論行政行為程序違法的法律后果

楊健華

（廣東偉倫律師事務(wù)所，廣東 惠州 516003）

在進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著社會(huì)事務(wù)的增多和社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，行政行為滲透到了社會(huì)生活的方方面面。由于政府行政權(quán)擴(kuò)張、行政人員法律意識(shí)不充分、行政訴訟成本低等各方面原因，發(fā)生行政訴訟糾紛的頻率也與日俱增。然而遺憾的是，由于我國(guó)行政程序法典的缺失，導(dǎo)致了行政法體系的缺陷和滯后，對(duì)行政程序違法的類型、法律后果及處理方式仍然缺乏系統(tǒng)而完整的規(guī)定。文章將結(jié)合我國(guó)2015年修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）、相關(guān)的司法解釋、法理觀點(diǎn)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“違反法定程序”和“程序輕微違法”的法律后果，以及程序違法對(duì)“非法利益”的國(guó)家賠償責(zé)任問題進(jìn)行分析。

一、“程序輕微違法”之辨識(shí)及其法律后果

“違反法定程序”可能導(dǎo)致重新作出、確認(rèn)違法、撤銷或者部分撤銷行政行為等法律后果，這在我國(guó)《行政訴訟法》上已經(jīng)有了較為完善的規(guī)定。而對(duì)于比“違反法定程序”違法程度更低的“程序輕微違法”，《行政訴訟法》規(guī)定一律由法院判決確認(rèn)違法。但是，由于立法對(duì)“程序輕微違法”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，司法實(shí)踐中對(duì)于何為輕微的行政違法行為之辨識(shí)存在困難。因此，需要對(duì)“程序輕微違法”之識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)加以明確。

（一）判斷何為對(duì)“重要程序性權(quán)利”造成了實(shí)質(zhì)損害

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》），判斷行政行為是否屬于“程序輕微違法”，首先要判斷行政行為是否侵犯了當(dāng)事人的“重要程序性權(quán)利”。有學(xué)者認(rèn)為，《行訴解釋》第九十六條描述中的“等”字應(yīng)當(dāng)作“列舉未盡”之意，即“重要程序性權(quán)利”不僅僅局限于“聽證、陳述、申辯”三項(xiàng)，還應(yīng)當(dāng)包括其他同等重要的程序性權(quán)利；其次，要判斷行政行為是否對(duì)“重要程序性權(quán)利”產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)損害，即當(dāng)事人是否充分地享有和行使“重要程序性權(quán)利”［1］。筆者同意該種觀點(diǎn)，以“聽證、陳述、申辯”三項(xiàng)程序性權(quán)利為例：設(shè)定此類程序性權(quán)利之目的是為了讓當(dāng)事人的意見得到有效表達(dá)，通過“聽證、陳述、申辯”等方式表達(dá)自己對(duì)行政行為的具體意見。這也就意味著，即使行政機(jī)關(guān)召開了聽證會(huì)，但是卻沒有充分告知當(dāng)事人行政行為的事實(shí)、理由和可能導(dǎo)致的結(jié)果，使得行政相對(duì)人無法及時(shí)、有效地加以陳述與申辯，無法實(shí)現(xiàn)立法者設(shè)定這些程序性權(quán)利所希望實(shí)現(xiàn)的立法目的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人重要程序性權(quán)利的實(shí)質(zhì)損害。

（二）正當(dāng)程序原則在我國(guó)司法實(shí)踐中的運(yùn)用

與《行訴解釋》第九十六條規(guī)定中的“聽證、陳述、申辯”三項(xiàng)重要程序性權(quán)利聯(lián)系最為密切的法理當(dāng)屬“正當(dāng)程序原則”。該原則有兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：（1）任何人不得成為自己案件的法官。（2）任何人在面臨不利處分時(shí)有權(quán)受到告知，有權(quán)知悉裁判者作出不利處分的事實(shí)與理由，并有權(quán)進(jìn)行申辯。

由于如何判斷“重要程序性權(quán)利”遭到了實(shí)質(zhì)損害在我國(guó)的法律規(guī)范中并沒有作出明文規(guī)定，因此，為了有效維護(hù)行政相對(duì)人的重要程序性權(quán)利，司法實(shí)踐中涌現(xiàn)了大量運(yùn)用正當(dāng)程序原則作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁判的判決。違反了正當(dāng)程序原則的行政行為就會(huì)被視為是對(duì)重要程序性權(quán)利造成了實(shí)質(zhì)損害，因而不被認(rèn)定為“程序輕微違法”。

在北京大學(xué)撤銷于艷茹學(xué)位的案件①中，于艷茹僅參加過一次會(huì)議就被北京大學(xué)作出了撤銷其博士學(xué)位的決定，北京大學(xué)沒有就本次會(huì)議將對(duì)于艷茹造成何種結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的陳述說明，而僅僅討論了其論文是否涉嫌抄襲的問題。北京市第一中級(jí)人民法院判決北京大學(xué)敗訴的理由是，北京大學(xué)作出上述不利于于艷茹的決定時(shí)沒有給予其充分進(jìn)行陳述與申辯的機(jī)會(huì)，“不足以認(rèn)定其已經(jīng)履行正當(dāng)程序”，并在判決中明確申明了正當(dāng)程序原則的重要性：“為了確保相對(duì)人能夠適當(dāng)?shù)匦惺龟愂觥⑸贽q的權(quán)利，必須讓其充分了解案件事實(shí)、法律規(guī)定以及可能面臨的不利后果之情形，從而保證其真正地參與執(zhí)法程序，而不是流于形式”。

雖然正當(dāng)程序原則在司法實(shí)踐中的運(yùn)用已經(jīng)成為一種常態(tài)，但是學(xué)理上就該原則的適用有所爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為正當(dāng)程序原則只是一種學(xué)理上的概念，而且是萌芽于西方法律土壤之中的，能否直接運(yùn)用于我國(guó)行政訴訟的審理還有待商榷。但亦有學(xué)者認(rèn)為《行訴解釋》第九十六條中的“重要程序性權(quán)利”正是源于正當(dāng)程序原則在我國(guó)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及學(xué)術(shù)理論研究，因此在司法實(shí)踐中直接引用正當(dāng)程序原則并無不妥［2］。筆者同意后一種觀點(diǎn)，因?yàn)檎?dāng)程序原則符合我國(guó)《行政訴訟法》的立法理念和基本要求；自最高人民法院指導(dǎo)性案例38號(hào)（田永案）中正當(dāng)程序原則被初次適用于司法裁判，再到指導(dǎo)性案例6號(hào)、26號(hào)、41號(hào)等相繼論證適用了該原則中的部分內(nèi)容，如告知、聽證、程序及時(shí)、申辯等，正當(dāng)程序原則的引用在我國(guó)司法實(shí)踐中已經(jīng)積累了充分的經(jīng)驗(yàn)。借鑒正當(dāng)程序原則來辨別程序違法之程度，更有利于實(shí)體正義和保障當(dāng)事人“重要程序性權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)，也更能夠獲得公眾的認(rèn)可。

二、“程序瑕疵”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與法律后果

修訂后的《行政訴訟法》采取了“違反法定程序”與“程序輕微違法”的二分法，并規(guī)定了重新作出、撤銷或者部分撤銷行政行為或確認(rèn)行政行為違法等一系列法律后果，其中，懲罰性最低的法律后果為確認(rèn)違法。但司法實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的比“程序輕微違法”之違法程度更低的“程序瑕疵”案件，由法院予以指正并駁回訴訟請(qǐng)求，這與法律的現(xiàn)有規(guī)定相違背。

首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)“程序瑕疵”的客觀存在予以肯定?！俺绦蜩Υ谩笔怯袆e于“違反法定程序”與“程序輕微違法”的，違規(guī)程度最低的第三種程序違法類型［3］?！俺绦蜩Υ谩笔侵感姓C(jī)關(guān)作出行政行為的過程不符合法律規(guī)定，但這種不達(dá)標(biāo)的狀態(tài)僅存在輕微的“不當(dāng)性”，達(dá)不到被認(rèn)定為“程序輕微違法”所要求的“不法性”程度［4］，故，法院對(duì)此不宜適用確認(rèn)違法判決。

由于“程序瑕疵”不具有“不法性”的特性，司法實(shí)踐通常做法是予以指正并駁回訴訟請(qǐng)求，但這種做法與我國(guó)目前《行政訴訟法》的規(guī)定相違背。為了彌合這種法律規(guī)范與司法實(shí)踐長(zhǎng)期疏離的狀態(tài)，有學(xué)者認(rèn)為有必要增設(shè)一種關(guān)于“程序瑕疵”的法律后果——“視為合法”，即在立法中明確“程序瑕疵”的類別，對(duì)極其輕微的“不當(dāng)性”忽略不計(jì)，從而使得法院駁回訴訟請(qǐng)求的判決有法可依、依法裁判［2］。但是，要明確在“程序瑕疵”的“不當(dāng)性”與“程序輕微違法”的“不法性”之間的界限并不容易。由于“程序瑕疵”可以被認(rèn)定為“視為合法”，因此必須嚴(yán)格、謹(jǐn)慎地限定“程序瑕疵”的范圍，不宜寬泛。否則，將難以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府部門依法行政的有效監(jiān)督，從而失去程序的獨(dú)立價(jià)值。

三、“非法程序”對(duì)“非法利益”的賠償問題

《行政訴訟法》規(guī)定了行政行為違法并給相對(duì)人造成損失的，做出該行政行為的主體需要承擔(dān)賠償責(zé)任。然而，行政程序違法的賠償責(zé)任中一個(gè)備受關(guān)注的焦點(diǎn)就是“違反法定程序的行政行為對(duì)‘非法利益’是否具有賠償責(zé)任”的問題。

（一）從案例看“非法程序”對(duì)“非法利益”的賠償責(zé)任

在行政訴訟法的司法實(shí)踐中，“非法程序”與“非法利益”之間的博弈屢見不鮮。即使行政相對(duì)人明知自己受到侵害的是“非法利益”仍會(huì)希望能夠獲得國(guó)家賠償，并提起行政訴訟［5］。

在覃秋萍訴蘆洲鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制執(zhí)行糾紛一案中，蘆洲鎮(zhèn)人民政府實(shí)施的強(qiáng)拆行為不符合法律規(guī)定的程序。因此，該案的一審、二審法院都認(rèn)定“蘆洲鎮(zhèn)人民政府對(duì)涉案養(yǎng)殖場(chǎng)予以強(qiáng)制拆除的行為違反法定程序，但不具有可撤銷的內(nèi)容，判決確認(rèn)行政行為違法”，但對(duì)于該案的賠償責(zé)任問題，一審、二審法院分別作出了不一致的裁判結(jié)果：一審法院認(rèn)為，涉案養(yǎng)殖場(chǎng)屬于非法養(yǎng)殖場(chǎng)，被告的拆除行為雖然違法，但原告的豬欄等是違法建筑物屬于“非法利益”不具有合法權(quán)益，因此不屬于國(guó)家賠償之對(duì)象②；二審法院認(rèn)為，由于當(dāng)事人未能充分行使陳述、申辯、聽證等權(quán)利，而上述權(quán)利的充分行使可能對(duì)實(shí)體結(jié)果產(chǎn)生影響，故，不宜先入為主地將涉案豬欄認(rèn)定為違法建筑物。因此，蘆洲鎮(zhèn)人民政府違法強(qiáng)拆的行政行為客觀上造成了當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)損失，當(dāng)事人有權(quán)依法取得賠償。由于蘆洲鎮(zhèn)人民政府的強(qiáng)拆行為，導(dǎo)致涉案財(cái)產(chǎn)的損失在客觀上已無法鑒定，只能酌情確定賠償數(shù)額③。

在葉呈勝等人訴仁化縣人民政府一案④中，仁化縣人民政府在強(qiáng)拆葉呈勝等人所有的違章建筑之前既沒有向葉呈勝等人發(fā)放強(qiáng)拆通知書，也沒有依法張貼強(qiáng)拆公告，甚至是在夜間實(shí)行強(qiáng)拆措施，在程序上嚴(yán)重違法。此后，葉呈勝等人訴請(qǐng)國(guó)家賠償。一審法院與二審法院均認(rèn)為請(qǐng)求國(guó)家賠償應(yīng)以合法權(quán)益受損為前提，“非法利益”不應(yīng)獲得國(guó)家賠償，而且將合法的建筑材料與違章建筑整體加以區(qū)分。對(duì)于違章建筑整體認(rèn)定為“非法利益”不予賠償，但是對(duì)于建筑材料部分認(rèn)定為合法權(quán)益，屬于國(guó)家賠償之范疇。

從上述兩個(gè)案件中可以看出，司法實(shí)踐中不同法院對(duì)“非法利益”不應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家賠償?shù)挠^念達(dá)成基本共識(shí)，但對(duì)“非法利益”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)存在分歧。有的法院認(rèn)為違章建筑屬于“非法利益”，一概不屬于國(guó)家賠償之范疇；有的法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)違章建筑與組成的建筑材料加以區(qū)分，違章建筑雖屬于“非法利益”不應(yīng)予以賠償，但建筑材料屬于合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)予以國(guó)家賠償；有的法院認(rèn)為一個(gè)建筑物是否屬于違章建筑，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過當(dāng)事人有效的行使聽證、陳述、申辯等“重要程序性權(quán)利”才能下定論，行政機(jī)關(guān)忽略上述重要的程序步驟可能對(duì)實(shí)體裁判結(jié)果產(chǎn)生影響，因此基于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的考慮，應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以酌情賠償。

（二）國(guó)家賠償法之下對(duì)“非法利益”的賠償責(zé)任

對(duì)于非法利益是否應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家賠償而言，實(shí)際上是司法權(quán)是否能夠代替行政權(quán)對(duì)“非法利益”進(jìn)行直接判斷的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)“非法利益”的判斷應(yīng)屬于行政權(quán)的職權(quán)范圍，司法權(quán)不能替行政權(quán)對(duì)“非法利益”進(jìn)行直接判斷。例如，上述覃秋萍的案件中，二審法院認(rèn)為，涉案養(yǎng)殖場(chǎng)未經(jīng)合法的行政程序告知當(dāng)事人陳述、申辯、聽證，則在尚不能得出該養(yǎng)殖場(chǎng)屬于“非法利益”的結(jié)論（行政機(jī)關(guān)通過聽取當(dāng)事人之申辯與陳述，有可能改變對(duì)該非法養(yǎng)殖場(chǎng)定性之認(rèn)定）。然而，這樣的觀點(diǎn)在實(shí)踐中恐怕難以實(shí)行，在上述覃秋萍案件中，涉案非法養(yǎng)殖場(chǎng)從建筑之日起，其不法性就決定了其不具有合法權(quán)益，雖然行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)拆的行為違反法定程序，但是相對(duì)人沒有符合國(guó)家賠償法層面上的經(jīng)濟(jì)損失。二審法院對(duì)涉案養(yǎng)殖場(chǎng)是否屬于“非法利益”未做定性，實(shí)際上是忽視了國(guó)家賠償?shù)膶?duì)象是“合法性利益”的重要前提和基礎(chǔ)，也違背了法理“任何人不得從他的不法行為中獲利”的精神。

結(jié)合《國(guó)家賠償法》立法的目的——“保護(hù)合法權(quán)益不受損害”，可以明確得知國(guó)家賠償所針對(duì)的是對(duì)合法利益的侵權(quán)損害而排除對(duì)非法利益的損害賠償［6］。相較而言，葉呈勝案件中法院觀點(diǎn)更符合國(guó)家賠償法的立法精神。因此，針對(duì)“非法利益”的行政行為程序違法的國(guó)家賠償問題，需要明確國(guó)家賠償?shù)膶?duì)象必須是具有合法權(quán)益的財(cái)產(chǎn)，否則司法就淪為了為不法行為人牟利的幫兇！在葉呈勝案件中，法院并沒有一刀切地將涉案建筑物及所有組成部分認(rèn)定為“非法利益”，而是將違章建筑中的建筑材料部分判定為具有合法利益，一方面能夠向當(dāng)事人明確傳達(dá)“非法利益”不能受到國(guó)家賠償?shù)姆捎^點(diǎn)，另一方面能夠最大限度地對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益加以保障。

（三）面對(duì)“非法利益”行政程序違法的責(zé)任

雖然行政程序長(zhǎng)期以來都被視為服務(wù)于實(shí)體的工具，但是，其獨(dú)立價(jià)值也逐漸得到了認(rèn)可。實(shí)現(xiàn)行政程序的獨(dú)立價(jià)值是依法行政的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是提高政府與當(dāng)事人之間的信賴關(guān)系、減少“民”與“官”之間矛盾沖突的必然要求。因此，要避免程序工具主義的萌發(fā)，不能只強(qiáng)調(diào)實(shí)體結(jié)論而忽視了程序的獨(dú)立價(jià)值。在行政強(qiáng)制執(zhí)行程序違法與“非法利益”的法律沖突中，一方面“非法利益不受法律保護(hù)”，根據(jù)國(guó)家賠償?shù)睦碚撔姓鄬?duì)人不能獲得國(guó)家賠償；但是，另一方面涉嫌不法并不代表其程序性權(quán)利就可以被剝奪，行政機(jī)關(guān)需要尊重當(dāng)事人的聽證、陳述、申辯等權(quán)利，結(jié)合多方面來對(duì)“非法利益”的是與否進(jìn)行判斷，而不能武斷地在做出行政決定之前就妄下定論。

由于“違反法定程序”之行政行為損害了當(dāng)事人對(duì)國(guó)家政府的“信賴?yán)妗?，因此，?duì)作出該行政行為的行政執(zhí)法者必須為此承擔(dān)責(zé)任。筆者認(rèn)為，法院可通過司法建議的方式，根據(jù)《行政處罰法》第五十五條中的規(guī)定，敦促行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政執(zhí)法人員加以行政處分。這既是出于對(duì)行政相對(duì)人的程序性權(quán)利的尊重，給予了行政相對(duì)人精神上的安慰，也體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)程序權(quán)利的重視以及對(duì)人的尊嚴(yán)的維護(hù)。

四、結(jié)論

現(xiàn)有的行政訴訟法體系根據(jù)違法程度將行政程序違法分為兩種類型：“違反法定程序”與“程序輕微違法”，兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)為是否對(duì)當(dāng)事人的“重要程序性權(quán)利”產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害，并以此為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)架二者法律后果。首先，對(duì)于“違反法定程序”根據(jù)行為的違法程度可能采取無效、撤銷、確認(rèn)違法等判決。其次，對(duì)于“程序輕微違法”行為一概適用確認(rèn)違法判決。但司法實(shí)踐中存在比“程序輕微違法”違規(guī)程度更低的“程序瑕疵”，由法院判決指正并駁回訴訟請(qǐng)求。可是，如果嚴(yán)格地遵循目前的行政訴訟法立法體系，“程序瑕疵”屬于“程序輕微違法”之范疇，依法應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)行為違法。而“程序瑕疵”僅是極其輕微的程序不當(dāng)行為，不宜適用確認(rèn)違法判決。因此，為了完善行政訴訟法的體系，應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)地增設(shè)“視為合法”的法律后果。最后，在“非法程序”與“非法利益”對(duì)立的矛盾中，“非法利益”不應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家賠償，但應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分判斷作為“非法利益”整體之中是否存在“合法利益”作為組成部分，如有則應(yīng)對(duì)其中的“合法利益”單獨(dú)予以賠償。而且，行政單位在實(shí)施強(qiáng)制拆除等具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的程序性權(quán)利，不能先入為主認(rèn)為涉案財(cái)物屬于“非法利益”就剝奪當(dāng)事人聽證、陳述、申辯等“重要程序性權(quán)利”。否則，若行政行為違反程序規(guī)定而被認(rèn)定為“非法程序”，哪怕其行為對(duì)象后經(jīng)查證確屬“非法利益”而不需要承擔(dān)賠償責(zé)任，由于此忽視程序野蠻執(zhí)法的行為本身就侵害了當(dāng)事人的程序性權(quán)利，造成了當(dāng)事人對(duì)政府“信賴?yán)妗钡氖軗p，因此，為了將“民”與“官”之間受損害的信賴關(guān)系予以恢復(fù)，有必要對(duì)該行政違法行為責(zé)任人提起司法建議或行政處分。

綜上所述，行政法治是行政法的基本原則，行政法治的推進(jìn)離不開對(duì)行政程序獨(dú)立價(jià)值的尊重。法治的一大要義是對(duì)人的尊重，重視行政程序的正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政程序瑕疵的否定性法律評(píng)價(jià)，是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要一步。

注釋：

①參見北京市第一中級(jí)人民法院（2017）京01行終277號(hào)行政判決書。

②參見廣東省博羅縣人民法院（2019）粵1322行初12號(hào)行政判決書。

③參見廣東省惠州市中級(jí)人民法院（2019）粵13行終201號(hào)行政判決書。

④參見廣東省高級(jí)人民法院（2015）粵高法行終字第101號(hào)行政判決書。