袁名班， 王廣輝

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

一、問題的緣起：政府信息公開與國(guó)家秘密保護(hù)的天然矛盾

2019年4月5日，國(guó)務(wù)院公布了修訂后的新《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)?！稐l例》將政府信息定義為“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。國(guó)家秘密制度意在保護(hù)關(guān)乎國(guó)家利益的秘密事項(xiàng)不被其他無關(guān)人員知曉和利用，以保障我國(guó)國(guó)家利益(1)《條例》第14條：依法確定為國(guó)家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，不予公開?！稐l例》第15條：涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開。。

無論是修改前還是修改后的《條例》，都將國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私作為信息公開的豁免事項(xiàng)?！氨Ｃ堋睆暮x上就是“不公開”，與“公開”相對(duì)?！耙怨_為原則，不公開為例外”是公開立法中的一條立法原則[1]。那么不公開的信息自然被政府認(rèn)為是不適合向公眾公布，公布了會(huì)對(duì)行政活動(dòng)或社會(huì)秩序產(chǎn)生不利影響的信息。政府信息公開的一個(gè)最重要的問題是公開信息的類型和內(nèi)容，即哪些信息適合公開，哪些信息公開會(huì)有不利影響，因而存在對(duì)政府信息的性質(zhì)認(rèn)定問題?！稐l例》比較清晰地列明了信息公開的原則范圍，還有許多具體的規(guī)定。但是根據(jù)《條例》第14條和第15條的內(nèi)容，商業(yè)秘密和個(gè)人隱私都具有兜底條件，不是絕對(duì)不公開，唯獨(dú)國(guó)家秘密變成了信息公開的嚴(yán)格禁區(qū)。這就產(chǎn)生了“政府信息公開”與“國(guó)家秘密保護(hù)”的天然矛盾。

除了《條例》之外，《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》(以下簡(jiǎn)稱《保密法》)的相關(guān)規(guī)定也暴露了這種矛盾。《保密法》列明了7類秘密事項(xiàng)，但并沒有一個(gè)明確具體的規(guī)定，存在比較大的定義空間。而定密權(quán)是掌握在國(guó)家機(jī)關(guān)之手，在實(shí)踐中，一些未必屬于秘密的事項(xiàng)可能會(huì)被政府機(jī)關(guān)認(rèn)為是國(guó)家秘密而不予公開，結(jié)果損害了公民的知情權(quán)。近兩年涉及國(guó)家秘密的信息公開訴訟中，被告行政機(jī)關(guān)往往都能輕易地將行政相對(duì)人請(qǐng)求公開的信息認(rèn)定為國(guó)家秘密，從而導(dǎo)致原告敗訴。如徐澤惠訴宜昌市自然資源和規(guī)劃局政府信息公開一案中，徐澤惠請(qǐng)求被告公開當(dāng)?shù)氐姆址恋乩每傮w規(guī)劃和現(xiàn)狀圖，被告以《保密法》和《測(cè)繪管理工作國(guó)家秘密目錄》為依據(jù)拒絕被告請(qǐng)求，一審和二審法院都支持被告的主張及其依據(jù)，從而導(dǎo)致徐澤惠最終敗訴(2)參見湖北省宜昌市中級(jí)人民法院(2019)鄂05行終188號(hào)行政判決書。。

因此，在兩類法律法規(guī)都明確國(guó)家秘密不能公開的原則之下，如何通過規(guī)范行政機(jī)關(guān)的定密自由裁量權(quán)等措施，解決《條例》和保密法等法律法規(guī)之間的沖突，便成為處理好政府信息公開和國(guó)家秘密保護(hù)之間的關(guān)系，保障公民知情權(quán)的關(guān)鍵。

二、政府信息公開背景下我國(guó)國(guó)家秘密保護(hù)制度之現(xiàn)狀

(一)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家保密法律制度概況

2010年左右，我國(guó)基本建立起了全方位的社會(huì)主義法制體系，法律空白大大縮小，基本的社會(huì)活動(dòng)都有法可依、有法可查。但在司法實(shí)踐中，我國(guó)的政府信息公開和國(guó)家秘密保護(hù)法律法規(guī)看似完善，信息公開與保密工作卻出現(xiàn)了一些矛盾之處，且法律法規(guī)并沒有有效的處理規(guī)范，使得兩者之間的矛盾得不到有效解決。

相對(duì)于信息公開立法，我國(guó)關(guān)于國(guó)家秘密保護(hù)的立法在時(shí)間上較早，種類也更豐富。中華人民共和國(guó)成立初期，政務(wù)院便先后頒布了兩部行政保密《指示》和《條例》[2]。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)保密立法都是以此條例為標(biāo)準(zhǔn)。但是，隨著時(shí)代和我國(guó)相關(guān)情況和形勢(shì)的逐漸變化，原條例已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。1988年頒布的《中華人民共和國(guó)保密法》正式將原來的行政條例上升到法律的高度，使得我國(guó)在國(guó)家秘密保護(hù)立法上更加成熟和慎重，并在1990年通過了國(guó)家保密局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》[3]，積極推進(jìn)各地區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員和人民群眾學(xué)習(xí)和實(shí)施保密法律。此次立法的亮點(diǎn)在于：相比以往的保密法規(guī)更加明確了國(guó)家秘密的范圍，規(guī)范了定密組織和程序，實(shí)踐起來更加具有操作性。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加健全，更加融入國(guó)際社會(huì)。《保密法》中很多的內(nèi)容已經(jīng)不能解決一些新出現(xiàn)的法律問題，需要進(jìn)一步修改。因此，2010年新的《保密法》由全國(guó)人大常委會(huì)修訂，進(jìn)一步細(xì)化了保密范圍，增加了網(wǎng)絡(luò)類的保密載體和技術(shù)規(guī)定，體現(xiàn)了一定的時(shí)代特征，但總體上沒有對(duì)原法做太大的修改[4]。除了正式的《保密法》，一些職能部門也出臺(tái)了一些保密規(guī)章，以確定該部門的保密范圍和具體措施。

除了上文提到的涉及專門保密的法律文件外，還有一些法律法規(guī)也涉及了保密的內(nèi)容。根本大法《中華人民共和國(guó)憲法》作為《保密法》的母法，其第54條中有對(duì)國(guó)家安全維護(hù)的規(guī)定。這里國(guó)家秘密的保護(hù)就歸屬在國(guó)家安全的事項(xiàng)里，任何公民都有保密義務(wù)。1987年通過的《中華人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)是一部旨在專門保護(hù)國(guó)家、組織和個(gè)人有關(guān)資料和檔案的法律，其中規(guī)定檔案的分類有保密檔案，第14條規(guī)定就涉及該問題。因此這部法律可以被視為《保密法》的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)補(bǔ)充。2015年制定的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》)是一部適應(yīng)新環(huán)境新形勢(shì)的旨在保護(hù)國(guó)家和人民安全與利益的專門立法，在第15條和第77條有明確的保密義務(wù)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》是懲罰犯罪和保障人權(quán)的最終法則，其中明確將泄漏國(guó)家秘密的行為規(guī)定為犯罪，比如第111條、第282條和第432條等，為保護(hù)國(guó)家秘密提供刑法保障。

以上這些法律都是間接規(guī)定國(guó)家秘密保護(hù)有關(guān)事項(xiàng)的法律文件。還有一些法律文件，個(gè)別提及了國(guó)家秘密保護(hù)的內(nèi)容，如上文中提到的《測(cè)繪管理工作國(guó)家秘密目錄》，此處不再詳述。

(二)政府信息公開背景下我國(guó)國(guó)家秘密保護(hù)制度存在的問題

我國(guó)的政府信息公開制度創(chuàng)制才十幾年，而國(guó)家秘密保護(hù)法律制度建立的時(shí)間較早，國(guó)家秘密保護(hù)與信息公開制度有相矛盾的地方，在工作實(shí)踐中二者容易發(fā)生沖突，且保密制度本身也有需要完善之處。在新《條例》進(jìn)行“漏洞修補(bǔ)”后，二者間仍然存在以下兩個(gè)方面的矛盾。

1.新《條例》與《保密法》《國(guó)家安全法》等保密法律在法律位階上的沖突

我國(guó)法律的適用原則之一，是全國(guó)人大制定的法律優(yōu)位于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)?！稐l例》屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，而《保密法》《國(guó)家安全法》《檔案法》是全國(guó)人大及常委會(huì)制定的專門法律，根據(jù)法律優(yōu)位原則，效力上優(yōu)先于《條例》。這種局面就為保密優(yōu)先于公開創(chuàng)造了條件，從而容易使得公民的知情權(quán)受損，又難以找出相關(guān)法律條文進(jìn)行救濟(jì)。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，家庭結(jié)構(gòu)與功能變遷，賦予婚姻家庭新觀念、新形式，同時(shí)面臨新問題與新挑戰(zhàn)。伴隨著傳統(tǒng)家庭功能的弱化，離婚、婚外情、家暴、失獨(dú)、問題少年等以“婚姻家庭”為核心的社會(huì)問題逐漸凸顯。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)粗離婚率① 粗離婚率=離婚對(duì)數(shù)/當(dāng)期人口平均數(shù)逐年攀升（如圖1所示），排名前十的省份中有八個(gè)省份的粗離婚率超過3‰（如圖2所示），從四大直轄市離婚登記統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，重慶市2014-2016年粗離婚率穩(wěn)居四大直轄市首位（如圖3所示）。

相對(duì)于舊《條例》，新《條例》第17條還明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查?！盵5]這條規(guī)定是一把雙刃劍，一方面明確了《保密法》在信息公開中的地位，另一方面卻弱化了《條例》的功能。從這可以看出，國(guó)家雖然逐漸開始重視信息公開，但相比之下更在意國(guó)家秘密保護(hù)的重要性，解決二者沖突的時(shí)候往往遷就于《保密法》一方。信息公開工作與保密工作失衡的局面不但沒有改善，反而更加明顯，這無疑更加大了行政相對(duì)人請(qǐng)求信息公開以及提起訴訟的難度。縱觀近兩年涉及信息公開與國(guó)家秘密保護(hù)的訴訟，幾乎全都是以原告敗訴告終。

2.新《條例》與《保密法》等保密法律在國(guó)家秘密范圍界定方面的沖突

在上文提到，《保密法》中規(guī)定了6大類秘密事項(xiàng)屬于國(guó)家秘密，這樣的規(guī)定顯然把國(guó)家社會(huì)生活當(dāng)中大部分事項(xiàng)都囊括了進(jìn)去，無疑顯得寬泛、欠缺嚴(yán)謹(jǐn)，使得任何與這6大類事務(wù)相關(guān)的政府信息都有可能被劃入國(guó)家秘密范疇。《保密法實(shí)施條例》第8條表面上說要明確規(guī)定具體的名稱、密級(jí)、保密期限和知悉范圍，同時(shí)也規(guī)定保密事項(xiàng)范圍根據(jù)具體情況調(diào)整，但是如何“明確規(guī)定”？根據(jù)何種“具體情況”？該條例都沒有明確給出答案，這就無形之中為保密機(jī)關(guān)和其他相應(yīng)的機(jī)關(guān)單位提供了擴(kuò)大定密范圍的空間。

之前的《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》有相對(duì)較為詳細(xì)的秘密范圍認(rèn)定，但是在新出臺(tái)的《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》未見涉及此問題，只是細(xì)化了保密程序。《檔案法》雖然對(duì)檔案的分類比較詳細(xì)，但是并未明確指出何種檔案屬于保密檔案，還得參考《保密法》的規(guī)定進(jìn)行判斷。由此可見，要想確立更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩芊秶荒艿却滦薹ǖ某雠_(tái)。

3.《保密法》對(duì)行政機(jī)關(guān)定密自由裁量權(quán)的規(guī)范寬松

新《條例》改變了舊法中對(duì)信息公開范圍的4大類籠統(tǒng)規(guī)定的做法，用列舉的方式對(duì)信息公開范圍作了較具體的規(guī)定，一定程度上縮小了行政機(jī)關(guān)的自由裁量范圍[6]，以避免任意將應(yīng)公開信息曲解為國(guó)家秘密的行為，這是一個(gè)顯著的進(jìn)步。但是，這些列舉與《保密法》中所規(guī)定的6類國(guó)家秘密還是有重合的模糊地帶，如《條例》第14條列舉的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策”與“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息”就與《保密法》第9條中“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”可能存在沖突。新《條例》的原則“以公開為常態(tài)、不公開為例外”也剛好與《保密法》“以保密為原則，不保密為例外”的原則相悖。這種情況下，信息到底是公開還是保密就成了一個(gè)矛盾。

西方國(guó)家的法律同樣存在法條規(guī)定相沖突的問題。公民的知情權(quán)理應(yīng)受到保護(hù)，但是國(guó)家和機(jī)關(guān)的秘密文件同樣需要保密。在具體案件中，往往爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就是該信息是否屬于可公開的信息，若直接援引《條例》和《保密法》的規(guī)定，不容易準(zhǔn)確地界定信息的性質(zhì)。相比較為繁瑣的政府信息公開程序，政府往往傾向于采用更便利的、易于維護(hù)自身的《保密法》來解釋自己的行為，而這在法律上并無不妥，然而公眾和申請(qǐng)人卻不能好好利用《條例》來維護(hù)自己的知情權(quán)。

綜上所述，新《條例》與《保密法》等保密法律存在的矛盾沖突，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是《條例》與《保密法》法律位階不對(duì)等，導(dǎo)致信息公開工作和訴訟中，信息公開工作經(jīng)常無條件讓位于“國(guó)家秘密”；二是新《條例》與《保密法》等保密法律法規(guī)對(duì)國(guó)家秘密范圍界定不嚴(yán)，存在性質(zhì)上的模糊空間，給了行政機(jī)關(guān)以“國(guó)家秘密”為由規(guī)避信息公開的借口；三是《保密法》賦予了行政機(jī)關(guān)較大的定密自由裁量權(quán)，客觀上減損了行政機(jī)關(guān)信息公開的義務(wù)，損害了公眾的信息公開知情權(quán)。

三、政府信息公開背景下我國(guó)國(guó)家秘密保護(hù)制度完善路徑

《條例》和《保密法》等相關(guān)保密法律規(guī)定的矛盾，主要體現(xiàn)在法律位階和一些具體法條規(guī)定上，因此需要對(duì)《條例》和《保密法》等相關(guān)保密法律都作出相應(yīng)的調(diào)整。本文主要提出兩個(gè)方面的建議：一是在新《條例》基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》；二是通過完善《保密法》等保密法律相關(guān)規(guī)定，解決“國(guó)家秘密”范圍模糊和行政機(jī)關(guān)定密自由裁量權(quán)過大的問題，從而完善政府信息公開背景下我國(guó)的國(guó)家秘密保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)信息公開工作和保密工作的平衡。

(一)在新《條例》基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》——提升法律位階倒逼國(guó)家秘密保護(hù)工作的“信息公開”

我國(guó)于2007年制定的《條例》相比之前零散的信息公開地方立法是一次巨大的進(jìn)步。它從制度上真正開始保證公民的知情權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)，政府開始履行信息公開的責(zé)任。特別是新《條例》中細(xì)化了政府信息公開的范圍，增加了以《保密法》為信息公開審查標(biāo)準(zhǔn)的條款，這樣有助于進(jìn)一步明晰政府信息公開與國(guó)家秘密保護(hù)的界限。

然而《條例》的法律位階低于《保密法》和《檔案法》等保密法律，易出現(xiàn)下位法不得不讓位于上位法的局面。同時(shí)政府機(jī)關(guān)和單位在信息公開和保密上的自由裁量權(quán)都比較大，缺乏有效的制度制約。因此，將《條例》升級(jí)為《政府信息公開法》是很有必要的。

本文認(rèn)為新的《政府信息公開法》在協(xié)調(diào)保密工作的層面上，相對(duì)于原《條例》，應(yīng)該對(duì)信息公開的內(nèi)容和程序方面的規(guī)定都作一番調(diào)整：

在內(nèi)容上，首先，《政府信息公開法》及其實(shí)施條例應(yīng)當(dāng)對(duì)公開范圍進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍?，明確“國(guó)家秘密”“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”的界限，參照《保密法》等保密法律對(duì)國(guó)家秘密的范圍進(jìn)行界定，設(shè)專門條款進(jìn)行公開范圍的更具體規(guī)定，減少和修正類似“特殊需要”這樣模糊的表述，對(duì)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)繼續(xù)保留，視情況進(jìn)行修改。其次，《政府信息公開法》應(yīng)當(dāng)有效約束行政主體在信息公開上的自由裁量權(quán)，使信息公開符合合理行政原則，符合社會(huì)公平正義。最后，對(duì)信息公開的新技術(shù)方式進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定，也可設(shè)置兜底條款，這樣就與《保密法》《檔案法》等相關(guān)的保密法律法規(guī)達(dá)成一種磨合和妥協(xié)。

在程序上，相對(duì)于《條例》，《政府信息公開法》應(yīng)該制定更加嚴(yán)格的信息公開的程序。信息公開的內(nèi)容要嚴(yán)格按照相關(guān)法律的規(guī)定，并且制定相應(yīng)的實(shí)施條例規(guī)定信息公開的途徑和方式。信息公開以及保密審查的程序，應(yīng)當(dāng)與《保密法》等保密法律所規(guī)定的程序相銜接。除此之外，還要進(jìn)一步規(guī)定公民行使信息公開救濟(jì)之途徑。政府信息公開保密審查及其問責(zé)的程序，也應(yīng)當(dāng)與《保密法》等保密法律的規(guī)定相契合。

《政府信息公開法》的宗旨是既要解決《保密法》在制度上的矛盾，又要避免過于受對(duì)方的程序限制。相對(duì)于位階更低的《條例》，《政府信息公開法》更能起到促進(jìn)保密工作良性運(yùn)轉(zhuǎn)、避免重“保密”而輕“公開”局面的作用。

(二)對(duì)《保密法》等保密法律相關(guān)規(guī)定的完善——解決“國(guó)家秘密”范圍模糊和行政機(jī)關(guān)定密自由裁量權(quán)過大的問題

我國(guó)《保密法》系統(tǒng)地規(guī)定了我國(guó)的秘密認(rèn)定和保密制度，然而在具體程序和操作上，由于“國(guó)家秘密”界定不嚴(yán)，這就需要對(duì)《保密法》進(jìn)行進(jìn)一步的修訂，查漏補(bǔ)缺，以適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)家秘密保護(hù)的需要。在新《條例》頒布的背景下，本文認(rèn)為《保密法》也需要作出相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)新的信息公開程序規(guī)定的需要，可以從以下幾個(gè)方面入手：

1.科學(xué)細(xì)化國(guó)家秘密保護(hù)范圍

我國(guó)《保密法》第2條規(guī)定了國(guó)家秘密的基本定義，而在這個(gè)定義范圍的基礎(chǔ)上再細(xì)分成幾項(xiàng)具體分類，即第9條又規(guī)定了6大類國(guó)家秘密事項(xiàng)。然而其所規(guī)定的秘密事項(xiàng)過于寬泛，容易產(chǎn)生交叉重合，定密主體很容易對(duì)此進(jìn)行自由發(fā)揮和任意解釋，從而限制公民的知情權(quán)。

參照西方國(guó)家特別是美國(guó)的國(guó)家秘密保護(hù)立法，其對(duì)國(guó)家秘密范圍的界定是比較嚴(yán)謹(jǐn)和具體化的。即使沒有統(tǒng)一的保密法，但各項(xiàng)涉及保密的國(guó)家安全立法和行政命令都有對(duì)國(guó)家秘密范圍的細(xì)致規(guī)定，在實(shí)踐操作中能有例可循，定密人員自由發(fā)揮的空間不大[5]。因此，我們可以學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)，將國(guó)家秘密范圍進(jìn)一步修改和細(xì)化，將其中過于寬泛的概念進(jìn)行精準(zhǔn)化描述，比如“國(guó)家事務(wù)”的概念到底是何種國(guó)家事務(wù)？在這應(yīng)該把“國(guó)家事務(wù)”細(xì)分為具體的事務(wù)，而不是籠統(tǒng)地進(jìn)行表述[7]1034。

根據(jù)我國(guó)《保密法》等保密法律法規(guī)的規(guī)定，以及參考國(guó)外對(duì)國(guó)家秘密范圍的規(guī)定，我國(guó)《保密法》可以在國(guó)家秘密范圍上進(jìn)一步具體完善，可以將范圍確定為：(一)國(guó)防建設(shè)和發(fā)展的秘密事項(xiàng)；(二)不對(duì)外公布的國(guó)家戰(zhàn)略、軍事計(jì)劃、軍隊(duì)動(dòng)員、武器裝備信息；(三)涉及國(guó)計(jì)民生的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策秘密事項(xiàng)；(四)國(guó)家重大外交利益秘密事項(xiàng)；(五)國(guó)家治安和偵查刑事案件的秘密事項(xiàng)；(六)重大科學(xué)技術(shù)發(fā)展和發(fā)現(xiàn)的秘密事項(xiàng)；(七)憲法和法律規(guī)定的其他秘密事項(xiàng)。在這里修改第(七)項(xiàng)兜底條款，明確法律的最高定密權(quán)，避免保密部門和其他機(jī)關(guān)單位自由裁量權(quán)過大，為政府信息公開營(yíng)造更大的空間。

2.嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的定密自由裁量權(quán)

我國(guó)信息公開和國(guó)家秘密保護(hù)之間最大的一個(gè)矛盾之處就是機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人的自由裁量權(quán)過大，在決定信息公開和信息保密的問題上幾乎有著“一票否決權(quán)”。因此，要想處理好政府信息公開和國(guó)家秘密保護(hù)之間的關(guān)系，必須對(duì)此自由裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。

根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)定密裁量權(quán)的規(guī)范一般從立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)外監(jiān)督和嚴(yán)格責(zé)任等方面進(jìn)行?！侗Ｃ芊ā芳捌鋵?shí)施條例在關(guān)于定密裁量權(quán)的規(guī)定上，也可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，在新《條例》第14條列舉的事項(xiàng)上，不斷完善和細(xì)化有關(guān)保密立法中對(duì)信息范圍的規(guī)定，將籠統(tǒng)的寬泛的概念具體化，羅列信息公開和國(guó)家秘密的具體范圍和事項(xiàng)規(guī)定，限制行政主體自由發(fā)揮的空間[8]。第二，加強(qiáng)對(duì)行政主體和定密機(jī)關(guān)的內(nèi)外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督從上下級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)政府其他職能部門、同級(jí)保密機(jī)關(guān)入手，外部監(jiān)督從人大、法院和人民群眾等方面入手，督促其合理行使自由裁量權(quán)[9]。第三，在新《條例》第46條規(guī)定的“政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度”的基礎(chǔ)上，加入行政機(jī)關(guān)保密工作績(jī)效考核的因素，將行政機(jī)關(guān)和單位的定密、保密和用密等工作環(huán)節(jié)納入政績(jī)考評(píng)機(jī)制，成為考評(píng)的重要指標(biāo)，激勵(lì)和督促相應(yīng)機(jī)關(guān)合理進(jìn)行定密活動(dòng)。第四，嚴(yán)格定密責(zé)任，以使定密行為責(zé)任的追究與新《條例》中對(duì)信息公開工作的監(jiān)督和追責(zé)相適應(yīng)。除此之外，在上文提到的規(guī)范定密權(quán)、將定密權(quán)分解也是有效措施。只有從多方面規(guī)范行政主體的自由裁量權(quán)，才能使得信息公開和定密工作有一個(gè)良好的環(huán)境。

總之，有完善的救濟(jì)渠道，才能充分保障公民的知情權(quán)不被有關(guān)機(jī)關(guān)以保護(hù)國(guó)家秘密為由任意阻攔，使得信息公開與秘密保護(hù)的統(tǒng)一有制度上的保障[10]。追求救濟(jì)方式上的耦合，也是在做好信息保密工作的同時(shí)保障當(dāng)事人知情權(quán)的必要途徑。

四、小結(jié)

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著民主法制建設(shè)不斷推進(jìn)，讓政府運(yùn)作在陽(yáng)光下，信息公開以保障公民的知情權(quán)已經(jīng)成了一種大趨勢(shì)。但是國(guó)家秘密保護(hù)確為任何時(shí)代和國(guó)家的重中之重，且在很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)都屬于“神圣不可侵犯”的領(lǐng)地，很少有人想到去限制甚至審查保密行為。在新《條例》公布后興起的信息公開大趨勢(shì)下，國(guó)家秘密保護(hù)制度也必須要與時(shí)俱進(jìn)，解決其與政府信息公開制度之間的矛盾和沖突，使得真正應(yīng)該保密的信息得到嚴(yán)格保護(hù)，不應(yīng)保密的信息向公眾公開，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)人民的民主權(quán)利，滿足人民群眾的日常生活信息需要，提高政府公信力。