陳然 陳誠

一、研究背景和意義

隨著地鐵建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，線路、車站增多，尤其是大型線間換乘站增加，同時，成網(wǎng)運營的線路也使客流大幅度增加，因此，地鐵安全運營責(zé)任重大，需要公安和地鐵方面通力協(xié)作，共同確保群眾的人身、財產(chǎn)安全。

（一）國內(nèi)外地鐵安全研究

袁桂娟介紹了英國、美國、日本地鐵警察機構(gòu)，提出了針對我國地鐵安全管理的建議。①袁桂娟：《國外城市軌道交通警務(wù)建設(shè)的實踐及啟示》，《鐵道警察學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。陳燕申等詳細(xì)介紹了英國交通運輸警察的體制、警察戰(zhàn)略計劃的期望、使命、價值和戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)一步分析了它的警務(wù)計劃。②陳燕申、陳思凱：《英國城市軌道交通的警察戰(zhàn)略和警務(wù)計劃與啟示》，《現(xiàn)代城市軌道交通》2013年第5期。劉文煌闡述了東京地鐵建立巡防機制強化地鐵轄區(qū)的防控機制。③劉文煌：《東京城市軌道交通安防建設(shè)啟示》，《鐵道警察學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。劉向文等介紹了俄羅斯的地鐵警察制度，建議我國設(shè)立專門的地鐵公安機關(guān)，根據(jù)實際需要配置足夠的警力，建立高效的應(yīng)急處突指揮體系。④劉向文、李敘明：《俄羅斯聯(lián)邦的地鐵警察制度及其啟示》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第1期。

儲岳衡等列舉了國外地鐵發(fā)生的恐怖襲擊安全事故和人員死傷情況。①儲岳衡、李揚：《基于風(fēng)險評估要素的地鐵站反恐對策研究》，《中國公共安全（學(xué)術(shù)版）》2018年第3期。干蕙榕結(jié)合我國地鐵自身特點，有的放矢地提出解決和完善措施，以期為地鐵反恐實際操作提供理論依據(jù)。②干蕙榕：《我國地鐵反恐問題研究》，新疆大學(xué)2018年碩士論文。李鷗建議應(yīng)建立一套以法律為保障，以規(guī)范為根本，具有科學(xué)性、預(yù)見性、標(biāo)準(zhǔn)化的地鐵警務(wù)機制。③李鷗：《論北京地鐵系統(tǒng)的反恐怖措施》，《北京人民警察學(xué)院學(xué)報》2005年第5期。

協(xié)同學(xué)理論由物理學(xué)家哈肯（H.Haken）提出，它的研究對象是擁有多個組成部分的系統(tǒng)，其具有通過系統(tǒng)內(nèi)各組成要素間的相互作用形成系統(tǒng)有序結(jié)構(gòu)的性質(zhì)。④周妍：《高速鐵路列車運行圖與車站徑路計劃協(xié)同編制理論與方法研究》，北京交通大學(xué)2013年博士論文。郭宇超用協(xié)同學(xué)的相關(guān)概念引導(dǎo)應(yīng)急救援，找出應(yīng)急救援過程中適合多部門協(xié)作的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)規(guī)律，提高應(yīng)急救援的效率。⑤郭宇超：《協(xié)同學(xué)理論下的事故應(yīng)急救援研究》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)2017年碩士論文。李漢卿闡述了協(xié)同治理就是在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過程。⑥李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期。在協(xié)同治理與公共危機管理研究中，張立榮等提出我國公共危機管理體系的主要問題，以及如何打破各自為陣、單打獨斗的格局。⑦張立榮、冷向明：《協(xié)同治理與我國公共危機管理模式創(chuàng)新——基于協(xié)同理論的視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2008年第2期。序參量在協(xié)同學(xué)系統(tǒng)中有著極其重要的作用，系統(tǒng)整體的有序或者無序狀態(tài)是由它決定的。比如在應(yīng)急救援系統(tǒng)中，多個序參量有時會同時存在，而這些序參量可能作用不同、目的不同、層次不同，這些存在著諸多不同的序參量互相作用就決定了應(yīng)急救援行動的有序結(jié)構(gòu)和開展方向。⑧郭宇超：《協(xié)同學(xué)理論下的事故應(yīng)急救援研究》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)2017年碩士論文。

綜觀國內(nèi)外地鐵安全研究現(xiàn)狀，由于國外地鐵開通時間較早、設(shè)備較陳舊，相較于國內(nèi)近年地鐵快速發(fā)展所面對的復(fù)雜性和系統(tǒng)性問題，國外研究的參考意義不大。國內(nèi)地鐵建設(shè)和運營尚處于高速發(fā)展階段，仍有很多問題有待發(fā)現(xiàn)和完善，尤其對緊急事件下公安部門與地鐵運營部門、公安部門與地鐵調(diào)度部門聯(lián)動指揮和處置的研究更少。

二、緊急事件下基于協(xié)同學(xué)理論的協(xié)同指揮和處置模型建立

（一）序參量的分類和主序參量的確定

為保證地鐵安全運營，預(yù)防緊急事件發(fā)生，公安部門和地鐵部門的日常工作任務(wù)如圖兩側(cè)所示。公安部門的主要任務(wù)是反恐怖襲擊、日常安全巡邏（重點人員盤查和設(shè)備隱患排查）、公安視頻監(jiān)控、緊急事件指揮及處置（治安事件和大客流疏散）；地鐵運營和調(diào)度部門的主要任務(wù)是保證運行計劃安全、正點地實施，偏離運行計劃后列車調(diào)度調(diào)整（包括運行圖和車底運用），車站內(nèi)的客運服務(wù)，AFC閘機刷卡數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計分析，以及緊急事件的協(xié)助處理。主序參量是“安全、有序、快速地疏散乘客，保證乘客生命、財產(chǎn)安全”，也是兩部門協(xié)同的核心目標(biāo)。在疏散開始時，公安部門、地鐵部門和乘客處于自組織狀態(tài)，由三者構(gòu)成的整個系統(tǒng)處于混沌狀態(tài)；在疏散時，乘客行動的序參量伺服于公安部門和地鐵部門維持秩序下的主序參量，在經(jīng)歷漲落后系統(tǒng)混沌狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)平衡狀態(tài)。

（二）協(xié)同指揮和處置模型建立

由于地鐵安全運營保障的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，以及緊急事件下警力的嚴(yán)重缺乏，地鐵安全保障需要公安部門與地鐵運營部門、調(diào)度部門協(xié)同進(jìn)行。圖1中央位置給出了兩部門協(xié)同指揮和處置的工作內(nèi)容和流程。圖2分別給出了沒有協(xié)同下和協(xié)同機制下兩個部門對緊急事件的處置，非協(xié)同機制從上到下傳達(dá)信息，橫向通信少；協(xié)同機制實現(xiàn)了信息橫向間溝通，形成了網(wǎng)格狀處理模型。

圖1 公安部門與地鐵運營調(diào)度部門協(xié)同處置示意圖

圖2 直線型非協(xié)同處理模型與網(wǎng)格型協(xié)同處理模型

三、緊急事件發(fā)生前協(xié)同預(yù)案編制和事前預(yù)警

（一）兩部門共同編制預(yù)案及權(quán)責(zé)體系的建立

針對緊急事件可能發(fā)生的情形，兩部門共同編制對應(yīng)的處置預(yù)案，在預(yù)案中明確責(zé)任劃分和權(quán)限管理，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。對于治安事件處理場景，公安部門承擔(dān)主要責(zé)任、具有主要權(quán)限，公安部門的決策和行動是主序參量，公安部門負(fù)責(zé)日常地鐵內(nèi)的反恐、巡邏盤查、安全隱患排查、處理違法人員等。對于運營、客運服務(wù)場景，地鐵部門承擔(dān)主要責(zé)任、具有主要權(quán)限，地鐵部門的行為是主序參量，地鐵部門負(fù)責(zé)線路層面的按圖行車、調(diào)度調(diào)整、車站購票、車站安檢等服務(wù)工作。緊急事件的處置公安部門承擔(dān)主要責(zé)任、具有主要處置權(quán)限，即公安部門的決策和行動是主序參量，兩部門應(yīng)共同編制緊急事件處置預(yù)案。預(yù)案分不同的緊急場景，如恐襲、火災(zāi)、突發(fā)大客流等，根據(jù)不同緊急場景，制定不同處置預(yù)案，包括警情快速上報程序、各部門第一時間處置措施，兩部門協(xié)同處置措施，協(xié)同處置通信協(xié)調(diào)機制，以及明確協(xié)同處置中的指揮權(quán)限歸屬。

（二）事前預(yù)警

1.站內(nèi)巡邏。地鐵車站工作人員巡邏任務(wù)主要包括站內(nèi)客運、通信、生活設(shè)施隱患排查，屏蔽門、扶梯口等重點區(qū)域巡邏，乘客問詢服務(wù)等，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有可疑人員或物品時及時向同站的民警反饋。

2.視頻監(jiān)視。地鐵民警通過視頻監(jiān)控觀察車廂和車站重點區(qū)域是否有違法事件發(fā)生，是否有可疑人員或異常行為，各通道、閘機、扶梯等疏散瓶頸處的客流大小。地鐵部門負(fù)責(zé)觀察乘客是否有逃票、翻越欄桿等行為，也需要密切注意車站內(nèi)外實時客流大小。

3.大客流預(yù)警。做好客流預(yù)警預(yù)案的基礎(chǔ)是精準(zhǔn)的客流預(yù)測，兩部門可以結(jié)合同時期歷史數(shù)據(jù)和AFC實時刷卡數(shù)據(jù)，對地鐵客流作出精準(zhǔn)短時預(yù)測?？梢詫φ麠l線路、重點車站（換乘站、樞紐站）、甚至重點出站口閘機的大客流分別進(jìn)行預(yù)測和監(jiān)控。

四、緊急事件發(fā)生時協(xié)同信息通信和信息共享機制

（一）點到點的通信機制

無論是在日常發(fā)現(xiàn)隱患和疑似警情，還是在發(fā)生緊急事件時，都必須做到警情信息實時共享，以及部門內(nèi)縱向、兩部門間橫向無障礙通信，保障處置緊急情況的整體協(xié)同一致性。如圖3所示，宏觀協(xié)同通信機制將公安部門從軌道交通分局到警員與地鐵部門從指揮中心到車站站務(wù)人員通信層級一一對應(yīng)，微觀協(xié)同通信機制是針對基層執(zhí)行部門之間的協(xié)同，具體措施如下。

1.公安部門與調(diào)度指揮部門的信息共享。公安局地鐵分局與OCC間專線專網(wǎng)通信，在客流、車次、車站和列車視頻數(shù)據(jù)、車站治安事件等方面統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式或訪問接口，做到信息實時共享和相互訪問。

2.公安部門與車站運營部門的信息共享。民警與車站值班員有互相通信的渠道，如對講機特定頻率，設(shè)置駐車站值班室警員、駐派出所車站值班員等。當(dāng)遇到警情時，能做到快速有效地溝通。在站警員與地鐵站務(wù)人員的協(xié)同通信為微觀協(xié)同通信，基層執(zhí)行單位之間的橫向通信顯得更加重要。

圖3 公安與地鐵宏觀和微觀協(xié)同通信示意圖

（二）統(tǒng)一信息平臺的搭建

為指揮方便和信息共享，需要公安、地鐵兩部門使用統(tǒng)一的信息平臺，包括警情信息、視頻信息、AFC實時刷卡信息，用作警情的預(yù)警、預(yù)判、發(fā)現(xiàn)和處置。所有數(shù)據(jù)部署在統(tǒng)一的平臺上，但針對不同層級的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人員，配以不同的終端或APP，賦予不同的查看處置權(quán)限。

五、緊急事件發(fā)生后的協(xié)同處置

（一）緊急事件發(fā)生后兩部門協(xié)同處置的總體措施

1.地鐵分局與線網(wǎng)調(diào)度部門的聯(lián)動。在發(fā)生大規(guī)模緊急事件時，需要多個車站的人員進(jìn)行配合處理。地鐵分局指揮多個派出所車站民警出警，配合地鐵線網(wǎng)調(diào)度部門調(diào)整列車運行，采取加開臨時列車、大小交路、不停車甚至停運等措施，協(xié)同應(yīng)對緊急事件，使處理大型緊急事件速度做到最快。

2.派出所與地鐵車站部門的聯(lián)動。在應(yīng)對較小層次的緊急事件時，同站內(nèi)的民警和車站值班人員通力配合。如為了控制車站內(nèi)乘客數(shù)量，車站采用鐵馬等站外限流措施，民警通過視頻實時監(jiān)控站內(nèi)客流，引導(dǎo)乘客行走流線，快速疏散站內(nèi)乘客。

具體情況詳見表1。

表1 警情聯(lián)動表

（二）突發(fā)大客流下協(xié)同處置措施

當(dāng)節(jié)假日或大型活動到來時，客流會在某幾個站（著名景點、體育中心、交通樞紐）較平時突然增加，為了保證乘客安全、避免擁擠踩踏，可以從站外和列車兩個方向快速疏散乘客，減少站臺、站廳的客流積壓。站外方向可以從兩方面著手，一是使用鐵馬等設(shè)施限制站外客流進(jìn)站；二是快速疏導(dǎo)瓶頸區(qū)客流，引導(dǎo)站內(nèi)客流向站外移動。調(diào)度通過加開臨時列車、組織大站空車等形式，快速把站內(nèi)客流通過列車運送出站。在站內(nèi)乘客向站外和列車兩個方向移動的過程中，需要密切注意扶梯出入口、樓梯和通道拐角等瓶頸處的人流密度和速度，防止踩踏事件發(fā)生，如圖4三角形區(qū)域所示。

圖4 站內(nèi)客流疏散方式

（三）地鐵運行故障下的協(xié)同處置措施

緊急疏散可以分為車站內(nèi)疏散、列車客流疏散、區(qū)間隧道內(nèi)疏散三種場景。主要措施有：打開所有閘機門，停止扶梯運行，樓梯、通道采用單向通行，在所有人流匯聚的地點安排警力維持秩序；當(dāng)列車?？寇囌緯r，將車門打開，組織車廂內(nèi)乘客只下不上；待乘客下車完畢，安排列車折返或就近駛?cè)胲囕v段；當(dāng)列車停在區(qū)間內(nèi)組織緊急疏散時，地鐵供電部門應(yīng)斷開供電，尤其是第三軌受電區(qū)間，調(diào)度部門命令列車在站等待；列車司機打開列車前后端門，組織乘客從列車前后兩端依次離開列車，經(jīng)區(qū)間步行至車站后離開地鐵。同時，民警和站務(wù)人員要安撫乘客心理，幫助乘客快速經(jīng)由區(qū)間離開車站，并且實時向各自上一級領(lǐng)導(dǎo)匯報疏散進(jìn)度。

地鐵的安全運行需要公安部門和地鐵部門通力配合才能充分保證，尤其在緊急事件狀態(tài)下，兩部門必須保持高度協(xié)作和良好溝通；要建立緊急事件協(xié)同指揮和處置機制，編制緊急事件協(xié)同處置預(yù)案，建立各層級之間暢通的溝通渠道；既要做到各自分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，又要做到整體協(xié)同一致，共同確保地鐵系統(tǒng)運行的安全。