劉 平

(無(wú)錫市梁溪區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 江蘇 無(wú)錫 214023)

因?yàn)槲覈?guó)直管公房的產(chǎn)權(quán)來(lái)源是比較多樣化的，且產(chǎn)權(quán)經(jīng)過(guò)了不同的歷史演變，所以導(dǎo)致了直管公房管理起來(lái)比較特殊。由于我國(guó)住房管理中缺乏全面的法規(guī)制度，直管公房管理的體系每隔一段時(shí)間都會(huì)進(jìn)行補(bǔ)充，所以直管公房的產(chǎn)權(quán)歸置與我國(guó)的法律法規(guī)及政策有著密切的聯(lián)系，因此，直管公房與單位房產(chǎn)及私人房產(chǎn)有著較大的區(qū)別，具有特殊性及政策規(guī)范性。另外，直管公房的本質(zhì)就是社會(huì)福利性住房，其目的就是解決一些城鄉(xiāng)困難戶(hù)的住房問(wèn)題，所以目前的承租金額較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足直管公房的正常維護(hù)管理費(fèi)用的支出，因此要想有效的解決社會(huì)低收入人群的住房問(wèn)題，就必須對(duì)直管公房管理中所存在的問(wèn)題的采取有效的解決的對(duì)策。

一、直管公房的界定及房屋使用功能類(lèi)別

(一)直管公房的界定

直管公房是指由政府指派的全國(guó)住房管理處直營(yíng)的各類(lèi)住房，產(chǎn)權(quán)還是歸屬于政府的各種公房。根據(jù)《城鎮(zhèn)住房保障辦法》的規(guī)定，保障性住房的來(lái)源分為六大類(lèi)別：1.政府建造和購(gòu)買(mǎi)、租賃、合法回收、回購(gòu)或沒(méi)收住房方面投資；2.政府委托企業(yè)進(jìn)行建設(shè)、配套的住房，或者是企業(yè)按照和政府約定進(jìn)行建設(shè)、配套的住房；3.企業(yè)單位自建的住房；4.產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的配套住房；5.社會(huì)贈(zèng)予的住房；6.其他途徑籌集的住房[1]。相比之下，直管公房的原型是各級(jí)行政機(jī)關(guān)、政黨和組織使用的公用公房，其來(lái)源的構(gòu)成和保障性住房的來(lái)源有一定的相同之處，但也存在著一些差異之處。直管公房課可以在一定的范圍內(nèi)歸屬于保障性住房，但歷史上直營(yíng)公房也具有福利性質(zhì)。

(二)直管房房屋使用功能類(lèi)別

由于住宅功能上的差異，直管公房分為住宅用和非住宅用兩類(lèi)。

住宅是指住宅專(zhuān)用的房屋，如別墅和公寓，但不包括那些被用于防空及人無(wú)法居住的地下室。非住宅，即住宅以外房產(chǎn)類(lèi)別的所有不動(dòng)產(chǎn)。主要包括生產(chǎn)性的非住宅和非生產(chǎn)性的非住宅地產(chǎn)[2]。商業(yè)地產(chǎn)是指城市的商業(yè)單位和企業(yè)用于貿(mào)易和商業(yè)服務(wù)活動(dòng)的房地產(chǎn)，例如商店，餐館，銀行，酒店和其他直接從事商業(yè)活動(dòng)的房產(chǎn)及其輔助住房。由于這種類(lèi)型的房產(chǎn)為第三產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)，其所有權(quán)形式比生產(chǎn)性房產(chǎn)的形式更為客觀靈活。非商業(yè)房產(chǎn)，也稱(chēng)為商業(yè)房產(chǎn)，是指黨、政府、軍事、保健、文化、教育、科技、宗教和其他部門(mén)使用的非生產(chǎn)性房產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)的這一部分是國(guó)家履行政府職能和確保所需社會(huì)福利服務(wù)的正常運(yùn)作和發(fā)展的重要條件。

二、當(dāng)前直管公房管理存在的問(wèn)題

(一)產(chǎn)權(quán)不清晰

直管公房在住宅系統(tǒng)的優(yōu)化中承擔(dān)了房改功能，大部分的獨(dú)套住宅公房已經(jīng)在房改過(guò)程中售予個(gè)人(現(xiàn)在一些直管公房因較多沒(méi)有廚衛(wèi)、位置地段不好、或者不是成套等一些原因不能房改，以及一些代管或者出租等原因未能按照相關(guān)政策進(jìn)行房改遺留下來(lái)了)；在國(guó)營(yíng)企業(yè)改革中，直管公房又承擔(dān)著困幫扶，以較低的租金或者是免租金給一些較困難的國(guó)企企業(yè)；近年來(lái)，直管公房也會(huì)被用置在一些突發(fā)事件及緊急情況用來(lái)應(yīng)急及維護(hù)[3]。這些都是導(dǎo)致直管公房產(chǎn)權(quán)不清晰、租賃難管理、處置盤(pán)活難的重要因素，很多接管的直管公房沒(méi)有權(quán)屬證明，文件資料不完整，很難按照當(dāng)前的政策進(jìn)行產(chǎn)權(quán)處理。此外，在房屋改革期間，具備完檔案資料和產(chǎn)權(quán)證明的直管公房基本都經(jīng)出售，目前現(xiàn)有的直管公房大多數(shù)都是沒(méi)收及其他企業(yè)轉(zhuǎn)交，檔案資料不齊全的，很難依照現(xiàn)行的政策辦理產(chǎn)權(quán)證。此外，部分房屋由于邊界位置不明確，與廚房共享衛(wèi)生間，無(wú)法申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。依照我國(guó)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法律法規(guī)，接管通知不是按照產(chǎn)權(quán)登記的法律依據(jù)，不符合尊重法治、全面治理國(guó)家、提高社會(huì)治理水平的要求。

(二)到期清退難

直管公房的來(lái)源性和歷史是較復(fù)雜的，住宅租戶(hù)大部分是搬遷時(shí)的歷史租戶(hù)，這種類(lèi)型的承租人的租賃關(guān)系不同于普通住房，特別是拆遷和重新定居、承租人倒閉的破產(chǎn)單位、不符合條件的住房改革和參與住房改革等較多，很多租戶(hù)都會(huì)以各種各樣的理由拒絕退租或者漲租，甚至有的拒絕走租賃程序，也拒絕支付租金。對(duì)于被移交或原部門(mén)單位使用的房屋，單位工作人員在租用該房屋后，視為單位擁有，不與住房管理部門(mén)合作辦理租賃手續(xù)。在法律訴訟中，舉證也比較困難，大多作為普通的民事租賃關(guān)系看待，因此，大多直管公房到期度很難清退，及時(shí)訴訟贏了，在執(zhí)行的時(shí)候也比較困難。原承租人租賃到期后，大多有抵觸心理，不愿意配合退房。另外，有些直管公房非住宅房子比較老舊，接管后也無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代商業(yè)化的裝修理念及要求，承租人也需要耗費(fèi)大量的裝修資金。

有的直管公房在租期屆滿(mǎn)后，房屋會(huì)直接進(jìn)行公開(kāi)招租，承租人還沒(méi)有收費(fèi)成本，也會(huì)有一定的抵觸情緒，有些人會(huì)放棄承租權(quán)，很難將房子清盤(pán)。此外，有些直管公房的承租人情況來(lái)源復(fù)制，有些是用來(lái)安置或者是拆遷或者其他單位一叫的原租戶(hù)，老承租戶(hù)會(huì)認(rèn)為這是單位的福利，不愿意退房，如果強(qiáng)行執(zhí)行，可能會(huì)造成一定的社會(huì)影響，如果通過(guò)法律途徑來(lái)解決，因?yàn)楦鞣N歷史的遺漏問(wèn)題，訴訟起來(lái)會(huì)耗時(shí)耗力。

(三)規(guī)章制度不健全

直管公房現(xiàn)有的管理制度大多都無(wú)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性的文件及規(guī)章制度，管理規(guī)章制度范圍太小，沒(méi)有較穩(wěn)定的規(guī)范政策，無(wú)法從實(shí)際上解決問(wèn)題。直管公房的管理制度構(gòu)建中，主要出發(fā)點(diǎn)是解決歷史遺留問(wèn)題，不要只是停留于直管公房管理部門(mén)的行政層面，應(yīng)該深層次規(guī)范性的構(gòu)建相應(yīng)的管理制度。相比之下，住房保障政策的規(guī)章制度較為全面，有政府規(guī)范性和相應(yīng)部門(mén)規(guī)范性的文件，住房保障的立法工作也一直在進(jìn)行中。不過(guò)，各地區(qū)住房保障政策參差不齊，半數(shù)以上的市政府沒(méi)有制定住房安全保障政策，部分地區(qū)只有住房安全保障支持政策。盡管如此，近年來(lái)，城市保障性住房政策的制定和推廣遠(yuǎn)優(yōu)于直管公房的相關(guān)管理體系的建立。從管理實(shí)踐的角度來(lái)看，將直管公房逐步納入保障性住房管理系統(tǒng)類(lèi)別是解決直管公房管理系統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展之間不一致的方法。

在目前的法律狀況下，直管公房的法制化與現(xiàn)實(shí)之間存在著嚴(yán)重的隔閡。從中央政府、地方政府的角度來(lái)看，作為一種歷史上存在的保障性住房，目前有效的法律法規(guī)是較久遠(yuǎn)的一些法律文件。我國(guó)民法學(xué)界目前的法律聚焦于民法法律，住房法律也局限于房產(chǎn)稅的相關(guān)法律上。保障性住房法律尚未啟動(dòng)具體的修改程序。因此，當(dāng)務(wù)之急是促進(jìn)各級(jí)地區(qū)及政府監(jiān)管并促進(jìn)有關(guān)的立法工作。

三、新時(shí)期直管公房管理的發(fā)展思路與對(duì)策

(一)建立集中統(tǒng)一的直管公房管理新體系

1.構(gòu)建直管公房管理法制化體系

政府應(yīng)通過(guò)政策對(duì)直管公房的存量和維護(hù)力度進(jìn)行一定的強(qiáng)化。在《直管公房管理辦法》中以規(guī)范性的形式文件明確直管公房資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)管理，安全、修繕管理、征收補(bǔ)償?shù)染唧w管理細(xì)則，尤其是要明確“實(shí)行統(tǒng)一管理，不得無(wú)償劃撥”的細(xì)則。同時(shí)需要對(duì)直管公房管理相關(guān)單位的職責(zé)職責(zé)作出明確規(guī)定，以便充分發(fā)揮相關(guān)管理單位的行政管理功能，從而確保國(guó)家和承租人的合法權(quán)益。

2.創(chuàng)建統(tǒng)一的直管公房信息管理共享平臺(tái)

市級(jí)直管公房由市人民政府授權(quán)市住保房管部門(mén)管理，具體的管理由市公房管理處承擔(dān)。各區(qū)人民政府對(duì)轄區(qū)里的直管公房的經(jīng)營(yíng)、修繕維護(hù)、安全管理等工作負(fù)有責(zé)任，具體的管理則由區(qū)住保房管部門(mén)負(fù)責(zé)。市住保房管部門(mén)和各區(qū)人民政府決定各管理權(quán)限，根據(jù)市、區(qū)分別設(shè)置管理賬戶(hù)，直管公住房相關(guān)的出售房款、租金及征收補(bǔ)償款等收益[4]。同時(shí)，需創(chuàng)建統(tǒng)一的直管公房信息管理共享平臺(tái)，對(duì)接公房信息系統(tǒng)及各區(qū)直管公房信息，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)操作公房承租權(quán)變更、接、撤、管等業(yè)務(wù)，使工作流程更規(guī)范化，形成公房業(yè)務(wù)管理、資本運(yùn)作、檔案信息管理等功能齊全的系統(tǒng)化信息平臺(tái)。這對(duì)提高系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)效率，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，對(duì)直管公房的信息、租賃、維修進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，與地方政府的保障性住房信息掛鉤，進(jìn)行編制條理、標(biāo)準(zhǔn)化的網(wǎng)絡(luò)化公共住房信息統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，確保管理決策的實(shí)施具有重要參考意義。

(二)整合資源，有效銜接直管公房與保障性住房信息

我國(guó)應(yīng)該整合相關(guān)的資源，降低直管公房的管理成本，實(shí)行施“統(tǒng)一管理，分類(lèi)整合”的直管公房和公共租賃住房。具體老說(shuō)，就是政府來(lái)統(tǒng)籌房源的供給問(wèn)題，將目前的直管公房、單位自管公房及其他住房以廉租住房配租的形式用于公租房使用的現(xiàn)象進(jìn)行合理的清空。對(duì)于困難群眾且滿(mǎn)足住房保障條件的直管公房住戶(hù)，可申請(qǐng)承租直管公房為廉租住房，且能享受到實(shí)物配租形式的保障，享受廉租住房規(guī)定下相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，住房政策在準(zhǔn)入門(mén)檻、退出機(jī)制及租金等方面也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整，從而有效減少轉(zhuǎn)租牟利等不良現(xiàn)象，同同時(shí)能為保障性住房提供穩(wěn)定的財(cái)政預(yù)算，保障住房的修繕和維護(hù)。

(三)分項(xiàng)施策，妥善處置歷史遺留問(wèn)題

1.建立標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)清理，穩(wěn)推進(jìn)非住宅公房租金市場(chǎng)化

直管的非住宅公房承租是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的資源配置方式下的產(chǎn)物之一，主要為當(dāng)時(shí)政府為機(jī)關(guān)事業(yè)單位及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)配套的用于辦公辦學(xué)分配的公房租戶(hù)，即“歷史租戶(hù)”，其租賃情況相當(dāng)復(fù)雜，這些租戶(hù)享受的是成本租金為基礎(chǔ)的福利租金。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變革，原來(lái)的公房租賃制度與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要不相符。尤其是2000年之后，大多數(shù)國(guó)有或集體企業(yè)實(shí)施了轉(zhuǎn)改制為民營(yíng)企業(yè)，不再承擔(dān)以前的社會(huì)負(fù)擔(dān)，如繼續(xù)實(shí)施傳統(tǒng)的公租標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者是有失公允的，也違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初衷。因此，根據(jù)承租單位性質(zhì)分類(lèi)清理不應(yīng)享受“政府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)”的公房租賃的承租戶(hù)是相當(dāng)必要的。對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位租戶(hù)，未出臺(tái)新政之前仍沿用原標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)改制為民營(yíng)企業(yè)的歷史租戶(hù)，為了保證能順利過(guò)渡，應(yīng)予以一定的適應(yīng)性政策并做好政策宣傳，根據(jù)合同到期順序分步有計(jì)劃實(shí)施公開(kāi)招租和調(diào)租，計(jì)劃一到三年內(nèi)能接軌市場(chǎng)租金；新配置的公房就必須一律實(shí)行市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)，委托市財(cái)政定點(diǎn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估后，經(jīng)由第三方平臺(tái)公開(kāi)租賃。

2.加強(qiáng)公房征收補(bǔ)償管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益

有部分實(shí)施征收的單位為完成進(jìn)度目標(biāo)，從公房所有人權(quán)益中挖出部分補(bǔ)貼承租人或者故意壓低公房的評(píng)估價(jià)格，挪用公用資金。法律程度上，房屋的權(quán)利人是特定的，所有權(quán)是自物權(quán)，所有權(quán)人共同決定才能行使收益權(quán)，且享有法律的絕對(duì)保護(hù)，而非物權(quán)人都不得侵犯和妨礙，房屋所有權(quán)人才能取得房屋的價(jià)值。因而，法律上，承租人只能享有房屋征收消除使用權(quán)的損失補(bǔ)償，主要包括承租期間投資的裝修、附屬實(shí)施及相關(guān)搬遷費(fèi)(包括停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償)，依照損失多少賠償多少的等價(jià)賠償原則。因此，需加強(qiáng)公房征收補(bǔ)償管理，杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益。

(四)引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推進(jìn)市場(chǎng)化維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)

探索公房基礎(chǔ)服務(wù)市場(chǎng)化招標(biāo)運(yùn)作，實(shí)施服務(wù)外包，試點(diǎn)引入社會(huì)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以購(gòu)買(mǎi)直管公房基礎(chǔ)性養(yǎng)護(hù)工作服務(wù)的形式實(shí)施外包，為廣大租戶(hù)用戶(hù)提供更專(zhuān)業(yè)、更滿(mǎn)意的服務(wù)。公房管理部門(mén)可以根據(jù)房屋的特定條件每年制定收集指標(biāo)和維護(hù)計(jì)劃，并采用社會(huì)化、市場(chǎng)化的委托方式，讓有資質(zhì)的相關(guān)企業(yè)實(shí)施特定指標(biāo)和維護(hù)計(jì)劃的服務(wù)。相關(guān)費(fèi)用是通過(guò)第三方審計(jì)估計(jì)的，公房管理部門(mén)按照企業(yè)的費(fèi)用和微薄的利潤(rùn)原則根據(jù)審計(jì)結(jié)果，付給企業(yè)相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用。

四、結(jié)論

直管公房是國(guó)有資產(chǎn)中相當(dāng)重要的資產(chǎn)之一，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行深化改革，做好相關(guān)直管公房的管理工作，從而維護(hù)國(guó)家的應(yīng)當(dāng)利益。當(dāng)前，直管公房的管理過(guò)程中還存在眾多困難，進(jìn)行積極有效的探索是非常有必要的，而提高直管公房的管理效率，需要大家共同出策出力，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)市場(chǎng)化，創(chuàng)建和諧社會(huì)貢獻(xiàn)力量。