李 奇，高 洋

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京100875）

一、問題提出及分析框架

在全球化的大背景下，高等教育的質(zhì)量水準(zhǔn)成為衡量和提升大學(xué)競爭力的重要內(nèi)容。在新的歷史時期，我國的高等教育已經(jīng)充分認(rèn)識到了提升高等教育質(zhì)量的重要性。我國“十三五”規(guī)劃指出，教育要以提高質(zhì)量為主線，要以“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”為目標(biāo)，要“建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科”[1]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》特別指出要“完善教育信息公開制度，保障公眾對教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立高校教學(xué)質(zhì)量年度報告發(fā)布制度”[2]。這一舉措，對于規(guī)范我國大學(xué)的人才培養(yǎng)活動、提升我國大學(xué)的信息公開程度、監(jiān)督我國大學(xué)的教育質(zhì)量具有重要的意義。從2011年開始，教育部以發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報告為制度試點，截至2018 年，已連續(xù)8 年要求各高校和各教育主管部門編制并發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報告。對于剛剛涉足質(zhì)量報告這一信息公開制度的我國高等教育而言，本科教學(xué)質(zhì)量報告提供了什么樣的信息、反映出哪些優(yōu)點和不足、后期應(yīng)該如何更好地推進(jìn)等問題都是我們需要關(guān)注的?！?85 工程”高校作為最早的發(fā)布者，已經(jīng)有8 年的發(fā)布經(jīng)歷，是所有高校類型中唯一伴隨報告發(fā)布從起步到成長的群體，具有重要的研究價值。同時，“985 工程”高校在我國高等教育中具有排頭兵的作用，是我國“雙一流”建設(shè)的中堅力量，它們的質(zhì)量報告一定程度上可以折射出當(dāng)前我國優(yōu)質(zhì)高等教育的閃光點和短板，也能夠為它們自我提升、自我改進(jìn)的客觀分析提供重要依據(jù)。因此，本文選取“985 工程”高校的本科教學(xué)質(zhì)量報告作為研究對象進(jìn)行深入的分析。

我國高校教育質(zhì)量年度報告發(fā)布制度是由政府推動的自上而下的政策過程。在分析方法上，政策過程可以劃分為政策制定過程和政策執(zhí)行過程，并對它們分別進(jìn)行考察[3]。本研究將在這一政策分析框架下通過對質(zhì)量報告進(jìn)行文本分析，梳理質(zhì)量報告制度從萌芽到國家政策的合法性過程；進(jìn)而，基于高校落實的角度對政策執(zhí)行的情況進(jìn)行分析；最后對該政策實施中的問題進(jìn)行一定的評價，并提出改進(jìn)建議。

二、高等教育質(zhì)量年度報告發(fā)布制度的合法化進(jìn)程

高等教育質(zhì)量年度報告發(fā)布有著堅實的法律法規(guī)保障和政策支持。國務(wù)院2007年表決通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中將高校正式納入信息公開的范圍[4]。2010年9月1日，《高等學(xué)校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）正式對外公布并生效施行?！掇k法》提出高校要“在學(xué)校網(wǎng)站開設(shè)信息公開意見箱，設(shè)置信息公開專欄、建立有效鏈接，及時更新信息”，同時“高等學(xué)校應(yīng)該編制信息公開指南和目錄，并及時公布和更新?！?011 年7 月教育部發(fā)布通知，要求39 所“985 工程”高校率先編制并發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報告[5]。2012 年8 月，教育部又進(jìn)一步?jīng)Q定“211 工程”高校編制并發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報告。2013 年教育部發(fā)出通知，要求全國所有公辦高校開展本科教學(xué)質(zhì)量年度報告編制發(fā)布工作，并鼓勵民辦高校參與；本科教學(xué)質(zhì)量年度報告編制與發(fā)布實行屬地化管理，加強(qiáng)省級教育行政部門統(tǒng)籌，要求各省級教育行政部門按《通知》要求，并結(jié)合本地區(qū)實際情況，組織完成本地區(qū)高校本科教學(xué)質(zhì)量年度報告的編制發(fā)布工作[6]。此后國務(wù)院和教育部每年均會通過《教育督導(dǎo)工作要點》《教育督導(dǎo)工作報告》等文件要求、督促本科教育質(zhì)量年度報告的編制、公布，本科教學(xué)質(zhì)量年度報告逐漸年度化、體系化、結(jié)構(gòu)化。

質(zhì)量報告發(fā)布制度在框架和內(nèi)容上也有著明確的政策支撐。2014 年教育部公布了《高等學(xué)校信息公開事項清單》，規(guī)定“年度報告應(yīng)當(dāng)于每年10月底前向社會公布，并報送所在地省級教育行政部門和上級主管部門備案”，要求直屬高校在當(dāng)年10 月底之前在學(xué)校門戶網(wǎng)站開設(shè)信息公開專欄，全面公布各項內(nèi)容；建立即時公開制度，信息制作完成或獲取后20個工作日內(nèi)即時公布[7]。《高等學(xué)校信息公開事項清單》要求在編制上一學(xué)年信息公開年度報告時對清單內(nèi)容逐條詳細(xì)說明，清單公布了10 大類50 條內(nèi)容，其中“教學(xué)質(zhì)量信息”類包含9項：本科生占全日制在校生總數(shù)的比例、教師數(shù)量及結(jié)構(gòu)；專業(yè)設(shè)置、當(dāng)年新增專業(yè)、停招專業(yè)名單；全校開設(shè)課程總門數(shù)、實踐教學(xué)學(xué)分占總學(xué)分比例、選修課學(xué)分占總學(xué)分比例；主講本科課程的教授占教授總數(shù)的比例、教授授本科課程占課程總門次數(shù)的比例；促進(jìn)畢業(yè)生就業(yè)的政策措施和指導(dǎo)服務(wù)；畢業(yè)生的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、就業(yè)率、就業(yè)流向；高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量年度報告；藝術(shù)教育發(fā)展年度報告；本科教學(xué)質(zhì)量報告[7]。至此，質(zhì)量報告的編制和發(fā)布工作在政策文件上已經(jīng)完成了內(nèi)容、形式、基本框架上的確定，我國高等教育質(zhì)量年度報告發(fā)布逐漸步入規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。

三、高等教育質(zhì)量年度報告的文本研究

對39所“985工程”高校網(wǎng)站中公開發(fā)布的教學(xué)質(zhì)量報告進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，39 所高校中除國防科技大學(xué)以外均按照教育部要求建立了具有各自形式特色的“信息公開”網(wǎng)頁或欄目，絕大部分高校都根據(jù)清單要求設(shè)置了專門的“教學(xué)質(zhì)量信息”專項內(nèi)容，并按照教育部要求給出了其中包含的9 項內(nèi)容，可以很容易找到“本科教學(xué)質(zhì)量報告”這一欄或是鏈接。但有少數(shù)高校并未清楚設(shè)置“教學(xué)質(zhì)量信息”下轄的9 項內(nèi)容，而是以“教學(xué)培養(yǎng)”“各類教育管理”“教務(wù)概況”等欄目為名將各類教學(xué)信息混合在一起，這給查找質(zhì)量報告帶來了一定的困擾。按照研究內(nèi)容的需求，從這39所高校網(wǎng)站的“信息公開”欄目中一共查找到126份公開的本科教學(xué)質(zhì)量報告，覆蓋時間從2011 年到2018年，其中106份既可以在線閱覽又可以下載，20份僅支持在線閱覽、不可以下載或復(fù)制。從質(zhì)量報告編制體系的構(gòu)成來看，在2010 年和2011 年是采用各高校自主編寫、自主上報教育主管部門的方式進(jìn)行。從2012年開始實行屬地化管理原則，由省級教育行政部門負(fù)責(zé)組織，先由高校按政策要求編寫，繼而各省級行政部門要在各校報告基礎(chǔ)上編制及發(fā)布本地區(qū)高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量分析報告。

對這126 份質(zhì)量報告進(jìn)行文本內(nèi)容分析，顯著的特點之一是文本呈現(xiàn)較強(qiáng)的地域性特征和地域間差別?！?85 工程”高校分布在我國多個省份，北京和上海是“985 工程”高校駐扎最多的兩大城市。從公開的質(zhì)量報告來看，駐京高校的質(zhì)量報告公開程度整體較差，報告年份缺失嚴(yán)重或無法下載閱覽的情況普遍存在，8所駐京“985工程”高校中僅有北京師范大學(xué)和中國農(nóng)業(yè)大學(xué)公開了從2011 年到2018 年的所有質(zhì)量報告，另有2 所高校的質(zhì)量報告完全缺失，其余4 所高校公開了1 年份至5 年份不等的質(zhì)量報告；4 所駐滬“985工程”高校的質(zhì)量報告公開程度整體較好，公開報告年份均較多，但也并非所有高校均有完整的從2011年到2018年的質(zhì)量報告；其余地區(qū)中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和地區(qū)（如浙江省、東北地區(qū)等）內(nèi)“985 工程”高校的公開情況整體要好于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份和地區(qū)（如甘肅省、湖南省、四川省等）內(nèi)“985 工程”高校，具體體現(xiàn)在公開的質(zhì)量報告年份較多、較全且下載便利。

顯著的特點之二是文本的篇幅有所不同，但內(nèi)容結(jié)構(gòu)和形式大致相同。大多數(shù)高校多年的質(zhì)量報告篇幅相差不大，一部分高校多年的質(zhì)量報告篇幅呈現(xiàn)由少到多的趨勢。具體的報告范圍和內(nèi)容是影響質(zhì)量報告篇幅大小的重要原因，報告的范圍和內(nèi)容大致可以概括為五大部分：基本情況介紹、教學(xué)建設(shè)與改革、質(zhì)量保障與監(jiān)控、學(xué)習(xí)效果與特色發(fā)展、問題與解決。絕大多數(shù)高校都按這一基本框架結(jié)構(gòu)編制質(zhì)量報告且多年保持一貫。從具體呈現(xiàn)內(nèi)容角度來看，《高等學(xué)校信息公開事項清單》中“教學(xué)質(zhì)量信息”的9項內(nèi)容均被所有高校的質(zhì)量報告所涵蓋，在前期主要融合在質(zhì)量報告的各部分中，后期除了在質(zhì)量報告中有所體現(xiàn)，還以單獨的形式呈現(xiàn)在信息公開網(wǎng)站上。所有的“985 工程”高校質(zhì)量報告在具體的結(jié)構(gòu)框架和內(nèi)容組成方面沒有太大差異，這與公開內(nèi)容有明確的清單規(guī)制有著巨大的關(guān)系。在具體內(nèi)容呈現(xiàn)方式上，“高校基本情況”主要以數(shù)據(jù)和表格的形式呈現(xiàn)具體資源信息，這種形式除了直觀性強(qiáng)，還因數(shù)據(jù)指標(biāo)的統(tǒng)一性而使數(shù)據(jù)具有可比較性。高校報告在“教學(xué)建設(shè)與改革”“質(zhì)量保障與監(jiān)控”部分中多用列舉實際項目和建設(shè)舉措、介紹實施過程和效果的方式呈現(xiàn)內(nèi)容，這種形式緊密契合高校的實際情況，描述性地介紹高校的活動，有助于對高?；緝?nèi)容的概括性了解?！皩W(xué)習(xí)效果和特色發(fā)展”常常融合數(shù)據(jù)表征和列舉實例等多種方式，側(cè)重介紹學(xué)生就業(yè)、滿意度、學(xué)風(fēng)和資助、學(xué)生成就、人才培養(yǎng)特色等方面，涵蓋的范圍較廣，重點展示各自高校在不同年度的學(xué)生培養(yǎng)情況?！皢栴}與解決”是所有質(zhì)量報告中篇幅最少、內(nèi)容最少的部分，很多高校的質(zhì)量報告中僅以短條目的形式簡單列述了幾條“問題”而沒有對應(yīng)的解決辦法，少數(shù)有改進(jìn)對策的質(zhì)量報告中其對策建議也是高度概括、籠統(tǒng)的“安全性”建議，缺少具體的、可操作性的實際解決辦法。整體來看，各高校都在“主動而回應(yīng)性”地展示各自的成果和優(yōu)勢，“謙虛而謹(jǐn)慎”地探討各自的問題。

經(jīng)過8 年的實踐，本科教學(xué)質(zhì)量報告的內(nèi)容和形式體系可圈可點，取得了寶貴的經(jīng)驗和成果，各高校各地方也在有意識嘗試本科教學(xué)質(zhì)量報告新的形式。如蘭州大學(xué)在公開高校本科教育質(zhì)量報告之外，從2012 年起堅持每年公開每個實體院系的教育質(zhì)量報告；山東省教育廳從2016年開始嘗試定期發(fā)布研究生教育質(zhì)量報告。這些都是對教育質(zhì)量報告制度的有益探索。但同時也存在一些不容忽視的問題。其一，質(zhì)量報告公開的年份不全。在39 所“985 工程”高校中，僅有8 所高校①公開了從2010 年開始至今的所有本科教學(xué)質(zhì)量報告，有9 所高校②公開了2010 年的本科教學(xué)質(zhì)量報告，有14 所高校公開了2011 年的本科教學(xué)質(zhì)量報告，有19 所高校公開了2012 年的本科教學(xué)質(zhì)量報告，有26 所高校③公開了2013 年的本科教學(xué)質(zhì)量報告，有28 所高校公開了2014 年的本科教學(xué)質(zhì)量報告，有19 所高校公開了2015 年本科教學(xué)質(zhì)量報告，有23 所高校公開了2016 年的本科教學(xué)質(zhì)量報告，有25 所高校公開了2017 年本科教學(xué)質(zhì)量報告。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，發(fā)布質(zhì)量報告的情況呈現(xiàn)逐年增多的良好事態(tài)，絕大多數(shù)高校都公開了2013年之后的質(zhì)量報告，但從2010 年至2013 年的報告缺失情況較為嚴(yán)重。其二，質(zhì)量報告的公開時間存在相對滯后的情況。按照教育部文件中“即時發(fā)布”的要求，信息制作完成或獲取后要在20 個工作日內(nèi)即時公開。早在2011 年教育部文件《關(guān)于“985 工程”高校公布2010 年<本科教學(xué)質(zhì)量報告>的通知》中指出，質(zhì)量報告要報送教育部，將在教育部網(wǎng)站公布高校報告，有關(guān)高校要在本校網(wǎng)站同步公布[8]。但是通過對各高校網(wǎng)站質(zhì)量報告公布時間的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問題主要表現(xiàn)有三：一是發(fā)布時間相對集中。很多高校都是在某一天或者某一個時間段內(nèi)同時發(fā)布兩到三年的質(zhì)量報告。二是發(fā)布時間滯后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多高校當(dāng)年的報告并沒有及時公布，而是在后期補(bǔ)登上網(wǎng)。報告登網(wǎng)時間都是在報告編制完成后一兩年甚至更久。三是質(zhì)量報告編制時間存在較大差異。有的高校是在前一學(xué)年結(jié)束后的一到兩個月內(nèi)完成編制工作，而有的高校則是在學(xué)年結(jié)束后半年之后才結(jié)束編制。雖然政策和通知多次強(qiáng)調(diào)，但是很多高校依然缺失某些年份的質(zhì)量報告。

四、高等教育質(zhì)量年度報告的功用

我國的高等教育質(zhì)量年度報告是政府推動下的產(chǎn)物，遵從著自上而下的要求和規(guī)范。從前面的文本分析可知，作為一項新生事物，質(zhì)量年度報告的發(fā)布在實際實施和發(fā)展過程中確實起到了一定的作用，展現(xiàn)了一定的功能。

質(zhì)量年度報告是一種“公開報告”，彰顯了報告制度的“公開性”，并部分實現(xiàn)了監(jiān)督和保障作用。我國高等學(xué)校的公立性質(zhì)決定了高校有向政府就相關(guān)內(nèi)容和基本職責(zé)履行情況進(jìn)行報告的義務(wù)，但卻并不必然具有公開的義務(wù)，即發(fā)布報告和公開報告是兩個不同的概念和行動邏輯?！稐l例》規(guī)定的高等教育質(zhì)量年度報告發(fā)布制度明確要求高校要在網(wǎng)站公布年度報告，并明確規(guī)定了公布的具體內(nèi)容清單。這就將高校的報告和公開整合在同一個法規(guī)框架中，從而使得高等教育質(zhì)量年度報告發(fā)布制度不僅具有通常的發(fā)布屬性，更被特別賦予了公開的屬性，進(jìn)一步彰顯并增強(qiáng)了質(zhì)量報告發(fā)布制度的“公開性”?！掇k法》中將“監(jiān)督和保障”用一個章節(jié)的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，將信息公開工作與考核相結(jié)合，將內(nèi)外監(jiān)督主體明確為公民、法人和其他組織、教師、學(xué)生和學(xué)校其他工作人員。整體來看，不同于一般法律法規(guī)中規(guī)定的舉報、申訴、復(fù)議和訴訟的監(jiān)督與救濟(jì)措施，高等教育質(zhì)量信息公開是一種采用公布年度工作報告的方式對履行職責(zé)情況予以整體和全面監(jiān)督的措施。這既是一種結(jié)果的監(jiān)督和保障，更是一種過程的監(jiān)督和保障。雖然就目前來看規(guī)定依然存在一些不完善的地方，如僅是以行政法規(guī)的形式做出規(guī)定，無論是報告主體還是報告內(nèi)容都有著明顯的“行政監(jiān)督”和“自我監(jiān)督”性，保障工作也僅僅體現(xiàn)在對違反條例規(guī)定的權(quán)利保障措施和高校自身的經(jīng)費自我保障，但這已經(jīng)實現(xiàn)并落實了質(zhì)量報告的部分監(jiān)督保障作用。

質(zhì)量年度報告是一種“履責(zé)報告”，保障、評估與問責(zé)緊密相連，年度報告要履行問責(zé)的說明和解釋職責(zé)，強(qiáng)調(diào)對問責(zé)的回應(yīng)，不僅僅局限于具體工作信息的發(fā)布。這一制度建設(shè)包括公開和透明的要求，定期向社會公布質(zhì)量報告是現(xiàn)代高等教育教學(xué)質(zhì)量保障制度走向成熟的重要標(biāo)志[9]。相較于國家近年來在不同領(lǐng)域中相繼確立的各種信息報告與發(fā)布制度（如政府信息公開年度報告、突發(fā)事件應(yīng)急報告等），教育質(zhì)量年度報告在實施過程中逐步凸顯了自己的特點：報告的主體是高校、后來擴(kuò)展到教育主管部門，這體現(xiàn)了高校和教育主管部門履行政府信息公開職責(zé)、積極回應(yīng)社會問責(zé)的態(tài)度和行動。報告的內(nèi)容除了基本信息的公開與發(fā)布，還有對現(xiàn)存問題的發(fā)現(xiàn)與整改計劃，雖篇幅有限，但也凸顯了教育工作自身履行社會問責(zé)的重要作用。通過報告的發(fā)布來實現(xiàn)履責(zé)，既很好地回應(yīng)了問責(zé)主體，又很好地傳遞了問責(zé)客體的實際情況。

當(dāng)前的教育質(zhì)量年度報告是一種“執(zhí)行報告”，具有鮮明的執(zhí)行性，并不具有決策性、改進(jìn)性、治理性等功能。質(zhì)量報告發(fā)布制度當(dāng)前強(qiáng)調(diào)對于法律法規(guī)所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容的依法執(zhí)行。前面已經(jīng)論述當(dāng)前的質(zhì)量報告是履責(zé)報告，但報告偏重的是對政府問責(zé)的回應(yīng)，對于社會問責(zé)、專業(yè)問責(zé)的回應(yīng)呈現(xiàn)的是被動狀態(tài)甚至是忽視狀態(tài)，因此這一制度雖經(jīng)多年實踐依然存在著社會公眾并不滿意的情況，并沒有對社會公眾極為關(guān)注的內(nèi)容給予回應(yīng)。與此同時，質(zhì)量報告發(fā)布制度的主體結(jié)構(gòu)單一，主體目前局限于高校和教育主管部門，公眾和其他社會組織參與度不夠，導(dǎo)致報告體現(xiàn)的價值主體和價值觀念單一化。因為執(zhí)行功能明顯，所以報告的監(jiān)督措施較保障措施更為完善，保障作用相對較為薄弱。這些根本性的問題導(dǎo)致了報告執(zhí)行功能突出，但高校自我決策性、改進(jìn)性以及綜合治理的理念和思路都無法從報告中看到，報告的功能性建設(shè)愿望成為空中樓閣。

五、高等教育質(zhì)量年度報告實行中的制度性缺陷

從質(zhì)量年度報告的發(fā)布效果來看，成績與問題并存。我國質(zhì)量年度報告發(fā)布制度尚處于起步階段，質(zhì)量報告的理念和意識相對實踐依然落后，還沒有形成與質(zhì)量報告發(fā)布相匹配的法律法規(guī)，缺乏較為完善的制度保障機(jī)制。具體表現(xiàn)在：

第一，制度理念模糊、不明確。我國高校教學(xué)質(zhì)量年度報告發(fā)布制度源于對全面提高高等教育質(zhì)量的政策訴求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》首次提出“建立高等學(xué)校質(zhì)量年度報告發(fā)布制度[10]”，并將其作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要組成部分。從目的和功能上說，報告發(fā)布制度旨在建立常態(tài)化的監(jiān)控和監(jiān)管機(jī)制、建立健全社會問責(zé)機(jī)制、全面反映高校辦學(xué)的基本情況。政策設(shè)置初衷兼具頂層監(jiān)督和高校提升雙重理念意識，但從實際運行情況來看，幾乎一邊倒地傾向了回應(yīng)頂層監(jiān)督的責(zé)任理念，高校缺乏借助報告實現(xiàn)自我發(fā)展的動力意識。向政府匯報相應(yīng)的情況和成果成了高校編制質(zhì)量報告的首要的甚至是唯一的目的。報告制度設(shè)置的理念不明確直接導(dǎo)致了報告的執(zhí)行性和任務(wù)性明顯，而功能性和引導(dǎo)性缺失，整體的內(nèi)容和形式都呈現(xiàn)出缺少對社會公眾關(guān)切內(nèi)容的回應(yīng)，使得報告看上去更像是工作報告。同時，從當(dāng)前質(zhì)量報告的形式和內(nèi)容來看，報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)主要以教育部下達(dá)的清單要求為準(zhǔn)。清單雖然規(guī)定有明確的信息要素條目，卻并沒有格式和內(nèi)容的絕對限制，但各高校幾乎完全遵照教育部清單要求謹(jǐn)慎提供區(qū)間信息，報告缺乏各高校自身特色的要素分析和設(shè)計。從高校自身來說，雖然質(zhì)量報告的基本結(jié)構(gòu)受到了教育部的限制，但這并不應(yīng)該影響到質(zhì)量報告的內(nèi)涵反映。高?？梢栽诮y(tǒng)一內(nèi)容的規(guī)定上，充分納入自身的發(fā)展理念，構(gòu)建有自身特色的質(zhì)量報告。但實際情況卻是，沒有高校將質(zhì)量報告看作是自己運行和發(fā)展的體現(xiàn)機(jī)會，主動進(jìn)行報告架構(gòu)的意識薄弱，缺乏報告教育質(zhì)量的內(nèi)部意愿和渴望。

第二，缺乏法律法規(guī)保障。質(zhì)量年度報告發(fā)布制度作為一項新生事物，缺乏相應(yīng)的法律制度保障。目前質(zhì)量年度報告發(fā)布工作被納入高校信息公開范圍，其實施和保障均在信息公開相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行。高校信息公開的范圍雖然包括了高校質(zhì)量報告領(lǐng)域，但僅限于高校教學(xué)運行過程中有關(guān)質(zhì)量內(nèi)容的約束，而更廣泛、更重要的教育質(zhì)量范圍并未被列入公開范圍。同時，高校信息公開年度報告與高校質(zhì)量年度報告并不完全相同，也并不完全是包含與被包含的關(guān)系，高校質(zhì)量年度報告發(fā)布需要逐步建立一套完善的法律和政策制度。對于如何監(jiān)管高校的編制與發(fā)布工作，如何界定高校在質(zhì)量報告編制與發(fā)布過程中的法律責(zé)任，目前還缺乏完整的制度體系。目前，與質(zhì)量年度報告發(fā)布有關(guān)的法律法規(guī)主要集中于教育部發(fā)布的有限的行政法規(guī)，規(guī)定了質(zhì)量報告的范圍、內(nèi)容、指標(biāo)，但是它仍然面臨法律上的困境。教育部的行政法規(guī)在相關(guān)保障方面缺乏足夠的法律效力，對質(zhì)量報告的監(jiān)督也沒有足夠的強(qiáng)制性；行政法規(guī)的實施主體局限于高校，社會組織、第三方機(jī)構(gòu)都沒有納入報告范圍，因此也就不具備發(fā)布的法律主體資質(zhì)，無法從多主體角度盡量客觀、多角度呈現(xiàn)當(dāng)前的高等教育質(zhì)量。法律法規(guī)缺失導(dǎo)致當(dāng)前的報告發(fā)布往往主要依靠紅頭文件來推進(jìn)，不僅效力低，而且隨意性較大。

第三，監(jiān)督和保障體系不健全，監(jiān)管力度不足。當(dāng)前的質(zhì)量年度報告主要以政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏獨立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制。對于現(xiàn)有的監(jiān)督管理體制而言，管理不夠規(guī)范，監(jiān)督體系不健全，對于高校發(fā)布的質(zhì)量年度報告的效率和效果均難以進(jìn)行有效的評價。實際上，政府在要求高校發(fā)布質(zhì)量年度報告上具有絕對的權(quán)威和效力，但卻往往對發(fā)布過程和發(fā)布結(jié)果難以進(jìn)行評價和監(jiān)督。目前，在實際操作過程中，政府尚未建立相對完善而有效的監(jiān)督和績效評價體系。一方面是政府在實施過程中沒有形成嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，管理沒有跟進(jìn)報告發(fā)布的步伐；另一方面報告發(fā)布工作所需的相關(guān)服務(wù)工作往往具有一定的技術(shù)性和專業(yè)性，政府因缺少這方面的能力或?qū)嵙Χ荒苡行У乇O(jiān)督。此外，政府雖然在努力尋找合作的社會組織或第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)督和提供服務(wù)，但與政府合作的社會組織或機(jī)構(gòu)往往與政府存在諸多聯(lián)系——或是政府職能轉(zhuǎn)移而形成的第三方組織，或者業(yè)務(wù)主管單位是某種意義上的政府組織，又或者在諸多領(lǐng)域與政府有著緊密的業(yè)務(wù)聯(lián)系或合作關(guān)系，這種“中國式關(guān)系”很難形成事實上的監(jiān)督與管理。政府的監(jiān)督力度不足。雖然有相應(yīng)的監(jiān)督、檢查、懲處辦法，但缺乏監(jiān)督的法律和政策依據(jù)，監(jiān)督措施也不清晰，從而使得所謂的監(jiān)督形同虛設(shè)。政府的服務(wù)意識和服務(wù)能力薄弱。政府無法提供符合報告發(fā)布主體需求的服務(wù)，加之長久以來形成的“官本位”意識造成政府與高校之間關(guān)系的不平等，都使得高校發(fā)布質(zhì)量報告面臨眾多現(xiàn)實困境。

六、發(fā)展與完善高等教育質(zhì)量報告發(fā)布制度的建議

（一）轉(zhuǎn)變報告發(fā)布的理念，明確質(zhì)量報告建設(shè)的功能區(qū)分和結(jié)構(gòu)區(qū)分

報告的改變以及報告制度的完善應(yīng)該從理念開始，清晰的理念對于報告的完善和制度的建設(shè)有著重要的導(dǎo)向作用。我國教育質(zhì)量報告的發(fā)展需要轉(zhuǎn)變政府導(dǎo)向的理念，應(yīng)逐步樹立社會參與、組織參與的多元理念。在頂層設(shè)計上可以通過法制建設(shè)加強(qiáng)公眾參與的法律保障，體現(xiàn)國家和政府對于社會公眾參與教育質(zhì)量報告實踐的法律支持。借此也可以吸引專業(yè)組織、新聞媒體、社會公眾等多方積極參與，從而真正推動報告發(fā)布的多元化，促使報告發(fā)布產(chǎn)生良好的效果。

同時，積極構(gòu)建不同功用的報告體系。質(zhì)量報告從發(fā)布開始便有學(xué)者對其功能進(jìn)行研究，但綜觀當(dāng)前的研究發(fā)現(xiàn)，功能的討論集中于報告的整體功能和外生功能，例如質(zhì)量報告承擔(dān)著信息載體功能、質(zhì)量保障功能、管理監(jiān)督功能等等[9]，但對于質(zhì)量報告自身功能和對于高等教育和高校的內(nèi)生作用缺乏討論。質(zhì)量報告的功能會因主體或受眾的不同而有所區(qū)別，也會因為報告的階段或作用的不同而有所差異。報告可以承擔(dān)信息傳遞功能，可以承擔(dān)問責(zé)的功能，可以承擔(dān)評估后的改進(jìn)功能，也可以兼負(fù)治理功能，等等。根據(jù)大學(xué)治理和實際需要可以將報告進(jìn)行不同的功能細(xì)分。因此，對于報告功能的研究會直接影響到報告實際作用的發(fā)揮，對報告進(jìn)行不同功能的研究和區(qū)分，有助于報告發(fā)揮自身的巨大作用。

除了功能區(qū)分之外，明確報告制度建設(shè)的整體性和組成性對于報告制度建設(shè)和教育治理也有重要的意義。整體性質(zhì)量報告要兼顧全局，要站在較高的平臺統(tǒng)籌相關(guān)內(nèi)容，要有全局意識和整體性理念。組成性報告要強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、細(xì)致性，聚焦于某一個方面進(jìn)行深入而全面地報告，力求完整呈現(xiàn)。將整體報告和組成報告各自體系化建設(shè)并進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，“各司其職”的同時又“團(tuán)結(jié)協(xié)作”，從而使報告制度建設(shè)完備化。

（二）加強(qiáng)質(zhì)量報告的多方面保障，提升質(zhì)量報告的效用

質(zhì)量報告當(dāng)前的保障工作較為薄弱，并沒有形成系統(tǒng)性的保障意識和保障體系。保障應(yīng)該是質(zhì)量報告的全方位“護(hù)駕”，能夠給予質(zhì)量報告足夠的外部力量和資源，支持報告的開展與延續(xù)。當(dāng)前我們的保障方式僅局限于政策保障和粗略的經(jīng)費保障，即便是這兩類保障依然存在著體系單一、結(jié)構(gòu)不完善、階段性保障措施明顯而整體性保障缺乏等問題。質(zhì)量報告的法律保障、實施過程保障、不同功能的質(zhì)量報告的后期落實保障、質(zhì)量報告編制與發(fā)布過程中的資金體系和資助體系保障等方面，都是未來質(zhì)量報告發(fā)展和推進(jìn)中需要逐步建立和完善的。只有保障體系完備才能更好地提高質(zhì)量報告的效用，而不僅僅是依靠落在紙上的報告文件。從規(guī)范和效用的角度出發(fā)，當(dāng)前的報告發(fā)布制度建設(shè)需要明確保障的范圍，規(guī)范保障工作的流程和操作程序，制定成文的、嚴(yán)格的保障政策和程序，建立一支具備專業(yè)素養(yǎng)的人員隊伍，切實保障質(zhì)量報告的效用。

（三）高校對質(zhì)量報告的態(tài)度和意識亟待轉(zhuǎn)變

質(zhì)量報告從首次發(fā)布便一直備受媒體、社會公眾、學(xué)界等多方面的關(guān)注。來自各方的批評和建議也一直不絕于耳，報告內(nèi)容的組成、質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置、學(xué)校的目標(biāo)使命和價值定位、教學(xué)效果的衡量等方面均有不同的批評聲音，有些建議甚至已經(jīng)提出多年卻沒有得到改變。面對質(zhì)疑和問題，質(zhì)量報告的設(shè)計者和編制者并非不清楚不明白，而更多的是選擇維持現(xiàn)狀。這種現(xiàn)象除了客觀因素之外，主觀意識是重要的原因：在當(dāng)前的報告中存在著明顯的自利性偏誤和確認(rèn)偏誤現(xiàn)象④。編制者更愿意將在報告中遇到的困難歸咎于外部因素而非自身態(tài)度或能力問題，以便在潛意識中維持良好的自我感覺。面對按照客觀政策要求和兄弟院校類似結(jié)構(gòu)編制的質(zhì)量報告，良好的、安全的主觀感受使得高校作為質(zhì)量報告的編制者在眾多聲音中不可避免地會忽視過多批評性聲音或較為嚴(yán)厲的建議而堅持選擇自己已經(jīng)形成的信息。高校面對質(zhì)量報告的態(tài)度和意識要真正改變需要政府和高校從主觀上轉(zhuǎn)變想法，變換態(tài)度和意識，并落實在行動上。從政府和個人層面來看當(dāng)前在使用中的機(jī)制類型，大致可以分為“軟問責(zé)”（包括監(jiān)控和解釋）和“硬問責(zé)”（包括辯護(hù)、獎勵和懲罰）。相較而言，“軟問責(zé)”措施更受贊同，因為內(nèi)在的激勵比外在的獎勵更為重要[11]?？梢猿浞植扇　败泦栘?zé)”措施將高校的意識和態(tài)度調(diào)動起來，促進(jìn)報告制度的完善，從而提高我國高等教育質(zhì)量。

注釋

①是指報告從2010年開始至今每年都有公布。

②僅看2010年這一年的質(zhì)量報告情況，以下類同。

③網(wǎng)站上可以查詢到2013 年教學(xué)質(zhì)量報告的共有26 所，但有一所高校的報告無法打開。

④心理學(xué)中自利性偏誤（self-serving bias）效應(yīng)是人類的一種普遍的認(rèn)知偏誤，是指為了維持良好的自我感覺而選擇性地接受或拒絕對自己的評價。確認(rèn)偏誤（confirmation bias）是指選擇性的注意并搜集能夠支持自己已有看法的信息、忽略或屏蔽與自己已有看法相矛盾的信息。