情境變遷、理論沿革與價值承繼：城市管理的發(fā)展邏輯

王佃利, 王玉龍

(山東大學 當代社會主義研究所/政治學與公共管理學院， 山東 青島 266237；山東大學 政治學與公共管理學院， 山東 青島 266237)

“市政問題為人民切身問題……市政良則居民樂利”[1]，對現(xiàn)代城市的向往和對市民美好生活的愿景一直貫穿于城市管理的演進之中。從20世紀初的城市市政設置熱潮，到當前我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58%[2]，城市發(fā)展和城市生活的巨大變化深刻影響到城市管理理論的演變。我國城市管理的理論和實踐體現(xiàn)出怎樣的發(fā)展脈絡，所面臨的城市發(fā)展情境呈現(xiàn)出怎樣的階段性變化特征，城市管理的理論認識和策略選擇如何變革，這一過程背后呈現(xiàn)出怎樣的價值追求，都是理解中國城市管理邏輯所必須回應的問題。

一、 從政區(qū)設置到品質(zhì)提升： 中國城市管理的情境變遷

城市自出現(xiàn)之時起，就承載著市民美好生活的愿景。自20世紀初掀起建市熱潮以來，我國城市的發(fā)展形態(tài)、趨向和任務經(jīng)歷了多次重要的轉(zhuǎn)變。這些不同的發(fā)展階段構(gòu)成了我國城市管理的具體情境。盡管中國有著悠久的建城史，但近代城市化的進程，卻是始自清末新政鼓勵工商業(yè)發(fā)展的政策。辛亥革命后，從1912年至1928年的16年間，城鎮(zhèn)人口總數(shù)增加了1 000萬，城鎮(zhèn)化率大約從7.6%提升至8.9%，并已出現(xiàn)4—5座人口在百萬以上的大城市。[3]41-43城市規(guī)模的增加也帶來城市型政區(qū)的發(fā)展，市作為一種獨立的行政建制開始出現(xiàn)，如1921年廣東省議會通過《廣州市暫行條例》，組成廣州市政府，與縣平級，成為第一個城市型政區(qū)；1927年上海、南京成為直轄(特別)市；隨著1928年《特別市組織法》與《市組織法》出臺，以及1930年兩法廢止后新《市組織法》頒布，在全國范圍內(nèi)掀起了設市的熱潮。[4]61,106-107城市的經(jīng)濟、政治、文化教育等功能日益突出，在國家政治體系中的地位日益重要。

與建市熱潮相對的，則是愈發(fā)突出的市政體系滯后，即城市中現(xiàn)代化的市政設施和管理制度極其匱乏，這對新興的城市管理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，帶來的后果是“不但建市之熱烈，日趨消減，即已建立之都市，亦竟有逐漸取消之傾向”[5]。民國學者董修甲總結(jié)了背后的9條原因[5]，總的來說大致包括3個方面： 一是城市建設“破而未立”、財政高稅負、土地低征收補償加重了市民生活負擔； 二是城市財政大量用于政府行政成本，導致市政建設事業(yè)滯后； 三是城市決策過程封閉，無法保障市民在市政活動中的知情權(quán)、參與權(quán)。這些問題實際上指向當時城市內(nèi)部管理體系的空白，因而城市型政區(qū)內(nèi)部的制度架構(gòu)和體系設計，就成為這一時期城市管理的重點。

(一) 工業(yè)城市的規(guī)模擴張

新中國初期，城市作為服務于工業(yè)化尤其是重工業(yè)建設的重要一環(huán)，在“一五”時期實現(xiàn)了快速的發(fā)展。城市數(shù)量從1949年的132個增加到1957年末的176個，此后隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展的一系列重大變化，我國城市也經(jīng)歷了大起大落與發(fā)展遲滯。[6]210-211總的來說，建國后到改革開放前夕，我國的城鎮(zhèn)化率處于低水平的緩慢增長階段，從1949年的10.64%到1978年的17.92%，30年來提高了7.28個百分點。而改革開放以來，市場化改革激發(fā)了城市的活力，開啟了城鎮(zhèn)化快速推進的階段?！鞍l(fā)展就是硬道理”“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”“時間就是金錢、效率就是生命”等發(fā)展理念，凸顯了效率導向下城市對經(jīng)濟增長的追求，不僅城市數(shù)量顯著增多、城市規(guī)模顯著擴張，許多在國際上具有重要經(jīng)濟影響力的都市也逐漸顯露頭角。

城市經(jīng)濟的快速發(fā)展與經(jīng)濟導向的城市發(fā)展，帶來了新的管理任務。市場化改革不僅吸引了大量人口在城市聚集，也激發(fā)了人們對城市生活的向往，提升了人們對城市生活與城市公共服務的需求和期待。但同時，在城市公共管理領域，地方政府依舊延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期的典型特征，對城市公共事務進行封閉式的政策制定，采取自上而下的行政控制與管理。

封閉的決策過程、僵化的行政運作、有限的財政能力，使得政府無法有效回應城市快速擴張與人口快速集聚所帶來的新問題、新需求，在環(huán)境、交通、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等公共服務領域，政府行政成本過高、管理低效、公共服務供給不足等問題日益突出。因此，提升政府的管理效率，以契合城市快速的經(jīng)濟發(fā)展所提出的管理任務和要求，成為這一時期城市管理的主題。

(二) 轉(zhuǎn)型城市的協(xié)同發(fā)展

進入新世紀以來，隨著經(jīng)濟提速帶來的城市擴張，城市發(fā)展也開始面臨新情境和新問題。在城市內(nèi)部，城市規(guī)模擴張一方面表現(xiàn)為農(nóng)村用地向城市用地的大規(guī)模轉(zhuǎn)化，城市土地、資本利潤與地方財政的捆綁成為城市的增長動力；另一方面則表現(xiàn)為大量勞動力向城市的流入，這些勞動力帶來了城市化所必須的要素和資源，但同時因戶籍門檻而未完成向城市身份的轉(zhuǎn)化，從而推卸了城市公共服務的責任和負擔。弱勢群體的利益訴求和市民的滿意度、幸福感以及政府信任的下降，成為城市內(nèi)部典型的治理風險。

城市的集群發(fā)展體現(xiàn)了城市經(jīng)濟的發(fā)展和規(guī)模的擴張的新要求。城市間的關(guān)系日益超越“競爭”的范疇，“合作”需求日益凸顯，城市群成為城市發(fā)展的典型形態(tài)。一方面，城市群體現(xiàn)了城市間的經(jīng)濟聯(lián)系。城市間在資源配置優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、基礎設施建設、優(yōu)勢互補等方面的合作需求，逐漸超越了“以鄰為壑”的競爭。隨著城市的規(guī)模擴張和人口增加，城市公共問題越來越呈現(xiàn)出“跨域性”特征，環(huán)境污染、資源壓力、公共安全風險、交通擁堵等“城市病”的影響范圍及治理需求，日益超越了單一城市、單一主體的職能邊界。

多元、合作與協(xié)同成為這一時期城市管理的主題。在城市內(nèi)部，多元化的利益訴求與利益沖突，使得打破封閉式的權(quán)力運作流向，構(gòu)建多元參與的決策機制與利益表達渠道成為城市管理的題中之義。在城市之間，構(gòu)建城市群內(nèi)部跨區(qū)域、跨層級、跨部門的協(xié)同合作機制，成為城市管理的發(fā)展重點。

(三) 品質(zhì)城市的內(nèi)涵提升

隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為國家建設的主題，城市治理問題的凸顯賦予了城市“發(fā)展”更加深刻的任務要求和治理內(nèi)涵。城市治理越來越強調(diào)提升治理能力，完善治理體系，推動精細化治理；隨著移動網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)發(fā)展和應用，城市治理也愈加強調(diào)在管理活動、服務供給和決策過程等方面全面提升城市的智慧化水平。一方面，通過對城市治理主體、資源要素、過程環(huán)節(jié)等方面的優(yōu)化，實現(xiàn)城市治理的精細化水平，如提升城市公共服務質(zhì)量和精準化供給水平，保護城市歷史文化資源，推動城市公共景觀營造等，切實提升城市居民的生活質(zhì)量和生活體驗。另一方面，通過對現(xiàn)代化信息技術(shù)手段的應用，提升城市治理的智慧化水平，以在公共決策、政務辦理、服務供給等方面深化大數(shù)據(jù)決策應用與開放獲取，從而優(yōu)化決策質(zhì)量，保障公眾的治理參與；通過推動智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧教育等方面建設，提升市民公共服務獲取的可即性、便利性。

精細化治理和智慧城市建設等新的治理目標，深化了城市的“發(fā)展”內(nèi)涵。對效率和規(guī)模的追求，讓位于對城市內(nèi)涵品質(zhì)的提升。城市已進入并正在經(jīng)歷著人本主義的發(fā)展轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)規(guī)模擴張和速度提升的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)向重視城市發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵式提升；從以GDP增長為代表的客觀指標向居民主觀的生活體驗轉(zhuǎn)變；從經(jīng)濟水平提升向歷史文脈保護、公共服務提升、城市環(huán)境改善等與居民生活質(zhì)量密切相關(guān)的領域拓展。

二、 從制度引介到機制變革： 城市管理的理論沿革

隨著情境的變遷，城市管理理論也不斷得到深化。城市建設之初，市政管理的理論和經(jīng)驗自歐美泊來，關(guān)注于城市內(nèi)部的制度建設。建國以來，城市化和工業(yè)化的發(fā)展結(jié)合使城市長期處于政府的管控之中。城市管理方式的背后是管理理論不同的內(nèi)容體系和運作機制。

(一) 市政管理的“西學東漸”與制度建設

20世紀初的城市建設熱潮凸顯出城市管理制度缺位和理論缺失的尷尬，這一時期赴海外求學的諸多學者將歐美的“市政”概念和理論引介到國內(nèi)，對推廣市政概念、推進市政研究和和探索市政體制作出了積極的貢獻，也成為我國城市管理實踐和理論研究的近代發(fā)端。

1. “市政”概念和理論的引介

作為“舶來品”的市政概念和市政理論，推動了市政研究的興起，也給這一時期的市政研究烙下了鮮明的西方特色。一方面，當時正處于發(fā)端時期的城市管理，無論在理論上還是實踐經(jīng)驗上都十分匱乏，這一“空白”亟須先進的市政理論和實踐予以填補；另一方面，這一時期眾多著書立說、推進市政學研究的學者，多具有在歐美求學的知識背景和實踐認識，對歐美市政十分推崇。

借鑒歐美經(jīng)驗而改革的市政體系，承載了時人對城市管理的美好期許。一方面，歐美相對完備的市政制度與市政事務管理，被視作“辦理市政之良法”；另一方面，市政改革還“寄托著這些留美知識分子從城市入手解決國內(nèi)政治問題的深層期盼”[7]，以良好市政為基礎的城市體制被視作國家政治制度的重要一環(huán)，正如梁啟超所言“美國之共和政體，非成于其國，而成于組織一國之諸??；又非成于其省，而成于組織一省之諸市”[8]452。由此，借鑒西方市政理論與市政管理經(jīng)驗，改變中國市政在制度和運作上的問題，建立市政體系，成為這一時期市政研究主要任務。

2. 市政體制探索的推進

20世紀初，學者在界定市政問題時，認為“大概研究市政問題，可知劃分為兩個分野，一是市政府或市自治團體組織的問題，一是市任務或各項市政設施的問題”[9]，即市政制度建設與市政實務推進。但事實上，市政制度是研究關(guān)注的重點，市政實務的受重視程度有限。市政實務主要以西方實踐為借鑒，明確市政實務的范圍和領域，但據(jù)統(tǒng)計，民國時期關(guān)于城市政府及城市行政的著作共有84部，城市規(guī)劃的著作有54部，而側(cè)重于城市社會事務辦理的“市政工程”方面的著作只有9部。[10]

當時學者對“市政問題”的認識也清晰地反映出這一傾向：“市政問題中最主要的問題就是： (1) 城市與中央政府的關(guān)系， (2) 城市政府的組織?！盵11]在城市與中央政府的關(guān)系方面，市政被寄予了理順中央和地方關(guān)系、完善政治體制的厚望，但有學者指出，民國時期的“市政”與“國政”實際上呈現(xiàn)出復雜的糾纏關(guān)系。[12]而在城市政府組織形式方面，市政研究主要集中在對歐美主要市政體制的介紹和梳理，如董修甲就將市議決機關(guān)和市執(zhí)行機關(guān)作為市政體制主要的對象，探討市議決機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)的關(guān)系類型、組織形式、人員選舉、權(quán)責關(guān)系等問題。[13]可以說，20世紀初的市政研究的制度偏好，既是探討城市在國家制度體系中的定位和功能，也是探索城市內(nèi)部運行和管理的機制設計。

(二) 城市建設的效率追求與計劃管控

長期計劃經(jīng)濟背景下，城市建設主要由工業(yè)化帶動，并呈現(xiàn)出明顯的政府管控特征。改革開放后城市規(guī)模的快速擴張與經(jīng)濟活力的持續(xù)激發(fā)，同政府的封閉與僵化形成了鮮明對比。此時，英、美等國在20世紀80年代針對官僚制政府臃腫、低效所開展的改革，對我國城市管理產(chǎn)生了深刻影響。城市管理理論超越了靜態(tài)的制度研究，探討政府管理體制與管理方式的改革。

1. 工業(yè)城市建設與政府主導

城市化與工業(yè)化有著密切的關(guān)系，建國以來，我國城市的建設管理長期與工業(yè)發(fā)展相互交織。早在建國前夕，黨的七屆二中全會就提出了城市建設與工業(yè)建設相結(jié)合的重要性，指出“黨的工作重心必須放在城市”“管理和建設城市的中心關(guān)鍵是恢復和發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，第一是公營企業(yè)的生產(chǎn)，第二是私營企業(yè)的生產(chǎn)，第三是手工業(yè)生產(chǎn)”[14]。“一五”計劃將工業(yè)建設作為國民經(jīng)濟發(fā)展的中心任務，而城市建設與管理則與之密切相關(guān)。一方面，工業(yè)是城市發(fā)展最重要的基礎，“社會主義城市的建設和發(fā)展，必然要從屬于社會主義工業(yè)的建設和發(fā)展；社會主義城市的發(fā)展速度必然要由社會主義工業(yè)發(fā)展的速度來決定”[15]439-440。另一方面，城市建設是服務工業(yè)發(fā)展的重要舉措，為改變原來工業(yè)地區(qū)分布的不合理狀態(tài)，對于利用、改建、擴建原有工業(yè)基地，建設新工業(yè)基地而言，城市建設是集聚資源、安置勞動力、提供必要公共事業(yè)服務，從而配合工業(yè)發(fā)展的重要需求。因此，工業(yè)城市建設，成為建國后城市發(fā)展與城市治理長期的重要特征。而工業(yè)城市的規(guī)劃與管理，都處于政府主導之下。

一是對城市規(guī)劃與建設資源的行政配置。工業(yè)城市建設采取“重點建設、穩(wěn)步前進”的方針，通過行政權(quán)力對城市按照資源條件、功能定位等因素劃分為不同的發(fā)展等級，進行不同程度的資源傾斜。對擁有重要工程的新興工業(yè)城市集中力量進行建設，其次是在已有工業(yè)基礎的城市中進行改建和擴建，而對于工業(yè)建設不多的大城市、一般的中小城市則進行一般的維護檢修而非新的建設。[15]441

二是對城市管理活動的行政控制。政府主導城市公共服務資源的生產(chǎn)和配置，如對城市住宅、商業(yè)、文化福利設施建設采取“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一投資、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一分配和統(tǒng)一管理”[16]的“六個統(tǒng)一”方針等。通過基于工業(yè)布局優(yōu)化的城市安排，城市管理以工業(yè)企業(yè)為紐帶，工業(yè)生產(chǎn)活動、市民居住生活、資源的行政配置實現(xiàn)了高度的空間重合，奠定了單位制的基礎，“國家通過單位組織和街居系統(tǒng)形成了一個高度組織化的社會，國家管理著社會生活的方方面面，城市社會生活秩序整齊劃一”[17]75。

2. 公共服務市場化與政府運作企業(yè)化

在改革開放后城市快速的發(fā)展之中，城市管理的理論具有明顯的新公共管理色彩。在新公共管理理論的視野中，城市存在的問題源自政府作為“理性經(jīng)濟人”，由于缺乏競爭機制、缺乏降低成本的激勵機制、政府機構(gòu)自我膨脹、監(jiān)督信息不完備和尋租活動導致政府低效。[18]380-382基于此，通過對傳統(tǒng)公共行政理論的批判新公共管理理論推動公共行政向公共管理轉(zhuǎn)變，指導了各國的政府改革實踐。[19]108

新公共管理認為政府的職責在于“掌舵”而非“劃槳”，主張私人部門參與城市公共物品的生產(chǎn)和供給。公眾作為政府面向的“顧客”，政府所進行的管理活動必須要考慮“顧客”的滿意，增強政府的回應性，重視政府管理中投入—產(chǎn)出的效率，從而樹立起以效率為中心的結(jié)果導向的政府治理，作為對傳統(tǒng)管理制政府僵化、低效的批評與回應。公共部門與私人部門之間在管理的角度上并不存在根本區(qū)別，私人部門的管理方式、管理經(jīng)驗同樣可以用于改善公共部門的組織運作和管理活動。借鑒私人部門的運作模式，通過“企業(yè)化”進行政府流程再造，通過“市場化”改革公共服務供給方式，成為這一時期城市管理的核心。

市場化改革轉(zhuǎn)變了對公共服務供給的傳統(tǒng)認識，強調(diào)“集體物品并不必然地要求政府供給”[20]56，鼓勵私人部門參與公共物品的生產(chǎn)和提供，建立公私部門的伙伴關(guān)系，從而彌補政府在公共服務供給中忽視成本、缺乏回應性等弊端，提升公共物品的供給效率。自20世紀90年代以來，特別是進入21世紀后，隨著政策放開，鼓勵社會資金和外國資本介入公共設施建設，在市政公用行業(yè)實施特許經(jīng)營，推進教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域的市場化改革，對城市生活產(chǎn)生深遠影響。

(三) 塑造多元參與的公共治理體系

進入新世紀，城市快速的經(jīng)濟發(fā)展帶來了群體利益的持續(xù)分化和參與訴求的日益提升，城市間的依賴與合作訴求顯著增強，使得城市管理的焦點超越了政府主體的視角，關(guān)注于政府、企業(yè)、社會等多元主體的合作參與，以及跨邊界、跨層級、跨部門的區(qū)域協(xié)同合作?！爸卫怼彪S之進入研究者和實踐者的視野和話語之中。

1. 城市治理主體與行為方式變革

時至今日，人們言必稱“治理”，“城市治理”在某些語境下已近似等同于“城市管理”，成為城市政府各項管理活動的統(tǒng)稱。但實際上，“城市治理”有著明顯不同的學術(shù)立場：

一是對效率至上的價值反思。城市研究重新回歸政府的公共性，如認為政府應當是“服務”而非“掌舵”[21]、公共部門管理工作的目的是創(chuàng)造“公共”價值[22]49等。這些理論反思試圖重新厘清公共部門與私人部門的本質(zhì)區(qū)別，認為城市發(fā)展中公平問題的出現(xiàn)，源自于政府內(nèi)部市場化的運作理念偏離了政府本應堅守的公共性。

二是對城市公共問題“跨域”特征的識別。隨著群體利益分化程度的加深，單一的政府部門在識別群體差異、回應多元訴求等方面面臨挑戰(zhàn)，城市治理呈現(xiàn)出跨越部門邊界的典型特征，提出了市場主體、社會組織、公眾等多元力量共同參與的時代要求；“城市病”的治理逐漸超越單一城市的行政邊界和能力范疇，呈現(xiàn)出跨越行政邊界的典型特征，對地方政府間的協(xié)同合作的要求日益提升。傳統(tǒng)管理以政府為單一主體，不足以應對“跨域性”城市公共問題的復雜挑戰(zhàn)。

2. 構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的城市治理體系

在主體關(guān)系上，城市治理變革強調(diào)厘清多元治理主體的權(quán)責關(guān)系和職能邊界。一是完善政企關(guān)系，如嚴格規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)模式的實踐運作，促進并規(guī)范城市治理中市場主體的參與； 二是培育和壯大社會力量參與治理，扶持社會組織孵化，向社會組織賦權(quán)，鼓勵社區(qū)自治，推進社會治理創(chuàng)新； 三是改革政府機構(gòu)和治理職能，深化“放管服”改革和政府機構(gòu)改革，優(yōu)化政府內(nèi)部的權(quán)責配置，避免“權(quán)力真空”和“政出多門”帶來的治理低效。

在技術(shù)程序上，城市治理變革強調(diào)完善多元主體之間平等參與、協(xié)商合作的支持機制。正如哈貝馬斯指出的，人們的意識是由社會建構(gòu)的，很難找到一種理性模式的話語體系解決集體行動問題，而只能通過辯論和互動來論證觀點，這也是協(xié)商的重要性所在。[23]47一方面，在城市內(nèi)部完善公眾參與的制度渠道，推進暢通公眾參與和政務服務渠道的政府信息化建設；應用和創(chuàng)新“羅伯特議事規(guī)則”、共識會議、愿景工作坊等多元化溝通技術(shù)與協(xié)商程序。另一方面，在城市之間建立區(qū)域公共物品供給和公共問題化解的協(xié)同平臺與合作機制，超越單體城市的利益壁壘和行政壁壘，推動基于區(qū)域整體利益的發(fā)展規(guī)劃、目標共識和政策協(xié)同。

(四) 品質(zhì)追求下的城市精準治理

隨著城市的發(fā)展，人們對城市繁榮和生活品質(zhì)的需求日益提升，也愈發(fā)強調(diào)實現(xiàn)精準和精細的城市治理。與此同時，空間社會屬性的發(fā)現(xiàn)帶來了城市治理理念的重要變革。對城市繁榮的治理追求超越了物質(zhì)上的豐富，關(guān)注于市民在城市社會關(guān)系網(wǎng)絡和社會交往行為中的日?？臻g體驗和“獲得感”。

1. 基于城市空間社會屬性的繁榮追求

20世紀中期以來，空間的社會屬性逐漸被揭示出來，形成了“空間的社會轉(zhuǎn)向”。列斐伏爾指出，空間里彌漫著社會關(guān)系；它不僅被社會關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會關(guān)系和被社會關(guān)系所生產(chǎn)。[24]48哈維則指出，不同的社會生產(chǎn)出了不同的時空觀念，而與特定的時空組織模式一致，社會群體有序地安排其等級、性別角色和勞動分工。[25]235-240

城市空間社會屬性的發(fā)現(xiàn)提供了新的城市解讀。一方面，城市空間不僅包含著諸多物質(zhì)性要素，也包含著社會秩序，空間內(nèi)公共資源的分配“巧妙暗示著人們在這個社會經(jīng)濟等級體系中的所處位置”[26]453；另一方面，城市的發(fā)展和變革，被視為基于“空間實踐”“空間的表征”“表征的空間”等環(huán)節(jié)[27]39-40，多元主體共同推動的“空間生產(chǎn)”過程。

在此基礎上，對城市繁榮的治理追求也被賦予了新的內(nèi)涵。城市的繁榮不僅是城市經(jīng)濟實力增強、居民收入水平提高、公共服務豐富等物質(zhì)層面的繁榮，同時也意味著居民圍繞空間生產(chǎn)和利用而形成的社會關(guān)系網(wǎng)絡和社會交往行為能夠得到充分支持，從而增強居民對城市的融入感和認同感，也即增強居民在城市發(fā)展中的“獲得感”。

2. 精細化追求下的城市空間品質(zhì)提升

習近平指出城市管理要像繡花一樣精細。精細化的城市管理意味著提升城市的空間品質(zhì)，從而滿足人民日益增長的美好生活需要。長期以來資本主導的城市空間生產(chǎn)過程，在深刻地重塑了城市空間的同時，也導致了空間形態(tài)同質(zhì)化、空間排斥加深等問題，如“千城一面”、歷史文化破壞、階層固化上升[28]等現(xiàn)象。在這一層面上，城市治理的精細化和品質(zhì)提升，即糾正資本主導的空間生產(chǎn)對居民差異性空間需求的擠壓。

從空間生產(chǎn)過程的角度，城市品質(zhì)提升意味著，保障人們享有進入城市和改造城市的權(quán)利，保障人們獲取和享有資源、參與決策過程，并“按照我們的期望改變和改造城市”[29]4。從差異空間的角度，城市品質(zhì)提升意味著抵抗資本塑造的均質(zhì)性空間對差異的否定，人們享有“不被強行分類的權(quán)利”，從而最終塑造“差異的空間”[30]96，進而實現(xiàn)以人為本的精準治理和包容治理。

三、 城市管理的價值承繼

城市發(fā)展的情境變遷和理論沿革，彰顯著城市管理價值理念的延續(xù)與深化。城市管理的價值認知，既要對城市空間屬性的認識深化，又要深刻把握政府管理的理念革新，尋求過程導向和結(jié)果導向的路徑平衡推動了城市管理的理論焦點轉(zhuǎn)變，而對美好城市的治理期許則成為城市管理一以貫之的目標追求。

1. 城市空間屬性的認識深化

城市的管理理念形成于空間認識的基礎之上，在演進和發(fā)展的過程中伴隨著從物質(zhì)屬性向社會屬性的城市空間認識深化?；谖镔|(zhì)性的空間認識，城市被視作區(qū)別于鄉(xiāng)村的地理區(qū)域，以及嵌入國家治理體系中的制度構(gòu)成。城市管理關(guān)注于如何實現(xiàn)高效的制度運作與資源配置。而基于社會性的空間認識，城市則被視作人們基于生活體驗、想象、知識等因素所建構(gòu)的空間概念，本質(zhì)是人們在城市中形成的社會關(guān)系。城市管理由此更多關(guān)注于城市中的權(quán)力配置和結(jié)構(gòu)、運作方式和沖突特征，承認、尊重并保障不同社會群體差異化的城市空間概念、空間利用訴求。

2. 過程導向與結(jié)果導向的路徑平衡

在不同時期的城市發(fā)展情境與理論焦點之中，城市管理一直在尋求過程導向與結(jié)果導向的平衡之間不斷發(fā)展。20世紀初由于市政制度匱乏，城市管理呈現(xiàn)出注重體制、秩序的過程導向；而在建國后特別是改革開放以來的城市擴張中，城市管理更加強調(diào)結(jié)果導向下的效率追求和技術(shù)理性；新世紀的治理變革，在城市中逐漸構(gòu)建起多元協(xié)同的動態(tài)治理過程；而新時期以人為本的城市品質(zhì)提升和增強包容性的城市治理優(yōu)化，則進一步探討了應實現(xiàn)的城市社會狀態(tài)，諸如面對城市群體差異性與多樣性的包容城市、面對城市治理風險的彈性城市、適應城市治理技術(shù)革新的智慧城市等。

3. 美好城市的治理期許

與國外曾一度將城市視作“令人不快的非自然場所，或者將走向毀滅，或者需要依照鄉(xiāng)村的景象進行重建”[31]8的消極立場不同，國內(nèi)城市管理一直秉持著對美好城市的向往，“市政的最終目的，是求城市內(nèi)的居民，能享受安適快樂和進步的生活”[32]。城市的問題源自城市管理的滯后而非城市本身，城市管理的使命就是打造推動國家現(xiàn)代化、增進人民福祉的“美好城市”。從效法歐美經(jīng)驗的管理體系建設，到基于市場機制的高效管理，再到建立多元協(xié)同共治的治理體系和提升城市“獲得感”的人本主義發(fā)展，人們對“美好城市”的認識經(jīng)歷了逐漸深化的過程。盡管不同時期的城市管理給出了不同的時代回應，但對城市的美好向往和對城市良好治理的目標追求，一直貫穿于中國城市管理發(fā)展的始終。