戴小俊

一、信任視野下和諧警民關(guān)系的理論依據(jù)

目前國內(nèi)對于警民關(guān)系的研究，主要聚焦在“制約警民關(guān)系不和諧的原因”“構(gòu)建和諧警民關(guān)系的對策”“構(gòu)建和諧警民關(guān)系的實證”“構(gòu)建和諧警民關(guān)系的評價”等四個方面。①師容：《2006年—2016年我國警民關(guān)系研究文獻(xiàn)綜述》，《天水師范學(xué)院學(xué)報》2017年第2期?？傮w而言，我國警民關(guān)系研究尚處于較為初級的層次，大多是經(jīng)驗式總結(jié)，缺乏理論深度。因此，有必要在適當(dāng)理論基礎(chǔ)上對之展開研究。為了突破這些不足，部分學(xué)者開始在警民關(guān)系研究中引入相關(guān)理論框架，以提升研究的深度。施俊鎮(zhèn)從“社會交換理論的視角”出發(fā)，認(rèn)為“平等性”“對等性”“體認(rèn)性”可以較好地反映出和諧警民關(guān)系的特質(zhì)。②施俊鎮(zhèn)：《基于社會交換理論的和諧警民關(guān)系構(gòu)建》，《廣西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。段林萍、蘇恒等學(xué)者用“政治信任”理論以窺和諧警民關(guān)系的構(gòu)建。段林萍認(rèn)為“政治信任理論以人的本性、情感和判斷進(jìn)行態(tài)度、行為選擇分析，以社會交往、社會關(guān)系和心理、權(quán)力、利益等元素為主要論證單元”③段林萍：《政治信任視角下的和諧警民關(guān)系及其構(gòu)建》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第4期。。蘇恒則從個體的主觀認(rèn)知和態(tài)度出發(fā)看待政治信任，并將其區(qū)分為“政治信任主體”“政治信任客體”“政治信任環(huán)境”“政治信任中介”等四個維度來構(gòu)建和諧警民關(guān)系。①蘇恒：《政治信任視角下的和諧警民關(guān)系建設(shè)研究》，《山西警察學(xué)院學(xué)報》2018年第2期。在各種理論視角中，基于信任的理論視角較受關(guān)注，其原因不難理解。就信任理論而言，現(xiàn)代社會在本質(zhì)上是一種大規(guī)模的合作體系，個體之間的合作不可能通過強制方式獲得保障，而是必須建立人與人之間自愿性的約束機制。這種自愿性的約束機制就是信任，它可以彌補強制力量的不足，促進(jìn)警民之間的合作，從而以最小的成本取得最大的執(zhí)法收益。

在各種信任理論研究中，社會學(xué)家盧曼的研究最為著名。在《信任與權(quán)力》一書中，盧曼將信任看成是“社會生活的基本事實，是人性和世界的自明事態(tài)的本性”，并將信任劃分為“個人信任和系統(tǒng)信任”兩種類型，即認(rèn)為熟悉是社會信任的基礎(chǔ)，但當(dāng)社會秩序變得更加復(fù)雜多變時，就會越來越不迎合熟悉，熟悉與信任需要尋求一種新的相互加強的關(guān)系。該關(guān)系建立在一個預(yù)先確定的結(jié)構(gòu)上，這種結(jié)構(gòu)是信任社會系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而信任將超越對具體的其他個人的信任模式而存在，并逐漸成為一種正常和理性生活方式的前提。②劉進(jìn)、翟學(xué)偉：《信任與社會和諧：一個研究理路的展開》，《天津社會科學(xué)》2007年第5期。張靜在盧曼的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對社會信任類型進(jìn)行細(xì)分，認(rèn)為信任可以區(qū)分為三種類型：“人際約束”，即處于彼此熟悉的社會關(guān)系當(dāng)中；“組織約束”，即社會行動者被組織起來，個人處于組織的監(jiān)督之下；“制度約束”，即將各種交易者安排在一種相互監(jiān)督的關(guān)系當(dāng)中。③張靜：《信任問題》，《社會學(xué)研究》1997年第3期。其中，張靜對于信任類型的劃分較有價值，因為該劃分基于社會秩序構(gòu)建的視角，有明顯的可實施性。本研究依此將警民信任關(guān)系分為三種類型：一是警民關(guān)系的人格化信任，往往建立在民眾對人民警察個人理解和愛戴的基礎(chǔ)之上；二是警民關(guān)系的組織化信任，主要建立在民眾對公安機關(guān)工作承認(rèn)和肯定的基礎(chǔ)之上；三是警民關(guān)系的法制化信任，主要建立在民眾對國家法律權(quán)威的尊重和服從的基礎(chǔ)之上。以此三個維度出發(fā)，本研究通過厘清我國警民信任關(guān)系構(gòu)建的現(xiàn)實困境、剖析影響警民信任關(guān)系的主要因素，在此基礎(chǔ)上提出和諧警民關(guān)系的相應(yīng)策略路徑。

二、和諧警民信任關(guān)系構(gòu)建的現(xiàn)實困境

警民信任關(guān)系既包括人民警察對于民眾的信任，也包括民眾對于公安機關(guān)及人民警察的信任。民眾對于公安機關(guān)及人民警察的信任，之于雙方信任關(guān)系而言有著基礎(chǔ)性地位，亦是警民信任關(guān)系建設(shè)需要重點考慮的核心要素。其中，民眾信任指的是公眾對于公安工作及人民警察執(zhí)法行為的心理預(yù)期和狀態(tài)，如愿意相信公安機關(guān)人員，認(rèn)為執(zhí)法過程是為民眾利益服務(wù)，支持打擊違法犯罪的行為，同時在自身利益受到威脅時可以依賴他們。④趙玉麗：《制度化信任與和諧警民關(guān)系建設(shè)探析》，《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。若公安機關(guān)失去民眾信任，也就失去了民眾幫助，便會陷入孤軍奮戰(zhàn)的境地，甚至?xí)T發(fā)警民之間的沖突升級。顯然，警民信任關(guān)系維系不佳，會影響公安工作及對公共秩序的維護(hù)，甚至?xí)＜包h的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響國家的政治穩(wěn)定。改革開放以來，盡管總體上我國警民之間的信任狀況趨好，但是由于受部分單位和地區(qū)警務(wù)組織制度建設(shè)不夠健全，個別警務(wù)人員的素質(zhì)有待提高，警力配置缺乏均衡等因素的影響，一些民眾對公安機關(guān)及人民警察缺乏信任。部分地區(qū)的警民信任關(guān)系緊張，甚至出現(xiàn)了警民信任危機，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，警民信任關(guān)系緊張常表現(xiàn)在民眾對于公安工作的冷漠和譴責(zé)。眾所周知，公安工作離不開民眾支持，如對社會公共秩序的維護(hù)、違法犯罪線索信息的提供、民警與歹徒搏斗時的見義勇為等，更多來自于民眾自發(fā)支持公安工作和對社會正義的理解和認(rèn)可。當(dāng)人民群眾對公安機關(guān)及人民警察地位、作用及其工作認(rèn)同感存在缺失時，會漠視人民警察在執(zhí)行任務(wù)過程中的流血犧牲，甚至對人民警察執(zhí)法過程中出現(xiàn)的瑕疵或過錯，不分緣由地批評謾罵、大肆譴責(zé)。另一方面，警民信任關(guān)系緊張突出表現(xiàn)在民眾對人民警察正常執(zhí)法行為的阻礙和暴力抗法。人民警察作為社會公共秩序的維護(hù)者，必然會出現(xiàn)在解決社會矛盾沖突的最前線，人民群眾往往將利益受損的不滿情緒轉(zhuǎn)嫁至公安機關(guān)，甚至與處置利益糾紛的民警發(fā)生沖突。①傅達(dá)林：《以法治共識呵護(hù)警民關(guān)系》，《人民日報》2018年1月18日。被媒體曝光的人民警察在執(zhí)法過程中被辱罵、被糾纏甚至被毆打，而人民警察任打任罵、不敢作為甚至下跪執(zhí)法，凸顯了基層民警的無奈和無助，揭示出社會法律權(quán)威的缺失。

警民之間信任的缺失，不僅表現(xiàn)在民眾對警察執(zhí)法工作缺乏認(rèn)同，同樣也表現(xiàn)在警察對于民眾的不信任。一旦此類情況出現(xiàn)，就會表現(xiàn)為警察在執(zhí)法過程中過度使用警力，不敢依賴民眾，或者對于民眾采取過多的管制等行為。這會進(jìn)一步增強民眾的不信任感，破壞警民互信基礎(chǔ)。

三、影響警民信任關(guān)系構(gòu)建的原因剖析

（一）部分民警執(zhí)法方式有待進(jìn)一步規(guī)范

首先，我國警力配置仍不均衡。關(guān)于警力與人口的合適比例，國際通行標(biāo)準(zhǔn)是2‰—3‰，部分西方國家達(dá)到4‰，而我國平均只有1.3‰。一些相對偏僻的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，警力更是匱乏。面對日益復(fù)雜的社會矛盾和治安形勢，民警工作量日趨繁重，一旦遇到緊急活動或者重大案件，民警加班便成為常態(tài)，導(dǎo)致民警身心疲憊，執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)情緒波動，影響執(zhí)法成效。

其次，警務(wù)人員構(gòu)成復(fù)雜。目前，我國各地公安機關(guān)的警務(wù)人員構(gòu)成除了招錄各公安院校畢業(yè)生外，還有一些是來自部隊轉(zhuǎn)業(yè)或者社會考試招錄的非公安專業(yè)背景人員。雖然他們已經(jīng)過公安院校的系統(tǒng)學(xué)習(xí)或?qū)ｉT的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但仍有部分警務(wù)工作人員存在業(yè)務(wù)不熟練、服務(wù)群眾意識不強等問題，在接處警、社會服務(wù)等工作上出現(xiàn)瑕疵或者過錯，這在一定程度上損害了群眾合法權(quán)益，受到人民群眾質(zhì)疑，引發(fā)其對整個公安機關(guān)的不信任態(tài)度，影響警民關(guān)系。

（二）部分民眾法治意識有待進(jìn)一步增強

一方面，我國社會高速發(fā)展所帶來的社會矛盾紛繁復(fù)雜，違法犯罪案件高發(fā)，仍有少部分案件由于缺乏線索或者證據(jù)而無法偵破。此外，政府相關(guān)職能部門的工作也存在一些問題，部分歷史遺留問題現(xiàn)實中無法解決，一旦發(fā)生糾紛沖突或群體性聚集事件，公安機關(guān)首當(dāng)其沖被指派維持社會秩序。

另一方面，一些民眾法治意識薄弱、社會責(zé)任感不強，社會期望值過高，缺乏一定的法律素養(yǎng)。部分群眾在與公安機關(guān)或者人民警察的接觸中，常因為一句話不愛聽或者一些無理要求沒有達(dá)成而產(chǎn)生偏見和抱怨，從而對整個公安機關(guān)或者政府部門不滿。加之，由于互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊等科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，許多問題在網(wǎng)絡(luò)上快速發(fā)酵，一些別有企圖的民眾憑借個人的主觀臆斷隨意發(fā)帖大肆發(fā)表攻擊性言論，致使其他不明真相的“吃瓜群眾”盲目跟風(fēng)，引發(fā)許多網(wǎng)絡(luò)群體性事件，既損害了當(dāng)事人合法權(quán)益，也給公安工作帶來了負(fù)面影響。

（三）相關(guān)法律規(guī)范體系有待進(jìn)一步健全

目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于警察權(quán)的獲得、行使、監(jiān)督、救濟等規(guī)定不夠明確，致使警察權(quán)的行使缺乏應(yīng)有的公信力和規(guī)范性。②湯純：《構(gòu)建和諧警民關(guān)系的思路與對策》，《中州學(xué)刊》2016年第8期。盡管國家在《刑法》《治安管理處罰法》等法律規(guī)范中明確了人民警察的職責(zé)和任務(wù)，但是，對于人民警察的具體執(zhí)法行為，缺乏相應(yīng)的程序規(guī)范和操作要求，這就使得人民警察在執(zhí)法過程中具有一定的自由裁量權(quán)，若由于執(zhí)法民警個人業(yè)務(wù)素質(zhì)帶來執(zhí)法誤差，便會造成警察權(quán)的合法性和公信力受到質(zhì)疑。

（四）警民公共關(guān)系有待進(jìn)一步完善

近年來，公安機關(guān)已經(jīng)逐步認(rèn)識到公共關(guān)系建設(shè)的重要性。如建立群體性事件新聞發(fā)布管制、成立新聞發(fā)言中心、及時通報民眾關(guān)注案件等工作機制，試圖積極引導(dǎo)民眾輿論，維護(hù)公安機關(guān)形象。不過，部分基層公安機關(guān)也暴露出對宣傳工作不夠重視、輿情引導(dǎo)工作不及時等問題，公安機關(guān)和廣大民眾之間仍然存在法治共識上的裂痕。被撕裂的輿情兩端，實際上是缺乏法治共識的兩個群體：一邊是深感委屈但執(zhí)法規(guī)范化水平仍有待提高的執(zhí)法力量；另一邊是對警察執(zhí)法始終抱有偏見和警惕的少數(shù)群體。①傅達(dá)林：《以法治共識呵護(hù)警民關(guān)系》，《人民日報》2018年1月18日。由此可見，裂痕的修補需要雙方的共識和讓步。

四、以信任為砥柱，構(gòu)建和諧警民關(guān)系

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，提高民警素質(zhì)

當(dāng)前服務(wù)型政府理念深入人心，公安機關(guān)應(yīng)秉承全心全意為人民服務(wù)的宗旨，積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，堅持人民公安的理念，以民眾需求為決策依據(jù)、工作重心，以大眾參與實現(xiàn)警民互動常態(tài)化，以大眾監(jiān)督實現(xiàn)警務(wù)運行透明化，構(gòu)建人民公安為人民的整體格局。②段林萍：《政治信任視角下的和諧警民關(guān)系及其構(gòu)建》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第4期。提高民警素質(zhì)一要加強民警的政治素養(yǎng)和服務(wù)精神。作為國家最具有強制力的執(zhí)法力量，警察始終沖鋒在解決各種社會矛盾的最前線，容易因執(zhí)法行為招致各種對立情緒，甚至遭受委屈和暴力，這就要求人民警察具有極強的責(zé)任感和忍耐力，廉潔奉公，為民服務(wù)。二要提高民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。人民警察在入警前要經(jīng)過嚴(yán)格的專業(yè)學(xué)習(xí)或業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其具備扎實的法律基礎(chǔ)，掌握各種警務(wù)技能，熟練執(zhí)法程序，秉公執(zhí)法，伸張正義。三要提高民警的溝通技巧和表達(dá)能力。警察處理警情過程中要審時度勢，掌握分寸，結(jié)合地域、文化、時空、人員等主客觀要素客觀分析警情，文明執(zhí)法，科學(xué)執(zhí)法。

（二）創(chuàng)新警務(wù)模式，強化警民互動

近年來，公安部大力倡導(dǎo)警務(wù)模式改革和創(chuàng)新，許多地方公安機關(guān)借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段用警民聯(lián)系卡、公安微博（微信號）、民生警務(wù)等形式以民意主導(dǎo)警務(wù)，開展群防群治，推進(jìn)網(wǎng)格化管理，增加警民溝通機會。如三亞市公安局制定了《三亞市公安局局長熱線管理工作規(guī)范》和《三亞市公安局服務(wù)群眾、服務(wù)民警工作意見建議辦理規(guī)定》，從組織制度層面對警民互動加強了保障。警務(wù)模式的創(chuàng)新實質(zhì)上是公安機關(guān)主動取信于民的過程，是不斷地修復(fù)不信任狀態(tài)的過程，在這種重復(fù)博弈、理性交換的思路指導(dǎo)下，增進(jìn)警民之間的理解，強化警民之間的信任關(guān)系。

（三）健全法律規(guī)范，完善警務(wù)機制

法律規(guī)范是公安機關(guān)人民警察執(zhí)法的依據(jù)，警務(wù)機制是公安機關(guān)人民警察執(zhí)法的保障。健全法律規(guī)范一要科學(xué)界定人民警察執(zhí)法的權(quán)限和范圍。人民警察的主要職責(zé)是預(yù)防、打擊違法犯罪，但一些地方政府部門經(jīng)常要求公安機關(guān)從事取締無證經(jīng)營、征地拆遷、制止上訪等非警務(wù)活動，將大量與公安機關(guān)無關(guān)或者公安機關(guān)無權(quán)解決的社會矛盾予以轉(zhuǎn)嫁。二要規(guī)范人民警察執(zhí)法的程序。當(dāng)前各地公安機關(guān)紛紛梳理各種類型案件的執(zhí)法路徑，制定人民警察現(xiàn)場處警操作規(guī)范等強化證據(jù)意識和程序合法，力圖通過一定的數(shù)理型量化和經(jīng)驗性流程化方式規(guī)范人民警察執(zhí)法的程序。三要完善公安機關(guān)警務(wù)機制。公安機關(guān)要立足于大數(shù)據(jù)和信息化的科技手段，設(shè)置預(yù)警信息，優(yōu)化警力配置，完善執(zhí)法監(jiān)督，科學(xué)考評工作。同時，建設(shè)警營文化，開通心理咨詢等，從機制上著手，切實保障人民警察的身心健康，推動公安機關(guān)正規(guī)化建設(shè)，維護(hù)警察執(zhí)法的權(quán)威性和法律的嚴(yán)肅性。

（四）形成法治共識，推進(jìn)制度建設(shè)

制度建設(shè)為一個國家社會秩序提供基本的運行框架③徐志國：《派系及其治理：休謨社會政治理論研究的一個視角》，《社會》2018年第1期。，其核心是建立起配套穩(wěn)定的運行機制，使得社會各力量實現(xiàn)相互制衡，從而保證社會組織和個體遵守社會規(guī)范。黨的十九大指出，必須堅持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。其主旨要義就是努力構(gòu)建法治社會，而法治社會的根本就是全民形成法治共識。正是對法律理解的偏差，遵守程度的不同，致使違法犯罪行為的發(fā)生。法治社會中的警民關(guān)系，應(yīng)該是文明執(zhí)法和全民守法的結(jié)合。④傅達(dá)林：《以法治共識呵護(hù)警民關(guān)系》，《人民日報》2018年1月18日。一方面，公安機關(guān)及人民警察要加強文明執(zhí)法。究其廣大群眾不信任的原因，無非是擔(dān)心人民警察徇私枉法，擔(dān)心公安機關(guān)不能秉公執(zhí)法。與此同時，國家法律體系正在不斷完善，人民群眾知法懂法程度在加強，這就要求公安機關(guān)及人民警察能夠文明執(zhí)法，文明執(zhí)法中包含著規(guī)范、高效、嚴(yán)格和公正。另一方面，全社會要努力形成全民守法。當(dāng)前，警民沖突的大部分原因是當(dāng)事民眾阻礙執(zhí)法，知法犯法。如果民眾抱有僥幸過關(guān)、無理耍賴、鬧大事情的心態(tài)，警民之間的沖突就會必然發(fā)生。為此，要通過學(xué)校、家庭、社會等多渠道加強宣傳和學(xué)習(xí)，在全社會范圍內(nèi)建立最大程度的法治共識，推進(jìn)制度建設(shè)，公開行政程序，從根本上化解矛盾，實現(xiàn)警民間的良性互動和彼此信任。

（五）規(guī)范引導(dǎo)輿論，樹立公安形象

公安工作由于其性質(zhì)的特殊性和工作方式的隱蔽性，歷來是媒體關(guān)注和炒作的重點。①聶慶國、彭馨瑩：《論公安文化對改善警民關(guān)系的作用》，《北京印刷學(xué)院學(xué)報》2017年第5期。而且，眾多警情處置是在街面上、在廣大民眾面前進(jìn)行。不可否認(rèn)，大部分媒體和民眾都能客觀、理性地進(jìn)行新聞報道或者發(fā)表言論。但是，仍有一些媒體為了所謂的熱點或者爆炸性新聞惡意歪曲事實，制造警民不和諧言論，發(fā)布不實圖片或者視頻，損害公安機關(guān)形象。也有些別有企圖的民眾借助互聯(lián)網(wǎng)的便利肆意發(fā)帖表達(dá)觀點，制造輿論，丑化公安形象。為此，公安機關(guān)要重視宣傳工作。一要規(guī)范新聞媒體報道。通過法律形式約束新聞媒體報道內(nèi)容，對那些惡意報道、透漏線索、有意抹黑警察形象的媒體從業(yè)者或者普通民眾，要規(guī)范其行為并追究其責(zé)任。二要及時公開信息。公安機關(guān)要利用自身工作優(yōu)勢，及時發(fā)布信息，正面引導(dǎo)輿論，避免謠言惑眾。三要大力開展宣傳工作。近年來一些人民警察自己制作的視頻、段子在網(wǎng)絡(luò)上流行，內(nèi)容多為治安防范，形式活潑新穎，深受廣大網(wǎng)民喜歡。與此同時，公安機關(guān)也要加大官方宣傳力度，利用官網(wǎng)優(yōu)勢宣傳公安工作成果，傳播先進(jìn)事跡，樹立公安機關(guān)良好形象。