郝 煒

(山西農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院, 山西 太谷 030801)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是國家治理的重要組成部分和堅實基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的體現(xiàn)和表征，與基層社會民眾的日常生活聯(lián)系最為直接，接觸最為頻繁，其治理能力的優(yōu)劣直接影響基層民眾對國家治理的認同程度。在新的歷史條件下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設是保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，是促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的重要保證。但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然無法有效擺脫傳統(tǒng)的管控型政府理念，在基層社會治理中缺乏向基層社會提供公共服務的理念、能力、機制和手段。2015年國家發(fā)布的《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》指明了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身建設的具體要求，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務能力，為人民群眾提供精準有效服務，應當成為新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向。

現(xiàn)階段,對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論認知主要涉及兩個層面的問題，一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府置于我國政治體制改革的宏大敘事背景下進行考察，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家地方政府體系和官僚體系中的職能定位;二是聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力與行為邏輯，分析中央或地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的互動關系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾之間的互動關系。在這種認知模式和描述框架下，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位和行為邏輯主要表現(xiàn)為以下三個維度。

一、發(fā)展型政府與政權內(nèi)卷化

(一)發(fā)展型政府與政權內(nèi)卷化的含義

改革開放之初，隨著干部人事管理體制改革和財政包干制的發(fā)端，中央政府推動向地方政府分權的進程，地方政府被賦予區(qū)域事務治理的重要角色，在這一種背景下，發(fā)展型政府日益成為對以屬地管理和行政發(fā)包為特征的地方政府行為邏輯和總體特征的一種描述性概念。在這種理念下，改革開放以來地方政府在經(jīng)濟發(fā)展方面取得的成就有目共睹，然而在基本公共服務支出與供給方面卻未能實現(xiàn)相應的提高。“GDP至上”成為地方政府追求的首要理念，也成為地方干部人事考核的最高指標。最終的結果是地方政府并未真正向服務型政府轉(zhuǎn)變。稅制改革以來，尤其是21世紀以來，發(fā)展型政府的新形態(tài)表現(xiàn)為以社會政策創(chuàng)新來促進經(jīng)濟發(fā)展。相關學者基于浙江和重慶的案例研究表明，分稅改革并未導致地方政府發(fā)展經(jīng)濟的沖動力減弱，中央出臺的社會政策并不是地方政府社會政策創(chuàng)新的動力。地方政府社會政策創(chuàng)新的動力源泉在于其財政收益的最大化，而不是對中央政府和地方公眾的回應。加之中央政府和地方政府之間的分權體制是一種問責有限的體制，即地方政府以人民代表大會和群眾監(jiān)督等為主要內(nèi)容的橫向問責機制以及以人事權為核心的縱向問責機制無法對地方政府的日常微觀行為進行監(jiān)督，從而構成了地方發(fā)展型政府的制度基礎[1]。

然而，由于發(fā)展型政府理念的推動，基層政權日益呈現(xiàn)內(nèi)卷化的趨勢。根據(jù)美國人類學家吉爾茨在《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》一書中的描述，“內(nèi)卷化”是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象[2]。黃宗智將內(nèi)卷化這一概念用于對中國經(jīng)濟發(fā)展和社會變遷領域的研究，他把“內(nèi)卷化”概念詮釋為一種通過在有限的土地上投入大量的勞動力來獲得總產(chǎn)量增長的方式，其結果呈現(xiàn)為沒有發(fā)展的增長[3]。杜贊奇進一步提出了國家政權內(nèi)卷化的概念，用以描述一種沒有實際發(fā)展的增長(即效益并未提高)以及固定方式(如贏利型國家經(jīng)濟)的再生和勉強維持的一種狀態(tài)[4]。具體到基層政權的內(nèi)卷化問題而言，國內(nèi)學者大多認為由于發(fā)展型政府理念的影響，基層政府的治理行為呈現(xiàn)自利性、盈利性和掠奪性的特征，社會治理與公共服務的理念和能力衰退，更多地傾向于“抓經(jīng)濟”“抓穩(wěn)定”“抓計劃生育”“抓數(shù)字”這四項組織行為。最終“內(nèi)卷化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐漸淪為一個游離于鄉(xiāng)村社會的準自利組織[5]。

(二)發(fā)展型政府理念與政權內(nèi)卷化的負效應

發(fā)展型政府與政權內(nèi)卷化并非新時代的產(chǎn)物，但由于長期實踐形成的文化浸淫和路徑依賴，當前地方各級政府仍然無法擺脫這種理論和邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。尤其對于貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這種困境表現(xiàn)得更加突出。

一方面，相比于發(fā)達地區(qū)，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展的壓力更大，發(fā)展型地方主義的現(xiàn)實土壤更為豐沃，經(jīng)濟增長往往是衡量其治理績效的最高標準，甚至直接影響其合法性。而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接面向群眾的基層政權，處于各種社會訴求的最前沿，滿足農(nóng)民公共需求、為農(nóng)村提供公共物品是其社會治理的一項最基本也是最重要的職能，但這一職能的有效發(fā)揮很大程度上依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有足夠的財力，或者是否具備與上級政府討價還價的能力，或者是否能夠動員更多的社會資源，因此往往又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求發(fā)展經(jīng)濟、提高財政收入和爭取各種項目的動機。

另一方面，一個內(nèi)卷化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在自利化傾向的作用下往往對發(fā)展經(jīng)濟有著特殊偏好，從而加劇了發(fā)展型政府和地方保護主義理念的產(chǎn)生，在除了對一些諸如計劃生育和社會穩(wěn)定這些上級考核的硬性指標嚴格要求之外，對改善農(nóng)村基礎教育、鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)田水利設施和農(nóng)村公共衛(wèi)生等在內(nèi)的基礎公共服務均存在弱化的現(xiàn)象。同時，由此導致的自利性和分利型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐漸從與農(nóng)村基層社會的鄉(xiāng)村利益共同體中退出，由原先向下汲取農(nóng)村資源轉(zhuǎn)向向上截留國家資源，成為國家資源下沉與農(nóng)村資源需求之間的梗阻。

總之，不論是發(fā)展型政府理念還是實際運行中的政權內(nèi)卷化，其最直接的負面效應是使經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一種機械追求，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由管控型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變。

二、壓力型體制與不出事邏輯

(一)壓力型體制與不出事邏輯的含義

壓力型體制最早是由榮敬本等人用來描述縣鄉(xiāng)等基層政府與上級政府之間以任務目標及相應的評價體系而聯(lián)結起來的行政執(zhí)行體制?！八^壓力型體制，指的是一級政治組織(縣、鄉(xiāng)) 為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！盵6]由此可見，通常壓力型體制主要描述的是一種自上而下的任務驅(qū)動式目標管理和考核機制。隨著社會的多元化變遷，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府最為直接地感受到來自公眾強烈的多元化利益訴求，基層政府不僅要完成上級政府的任務，基層政府工作人員尤其是黨政干部不僅要完成上級各種考核，而且要對公眾利益訴求有所回應，因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，壓力型體制意味著一種自上而下的任務考核與自下而上的利益訴求集聚的雙重壓力體制。

與此相應的是，基層政府的官僚化趨向以及稅費改革后基層政府動員能力的弱化導致了基層政府在壓力型體制下采取“不出事邏輯”作為一種權宜性治理策略。賀雪峰等人認為，造成不出事邏輯的直接原因在于鄉(xiāng)村基礎性規(guī)范的弱化、干群關系的松散化和信訪考核的巨大壓力[7]。楊建國則認為，“靜態(tài)”穩(wěn)定觀、發(fā)展型地方主義和壓力型體制是造成不出事邏輯的內(nèi)在機理[8]。20世紀90年代以來，強調(diào)穩(wěn)定壓倒一切的靜態(tài)穩(wěn)定觀，成為各級地方政府施政的重要目標，是考核地方政府績效的重要標準，也是考量地方政府領導干部政績的重要尺度。發(fā)展型地方主義導致地方政府片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，在社會管理方面表現(xiàn)出“不求有功，但求無過”的消極行動偏好，最終導致社會矛盾積壓，群體性事件頻發(fā)。

此外，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不出事邏輯相對應的是公眾的“鬧大”邏輯。鬧大邏輯的通俗表達即“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，描述的是當前在公民維權、利益表達和社會抗爭等過程中公眾所采取的一種策略，是指“圍繞解決特定社會矛盾沖突問題而建構起來的公民與政府之間的關系邏輯。公民與政府是其中的兩個直接參與者，如何解決相關的社會問題是鬧大的核心”[9]。這種策略與行為具有利益表達、公民動員與公民設置議程等功能。這種行為邏輯或策略普遍存在于城鄉(xiāng)社會，相比于城市社會公眾的新媒體等公民動員手段的現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村社會居民往往通過上訪、暴力反抗等“弱者武器”來實現(xiàn)鬧大，從而威脅鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的維穩(wěn)職能帶來了挑戰(zhàn)。

(二)壓力型體制與不出事邏輯的負效應

一方面，壓力型體制下的治理存在限度和困境。李海青等人認為壓力型體制的治理限度表現(xiàn)在五個方面，即一定程度的系統(tǒng)性官民疏離、領導干部的夾縫處境、部門或地方的策略性應對、體制內(nèi)各級官員壓力與動力的失衡以及民眾主體地位某種程度的喪失，因此應當通過合理劃分央、地、基層政府之間的權利關系和推進民眾的有序積極參與來對這種限度進行調(diào)適[10]。歐陽靜通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的個案研究發(fā)現(xiàn)“‘上下之間’的處境使鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時面臨三種關系：壓力體制與科層體制的關系、壓力型任務與資源匱乏的關系, 以及科層組織程式化與鄉(xiāng)村社會非程式化的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須在這三重關系的變奏中尋求自洽的生存之道, 并最終形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的邏輯與特性”[11]。

就貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，壓力型體制使他們完全淪為“任務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，背離了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的7項職能，其實際職能只是完成上級交付的任務，任務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)想要從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚瑥囊越?jīng)濟發(fā)展為主的發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜諡橹鞯姆招驼哂泻艽蟮睦щy，要完成的上級任務與職能轉(zhuǎn)變目標沖突，稅費改革以來的財政困難可能是其職能轉(zhuǎn)變面臨的重大困境[12]。

另一方面，由于農(nóng)村是上訪壓力的主要來源地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為維穩(wěn)壓力的主要承擔者之一。不出事邏輯不僅是壓力型體制下片面追求經(jīng)濟發(fā)展忽視社會管理和服務的結果，而且也是衡量基層政府執(zhí)政能力的一項基本標準，本身也是其治理績效的重要內(nèi)容。對于貧困地區(qū)而言，不出事邏輯不僅是一種消極的行為邏輯，而且往往是一種確保完成的硬性任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有一定程度的積極性來完成這一任務，從而獲得上級政府的認可。

總之，壓力型體制與不出事邏輯形塑了貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯，拋開主觀分析不談，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些做法能夠從制度機制和社會結構找到合理的解釋，但最重要的原因仍然來自央、地、基層政府的運行機制，由于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不能或不愿轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村公共服務的供給者，造成管治思維下的缺治困境[13]。

三、懸浮型政權與共謀行為

(一)懸浮型政權與共謀行為的含義

懸浮型政權主要用來描述稅費改革后，國家旨在通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理和公共服務職能，其在由汲取型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的空殼化，而以四處借貸、向上‘跑錢’為主,“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎辙r(nóng)村的行動主體,而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系,變成了表面上看上去無關緊要、可有可無的一級政府組織?！盵14]稅費改革前后是懸浮型政權概念出現(xiàn)的時間節(jié)點，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，其中，鄉(xiāng)村兩級公共服務能力的相對下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府汲取和滲透能力弱化，基層干部“離農(nóng)化”導致干群關系異化，基層政權的科層化以及農(nóng)村空心化和農(nóng)民原子化、功利化導致的“無政治”農(nóng)民的增加等，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權懸浮化的直接原因[15]。

共謀行為是一種基層政府間的非正式行為，例如打招呼和私下安排等。學界對此有不同的看法，從貶義的意義上講，“上有政策，下有對策”是共謀行為的通俗表達，尤其是在面對上級政府甚至中央政府的各項政策任務時，區(qū)域性的基層政府之間通常會共同謀劃應對各種指標性任務以及相應的檢查工作，從而導致政策執(zhí)行結果出現(xiàn)偏差。而從中立的意義上講，共謀行為被視為基層政府適應性治理的一種策略行為，體現(xiàn)了基層政府政策執(zhí)行行為的靈活性，從而被賦予某種機制創(chuàng)新的內(nèi)涵。因此，在一般意義上講，共謀行為通常被描述為“基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督的行為”[16]。

(二)懸浮型政權與共謀行為的負效應

一方面，懸浮型政權的實質(zhì)是基層政府的缺位，對于貧困地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懸浮化必然導致村落衰敗、治理低效，也會弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治生態(tài)的惡化。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懸浮化加大了村落社會的衰敗，貧困地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了空心化、核心價值觀缺失、基本公共服務供給不足等衰敗趨勢。這種局面的改善依賴于政府的引導和投入，而基層政權的缺位、基層組織的弱化等因素導致農(nóng)民需求無法得到有效滿足，鄉(xiāng)村社會秩序惡化[17]。

另一方面，共謀行為蘊含和體現(xiàn)了基層政府的治理困境。周雪光認為，共謀行為體現(xiàn)了三個組織悖論現(xiàn)象，即政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的悖論、激勵強度與目標替代的悖論以及科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論[16]。就第一個悖論而言，政策的一統(tǒng)性越強，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性就越大，因此，基層政府間共謀行為的空間就越大。就第二個悖論而言，由于激勵機制與組織目標的不兼容，導致基層政府在執(zhí)行過程中使用基層官員和組織利益的目標取代中央政策目標。就第三個悖論而言，組織內(nèi)部和組織之間通過非正式關系的交往在不講私情的非人格化官僚體系中長期存在并日趨強化，導致正式制度安排不斷出臺和非正式關系紐帶長期存在的矛盾。這種共謀行為也可以從權威體制下提升治理效率的應對機制進行觀察。除上述悖論外，政治教化的禮儀化、運動型治理機制作為對共謀行為的應對措施[18]，本身也包含著治理的限度，或者本身即是一種治理困境。

此外，對于貧困地區(qū)而言，共謀行為會導致鄉(xiāng)村治理過程中分利集團的出現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與地方勢力、部分農(nóng)戶、精英以及邊緣人物等主體結成所謂的“鄉(xiāng)村利益共同體”，與稅費改革前向下汲取農(nóng)村資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同，這種新的利益共同體向上截留國家投入農(nóng)村的資源，造成國家資源與農(nóng)村真實需求之間的障礙[19]。

四、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重塑

上述三種對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)實處境和行為邏輯的描述既具有粗線條式的宏大敘事特征，又能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐層面的微觀機制，在一定程度上不僅是對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能困境的把握，而且可能是當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨的問題。當然，需要澄清的一點是，這些困境描述中出現(xiàn)的各種概念所反映的實踐，在推動國家治理現(xiàn)代化和社會發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，對其進行動機評判并非良法，而應當重點對其進行過程及后果分析，通過把握來龍去脈，從而提出應對之法。

顯而易見，當前我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位是服務型政府，上述種種困境與悖論無疑也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務型政府轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的困境與悖論。學術界多基于此來提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重塑的種種良策。

按照這種思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的自身運行和社會認同的雙重困境，鄉(xiāng)村權力下沉后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消極行政和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足等問題成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務職能確立或服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構建的現(xiàn)實依據(jù)[20-21]。從現(xiàn)實情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務能力與機制的健全和創(chuàng)新發(fā)展緩慢，農(nóng)民不斷增長的需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務供給能力之間的矛盾日益凸顯[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策法規(guī)執(zhí)行能力、決策能力、公共需求信息搜集能力和公共服務輸出能力等方面都存在問題[23]。為此，有學者提出應當從鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務體系再造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務需求鏈接和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務生態(tài)營造等方面入手來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務能力[24]。此外，為了具體厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力的內(nèi)涵及其評估體系，有的學者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力[25]，有的學者按照公共服務類型將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力分解為經(jīng)濟性公共服務能力、社會性公共服務能力和維護性公共服務能力[26]，有的學者則將公共服務能力的一般概念應用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力具體化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務供給能力，并由此構建了潛在和有效兩種公共服務供給能力評估指標體系[27]，還有學者指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力的特殊性，認為草根性和技術性、學習性和發(fā)展性以及多樣性和邊界性是其基本特征，并在此基礎上提出了五種構成要素[28]，等等。這些研究成果固然能夠反映出當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亟待加強的領域，但并未真正從國家治理和社會治理的層面來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問題進行思考，基于此本文結合貧困地區(qū)的特殊性和治理實踐的普遍性提出以下優(yōu)化和提升路徑。

第一，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當發(fā)揮“黨建+治理”的復合功能。首先，夯實黨建引領作用是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的前提。盡管農(nóng)村社會治理的底色仍然是村民自治，但這是在黨的領導和行政權指導下的自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擺脫發(fā)展型政府、壓力型體制和懸浮型政權的窠臼，并克服政權內(nèi)卷化、不出事邏輯和共謀行為的負面效應，但這并不意味著基層政權統(tǒng)治職能的消亡，也不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會無原則無底線地迎合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然需要扮演央、地、基層政府組織體系中至關重要的角色，依然需要承擔意識形態(tài)引領、政策意圖下達、國家資源投入以及整合農(nóng)民利益訴求、與上級政府溝通、爭取社會資源等職能。因此，在貧困地區(qū)發(fā)展任務相對繁重、發(fā)展能力相對薄弱以及脫貧攻堅過程中大量資源注入的現(xiàn)實背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行其職能時更需要在統(tǒng)與放的權力運行機制之間找到正確的動態(tài)平衡點，而不能依賴作風引導、考核引導和激勵引導等傳統(tǒng)機制[29]。其次，作為對科層制治理的補充方案或者說是一種優(yōu)化方案，以基層黨建為抓手的“統(tǒng)合型治理”能夠融合專業(yè)化、規(guī)則化的行政體制和組織性、動員性的黨委體制兩方面的優(yōu)勢，在常規(guī)性治理、運動式治理和非正式治理過程中采取更為多元化的政策工具，更高效地應對復雜性農(nóng)村基層公共事務的治理需求[30]。需要注意的是，“黨建+治理”并不意味著黨政合一，而是作為行政體制的一種補充性機制，尤其是對于貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，“黨建+治理”的復合功能能夠有效彌補其動員能力和治理資源的不足，通過黨的組織體系最大限度地調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的所有治理資源，凝聚多元治理主體的共識，最終形成農(nóng)村基層社會治理的責任共同體。

第二，加強合作能力應當成為貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力提升的有效路徑。相對于經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財力、權能和自主性等各方面的不足導致其無法承擔經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔的復合治理功能[31]，也就是說，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效兼顧完成上級交付的行政事項與回應農(nóng)村基層社會發(fā)展的要求，更不具備規(guī)劃和實施服務基層社會發(fā)展的自選動作的能力和沖動。但是，需要注意的是，隨著我國脫貧攻堅進入決戰(zhàn)決勝的關鍵之年，貧困治理取得了令世界矚目的成就。對于貧困地區(qū)而言，貧困治理是頭等大事，脫貧攻堅對于貧困地區(qū)的農(nóng)村而言就是最大的公共服務。在脫貧攻堅過程中，合作治理逐漸成為我國貧困治理的主流，這里的合作治理可以廣義地理解為包含政府和社會合作、地區(qū)合作、部門合作、界別合作、城鄉(xiāng)合作、內(nèi)生力量與外來幫扶力量的合作等一系列內(nèi)容在內(nèi)的廣泛治理體系，也形成了以黨的領導和政府主導、多元力量參與為重要特色的貧困治理大格局以及精準扶貧等貧困治理的有效手段?；趯ι轿魇√x中、長治、運城等市下轄的一百多個貧困村進行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黨委領導、政府主導和社會力量參與的貧困治理格局基本形成，貧困治理主體、治理路徑呈現(xiàn)出多元化特征。如山西省太原市推出的“三鄉(xiāng)工程”極大地彰顯了貧困地區(qū)治理主體多元化的實踐特色。山西省眾多高校通過技術幫扶、教育幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、扶貧評估和政策研究等方式參與到山西省的貧困治理之中。因此，加強合作能力是當前我國貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力提升的核心內(nèi)容?？梢?，貧困治理與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)社區(qū)治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設、深化村民自治實踐以及扶貧政策持續(xù)供給等一系列問題都存在密切聯(lián)系，真正將貧困治理納入社會治理體系當中，是推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上重要講話中指出要“接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接”，2020年全面脫貧任務完成之后，鄉(xiāng)村振興成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體工作，脫貧攻堅過程中積累下來的各種資源、政策和經(jīng)驗應當成為鄉(xiāng)村振興的堅實基礎，在這一背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當充分順延并努力拓展治理路徑，鞏固和提升自身的治理能力，最終促進服務能力的提升。