馬強(qiáng)偉

一、引言

在環(huán)境保護(hù)成為社會整體的共識和要求這一趨勢下，可以說所有的法律規(guī)范，無論其按照傳統(tǒng)三分法歸于公法、私法還是刑法，均屬于環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律。從廣泛意義而言，環(huán)境責(zé)任的概念指的是行為人對環(huán)境造成不利影響而應(yīng)承擔(dān)的所有法律責(zé)任。其中，因環(huán)境不利影響對個人民事權(quán)益造成侵害的情形，自然可以歸入傳統(tǒng)民事法律體系之中。只不過由于環(huán)境媒介造成的這些侵害，通常事實較為復(fù)雜需要專業(yè)知識鑒定損害，因果關(guān)系證明較為困難等原因，民事法律中規(guī)定有特殊的構(gòu)成要件來減輕受害人的負(fù)擔(dān)。

除民事權(quán)益外，環(huán)境保護(hù)本是為了一般公眾利益，公法應(yīng)是環(huán)境保護(hù)的主要工具。相應(yīng)的，在有生態(tài)環(huán)境遭到破壞時，也應(yīng)由公法承擔(dān)起救濟(jì)任務(wù)。但是，我國學(xué)界長期以來有觀點認(rèn)為，對于生態(tài)環(huán)境本身造成的侵害，也應(yīng)當(dāng)落入《侵權(quán)責(zé)任法》的適用范圍，并試圖從不同的進(jìn)路構(gòu)建生態(tài)環(huán)境利益的民事救濟(jì)體系。①相關(guān)綜述參見李昊：《論生態(tài)損害的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)造——以損害擬制條款為進(jìn)路》，載《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2019年第1期。似乎是對這種學(xué)理訴求的回應(yīng)，我國民法典侵權(quán)責(zé)任編（草案）（第二次審議稿）（以下簡稱“侵權(quán)責(zé)任編二審稿”）第1010條和第1011條規(guī)定了行為人造成生態(tài)環(huán)境損害的民事責(zé)任，根據(jù)該條規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織有權(quán)要求侵權(quán)人修復(fù)損害，超過一定期限后可自行或委托他人修復(fù)，并要求侵權(quán)人承擔(dān)費(fèi)用；不能或無必要修復(fù)的，“侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法賠償損失”。

值得玩味的是，自公法角度而言，在侵權(quán)人造成生態(tài)環(huán)境損害時法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以依職權(quán)直接要求其采取治理措施，修復(fù)損害。例如《水污染防治法》第85條、第94條第1款的規(guī)定。但正如有學(xué)者所指出的，在實踐中主管機(jī)關(guān)依職權(quán)直接要求行為人采取治理措施的態(tài)度上，是十分保守的。②同注①，第52～53頁；蔡守秋等：《可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境資源法制建設(shè)》，中國法制出版社2003 年版，第529 頁；肖建國：《民事公益訴訟的基本模式研究——以中、美、德三國為中心的比較法考察》，載《中國法學(xué)》2007 年第5 期。最為明顯的例證是在2005年的松花江水污染事故中，行政機(jī)關(guān)僅作出了行政處罰決定，卻并未要求責(zé)任人修復(fù)環(huán)境。③參見竺效：《反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬——以生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任制為視角》，載《法學(xué)》2007 年第3 期。侵權(quán)責(zé)任編二審稿的這一規(guī)定，是否意味著在責(zé)任層面我國生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)體系將全面轉(zhuǎn)向民事體系之中？民事法律責(zé)任體系又是否能承擔(dān)起這一重任，以及應(yīng)如何承擔(dān)這一重任？面對以上問題，本文從比較法中德國法上生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系入手，探討以公法為主要救濟(jì)體系的德國法中有何經(jīng)驗與啟示可資借鑒。

在正文開始之前，首先需要說明的是所謂“生態(tài)環(huán)境損害”的名與實。關(guān)于“生態(tài)環(huán)境損害”的概念命名，我國學(xué)界曾有較多爭論，有“環(huán)境損害”“生態(tài)的破壞”“生態(tài)損害”等幾種不同稱謂，④相關(guān)綜述同注①。侵權(quán)責(zé)任編二審稿最終采用了“生態(tài)環(huán)境損害”的概念，本文亦從之。

所謂生態(tài)環(huán)境損害的實，從廣泛意義來說，包含了各種各樣的環(huán)境破壞情形，主要是指因人為活動對環(huán)境要素本身造成的不利影響。從對“環(huán)境”造成的不利變化視角來界定，環(huán)境損害可以定義為，因人類行為對空氣、水和土壤等環(huán)境要素造成了物理、化學(xué)和生物性質(zhì)的負(fù)面影響，使其功能受到永久性干擾，且不能通過生態(tài)自我修復(fù)恢復(fù)原狀的事實。⑤Vgl. Wagner, Kollektives Umwelthaftungsrecht auf genossenschaftlicher Grundlage, S. 18.所謂“環(huán)境要素”主要是指土壤、水、空氣三類主要環(huán)境媒介，以及與這三類環(huán)境資源緊密關(guān)聯(lián)的物種及其自然棲息地，氣候也包含在內(nèi)。⑥Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, 4. Aufl. 2016, § 1 Rn. 8 ff.; Lytras, Zivilrechtliche Haftung für Umweltsch?den, 1995, S. 23 ff.

目前我國制定法中尚沒有對于“生態(tài)環(huán)境損害”概念的定義。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）第3條對生態(tài)環(huán)境損害的定義是：“生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。”可見《改革方案》采用了最為廣泛意義的概念。與之相比，2004年歐洲議會和歐盟理事會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》（以下簡稱《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》）第2條第1項明確規(guī)定的適用范圍是“物種和自然棲息地”“水資源”和“土壤”，排除了空氣、氣候等環(huán)境要素的適用，這是因為這類環(huán)境要素缺少可分性，無法將具體的污染份額歸屬到特定污染者，因此無法通過責(zé)任法律制度進(jìn)行規(guī)制。⑦Vgl. Schrader/Hellenbroich, ZUR 2007, 289 (292); Spindler/Haertel, UPR 2002, 241 (242).

與“生態(tài)環(huán)境損害”特指對環(huán)境要素本身造成的損害不同，因為環(huán)境造成的不利影響，還可能會對人類身體、健康以及財產(chǎn)造成損害。后者仍然在民事權(quán)益的概念范圍之內(nèi)。是以，以人為原因?qū)η址傅牟煌ㄒ孢M(jìn)行分類，環(huán)境不利影響帶來的損害可以分為：（1）因人為原因?qū)Νh(huán)境要素本身造成的損害（所謂的“生態(tài)環(huán)境損害”，Umweltgüterschaden）；（2）通過環(huán)境影響對人類身體、健康以及財產(chǎn)造成的損害（所謂的“環(huán)境影響損害”，Umwelteinwirkungsschaden）。這兩類損害并不是孤立的，通常是因為某一環(huán)境不利行為同時造成這兩類損害的結(jié)果。

二、民事責(zé)任法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的可能性

與歐洲其他大陸法系國家一樣，德國環(huán)境法的主體是基于公法而構(gòu)建的，這是因為環(huán)境保護(hù)是國家任務(wù)（《基本法》第20a條），因此，行為人對生態(tài)環(huán)境這一一般公眾利益造成的不利影響，公法中有相應(yīng)的規(guī)則要求行為人承擔(dān)公法責(zé)任。但是，隨著近年來“精簡政府”（Schlanker Staat）的問題辯論，德國法上不僅對環(huán)境主管機(jī)關(guān)的行政程序作出了精簡化的努力，也提出把環(huán)境保護(hù)的任務(wù)轉(zhuǎn)讓給社會的建議，以此為國家減輕負(fù)擔(dān)，也即，環(huán)境保護(hù)的私人化。在這一背景下，德國在制定《環(huán)境責(zé)任法》（UmweltHG）時有觀點和立法建議主張在民事責(zé)任體系中直接對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)（見下文）。不過，亦有學(xué)者指出，所謂環(huán)境保護(hù)的私人化這一理念本身是存在問題的，在法治國中保護(hù)環(huán)境本來就是整個社會的任務(wù)，何談國家轉(zhuǎn)讓。根據(jù)環(huán)境法中的合作原則，國家和公民應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的重任。⑧同注⑥，Kloepfer書，§ 6 Rn. 9 f.

行為人的行為造成了環(huán)境損害應(yīng)承擔(dān)賠償義務(wù)，這一“污染者付費(fèi)”的責(zé)任模型，與私法中的損害賠償法體系高度重合，因此通過損害賠償法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害并非無稽之談。但就目前的實定法來看，環(huán)境民事責(zé)任中的損害，并非根據(jù)是否對環(huán)境本身造成了不利影響來判斷的，而是需要結(jié)合是否對民事法益造成了侵害。自然資源、環(huán)境媒介及其生態(tài)功能，不屬于任何受保護(hù)的民事法益，其本質(zhì)為“公物”（?ffentliches Gut），是為所有民眾的利益來使用的客體，與民法保護(hù)私人法益的法律體系并不兼容。⑨同注⑥，Lytras書，S. 184因此，對環(huán)境物造成的不利影響也就無法通過民法獲得救濟(jì)。唯有在環(huán)境物上存在私人財產(chǎn)權(quán)利時，民法或可發(fā)揮間接的保護(hù)效果。⑩Vgl. Godt, Haftung für ?kologische Sch?den, 1997, S. 108 ff., 137 f.; Leonhard, Der ?kologische Schaden, 1996, S. 50; Medicus, JZ 1986, S. 778.在作為公物的環(huán)境物上同時存在民事法益時，通過私法上民事責(zé)任制度的適用就可發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的間接功用。

行為人行為造成環(huán)境不利影響可能要承擔(dān)的環(huán)境民事責(zé)任包括《民法典》第823條、第826條的侵權(quán)責(zé)任。在相鄰關(guān)系法中，相鄰權(quán)人也可基于《民法典》第1004條請求行為人去除妨害或停止侵害，或根據(jù)第906條第2款主張犧牲請求權(quán)。另外，在滿足特定要件下，受害人還可以主張加害人承擔(dān)環(huán)境危險責(zé)任。但總體而言，以上民事責(zé)任成立的前提是私主體的民事權(quán)益因環(huán)境不利影響受到了侵害。以下以環(huán)境危險責(zé)任為例，說明通過環(huán)境民事責(zé)任救濟(jì)生態(tài)損害的可能及局限。

環(huán)境危險責(zé)任的核心請求權(quán)基礎(chǔ)為《環(huán)境責(zé)任法》?Umwelthaftungsgesetz v. 10.12.1990 (UmweltHG), BGBl. I S. 2634.第1條的規(guī)定，根據(jù)該條規(guī)定，該法附錄1中列舉設(shè)備的所有人，對因為該設(shè)備產(chǎn)生的環(huán)境影響（Umwelteinwirkung）導(dǎo)致死亡、健康或物受損的主體負(fù)有損害賠償?shù)牧x務(wù)。該條規(guī)定的是無過錯的危險責(zé)任，但限于附錄中所列舉運(yùn)營設(shè)備的范圍，而且救濟(jì)的范圍也只限于私主體的身體、健康和物權(quán)這三類法益。此外，損害必須是因為環(huán)境影響所引起的，也即通過環(huán)境媒介造成了個人法益的損害。因此如果法益侵害不是因土壤、空氣、水傳播開的廢棄物、噪音、震動、灰塵等污染物所造成的，不能成立環(huán)境危險責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境本身不屬于《環(huán)境責(zé)任法》中受保護(hù)的法益，如果僅僅是對生態(tài)環(huán)境造成了損害，不成立環(huán)境危險責(zé)任。只有在生態(tài)環(huán)境可以歸入個人權(quán)益范圍內(nèi)的情形，環(huán)境危險責(zé)任才可以對生態(tài)環(huán)境發(fā)揮間接的保護(hù)作用。其他環(huán)境危險責(zé)任的特殊規(guī)定，例如《水資源管理法》第22條、《基因技術(shù)法》（GenTG）第32條、《原子能法》第25、26條等，同樣也是在受損害的法益同時表現(xiàn)為環(huán)境利益時，民事責(zé)任才能發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境的間接保護(hù)作用。

關(guān)于應(yīng)否在《環(huán)境責(zé)任法》中直接保護(hù)生態(tài)利益的問題，德國在制定《環(huán)境責(zé)任法》時便有部分州（黑森州和北威州）基于國家權(quán)力的信托理論，主張應(yīng)在《環(huán)境責(zé)任法》中設(shè)置保護(hù)生態(tài)利益的一般條款。?BR-Drucks. 100/87; 217/87.在綠黨（Fraktion der Grünen）的立法建議稿?BT-Drucks. 11/4247.和社會民主黨（SPD）的立法建議?BT-Drucks. 11/7881, S. 36.中，也有類似觀點。但這一觀點最終沒能進(jìn)入立法討論草案中。其理由是，雖然進(jìn)一步承認(rèn)民事主體對恢復(fù)受影響生態(tài)環(huán)境的請求有助于保護(hù)環(huán)境，符合一般大眾的利益，但保護(hù)一般大眾的利益應(yīng)當(dāng)是公法的任務(wù)。?Vgl. Landmann/Rohmer UmweltR/Rehbinder UmweltHG § 16 Rn. 2.立法的最終結(jié)果是通過第16條的特殊規(guī)定限制《民法典》第251條第2款的適用，在責(zé)任范圍層面，將受害人可主張的損害賠償范圍擴(kuò)展到了同時造成的生態(tài)損害范圍，以盡可能地實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。?Stellungnahme BT-Drucks. 11/7104, S. 32.

根據(jù)《環(huán)境責(zé)任法》第16條的規(guī)定，在加害行為同時對受害人的法益和自然環(huán)境構(gòu)成侵害時，如受害人主張恢復(fù)到加害前的狀態(tài)時，不能因修復(fù)成本超過物的價值，而認(rèn)為其屬于《民法典》第251條第2款中規(guī)定的費(fèi)用過巨（第1款）。第16條所能保護(hù)的仍然是可以歸入到民事權(quán)益的環(huán)境物，而且僅是在對受害人物的損害賠償時，將賠償范圍擴(kuò)及到了生態(tài)利益部分。例如，因為私人所有的濕地遭到破壞，導(dǎo)致該濕地之上的野生動物群落流離失所，只有在濕地之上的動物群可以歸入到該不動產(chǎn)的保護(hù)范圍之內(nèi)時，才可以主張恢復(fù)該濕地之上的野生動物群。?同注?，Landmann、Rohmer書，UmweltHG § 16 Rn. 6.

此外，受害人根據(jù)第16條主張獲得的賠償金受到用途限制，受害人可以主張已經(jīng)支出的修復(fù)費(fèi)用，也可以向加害人主張預(yù)先支付必要的修復(fù)費(fèi)用（第2款）。在后一種情形，受害人應(yīng)當(dāng)與加害人進(jìn)行結(jié)算，不能自由處分該筆賠償金，但受到限制的應(yīng)當(dāng)只是用于修復(fù)生態(tài)損害的那一部分，受害人的處分自由只是在環(huán)境保護(hù)的需要范圍內(nèi)被排除。?同注?，Landmann、Rohmer書，UmweltHG § 16 Rn. 15 f.

但是，盡管有第16條的規(guī)定，《環(huán)境責(zé)任法》對生態(tài)損害的救濟(jì)仍然十分有限，這一間接保護(hù)作用取決于受害人的主動性。根據(jù)私法自治原則，受害人可以放棄請求加害人修復(fù)受損的自然資源以及損害賠償請求權(quán)。例如，受害人與加害人達(dá)成和解時僅要求加害人承擔(dān)金錢賠償義務(wù)時，第16條的規(guī)定便沒有適用余地。?同注?，Landmann、Rohmer書，UmweltHG § 16 Rn. 16; Sties, Europ?isches Umwelthaftungsrecht, 2009, S.96.而且，在涉及多個所有權(quán)人時，除非所有受害人均主張修復(fù)請求，不然也有可能無法實現(xiàn)修復(fù)環(huán)境損害的目的。?Vgl. Schuhe JZ 1988, 278/281; gl. auch Rehbinder NuR 1988, 105/108.

三、作為公法的《環(huán)境損害法》

可以說，即便民法可發(fā)揮上述間接保護(hù)作用，其涉及的環(huán)境資源也是極其有限的，而且也十分依賴民事主體的相關(guān)作為。德國法上于2007年11月14日生效的《環(huán)境損害法》（Umweltschadensgesetz），第一次構(gòu)建了對于特定生態(tài)環(huán)境損害（?kologische Sch?den）的無過錯責(zé)任。21下文引用法律條文除特別標(biāo)示外均為《環(huán)境損害法》，特此說明。該法是《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》22Richtlinie 2004/35/EG des Europ?ischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltsch?den (OJ L 143, 30.4.2004, p. 56-75).在德國境內(nèi)的轉(zhuǎn)化結(jié)果（第1條），其目標(biāo)是在“污染者負(fù)責(zé)”的原則指引下，以可持續(xù)發(fā)展為基本原則，避免和修復(fù)環(huán)境損害。特定行為人因其行為造成了環(huán)境損害，或者有造成該損害的直接危險時，根據(jù)該法最終可能要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任（《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》導(dǎo)言第2條）。

《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》德文譯本中使用的“Umwelthaftung”的概念23《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》德文譯本中使用的“Umwelthaftung”的概念英譯自“Environmental Liability”。但是，在德國法上，“Haftung”概念實際上屬于民法中的概念，而《環(huán)境損害法》實際上卻是屬于公法，因此，正確的概念應(yīng)為“Umweltverantwortung”。vgl. Führ/Lewin/Roller, NuR 2006, 67 (68).，容易與《環(huán)境責(zé)任法》產(chǎn)生混淆。如上所述，《環(huán)境責(zé)任法》所規(guī)范的是個人因第三人造成的環(huán)境影響而遭受的身體、健康或財產(chǎn)的損害。而《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》以及《環(huán)境損害法》所要保護(hù)的實際上是環(huán)境本身，其所構(gòu)建的也純粹是一個公法上的責(zé)任（Verantwortung）制度。24Vgl. Knopp, UPR 2005, 361; Schmidt, NVwZ 2006, 635f.; Becker, NVwZ 2005, 371; Scheidler, NVwZ 2007 1113; s. auch BT-Dr 16/3806, S. 20: ??ffentlich-rechtliche Verantwortung (?Polizeipflicht’)”.與《環(huán)境責(zé)任法》不同，《環(huán)境損害法》所能適用的只是生態(tài)環(huán)境損害，不包括人身損害、對私人財產(chǎn)的損害或者經(jīng)濟(jì)利益的損失（《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》導(dǎo)言第14條）。25Vgl. Erw?gungsgrund (14) UHRL; 同注24，Schmidt文，S. 636.

雖然在該法制定前，有觀點認(rèn)為會引起大規(guī)模的環(huán)境訴訟，并對德國經(jīng)濟(jì)造成影響，但實際上《環(huán)境損害法》生效后截至目前，僅出現(xiàn)十幾個案件。26Vgl. Knopp/ Lohmann/ Schumacher, NuR 2017, 741 (742).就生態(tài)環(huán)境損害而言，《環(huán)境損害法》只是構(gòu)建了一個框架（framework），27指令第1條：“The purpose of this Directive is to establish a framework of environmental liability based on the‘ polluter-pays' principle,to prevent and remedy environmental damage.” 同注24，Becker文，F(xiàn)u?n. 10; 同注24，Scheidler文，S. 1113.也即對這類損害可以適用的一般條款作了規(guī)定。在適用時還需要結(jié)合具體的專業(yè)法律，主要包括自然保護(hù)法、水資源保護(hù)法和土地保護(hù)法等。結(jié)合這些環(huán)境領(lǐng)域的專門法律，才能得出哪些環(huán)境損害才屬于《環(huán)境損害法》的適用范圍，另一方面，需要結(jié)合這些專門法律才能得出《環(huán)境損害法》中規(guī)定的合理措施是什么。因此，可以說，《環(huán)境損害法》屬于總則性質(zhì)的內(nèi)容，而專門法律中的標(biāo)準(zhǔn)則作為分則對其內(nèi)容進(jìn)行填充。28BT-Dr 16/3806, S. 13, 19.

《環(huán)境損害法》第3條第3款和第5款規(guī)定了適用范圍的例外。武裝沖突、敵對、內(nèi)戰(zhàn)或起義等社會事件及異常的、不可避免和不可克服的自然現(xiàn)象引起的環(huán)境損害，被排除適用，這些屬于不可抗力的范疇。29Vgl. Wagner, VersR 2008, 565 (570).同樣，主要目的是為了服務(wù)于國家防衛(wèi)或者國際安全的活動，以及唯一目的是為了防止遭受自然災(zāi)害的活動，也不適用于本法。由《建立歐洲原子能共同體條約》調(diào)整的活動所可能引起環(huán)境損害，也被排除在外。德國已經(jīng)加入的國際條約（附錄2及附錄3）所適用的范圍，也被排除在外。

四、《環(huán)境損害法》中責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的要件

（一）存在環(huán)境損害或造成此類損害的直接危險

《環(huán)境損害法》的目的是為了避免和修復(fù)“環(huán)境損害”。因此，“環(huán)境損害”是最為核心的概念，涉及到該法的適用范圍。責(zé)任人的義務(wù)（第4、5、6、8條）及主管機(jī)關(guān)的權(quán)限（第7條）也均與這一概念相關(guān)聯(lián)。所謂環(huán)境損害是指所有對環(huán)境媒介本身造成的破壞，例如空氣污染、土壤破壞、水污染等等。但《環(huán)境損害法》并不適用于所有可以想見的環(huán)境損害，該法第2條第1項將這一法律概念限制在了三種環(huán)境媒介領(lǐng)域中，即“物種和自然棲息地”“水資源”及“土地”。《環(huán)境損害法》中的所謂損害，即是指對以上三種自然資源（物種和自然棲息地，水域和土壤）直接或間接發(fā)生的可確定的不利變化，或造成這些自然資源的功能損失（第2條第2項）。除實際損害外，還包括造成此類損害的直接危險，即存在極大的可能性在不久的將來會發(fā)生環(huán)境損害（第2條第5項）的情形。30客觀事實能否得出極大可能會發(fā)生環(huán)境損害，則是由主管機(jī)關(guān)具體情況具體判斷，在考慮到最可能涉及到的法益及其重要性后，根據(jù)警察法的原則作出決定。參見BT-Dr 16/3806, S. 21.

這一損害概念并不包含空氣，因為空氣這種環(huán)境媒介缺少可分性，無法將具體的污染份額歸屬到特定污染者。因此，《環(huán)境損害法》并沒有為廢氣排放和氣候提供保護(hù)。31同注⑦，Schrader、Hellenbroich文，S.292; Spindler/H?rtel, UPR 2002, 241 (242); krit. dazu Schmidt/Kahl, UmweltR, 10. Aufl.2017, § 1 Rn. 56; Diederichsen, NJW 2007,3377.空氣只有在作為媒介時導(dǎo)致以上三種生態(tài)環(huán)境損害時，才有意義。32同注24，Scheidler文，S. 1117.根據(jù)《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》導(dǎo)言第4條，通過空氣傳播造成的對水、土地、受保護(hù)物種及自然棲息地的損害，仍然屬于環(huán)境損害，也即《環(huán)境損害法》第2條第2項所稱的間接損害。

《環(huán)境損害法》中對于環(huán)境損害概念的界定尚需要借助于特定環(huán)境領(lǐng)域的專門法律進(jìn)行具體化。總體而言，只有重大的環(huán)境損害才屬于《環(huán)境損害法》的適用范圍，輕微環(huán)境損害并不包含在內(nèi)。33同注31，Diederichsen文，S. 3378.

1. 物種和自然棲息地

對于物種和自然棲息地而言，原則上涵蓋對促進(jìn)或維持這些物種（《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第2款）或棲息地（《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第3款）的有利保育現(xiàn)狀具有重大不利影響（erhebliche nachteilige Auswirkungen）的任何損害（第2條第1項（a）結(jié)合《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第1款第1句）。物種和自然棲息地的范圍另外通過《鳥類保護(hù)指令》（Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG)）和《棲息地指令》（FFH-Richtlinie (92/43/EWG)）來進(jìn)一步確定。其范圍包括數(shù)百種具體的自然動植物物種及自然棲息地類型。34同注24，Becker文，S. 372.

在界定對物種和自然棲息地的環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)時，《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第1款提出了“重大”規(guī)則，來與《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》第2條第1款a項中的標(biāo)準(zhǔn)保持一致，同時在第5款規(guī)定，重大不利影響應(yīng)參照基準(zhǔn)條件確定，同時考慮到《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》附件1中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，例如，應(yīng)考慮到標(biāo)本的數(shù)量或它們的生存密度，另外還應(yīng)考慮該物種的繁殖能力或棲息地的天然更新能力。35《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》附件1中所列的標(biāo)準(zhǔn)僅時列舉性的，同注24，Scheidler文，fn. 50; BT-Dr 16/3806, S. 31.

低于正常自然波動的負(fù)面變化（《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第5款第1項）、短時間內(nèi)將恢復(fù)至基準(zhǔn)條件的負(fù)面變化（《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第5款第3項）以及自然原因產(chǎn)生的、對棲息地正常經(jīng)營管理導(dǎo)致的，或者與所有者或經(jīng)營者先前執(zhí)行一樣經(jīng)營管理導(dǎo)致的負(fù)面變化（《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第5款第2項），都不屬于重大不利影響。其中，對于農(nóng)業(yè)實踐意義較大的抗辯規(guī)則為實施與所有者或經(jīng)營者先前執(zhí)行一樣經(jīng)營管理導(dǎo)致的負(fù)面變化不屬于重大不利影響。36S. dazu Heugel, Landwirtschaft und das neue UmweltschadensR, AUR Beil. 2007/1, 33.

2. 水資源

《水資源管理法》（WHG）第90條第1款第1分句對水資源造成的損害標(biāo)準(zhǔn)作了具體規(guī)定。對水資源造成的損害是指（：1）對地上水域（oberirdische Gew?sser）和 臨 海 水 域（Küstengew?sser）的 生態(tài)狀態(tài)或化學(xué)狀態(tài)造成的重大不利影響；（2）對人工或顯著改變過的（künstlichen oder erheblich ver?nderten）地上水域或臨海水域的生態(tài)潛能或化學(xué)狀態(tài)造成的重大不利影響；（3）對地下水（Grundwasser）的化學(xué)或定量狀態(tài)造成的重大不利影響；（4）對海水（Meeresgew?sser）的狀態(tài)造成的重大不利影響。地上水域、臨海水域、地下水、海水以及人工或明顯改變過的地上水域或臨海水域等概念均規(guī)定在《水資源管理法》（WHG）中，對這些概念的解釋也應(yīng)當(dāng)以《水資源管理法》（WHG）為準(zhǔn)。37BT-Dr 16/3806, S. 29.所謂生態(tài)狀態(tài)是指受影響水域中的水生生物受到人為干擾的程度。38Vgl. Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, 2018, § 27 Rn. 41.而是否對水體的化學(xué)狀態(tài)產(chǎn)生不利影響，主要是通過各種歐盟指令規(guī)定的“排放限值”和“質(zhì)量目標(biāo)”來確定的。39同注38，§ 27 Rn. 42-43.

3. 土壤

《環(huán)境損害法》中對土壤功能造成不利影響的土壤損害，表現(xiàn)為《聯(lián)邦防止土地不利改變和污染場地修復(fù)法》（以下簡稱《土地保護(hù)法》（BBodSchG））第2條第3款意義上的通過直接或間接的排放物質(zhì)、制劑、生物或微生物到土壤表面或地底，引發(fā)對人類健康的風(fēng)險。需要注意的是，構(gòu)成土地?fù)p害的前提是存在引發(fā)對人類健康的風(fēng)險，因此《環(huán)境損害法》的適用范圍要小于《土地保護(hù)法》。40Vgl. BT-Dr 16/3806, S. 20.而且，與其他受保護(hù)領(lǐng)域不同，這里并沒有要求“重大”要件，這是因為可以引發(fā)人類健康危險的不利影響，應(yīng)當(dāng)始終是重大的。41同注24，Scheidler文，S. 1116.

4. 環(huán)境專業(yè)法律中損害的例外規(guī)定

《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第1款第2句有例外規(guī)定，當(dāng)這些不利影響是經(jīng)批準(zhǔn)的項目產(chǎn)生的，而且在批準(zhǔn)時已經(jīng)知悉這些不利影響的存在，或者主管機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)時不必做此類審查的，以及基于《建筑法典》（BauGB）制定的規(guī)劃方案而獲得批準(zhǔn)或許可的項目產(chǎn)生的不利影響，均不屬于第1句中的損害，也即所謂“授權(quán)的合法化效力”。42Vgl. Greinacher, PHi 2007, 2 (5); Duikers, NuR 2006, 623 (630f.); 同注⑥， Kloepfer書，§ 12 Rn. 157ff.; 同注24，Scheidler文，S.1113.這是因為在這些前置程序中已經(jīng)對自然保護(hù)和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行過了利益權(quán)衡（《建筑法典》（BauGB）第1條第6款第7項、第1a條）。43BT-Dr 16/3806, S. 30.換句話說，經(jīng)過這些前置程序后實施行為仍然造成的損害，是在預(yù)期內(nèi)對環(huán)境的“合法”侵入，并已經(jīng)提前安排了相應(yīng)的預(yù)防措施。

此外，《水資源管理法》（WHG）第90條第1款第2分句同樣規(guī)定了環(huán)境損害行為的合法化效力，根據(jù)該句規(guī)定，在水資源的保護(hù)方面如果不利變化的原因是更為重要的公共利益，例如能源供應(yīng)或者有重大國民經(jīng)濟(jì)意義的商業(yè)利益等，或者變化對人類健康或安全的益處超過水體管理目標(biāo)（例如在應(yīng)對洪澇災(zāi)害時），同樣不屬于重大不利影響。44同注?，Landmann、Rohmer書，WHG § 90 Rn. 48.

（二）損害或危險是特定職業(yè)行為引起的

1. 職業(yè)行為

環(huán)境損害的發(fā)生必須是由職業(yè)行為所引起的，才屬于《環(huán)境損害法》救濟(jì)的對象。所謂職業(yè)行為是指在經(jīng)濟(jì)活動、商業(yè)活動或企業(yè)經(jīng)營中進(jìn)行的任何活動，無論其是私人的還是公共的，以及無論是否能獲得報酬（第2條第4項，指令第2條第7項）。這一概念的范圍應(yīng)當(dāng)說是十分廣泛的，私人經(jīng)濟(jì)活動及公共機(jī)構(gòu)的行為只要屬于職業(yè)行為，均包含在內(nèi)。唯一排除在外的是“私人領(lǐng)域”的行為，例如在自家花園的勞作，或者對私人汽車更換機(jī)油等，均不適用。45同注31，Diederichsen文，S. 3379; 同注⑥， Kloepfer書，§ 6, Rn. 336.

盡管《環(huán)境損害法》中的職業(yè)行為目的包括私人和公共的，但其同時要求是在“經(jīng)濟(jì)活動”“商業(yè)活動”或“企業(yè)經(jīng)營”中，由此帶來的一個問題是，基于法定的委托為公共利益而進(jìn)行的活動，例如修建聯(lián)邦道路等行為，是否屬于這里的職業(yè)行為？德國司法實踐中目前存在爭議。在石勒蘇益格（Schleswig）的“燕鷗”（Trauerseeschwalben）案中，石勒蘇益格高級行政法院認(rèn)為基于法定委托運(yùn)行提閘和抽水設(shè)備的行為屬于職業(yè)行為，46OVG Schleswig, Urt. v. 4. 2. 2016 - 1 LB 2/13, NuR 2016, 576 f.而在慕尼黑的“克萊默管道”（Kramertunnel）案中，慕尼黑高級行政法院則認(rèn)為基于法定委托進(jìn)行聯(lián)邦道路建設(shè)的行為屬于為公眾利益進(jìn)行的公共任務(wù)，屬于公權(quán)行為，完全符合公共利益，其不屬于任何的經(jīng)濟(jì)行為或企業(yè)進(jìn)行的經(jīng)營行為，因此不屬于《環(huán)境損害法》中的職業(yè)行為。47VGH München, Beschl. v. 17. 4. 2015 - 8 CE 15.398, NuR 2015, 337 unter Verweisung auf Petersen, NuR 2014, 525, 529.目前在石勒蘇益格“燕鷗”中原告在聯(lián)邦行政法院的上告已獲準(zhǔn)許，但目前聯(lián)邦行政法院裁定暫停訴訟程序，并請求歐盟最高法院對相關(guān)概念作出解釋，其中即包括“職業(yè)行為”的這一解釋問題。48Beschluss des 7. Senats vom 26. Februar 2019 - BVerwG 7 C 8.17.

2. 附件1中特定職業(yè)行為的無過錯責(zé)任

因經(jīng)營附件1中所列舉設(shè)備，對第2條第1項所列舉的三類自然資源直接造成了環(huán)境損害或此類損害的直接危險，則無論負(fù)責(zé)人是否存在過錯，都要承擔(dān)公法上的責(zé)任（第3條第1款第1項）。附件1中所列的設(shè)備主要包括：（1）應(yīng)根據(jù)歐盟關(guān)于工業(yè)排放（綜合預(yù)防和減少污染）的2010/75/EU指令獲得許可的設(shè)備，但不包括用于研究、開發(fā)和測試新產(chǎn)品和新工藝的設(shè)備（附件1第1條）；（2）根據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》（Kreislaufwirtschaftsgesetz）應(yīng)獲得同意、許可、報告或批準(zhǔn)計劃的廢物利用措施，主要是廢物的收集、運(yùn)輸、回收和處置設(shè)施，包括監(jiān)督此類作業(yè)、處置設(shè)施的后續(xù)處理以及經(jīng)銷商和經(jīng)紀(jì)人開展的活動運(yùn)營的設(shè)施（附件1第2條）；（3）某些用水需要經(jīng)過許可的設(shè)施（附件1第3～6條）；（4）涉及危險物質(zhì)的設(shè)備（附件1第7條）；（5）危險或污染物品的運(yùn)輸（附件1第8條）；（6）基因工程工作（附件1第10、11條）；（7）歐盟境內(nèi)或跨境的廢物越境轉(zhuǎn)移（附件1第12條）；（8）采掘業(yè)的礦物廢物（附件1第13條）49Richtlinie 2006/21/EG des Europ?ischen Parlaments und des Rates vom 15. M?rz 2006 über die Bewirtschaftung von Abf?llen aus der mineralgewinnenden Industrie und zur ?nderung der Richtlinie 2004/35/EG - Erkl?rung des Europ?ischen Parlaments, des Rates und der Kommission.；（9）二氧化碳儲存設(shè)施（附件1第14條）。

這一無過錯責(zé)任的正當(dāng)性在于，附件1中所列出的職業(yè)活動是那些被認(rèn)為特別危險的職業(yè)活動。50同注42，Greinacher文，S. 4; 同注24，Schmidt文，S. 636; 同注24，Scheidler文，S. 1113.自公法角度而言，面對這些危險活動可能造成的結(jié)果，重要的不是行為人的過錯，而是防御風(fēng)險的發(fā)生，這也與德國一般警察法51關(guān)于“警察法”的理論體系及發(fā)展脈絡(luò)，參見蘇宇：《論警察法學(xué)理論體系的獨(dú)立性及其構(gòu)建進(jìn)路》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第5期。的傳統(tǒng)相符。52同注23，F(xiàn)ühr、Lewin、Roller文，S.71f.; s. auch BT-Dr 16/3806, S. 22: ?Rasche und effektive Gefahrenabwehr”.

3. 其他職業(yè)行為過錯責(zé)任（對物種和自然棲息地）

《環(huán)境損害法》雖然在體系上屬于公法，但卻引入了私法上典型的無過錯責(zé)任和過錯責(zé)任的劃分。對于物種和自然棲息地造成的環(huán)境損害或此類損害的直接危險，除了上述無過錯責(zé)任外，《環(huán)境損害法》還規(guī)定了一個過錯責(zé)任。根據(jù)第3條第1款第2項，因附件1所列的行為之外的其他職業(yè)行為，對物種和自然棲息地造成的環(huán)境損害或此類損害的直接危險，在行為人存在故意或過失時，同樣適用《環(huán)境損害法》。

關(guān)于其他職業(yè)行為的這一過錯責(zé)任，涉及的主要問題是行為人過錯的具體標(biāo)準(zhǔn)，以及行為獲得主管機(jī)關(guān)授權(quán)許可的影響。對于公法責(zé)任體系中的這一陌生概念，根據(jù)聯(lián)邦行政法院的觀點，應(yīng)按照民法中的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。53BVerwG, Urt. v. 21. 9. 2017 - 7 C 29.15.有疑問的是，《民法典》中第278條、第831條規(guī)定的雇傭人歸責(zé)規(guī)則能否直接或類推適用？其實踐意義在于，若以上兩條中的法律思想可直接適用，則可能面臨運(yùn)營人通過委托獨(dú)立的鑒定人來避免自己的責(zé)任?！稓W盟環(huán)境責(zé)任指令》和《環(huán)境損害法》對此沒有明文規(guī)定?？傮w而言，德國司法判例否認(rèn)可以適用《民法典》第278條、第831條中的歸責(zé)規(guī)則，因為《環(huán)境損害法》中不存在類似于《民法典》第278條的利益格局。第278條是適用于雙方當(dāng)事人存在特殊聯(lián)系，并不包括對公眾利益負(fù)有利益的情況下，而第831條的規(guī)則前提是當(dāng)事人之間存在相應(yīng)的依賴關(guān)系。54Vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 4. 2. 2016 - 1 LB 2/13, NuR 2016, 744.

此外，有爭議的是這一過錯責(zé)任是否應(yīng)同時滿足違法性要件。德國較早的案例要求行為人行為同樣應(yīng)滿足違法性要件，因為如果行為不具有違法性，便不能指責(zé)其存在過錯。55VG Schleswig, Urt. v. 20. 9. 2012 - 6 A 186/11, NuR 2013, 446 f.; VG K?ln, Urt. v. 29. 11. 2016 - 2 K 6873/15, ZUR 2017, 312(Berufung rechtsh?ngig beim OVG Münster - 8 A 47/17).但聯(lián)邦行政法院最新觀點表明不要求這一要件，根據(jù)這一觀點，《環(huán)境損害法》并未對違法或合法行為加以區(qū)分，《環(huán)境損害法》同樣適用于合法的行為。56BVerwG, Urteil vom 21.09.2017 - 7 C 29.15/OVG Schleswig, Urt. v. 4. 2. 2016 - 1 LB 2/13, NuR 2016, 579. in Ablehnung von VG Schleswig NuR 2013, 442; dem folgend VG München BeckRS 2017, 104419 Rn. 54 ff.如上所述，《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）第19條第1款第2句的例外規(guī)定，產(chǎn)生了主管機(jī)關(guān)“授權(quán)的合法化效力”，如果認(rèn)為合法行為同樣要適用《環(huán)境損害法》，則主管機(jī)關(guān)的授權(quán)實際上并不發(fā)生任何效力。

歐盟最高法院新近的觀點認(rèn)為，在水資源損害領(lǐng)域，主管機(jī)關(guān)的授權(quán)并不能產(chǎn)生絕對的合法化效力。57EuGH, Urt. v. 1. 6. 2017 - C-529/15 (G. Folk gegen Unabh?ngiger Verwaltungssenat für die Steiermark), NuR 2017, 693.但這一觀點能否一般化，尚有疑問。有學(xué)者認(rèn)為，在《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定成員國可以允許行為人的合法行為造成環(huán)境損害時不承擔(dān)費(fèi)用義務(wù)（第8條第4款a項）的利益安排下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為主管機(jī)關(guān)的授權(quán)不能產(chǎn)生絕對的合法化效力，《環(huán)境損害法》應(yīng)當(dāng)同樣適用于行為人的合法行為。58OVG Schleswig, Urteil vom 4. 2. 2016 - 1 LB 2/13, NuR 2016, 745.

不過，行為的合法性以及獲得授權(quán)的合法性效力，對于職業(yè)行為環(huán)境過錯責(zé)任的構(gòu)成，仍然影響較大。在行為人根據(jù)授權(quán)之事項依法行為時，原則上不認(rèn)為其存在過失。59Vgl. BeckOK UmweltR/Schrader, 49. Ed. 1.1.2019, BNatSchG § 19 Rn. 14.此外，根據(jù)德國司法的觀點，在已經(jīng)準(zhǔn)備了預(yù)防措施，或者是采取專業(yè)人員推薦的對特定物種有利的措施時，也可以排除其過錯。60OVG Koblenz BeckRS 2015, 51222 Rn. 82, VG Neustadt a. d. Weinstra?e BeckRS 2014, 55822.

此外，第3條第1款第2項排除了水和土地的適用，其正當(dāng)性在于這兩類環(huán)境資源之上原則上存在私人財產(chǎn)權(quán)，因此已經(jīng)存在一個民法上依《民法典》第823條第1款的過錯責(zé)任。61Vgl. Wagner, VersR 2005, 177 (189); 對于該意見的批評同注24，Schmidt文，S. 636.

4. 責(zé)任人

在職業(yè)行為的概念之上，環(huán)境損害的責(zé)任人范圍是十分廣泛的，主要是指經(jīng)營或控制該職業(yè)行為的自然人或法人。（私法上和公法上的）法人同樣屬于責(zé)任人，這在德國警察法上并非新事物。除法人外，兩合公司或無限公司這樣的組織體同樣要承擔(dān)警察義務(wù)。

這一概念的重點在于特定職業(yè)行為的“經(jīng)營人”，因此并不包括接受指令采取具體行為的個人，例如雇員和公司高管等。相反，法人應(yīng)當(dāng)為其符合章程的代理人實施的行為承擔(dān)責(zé)任。62BT-Dr 16/3806, S. 21.特定職業(yè)行為許可或授權(quán)的持有人，以及這類行為的登記人或通知人，也被推定為責(zé)任人（第2條第3項）。這一推定的基礎(chǔ)在于，行為人在申請獲得特定行為的授權(quán)或許可時，應(yīng)同樣對該許可的實施承擔(dān)責(zé)任，因此，和“污染者付費(fèi)”原則并不沖突。63同注?，Sties書，S. 261.另外有學(xué)者認(rèn)為，這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)作限縮解釋，這一推定的前提應(yīng)當(dāng)是行為人仍然在使用該許可，早期獲得許可的主體，但對于設(shè)備運(yùn)用已經(jīng)沒有任何影響力的主體，應(yīng)當(dāng)被排除在外。同注42，Greinacher文，S. 4.

根據(jù)判例的觀點，《環(huán)境損害法》中的因果關(guān)系應(yīng)同樣適用私法中的因果關(guān)系原則，尤其是條件說和相當(dāng)因果關(guān)系說。64OVG Schleswig, Urt. v. 4. 2. 2016 - 1 LB 2/13, NuR 2016, 577.除此之外，與《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》不同，《環(huán)境損害法》在因果關(guān)系的要件中還要求環(huán)境損害或引起損害的危險必須因職業(yè)行為所“直接造成”（unmittelbar verursacht），才可以要求行為人負(fù)責(zé)（第2條第3款）。

因果關(guān)系中的“直接造成”要件來源于德國警察秩序法中的“直接肇因”理論，從中亦可看出，《環(huán)境損害法》作為公法，立法者認(rèn)為“肇因”（Verursachung）概念應(yīng)當(dāng)同樣適用。在警察秩序法中，所謂的肇因者是指因其行為直接（unmittelbare）帶來了具體的危險。此外，判例中還包括行為雖然沒有直接造成危險，但其行為超出了危險極限，是造成危險發(fā)生的直接原因。65同注24，Becker文，S. 373; 同注?，Landmann、Rohmer書，USchadG § 2 Rn. 38; OVG Schleswig, Urt. v. 4. 2. 2016 - 1 LB 2/13, NuR 2016, 577.在石勒蘇益格-荷爾斯泰因（Schleswig-Holstein）案中，石勒蘇益格初級行政法院認(rèn)為這一因果關(guān)系要件的表述在《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》中并沒有出現(xiàn)，應(yīng)作符合歐盟法的解釋，因此認(rèn)為職業(yè)行為間接造成的損害也屬于環(huán)境損害。66Vgl. VG Schleswig, Urt. v. 20. 9. 2012 - 6 A 186/11, NuR 2013, 444.但遺憾的是，在上訴程序中，石勒蘇益格高級行政法院對這一問題沒有作出回應(yīng)，因

（三）因果關(guān)系

為高級行政法院在對直接肇因標(biāo)準(zhǔn)作出了較為寬泛的解釋基礎(chǔ)，認(rèn)為該案中行為人的行為與環(huán)境損害之間存在直接因果關(guān)系。67OVG Schleswig, Urt. v. 4. 2. 2016 - 1 LB 2/13, NuR 2016, 577. 初級法院對直接肇因采取較為嚴(yán)格的解釋，認(rèn)為水位下降的不利影響是逐漸發(fā)生的，而且不是由行為人的特定行為引起的，因此行為人的行為與燕鷗可捕食的魚類減少之間不存在直接因果關(guān)系。石勒蘇益格高級行政法院則認(rèn)為，行為人行為導(dǎo)致的水位下降，與燕鷗可捕食的魚類減少之間存在直接因果關(guān)系。目前德國聯(lián)邦行政法院已經(jīng)許可了原告的上告，且于2019年2月26日作出裁定暫停聯(lián)邦行政法院的程序，并請求歐盟最高法院在裁決前對《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》中的“經(jīng)營”（Bewirtschaftung）、“正常經(jīng)營”“早期的經(jīng)營”以及“職業(yè)行為”等概念作出解釋。

從立法理由來看，在界定責(zé)任人概念時的“直接肇因”的要求，與《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》之間并不存在實質(zhì)區(qū)別，《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》實際上同樣隱含了這一要件，《環(huán)境損害法》只是作出了明示。68BT-Dr 16/3806, S. 21.這一要件并沒有過多限縮因果關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，因果關(guān)系的判斷仍然主要適用私法中的因果關(guān)系原則。但這一標(biāo)準(zhǔn)仍然不可或缺，因為如此才能合理化行為人承擔(dān)公法上的責(zé)任。69同注?，Landmann、Rohmer書，USchadG § 2 Rn. 38.根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，實施職業(yè)行為需要事前獲得許可的授權(quán)機(jī)關(guān)，不屬于《環(huán)境損害法》意義上的直接肇因人。70BT-Dr 16/3806, S. 21.潛在環(huán)境危害物質(zhì)的制造商71Vgl. Ruffert NVwZ 2010, 1177 (1181).以及鑒定人72Vgl. Knopp/Lohmann/Schumacher NuR 2017, 741 (744).，也不屬于直接肇因人。

另外，與民事責(zé)任不同，主管機(jī)關(guān)在采取干預(yù)措施時，例如要求責(zé)任人采取預(yù)防措施等，應(yīng)根據(jù)一般警察秩序法原則證明存在因果關(guān)系，但是這種證明不必達(dá)到完美無缺的地步，只要是可以從客觀情況的跡象中推斷出存在因果關(guān)系即可。這是為了可以更為高效地實現(xiàn)危險防御的目的。但除此之外，《環(huán)境損害法》中并沒有額外規(guī)定像環(huán)境民事危險責(zé)任中的因果關(guān)系證明減輕規(guī)則，因為主管機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時可以享受私人無法享受的公權(quán)力。73BT-Dr 16/3806, S. 22; s. auch Diederichsen/Jerxsen, UPR 2007, 17 Fu?n. 11.

在因果關(guān)系要件中，較為特殊的情形是擴(kuò)散性質(zhì)污染（Diffuse Verschmutzungen）。根據(jù)《環(huán)境損害法》第3條第4款，因不能清楚劃分的污染造成的環(huán)境損害或迫近威脅，只有在損害與特定責(zé)任人的行為之間確定存在因果關(guān)系時，才能適用本法。根據(jù)《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》導(dǎo)言第13條，該環(huán)境責(zé)任指令不是處理具有散布廣泛和擴(kuò)散特性污染問題的適當(dāng)手段，因為在這種情況下，不可能將不利環(huán)境影響與特定單個行為人的作為或不作為聯(lián)系起來。74BT-Dr 16/3806, S. 23; s. auch Ehlers, NuR 2006, 86 (90): ?Diffuse Verschmutzungen”.

這一條規(guī)范在實施時可能會產(chǎn)生嚴(yán)重問題，責(zé)任人很可能會經(jīng)常援引該條作為抗辯，而該法又沒有規(guī)定主管機(jī)關(guān)在確定因果關(guān)系時應(yīng)當(dāng)付出多少努力，以及費(fèi)用由誰承擔(dān)。75同注31，Diederichsen文，S. 3378.但有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)將擴(kuò)散性質(zhì)的污染與多個明顯可識別的污染者累積相互作用的案例類型分開，后者應(yīng)當(dāng)屬于《環(huán)境損害法》的適用范圍。76Vgl. Duikers, Die Umwelthaftungsrichtlinie der EG, 2006, S. 95ff.

（四）構(gòu)成要件小結(jié)

綜上所述，責(zé)任人承擔(dān)《環(huán)境損害法》中規(guī)定的責(zé)任的構(gòu)成要件包括：

（1）存在《環(huán)境損害法》意義上的環(huán)境損害或造成此類損害的直接危險，具體而言，是指對物種和自然棲息地、水資源和土壤這三類自然資源造成了不利影響，以相關(guān)專業(yè)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行具體化。

（2）上述損害或危險是因為職業(yè)行為引起的，具體分為兩種不同的責(zé)任類型：其一，無過錯責(zé)任：運(yùn)營附件1中設(shè)備的職業(yè)行為，對三類自然資源造成損害的，不需要具備過錯要件；其二，上述職業(yè)行為之外的其他職業(yè)行為，對物種和自然棲息地造成環(huán)境損害或危險的，在具備過錯時（根據(jù)判例觀點，行為不必滿足違法性要件）承擔(dān)責(zé)任。

（3）承擔(dān)責(zé)任的主體為經(jīng)營或控制該職業(yè)行為的自然人或法人，包括該職業(yè)行為許可或授權(quán)的持有人，以及這類行為的登記人或通知人。

（4）職業(yè)行為與環(huán)境損害之間存在直接因果關(guān)系。

五、法律效果——責(zé)任人承擔(dān)的義務(wù)及行政機(jī)關(guān)的干涉權(quán)限

環(huán)境損害法的制度核心是，在出現(xiàn)環(huán)境損害或危險時規(guī)定了責(zé)任人的三種原始義務(wù)（信息說明義務(wù)、危險防御義務(wù)和修復(fù)義務(wù)）。而為了實現(xiàn)這些義務(wù)，同時賦予了主管機(jī)關(guān)干涉的權(quán)力。除了責(zé)任人的原始義務(wù)，另外，更具實踐意義的是責(zé)任人的次級義務(wù)，即費(fèi)用承擔(dān)義務(wù)的問題。

責(zé)任人的原始義務(wù)是基于法律規(guī)定自行承擔(dān)（self-exacting）的，也即，在具體情形中，無需通過主管機(jī)關(guān)的命令，就應(yīng)當(dāng)主動履行相關(guān)義務(wù)。77同注29，S. 571.但這并不排除，主管機(jī)關(guān)根據(jù)第7條第2款要求責(zé)任人承擔(dān)這些義務(wù)的可能。尤其是，第6條規(guī)定的修復(fù)義務(wù)，通常還需要通過主管機(jī)關(guān)的具體行為進(jìn)行具體化（第8條第2款）。

需要提前說明的是，由于《環(huán)境損害法》為公法，因此環(huán)境主管機(jī)關(guān)基于該法要求責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)時，責(zé)任人針對主管機(jī)關(guān)作出的行政行為，可以通過《行政法院法》（VwGO）第40條第1款第1句規(guī)定的一般行政救濟(jì)途徑獲得救濟(jì)，主要是異議（Widerspruch）（《行政法院法》（VwGO）第68條）和撤銷之訴（《行政法院法》（VwGO）第42條）。

（一）產(chǎn)生引發(fā)環(huán)境損害的直接危險時的義務(wù)——信息說明義務(wù)與預(yù)防義務(wù)

在責(zé)任人的行為產(chǎn)生引發(fā)環(huán)境損害的直接危險時會產(chǎn)生兩項義務(wù)。首先，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)立刻向主管機(jī)關(guān)報告所有重要事實（第4條）。所謂立刻，是指無可歸責(zé)之遲延情形。78類似于民法典第121條第1款意義上的不可歸責(zé)之遲延（ohne schuldhaftes Z?gern），vgl. Brinktrine, ZUR 2007, 337 (343).另外，責(zé)任人的響應(yīng)速度，也取決于損害的大小。79同注78，S.343.不過，根據(jù)學(xué)說的觀點，責(zé)任人提供信息的義務(wù)不包括采取進(jìn)一步調(diào)查措施的義務(wù)或委托鑒定專家的義務(wù)。80同注42，Greinacher文，S. 6; 同注24，Scheidler文，S. 1117; Cosack/Enders, DVBl. 2008, 405 (413).責(zé)任人提供信息的義務(wù)，是為了便于主管機(jī)關(guān)的監(jiān)控，或者作為主管機(jī)關(guān)確定相關(guān)措施內(nèi)容的基礎(chǔ)（第8條第2款）。

其次，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)立刻采取必要的預(yù)防措施（第5條）。這一義務(wù)同樣是直接基于法律而發(fā)生，無需主管機(jī)關(guān)的命令，且應(yīng)無可歸責(zé)之遲延情形下立即采取措施。預(yù)防措施是指，在存在發(fā)生環(huán)境損害風(fēng)險時避免損害發(fā)生或減小這種損害發(fā)生的任何措施（第2條第6項）。至于哪些措施是必要的，則需要進(jìn)行個案判斷。81BT-Dr 16/3806, S. 24; 同注24，Scheidler文，S. 1117.

（二）產(chǎn)生環(huán)境損害后的義務(wù)——損害限制義務(wù)與修復(fù)義務(wù)

《環(huán)境損害法》第4條中規(guī)定的提供信息的義務(wù)，在環(huán)境損害發(fā)生時，同樣存在。在環(huán)境損害發(fā)生后，責(zé)任人還應(yīng)承擔(dān)第6條中規(guī)定的義務(wù)：責(zé)任人必須首先采取限制損害繼續(xù)擴(kuò)大的措施（Schadensbegrenzungsma?nahme），也即應(yīng)當(dāng)立即采取控制、遏制、消滅或其他手段處理相關(guān)損害物的措施（第2條第7項），其目的是限制或避免環(huán)境損害繼續(xù)擴(kuò)大，對人類健康或其他環(huán)境資源造成不利影響。

除此之外，責(zé)任人承擔(dān)的主要義務(wù)是第8條中規(guī)定的采取必要修復(fù)措施（Sanierungsma?nahmen）的義務(wù)。在環(huán)境損害得到修復(fù)前，責(zé)任人的這一義務(wù)一直存在。82BT-Dr 16/3806, S. 23.修復(fù)措施是指根據(jù)環(huán)境專業(yè)法律法規(guī)修復(fù)環(huán)境的所有措施（第2條第8項）。因此，在具體適用這一義務(wù)時，還需要結(jié)合《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》《水資源管理法》和《土地保護(hù)法》等的專業(yè)規(guī)定。83BT-Dr 16/3806, S. 22.

《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第19條第4款和《水資源管理法》第90條第2款關(guān)于修復(fù)措施的規(guī)定均指引了《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》附件2第1項的規(guī)定。對于物種或棲息地以及水資源的環(huán)境損害的修復(fù)措施分為三個階層：首先是“基礎(chǔ)修復(fù)”（prim?re Sanierung），其目標(biāo)是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境到基線條件。這一措施是強(qiáng)制優(yōu)先適用的，只有在這一目標(biāo)已經(jīng)不可能完成時，才會考慮其他的修復(fù)措施。84同注29，S. 571.其次是在前一目標(biāo)已經(jīng)不可能達(dá)成，則需要采取“補(bǔ)充修復(fù)”（erg?nzende Sanierung），其目標(biāo)是在有必要時，在另一個地方提供等同于受損害地點基線條件的自然資源和（或）其服務(wù)功能。最后是“賠償修復(fù)”（Ausgleichssanierung），是指為賠償自然資源和（或）其服務(wù)功能因受損期間不能發(fā)揮其生態(tài)功能或為其他自然資源提供或公共提供服務(wù)這一損失（臨時損失），而采取的措施，直至受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)。這一賠償還包括對受損地或替代地的自然棲息地、物種或水資源進(jìn)行額外的改善。

盡管《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》附件2第2項規(guī)定有對土地?fù)p害的修復(fù)規(guī)則，《土地保護(hù)法》并沒有指引該規(guī)定，而是在第2條第7項直接規(guī)定了相關(guān)的修復(fù)義務(wù)，其要求在很大程度上與指令保持一致，主要包括：（1）消除或減少損害物質(zhì)；（2）在必不消除損害物質(zhì)的情況下，長期有效地防止或減少損害物質(zhì)的擴(kuò)散；（3）消除或減少土壤的物理、化學(xué)或生物性質(zhì)的有害變化。另外，值得注意的是，由于與土壤有關(guān)的環(huán)境破壞通常會對地下水產(chǎn)生不利影響，從而產(chǎn)生與水有關(guān)的環(huán)境損害，或者因?qū)ν寥赖沫h(huán)境損害伴隨而生對受保護(hù)物種或自然棲息地的損害，因此多數(shù)時候，對土壤的環(huán)境損害也會適用《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》中規(guī)定的修復(fù)措施。85同注42，Greinacher文，S. 7; 同注24，Scheidler文，S. 1117.

盡管有以上關(guān)于修復(fù)措施的原則性規(guī)定，但在個案中修復(fù)措施的具體內(nèi)容仍然是無法直接確定的，在實踐中仍然需要進(jìn)行具體化。86同注⑥，Kloepfer書，§ 6, Rn. 364.因此，《環(huán)境損害法》第8條第1款還規(guī)定了一個具體化程序，根據(jù)該條規(guī)定，責(zé)任人應(yīng)首先調(diào)查確定應(yīng)采取何種必要修復(fù)措施，并提交主管機(jī)關(guān)征求同意。而主管機(jī)關(guān)則要依據(jù)環(huán)境專業(yè)法律法規(guī)，確定修復(fù)措施的種類和范圍（第8條第2款）。

（三）主管機(jī)關(guān)的決定

與《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》第6條第3款的規(guī)定不同，在如何采取補(bǔ)救措施時，德國《環(huán)境損害法》賦予了主管機(jī)關(guān)一個自由裁量空間。87反對意見同注42，Greinacher文，S. 9，其觀點主張為了符合歐盟法應(yīng)將主管機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)減少到零。根據(jù)《環(huán)境損害法》第8條第1款的規(guī)定，除非主管機(jī)關(guān)已經(jīng)采取必要的修復(fù)措施，負(fù)責(zé)人就有義務(wù)根據(jù)環(huán)境專業(yè)法律法規(guī)的要求采取補(bǔ)救措施，并將其提交主管當(dāng)局批準(zhǔn)。根據(jù)該條的規(guī)定，主管機(jī)關(guān)有兩個行為選項：一是主管機(jī)關(guān)不必事前要求責(zé)任人采取措施，自己可以任何時候自己采取必要的修復(fù)措施，而且也不必滿足《行政強(qiáng)制法》（VwVG）第6條第2款規(guī)定的要件。88依據(jù)《行政執(zhí)行法》第6條第2款，為阻卻構(gòu)成刑事犯罪或罰款事實的違法行為，或為排除迫切的危險，在行政機(jī)關(guān)法定的職權(quán)范圍之內(nèi)，該機(jī)關(guān)無需事先作出基礎(chǔ)行政行為，便可以采取即時強(qiáng)制(Sofortiger Vollzug) 。同注24，Scheidler文，S. 1118.二是主管機(jī)關(guān)可以要求負(fù)責(zé)人采取必要的損害限制措施和修復(fù)措施（第7條第2款第3項）。在僅有產(chǎn)生環(huán)境損害的直接危險時同樣如此，主管機(jī)關(guān)可以自己采取必要的預(yù)防措施，也可以要求責(zé)任人采取這類措施（第7條第2款第3項）。89《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》在采取預(yù)防措施方面，賦予了主管機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)（第5條第3款）。

在主管機(jī)關(guān)自行采取修復(fù)措施時，同樣應(yīng)滿足環(huán)境專業(yè)法律法規(guī)的要求（第8條第2款）。主管機(jī)關(guān)也可以同意責(zé)任人的建議，或者附加另外的條件，甚至根據(jù)其可獲取的信息作出不同的決定。90BT-Dr 16/3806, S. 25.但是，無論如何，主管機(jī)關(guān)在決定應(yīng)采取何種必要修復(fù)措施時，始終應(yīng)遵守比例原則。91BT-Dr 16/3806, S. 22, 24.而且，主管機(jī)關(guān)在作出決定時，應(yīng)當(dāng)讓受影響的當(dāng)事人92受影響的當(dāng)事人是指因環(huán)境損害，其權(quán)利或受法律保護(hù)的利益（有可能）受到影響的自然人和法人。BT-Dr 16/3806, S. 25, 27.及獲得承認(rèn)的協(xié)會93官方承認(rèn)的內(nèi)國或者外國社團(tuán)，核心要求是根據(jù)章程其主要、長久的目的在于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，其他要求有已經(jīng)成立3年、有能力實現(xiàn)目的、追求公益、成員資格向任何人開放（總會除外）。例外是合格且已經(jīng)提交承認(rèn)申請，但因非自身原因尚未獲得承認(rèn)的團(tuán)體。參見《環(huán)境法律救濟(jì)法》（Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz）第3條。參與進(jìn)來，并聽取他們的意見（第8條第4款）。在發(fā)生多個環(huán)境損害且無法針對所有損害同時采取必要的修復(fù)措施時，主管機(jī)關(guān)可以自由裁量決定優(yōu)先修復(fù)哪一個環(huán)境損害（第8條第3款）。

（四）責(zé)任人義務(wù)的實現(xiàn)機(jī)制

如上所述，《環(huán)境損害法》規(guī)定的是責(zé)任人的公法上義務(wù)，在責(zé)任人不主動履行時，主管機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)來強(qiáng)制責(zé)任人履行（第10條前半句）。一方面，為確保責(zé)任人履行其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，根據(jù)第7條第2款，主管機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況可以作出要求責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的行政命令。另一方面，對于責(zé)任人提出的修復(fù)措施，由于需要進(jìn)行具體化，主管機(jī)關(guān)有權(quán)同意責(zé)任人的建議，或者附加另外的條件，甚至根據(jù)其可獲取的信息作出不同的決定。94BT-Dr 16/3806, S. 25.與一般警察秩序法賦予主管機(jī)關(guān)是否介入的自由裁量不同，第10條前半句否定了主管機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，也即，在有生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時，主管機(jī)關(guān)必須要介入監(jiān)督責(zé)任人義務(wù)的履行，或者強(qiáng)制要求責(zé)任人履行。95同注?，Landmann、Rohmer書，USchadG § 10 Rn. 3.

此外，當(dāng)事人以及可以提出第11條第2款法律救濟(jì)的環(huán)境協(xié)會，只要主張的事實表面證明確實發(fā)生了環(huán)境損害，即可要求主管機(jī)關(guān)采取措施（第10條后半句）。由于第10條僅規(guī)定了修復(fù)義務(wù)，可知德國采納了《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》第12條第5款的規(guī)定，將環(huán)境協(xié)會可請求主管機(jī)關(guān)作為的內(nèi)容限制在了修復(fù)義務(wù)。但環(huán)境協(xié)會能否請求預(yù)防措施，在司法實踐中仍然存在爭議。96同注26，Knopp、Lohmann、Schumacher文，S. 746.

《環(huán)境損害法》也規(guī)定了當(dāng)事人和環(huán)境協(xié)會的知情權(quán)。主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人及環(huán)境協(xié)會將要采取的修復(fù)措施，并保障其表達(dá)意見的權(quán)利，在最終確定修復(fù)措施時，應(yīng)當(dāng)考慮其提出的意見（第8條第4款）。

（五）預(yù)防、限制及修復(fù)措施費(fèi)用的承擔(dān)

《環(huán)境損害法》對于“費(fèi)用”這一概念的定義較為寬泛，除了包括責(zé)任人自己采取相關(guān)措施的費(fèi)用外，還包括例如“行政費(fèi)用和行政程序費(fèi)用”，以及“監(jiān)管和監(jiān)督的費(fèi)用”（第2條第9項）。但實際上，因為第9條第1款將責(zé)任人承擔(dān)費(fèi)用的范圍明確限定在了“預(yù)防措施、損害限制措施及修復(fù)措施”方面，這一寬泛定義也就沒有實際意義。根據(jù)第9條第1句的規(guī)定，采取預(yù)防措施、損害限制措施及修復(fù)措施的費(fèi)用原則上由責(zé)任人承擔(dān)，這是環(huán)境法中“污染者付費(fèi)”原則的具體要求。

《環(huán)境損害法》中關(guān)于費(fèi)用承擔(dān)的問題，留有大片空白。除以上原則性規(guī)定外，根據(jù)第9條第2款的規(guī)定，具體費(fèi)用承擔(dān)規(guī)則，包括費(fèi)用免除規(guī)則（Kostenbefreiung）和費(fèi)用償還規(guī)則（Konstenerstattung），則留由各聯(lián)邦州自行規(guī)定。這實際上是把在法政策領(lǐng)域尚有爭議的棘手問題推給了各聯(lián)邦州，因此，這一概括立法授權(quán)在德國也存在批評意見。97同注⑥，Kloepfer書，§ 6 Rn. 371.

《環(huán)境損害法》對于州立法中的關(guān)鍵性問題僅作了一些提示性的規(guī)定。首先，根據(jù)第9條第1款第2句第2分句，各聯(lián)邦州可以規(guī)定在滿足《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》第8條第4款的要件時，不讓責(zé)任人承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的費(fèi)用。《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》第8條第4款為歐盟成員國提供了一個法政策上的選項，也即，在環(huán)境損害是因為獲得許可的職業(yè)行為造成的，且責(zé)任人不存在過錯時，可以不要求責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)措施的費(fèi)用（所謂合規(guī)運(yùn)營損害的責(zé)任）。98同注⑥，Kloepfer書，§ 6 Rn. 372.但目前尚未有聯(lián)邦州采納這一規(guī)則。99Vgl. SZDK/Schwendner USchadG § 9 Erl?uterung.其次，根據(jù)第9條第1款第3句，聯(lián)邦州在設(shè)計費(fèi)用承擔(dān)規(guī)則時，在使用農(nóng)藥時，可以考慮各自農(nóng)業(yè)的特殊情況。通過這種方式，可以保護(hù)使用者對官方許可的農(nóng)藥的信賴。100BT-Dr 16/3806, S. 26.

《環(huán)境損害法》的目的是預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生，與一般民事侵權(quán)責(zé)任不同，在有損害發(fā)生時，運(yùn)營人應(yīng)盡早采取措施，才能避免后續(xù)支出更多的修復(fù)費(fèi)用。如此難免會存在個別主體以事前觀察角度誤認(rèn)為自己的行為導(dǎo)致了環(huán)境損害或危險并采取相應(yīng)措施，但事后發(fā)現(xiàn)責(zé)任人另有他人的情形，或者雖然是該行為人引起了環(huán)境損害，但屬于免責(zé)的情形，則有必要賦予該行為人向第三人或主管機(jī)關(guān)求償?shù)臋?quán)利。第9條第1句即規(guī)定了表面責(zé)任人對第三人或主管機(jī)關(guān)的求償請求權(quán)。

如果環(huán)境損害是由多個責(zé)任人造成的，還會涉及到不同責(zé)任人之間內(nèi)部費(fèi)用分擔(dān)的問題。在費(fèi)用承擔(dān)義務(wù)的層面，第9條第2款第1句規(guī)定多個責(zé)任人之間享有補(bǔ)償請求權(quán)（Ausgleichsanspruch）。這一請求權(quán)是民法上的請求權(quán)，其適用規(guī)則為《民法典》第426條規(guī)定的連帶之債。101同注29，S. 575.除了責(zé)任人以契約方式協(xié)商約定各自的份額外，在內(nèi)部關(guān)系上，費(fèi)用的分擔(dān)份額按照各自的引起份額（Verursachungsbeitrag）來計算。

此外，應(yīng)當(dāng)注意的是，由于《環(huán)境損害法》的公法本質(zhì)，主管機(jī)關(guān)出于危險防御的考量，可以自由裁量要求履行原始義務(wù)（例如修復(fù)義務(wù)等）的責(zé)任人，而且不必按照各個責(zé)任人的引起份額來計算。102同注29，S. 574 f.

六、生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實質(zhì)問題及對我國的經(jīng)驗啟示

綜上所述，可知在德國法上生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)是放在公法的體系中。雖然通過私法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境利益并非沒有可能，但由于生態(tài)環(huán)境利益作為公共利益與私法體系不兼容，私法至多只能在極小的范圍內(nèi)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)的作用。另外，生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)應(yīng)是預(yù)防為主，也只有公法才能在生態(tài)損害發(fā)生前預(yù)先提供介入手段。這也是德國立法進(jìn)程中，明確選擇通過公法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的主要原因。

公共利益的保護(hù)應(yīng)為公法的任務(wù)，從法律體系來看公法理應(yīng)承擔(dān)起這一責(zé)任，如此除了可以與環(huán)境行政法律體系相協(xié)調(diào)外，傳統(tǒng)警察秩序法中的危險防御功能也可以有效預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。在有發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害或產(chǎn)生該損害的直接危險時，德國《環(huán)境損害法》規(guī)定了責(zé)任人應(yīng)當(dāng)主動履行的相應(yīng)義務(wù)，在責(zé)任人不履行義務(wù)時，主管機(jī)關(guān)有權(quán)要求責(zé)任人履行。在主管機(jī)關(guān)不作為時，環(huán)境協(xié)會也可以通過訴訟方式要求主管機(jī)關(guān)采取措施。與之相比，侵權(quán)責(zé)任編二審稿第1010條和第1011條的規(guī)定，由主管機(jī)關(guān)或環(huán)境組織向法院起訴的方式救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，反而是束縛了主管機(jī)關(guān)作為的可能性，其效率之低顯然可見。

即使我們認(rèn)為由于行政資源有限、行政機(jī)關(guān)保守等客觀原因，通過主管機(jī)關(guān)或環(huán)境組織向法院起訴方式，要求責(zé)任人承擔(dān)環(huán)境修復(fù)等責(zé)任，從德國法上生態(tài)環(huán)境救濟(jì)體系可知，仍有大量實質(zhì)問題有待解決。

首先，私法如何發(fā)揮預(yù)防功能，又能否提供及時救濟(jì)手段？也即在民事救濟(jì)體系中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步構(gòu)建在損害發(fā)生前如何通過法院采取禁令等措施，要求責(zé)任人提供信息，并采取相應(yīng)的預(yù)防措施。

其次，如何厘定生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)范圍？生態(tài)環(huán)境損害不僅只是自然科學(xué)的概念，而且往往還受一國環(huán)境法律政策影響，哪些環(huán)境不利影響構(gòu)成法律中的“生態(tài)環(huán)境損害”，涉及的環(huán)境媒介有哪些（空氣、氣候能否包含在內(nèi)）？需要規(guī)制的加害行為包含哪些？是否需要限于經(jīng)營活動？等等。這背后的實質(zhì)問題是如何劃定需要救濟(jì)的生態(tài)環(huán)境損害范圍，才能協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前侵權(quán)責(zé)任編二審稿適用的生態(tài)環(huán)境要素十分廣泛，立法政策是否科學(xué)合理，仍需要進(jìn)一步斟酌。

再次，生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任構(gòu)成是否需要單獨(dú)構(gòu)建，且這一特殊責(zé)任放在民法典中，如何與傳統(tǒng)環(huán)境民事責(zé)任相協(xié)調(diào)，尚缺乏制度構(gòu)建。例如，在環(huán)境民事責(zé)任中采取了因果關(guān)系推定的規(guī)則，在生態(tài)環(huán)境損害中能否繼續(xù)適用？又如，在環(huán)境民事責(zé)任中，侵權(quán)人通常不會因行為獲得“合法授權(quán)”而免于承擔(dān)損害賠償責(zé)任，但在行為人基于合法授權(quán)對生態(tài)環(huán)境這一公益造成侵害時，能否免除其費(fèi)用承擔(dān)義務(wù)，應(yīng)有不同的答案。