)參見[美]喬·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1993年版，第283頁(yè)。因此，人民代表大會(huì)制度能夠正當(dāng)、有效地運(yùn)行，關(guān)鍵在于如何確保各級(jí)人大代表經(jīng)選民的選舉能夠反映選民的意志、如何確保各級(jí)人大代表以及人大常委會(huì)的組成人員真正有效地接受選民的監(jiān)督，從而構(gòu)建人民代表大會(huì)及人大常委會(huì)組成人員向選民負(fù)責(zé)的長(zhǎng)效機(jī)制。

代議制中的選舉只是第一環(huán)節(jié)，人大代表因選舉而取得了表達(dá)和投票的權(quán)力。而一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。(3)參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上卷)，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁(yè)。因此，如何保證人大代表反映和表達(dá)選民的意愿，最終取決于權(quán)力運(yùn)行的公正公開，以及對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督。目前，我國(guó)對(duì)人大代表的權(quán)力監(jiān)督往往只是依靠媒體的報(bào)道，而媒體的報(bào)道有一定的局限性，人大代表在媒體上所表達(dá)的觀點(diǎn)的真實(shí)性受到質(zhì)疑，更為顯著的是，人大代表在媒體上所表達(dá)的觀點(diǎn)與其在會(huì)議中的投票表達(dá)是否具有一致性，其中缺乏真正有效的監(jiān)督機(jī)制。此外，不記名投票在特定的歷史時(shí)期和特定的事項(xiàng)上，具有不可磨滅的民主價(jià)值，但也有其局限性，即不便于選民對(duì)代表的投票進(jìn)行監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相關(guān)的監(jiān)督制度，讓人大代表能夠?qū)ζ錂?quán)力的行使負(fù)責(zé)，也讓選民清晰地監(jiān)督人大代表是否真正表達(dá)了選民的意愿。

二、科學(xué)構(gòu)建和規(guī)范國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力架構(gòu)不同于西方的“三權(quán)分立”，是在人民代表大會(huì)制度的架構(gòu)之下形成的“一府一委兩院”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。(4)“一府一委兩院”是指在一級(jí)人民代表大會(huì)之下的人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院。權(quán)力分立成為以美國(guó)為首的歐美國(guó)家在全球進(jìn)行政治形態(tài)的模式推銷和建立話語(yǔ)權(quán)的一種教條主義。實(shí)際上，包括美國(guó)在內(nèi)的西方國(guó)家，各種權(quán)力的“委任和混合”“立法—行政分立的萎縮”(5)參見[美]杰弗里·馬歇爾：《憲法理論》，劉剛譯，法律出版社2006年版，第134頁(yè)。等現(xiàn)象的出現(xiàn)，都在指明權(quán)力不再是絕對(duì)的獨(dú)立。有學(xué)者提出當(dāng)今世界上已“不存在什么三權(quán)分立、各司其職”的政體結(jié)構(gòu)，而只有同一職能被幾個(gè)機(jī)構(gòu)共擔(dān)的“混合憲制”。(6)參見[丹]莫恩斯·赫爾曼·漢森：《混合憲制與三權(quán)分立——現(xiàn)代民主的君主制與貴族制特征》，歐樹軍譯，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第2期。“三權(quán)分立”并不具有絕對(duì)性和普世性，而權(quán)力分工與合作及權(quán)力制約與監(jiān)督才具有真理性。

自監(jiān)察權(quán)力從以往的檢察職權(quán)和行政監(jiān)察職權(quán)中分離、整合以來(lái)，經(jīng)監(jiān)察法立法和修憲，我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變。在大的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，應(yīng)該考慮更細(xì)致的權(quán)力分工與合作、制約與監(jiān)督的制度構(gòu)建；應(yīng)當(dāng)科學(xué)地建構(gòu)和規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，即建立一種相互協(xié)調(diào)、相互制約的關(guān)系。第一，權(quán)力分工要更為明確。監(jiān)察權(quán)從檢察權(quán)和行政權(quán)中剝離，在某種程度上會(huì)導(dǎo)致權(quán)力邊界不清晰，需要通過(guò)實(shí)踐不斷厘清。第二，權(quán)力的協(xié)調(diào)合作。權(quán)力的協(xié)調(diào)合作是應(yīng)對(duì)復(fù)雜政務(wù)的有效方式，權(quán)力之間的合作會(huì)隨著社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性而愈來(lái)愈頻繁，所以，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索如何使得權(quán)力既各司其職、互不僭越，又相互配合、協(xié)調(diào)合作。第三，權(quán)力互相監(jiān)督和制約。缺乏監(jiān)督和制約的權(quán)力一定會(huì)成為絕對(duì)權(quán)力，繼而導(dǎo)致權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用的惡果。因此，在強(qiáng)調(diào)權(quán)力合作的同時(shí)，要構(gòu)建常態(tài)的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制。

三、規(guī)范人大代表以及權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員和會(huì)外利益集團(tuán)之間的關(guān)系

人大代表以及權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員與會(huì)外利益集團(tuán)的關(guān)系在我國(guó)尚未受到足夠的重視，這是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)會(huì)外利益集團(tuán)在我國(guó)并未表現(xiàn)出較強(qiáng)的影響力。但是隨著社會(huì)發(fā)展，利益逐漸多元化，會(huì)外利益集團(tuán)由于其資本的趨利性，主觀上會(huì)進(jìn)一步嘗試影響人大代表進(jìn)而為自己的權(quán)益謀得政策上的利好。事實(shí)上，會(huì)外利益集團(tuán)影響人大代表及人大常委會(huì)組成人員意志表達(dá)的情況也越來(lái)越嚴(yán)重。但對(duì)于這種影響也不能單純將其與人民的普遍意志割裂開，在某些情形下，會(huì)外利益集團(tuán)反而可能是一部分群眾真實(shí)利益的表達(dá)，例如茅臺(tái)鎮(zhèn)的絕大多數(shù)群眾都從事酒業(yè)、阿里巴巴所涵蓋的眾多中小企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)等等，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益共同體有其存在的必然性和合理性，不能一概忽視。

因此，為了人大代表及人大常委會(huì)組成人員能夠相對(duì)中立、無(wú)利益相關(guān)地代表選民，真實(shí)地表達(dá)其意志，應(yīng)當(dāng)規(guī)范人大代表以及權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員和會(huì)外利益集團(tuán)之間的關(guān)系，以確保會(huì)外利益集團(tuán)對(duì)人大代表以及權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員的影響是正向的、正當(dāng)?shù)摹?/p>

第一，保證人大代表以及權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員依法履職，預(yù)防職務(wù)違法和犯罪。確保會(huì)外利益集團(tuán)對(duì)人大代表以及權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員的影響是正向的、正當(dāng)?shù)?，首先必須排除私下的利益輸送和利益勾兌，因此要保證監(jiān)察機(jī)關(guān)等監(jiān)督部門對(duì)其適當(dāng)介入，這種介入以廉政教育和監(jiān)督檢查為常態(tài)，以立案調(diào)查為進(jìn)一步措施。此外，對(duì)于不涉及違法犯罪的不當(dāng)行為，還可以考慮完善《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，制定代表倫理規(guī)則，列舉人大代表違紀(jì)的具體表現(xiàn)，明確必要的懲戒措施，并適時(shí)在人大內(nèi)部成立紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)。第二，保證人大代表及人大常委會(huì)組成人員的意志表達(dá)不能與公共利益相違背。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相關(guān)評(píng)估和考核制度，對(duì)人大代表等人員的意志表達(dá)進(jìn)行評(píng)估和考核，并予以公布，充分保障選民的知情權(quán)。

四、完善和規(guī)范權(quán)力機(jī)關(guān)組成部門的內(nèi)部關(guān)系

作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)，其內(nèi)設(shè)有多個(gè)組成部門，如民族委員會(huì)、憲法和法律委員會(huì)、監(jiān)察和司法委員會(huì)等各專門委員會(huì)，同時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)也下設(shè)了多個(gè)組成部門，如辦公廳、法制工作委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，由于部門、會(huì)議眾多，且工作職責(zé)和內(nèi)容之間難免有一定程度的重疊交叉，各部門以及各會(huì)議之間難免會(huì)產(chǎn)生一定的不協(xié)調(diào)，如此將會(huì)有礙各委員會(huì)及其他部門履行相關(guān)職責(zé)。

因此，要科學(xué)規(guī)范多個(gè)組成部門之間的關(guān)系，包括各專門委員會(huì)之間的關(guān)系、專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、專門委員會(huì)和人大常委會(huì)主任會(huì)議之間的關(guān)系等等，進(jìn)一步協(xié)調(diào)各個(gè)組成部門之間的關(guān)系，使其能夠各司其職、相互配合。

第一，應(yīng)當(dāng)制定權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織規(guī)則。明確各組織各部門的職責(zé)、組織形式等等。只有預(yù)先明確各自職權(quán)與職責(zé)，才能奠定各部門有序行權(quán)、有效履職以及互相合作的基礎(chǔ)。第二，應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力機(jī)關(guān)組成部門相應(yīng)的辦事規(guī)則，規(guī)范工作程序，對(duì)于需要協(xié)同合作的事項(xiàng)做更為詳細(xì)的規(guī)定，以使各部門得以有效協(xié)作配合，提高工作效率。

五、構(gòu)建科學(xué)的委任立法和授權(quán)立法制度

構(gòu)建科學(xué)的委任立法和授權(quán)立法制度，其目的在于適當(dāng)放寬委任立法和授權(quán)立法，同時(shí)又強(qiáng)化監(jiān)督和審查?，F(xiàn)代社會(huì)科技發(fā)展使行政管理專業(yè)性、技術(shù)性增強(qiáng)；不斷變化和發(fā)展的社會(huì)治理情勢(shì)要求政府高效行政并加強(qiáng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的主動(dòng)干預(yù)；職能的擴(kuò)增,需要大量法律法規(guī)推行政務(wù)。我國(guó)立法盡管取得了歷史性成就，做到了有法可依，但仍然存在供給不足的問(wèn)題。人大立法無(wú)法完全適應(yīng)社會(huì)對(duì)立法的需求，因此要通過(guò)委任立法和授權(quán)立法予以解決。與此同時(shí)，雖然事實(shí)上存在大量的委任立法和授權(quán)立法，卻缺乏明確的委任和授權(quán)規(guī)則。2015年修訂的立法法第10條對(duì)授權(quán)立法決定要求更為嚴(yán)格，但仍有大量的授權(quán)決定系2015年前所頒布，缺乏明確的授權(quán)規(guī)則且未廢止，因此導(dǎo)致了被授權(quán)機(jī)關(guān)有巨大的立法空間。另外，授權(quán)決定往往過(guò)于原則，缺乏明確的規(guī)范性和約束力，有可能使授權(quán)形同虛設(shè)。

因此，在委任立法和授予立法權(quán)限的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確定基本原則、基本規(guī)則、基本方向和必要的正當(dāng)程序，對(duì)于已經(jīng)明顯不符合立法法規(guī)定的授權(quán)決定應(yīng)該廢止，并且應(yīng)當(dāng)考慮在立法法中增加對(duì)授權(quán)期限、授權(quán)次數(shù)作出限制性規(guī)定，以避免和預(yù)防因委任立法和授權(quán)立法的擴(kuò)增而可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

六、制定行政基本法或行政法總則或行政法通則

將立法工作著力于基本法和基本程序法的制定上，以實(shí)現(xiàn)全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。首先，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)之間的緊張關(guān)系，改革是求變，而依法治國(guó)內(nèi)在包含了法治的穩(wěn)定性，(7)法的安定性是一項(xiàng)基本法治原則，法的安定性原則與國(guó)家治理密切相關(guān)，其意義在于法是一切法治的基礎(chǔ)，不能朝令夕改，否則人們會(huì)因?yàn)槠洳豢深A(yù)期而無(wú)所適從。參見胡建淼：《法的安定性與國(guó)家治理——從濟(jì)南老火車站被拆談起》，載《人民法治》2017年第2期。這兩者之間存在一定的沖突關(guān)系。其次，應(yīng)當(dāng)考慮如何保證在貫徹依法治國(guó)精神和原則之下給改革留有足夠的空間。

法治受制于特定社會(huì)，也受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段，法治的發(fā)展不能超越其所處的社會(huì)和時(shí)代。法律本身的內(nèi)在限度又決定了法律往往滯后于快速變化的時(shí)代環(huán)境，特別是在全面深化改革的背景下，經(jīng)驗(yàn)有待積累，改革的成果需待檢驗(yàn)，因此在某個(gè)領(lǐng)域要把法律規(guī)范制定得非常詳細(xì)且要保持穩(wěn)定不變，這既不現(xiàn)實(shí)也會(huì)阻礙改革，制定一些相對(duì)原則、基本的實(shí)體和程序法律規(guī)范或許是更為理性的選擇。在行政管理、社會(huì)治理方面，制定一個(gè)包括行政基本實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的行政基本法(行政法總則或行政法通則)或許更為重要和急迫。

七、打破公法和私法的壁壘，整合法治資源

公法與私法的劃分起源于古羅馬法，并在歐洲大陸法系國(guó)家得以繼承和發(fā)展，我國(guó)的法律體系也屬于按照公私法劃分的二元結(jié)構(gòu)。烏爾比安在《學(xué)說(shuō)匯纂》中首次提出公私法的劃分，他認(rèn)為規(guī)定國(guó)家事務(wù)，為社會(huì)整體謀利益的是公法；保護(hù)私權(quán)，為私人謀利益的是私法。(8)參見[意]彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書》，黃風(fēng)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第9頁(yè)。在羅馬時(shí)期，由于國(guó)家擴(kuò)張和政體不穩(wěn)定，執(zhí)政者和學(xué)者都忽視了公法的作用，同時(shí)商品貿(mào)易和商業(yè)交換活動(dòng)對(duì)羅馬社會(huì)經(jīng)濟(jì)的意義甚至占據(jù)了主要地位，(9)參見江平、米?。骸读_馬法基礎(chǔ)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第6-7頁(yè)。導(dǎo)致羅馬公私法劃分是典型的重私法、輕公法。在近代歐洲大陸法系中，公法逐漸擺脫了私法的附屬和限制，形成了一個(gè)獨(dú)立的體系。這種法律的劃分，是以法律調(diào)整和控制社會(huì)利益、社會(huì)關(guān)系為目的的，也就是說(shuō)，之前公私法的嚴(yán)格劃分是有利于當(dāng)時(shí)法律保護(hù)相應(yīng)的利益的，但隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，盡管公益和私益表現(xiàn)不同，從法律上作出區(qū)分還有一定的好處和實(shí)益，但為了既保護(hù)公益也保護(hù)私益，公私法嚴(yán)格劃分反而無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種需求。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，凱恩斯主張國(guó)家采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家開始廣泛干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。原來(lái)的私法領(lǐng)域大量滲入公權(quán)干預(yù)，同時(shí)政府和社會(huì)資本的結(jié)合導(dǎo)致原來(lái)的公法領(lǐng)域也滲入了私法的成分。

總的來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于治理，而在現(xiàn)代社會(huì)治理中，社會(huì)公共事務(wù)范圍的擴(kuò)大以及社會(huì)治理方式的創(chuàng)新，對(duì)特定的社會(huì)關(guān)系無(wú)法只通過(guò)公法治理方式或私法治理方式予以調(diào)整，即在現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中，公私法的嚴(yán)格劃分已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的變遷和發(fā)展。應(yīng)當(dāng)借鑒普通法傳統(tǒng)，打破公法和私法的嚴(yán)格劃分，(10)普通法傳統(tǒng)不存在形式意義上的公私法劃分，并不局限于對(duì)法律原則的界定，而更多的是在法律救濟(jì)或程序方面進(jìn)行規(guī)定，在普通法中稱為“非原則的法律”(unprincipled law)。參見H. Levinson，“Towards Principles of Public law”，Journal of Public Law，No.2(1970)，p344.整合公法和私法的資源。這種整合是在公法與私法面對(duì)自己所規(guī)范的法律關(guān)系時(shí)，對(duì)自己運(yùn)作所不能達(dá)到的目的通過(guò)其他方式解決來(lái)達(dá)到利益的最大化，例如在行政協(xié)議爭(zhēng)議中引入民法的誠(chéng)實(shí)信用原則和參考合同法的規(guī)定等等，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面上整合法治資源，重構(gòu)法律體系。

八、建立立法填補(bǔ)規(guī)則和審查機(jī)制

針對(duì)人大及其常委會(huì)的立法不可避免地存在法律空白和漏洞的情況，應(yīng)當(dāng)建立填補(bǔ)規(guī)則和審查機(jī)制，充分發(fā)揮低層級(jí)法律規(guī)范的價(jià)值。(11)低層級(jí)法律規(guī)范主要是指狹義上的法律之外的規(guī)范性文件，具體包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。法無(wú)萬(wàn)世之法，受立法者學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等因素的限制，立法也必然存在缺陷，一般表現(xiàn)為立法漏洞或者立法空白、規(guī)范模糊以及法律規(guī)范沖突，而根據(jù)立法法，低層級(jí)法律規(guī)范在立法權(quán)上有諸多限定，一般只能對(duì)上位法的規(guī)定具體化，而不能進(jìn)行適當(dāng)填補(bǔ)，這直接導(dǎo)致在進(jìn)一步法律實(shí)施的過(guò)程中，法律規(guī)范存在大量的漏洞和空白，執(zhí)法人員和司法人員無(wú)法僅憑借解釋規(guī)則和適用規(guī)則來(lái)滿足實(shí)務(wù)中的工作需求，對(duì)很多實(shí)務(wù)問(wèn)題無(wú)法解決。

因此，在明確了法律規(guī)范必然存在漏洞和空白的情形下，應(yīng)當(dāng)給予低層級(jí)法律規(guī)范一定的立法空間，針對(duì)漏洞和空白進(jìn)行有限范圍內(nèi)的適當(dāng)填補(bǔ)的權(quán)力。同時(shí)，對(duì)低層級(jí)法律規(guī)范濫用立法權(quán)限的情形，應(yīng)通過(guò)制定相應(yīng)規(guī)則加以解決。明確填補(bǔ)所要依據(jù)的法律原則、立法精神，明確可以填補(bǔ)的范圍、內(nèi)容和程序；建立審查機(jī)制，對(duì)違反上位法規(guī)定或行政法基本原則的低層級(jí)法律規(guī)范，可以終止實(shí)施和予以撤銷。

九、增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性

法律在付諸實(shí)施之前,只是一種應(yīng)當(dāng)和可能,并不等于現(xiàn)實(shí)。要增強(qiáng)法律規(guī)范在操作上的可行性、法律實(shí)施和適用的可能性，要使應(yīng)然的法律規(guī)范成為實(shí)然的法律秩序,要使法律成功地、持久地具有對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的滲透力和影響力,就必須把紙上的規(guī)則付諸實(shí)施,并使之得以充分實(shí)現(xiàn)。如果不付諸實(shí)施，法律就是“空氣震蕩”。實(shí)施法律的前提，就是法律必須具備可操作性，必須具備適用的可能性。這種可操作性是通過(guò)法律的明確、法律的完備得以實(shí)現(xiàn)的。因此，在立法時(shí)就必須進(jìn)行通盤考慮，站在執(zhí)法者、守法者的角度進(jìn)行模擬，還可以站在違法者的角度尋找漏洞。此外，可操作性還必須依賴于現(xiàn)實(shí)的可能性，即再完備的法律，沒有人去實(shí)施亦是一紙空文。

實(shí)現(xiàn)法律可操作性的推動(dòng)力，主要在于尋找法律實(shí)施的動(dòng)力來(lái)源，從當(dāng)前依賴強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)移到在立法中構(gòu)建法律實(shí)施的動(dòng)力機(jī)制，即在特定社會(huì)關(guān)系中利用社會(huì)關(guān)系本身的特質(zhì)來(lái)尋求法律實(shí)施的動(dòng)力，建立利益導(dǎo)向機(jī)制。此外，通過(guò)擴(kuò)大和完善誠(chéng)信規(guī)范和建立法律實(shí)施的配套機(jī)制，通過(guò)資源配套和公權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)同合作保證法律實(shí)施，例如通過(guò)失信人名單的建立，限制失信人一定的權(quán)利，從而促使債務(wù)人積極主動(dòng)地償還債務(wù)。

十、建立和完善立法的評(píng)估機(jī)制和審查機(jī)制

法律規(guī)范的沖突和法律規(guī)范自身的缺陷都是無(wú)法避免的，因此建立和完善立法的評(píng)估機(jī)制與審查機(jī)制是極為必要的。立法評(píng)估可以確定宏觀法治發(fā)展的方向，調(diào)整微觀法治發(fā)展的對(duì)策。立法評(píng)估包容了科學(xué)主義和實(shí)證主義的精神實(shí)質(zhì)，內(nèi)含了可計(jì)算的品格，讓社會(huì)行為直觀化、可視化和數(shù)字化。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。

立法評(píng)估包括立法前評(píng)估和立法后評(píng)估：立法前評(píng)估，主要評(píng)估立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性，評(píng)估立法所設(shè)計(jì)的重要制度和規(guī)則的約束條件，評(píng)估立法預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，達(dá)到立法配置資源的公平與效率；立法后評(píng)估，重在評(píng)估立法實(shí)踐，評(píng)估法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的實(shí)際影響，評(píng)估執(zhí)法、司法和守法狀況以及法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)的程度。立法評(píng)估運(yùn)用定性評(píng)估與定量評(píng)估的方法，衡量法律法規(guī)的公正和效率。(12)參見席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估(上)——以中國(guó)立法評(píng)估為例》，載《政法論壇》2012年第5期。在立法評(píng)估機(jī)制建立后，同時(shí)還要建立一個(gè)高效便捷、具有現(xiàn)實(shí)可行性和可操作性的審查機(jī)制，在立法評(píng)估的指導(dǎo)下使得法律規(guī)范得到切實(shí)的監(jiān)督，減少法律試錯(cuò)的成本，避免有缺陷的法律規(guī)范進(jìn)入實(shí)施過(guò)程或者對(duì)已實(shí)施的但又有一定缺陷的法律規(guī)范進(jìn)行及時(shí)修改和調(diào)整，讓立法質(zhì)量在動(dòng)態(tài)運(yùn)行中得到提升。

總之，進(jìn)行制度和法治供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要堅(jiān)持問(wèn)題、目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向，著力補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，不斷提高制度和規(guī)范的質(zhì)量，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系和不同位階及性質(zhì)的法律規(guī)范相互銜接、配套協(xié)調(diào)、切實(shí)管用的法治體系，從而最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。