牛勝強

（蘭州財經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計學(xué)院，蘭州730020）

隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口增長和人均資源消耗量快速增加，環(huán)境在支撐和服務(wù)經(jīng)濟社會健康、持續(xù)發(fā)展中的物質(zhì)稀缺性日趨凸顯，良好環(huán)境正成為稀缺的生產(chǎn)和生活要素。

一、環(huán)境和日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題

環(huán)境通常是指自然環(huán)境，包括大氣、水體、土壤、生物、空間在內(nèi)的自然環(huán)境是人類生存發(fā)展所需資源的“生產(chǎn)車間”，礦產(chǎn)資源、化石燃料等人類賴以生存發(fā)展所需的生產(chǎn)生活資料均來源于自然環(huán)境。不僅如此，環(huán)境還為人類提供了棲息地、清潔空氣、自然美景等生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品，其所提供的良好環(huán)境服務(wù)既能使人們心情放松、精神愉悅，也有益于身心健康并有利于提高人體綜合素質(zhì)和工作效率，若這些環(huán)境正常功能遭到破壞并導(dǎo)致其數(shù)量減少和質(zhì)量下降，則人類生活質(zhì)量和生物多樣性都會遭受嚴(yán)重負(fù)面影響甚至致命威脅。從現(xiàn)實看，良好環(huán)境是人類經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必要條件，惡劣環(huán)境則嚴(yán)重制約和阻礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致人們生活質(zhì)量下降并引發(fā)各類疾病和災(zāi)害，全球最貧困人口主要分布在自然條件惡劣、災(zāi)害頻繁的環(huán)境脆弱地區(qū)。盡管環(huán)境狀態(tài)是自然演變和人類經(jīng)濟社會發(fā)展共同影響的結(jié)果，但隨著社會生產(chǎn)力快速發(fā)展和人類活動空間不斷拓展，人類創(chuàng)造物質(zhì)財富的能力以前所未有的速度不斷提升，經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境的影響也日趨強大。立足實際，無論全球意義上的臭氧層破壞、氣候轉(zhuǎn)暖和生物多樣性快速消失，還是國家層面資源急速過度消耗和廢棄物大量排放所導(dǎo)致的環(huán)境污染與破壞，日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問題不僅直接影響當(dāng)代人的生活質(zhì)量，也關(guān)系到留給子孫后代怎樣的遺產(chǎn)以及是否對后人負(fù)責(zé)任。從趨勢看，傳統(tǒng)經(jīng)濟理論和發(fā)展模式由于未遵循人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)間物質(zhì)、能量的傳遞、遷移、循環(huán)等有機聯(lián)系和共生關(guān)系，也忽視了社會經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部的分工協(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展、資源共享等規(guī)律，不僅導(dǎo)致生產(chǎn)要素配置效率低下和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，也造成投資和消費關(guān)系失衡、產(chǎn)能過剩和供給不足并存以及收益分配過度向資本傾斜，致使勞動、資源、環(huán)境等生產(chǎn)要素報酬偏低，并導(dǎo)致社會各利益群體之間關(guān)系日趨緊張以及經(jīng)濟增長與民生福祉改善之間的關(guān)系日趨淡化。究其原因，環(huán)境外部性和公共物品屬性使得人們對環(huán)境的污染與破壞只構(gòu)成其社會經(jīng)濟活動的外部成本，外部性不僅造成人們以犧牲環(huán)境為代價去追求自身局部、短期經(jīng)濟利益的沖動，也助長了以破壞生態(tài)平衡為代價去謀取短期、局部經(jīng)濟利益的錯誤做法。同時，人類活動對環(huán)境的影響通常具有較強的時空錯位，人們在短期內(nèi)難以有效意識到環(huán)境質(zhì)量變化，但時空錯位助長了不顧環(huán)境污染與破壞而追求局部經(jīng)濟利益或當(dāng)前利益的錯誤做法。另外，雖然環(huán)境在不超過閾值時仍能繼續(xù)提供資源和服務(wù)，但環(huán)境資源所有者尤其貧困者往往為了快速解決生計或急于發(fā)財致富，通常傾向于把未來收入轉(zhuǎn)化為現(xiàn)期收入而選擇對環(huán)境資源的掠奪性使用，使大量潛在環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為極少的物質(zhì)財富而即時消費了。從我國發(fā)展實踐看，雖然在汲取發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)和吸收人類文明進步成果基礎(chǔ)上形成了指導(dǎo)發(fā)展實踐的科學(xué)發(fā)展觀，并要求把不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要和增進民生福祉作為發(fā)展的落腳點。但現(xiàn)實生活中依然大量存在把物質(zhì)現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化的主要目標(biāo)，而人的全面發(fā)展卻成為物質(zhì)現(xiàn)代化的工具和手段，這既嚴(yán)重違背了增進民生福祉是發(fā)展目的的宗旨理念，也是經(jīng)濟增長和民生福祉改善之間的關(guān)系日趨淡化的根源。為此，必須在遵循社會經(jīng)濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)間物質(zhì)與能量傳遞、遷移、循環(huán)等規(guī)律基礎(chǔ)上，改革現(xiàn)行只注重短期效果而忽視長期目標(biāo)的環(huán)保政策，實現(xiàn)資源利用效益公平分配和環(huán)境保護費用合理負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展提高資源使用效率和廢棄物綜合利用的技術(shù)，完善包括商品成本在內(nèi)的國民經(jīng)濟核算改革（商品成本除常規(guī)成本還應(yīng)包括環(huán)境成本和資源耗費成本)。于此同時，摒棄一切與持續(xù)性不相容的價值觀和道德觀，確保全體人民在共建共享發(fā)展中實現(xiàn)共同富裕。

二、全球環(huán)境保護戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢

二戰(zhàn)后，為遏制環(huán)境危機，第一次聯(lián)合國環(huán)境大會《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》在全球掀起了關(guān)注和改善環(huán)境問題的大討論，但討論局限于環(huán)境治理技術(shù)手段展開，尚未觸及引發(fā)環(huán)境問題的實質(zhì)和根源，也未能提出標(biāo)本兼治的綜合策略，致使僅強調(diào)環(huán)境末端治理的環(huán)境管理模式最終被循環(huán)模式所取代，循環(huán)模式既強調(diào)節(jié)能減排等環(huán)境治理技術(shù)的創(chuàng)新進步，也要求制度、體制、社會、文化、觀念等因素轉(zhuǎn)型配合，實質(zhì)涉及了人類價值觀念以及生產(chǎn)生活方式的變革。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《世界自然資源保護大綱》指出：不當(dāng)發(fā)展戰(zhàn)略和生產(chǎn)生活方式是造成環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻的根源，并據(jù)此制定了改善全球生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。此后，各國陸續(xù)開始制定本國環(huán)境保護戰(zhàn)略并付諸實踐，節(jié)能降耗和減排作為環(huán)境治理及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的切入點，成為最能強化的政府職能和政府最有作為的領(lǐng)域，發(fā)達國家憑借資本、人才和技術(shù)優(yōu)勢率先推動了綜合污染治理和環(huán)境改善運動，隨著以改善環(huán)境為目標(biāo)的行動在技術(shù)和經(jīng)濟上取得突破，以節(jié)能降耗與減排和廢棄物處理與循環(huán)利用為標(biāo)志的環(huán)保產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，并產(chǎn)生了良好經(jīng)濟效益和環(huán)境改善效果。發(fā)達國家利用發(fā)展中國家急于發(fā)展經(jīng)濟但缺乏資金、技術(shù)、人才的劣勢，依托資金、技術(shù)、人才通過經(jīng)濟合作把高消耗、高污染、資源型企業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。于是，發(fā)達國家通過轉(zhuǎn)移污染源和持續(xù)環(huán)境治理贏得了顯著環(huán)境改善效果，并以優(yōu)美、舒適、良好的生態(tài)環(huán)境成為人們羨慕和向往的理想之地，而發(fā)展中國家以快速消失的化石能源、礦產(chǎn)資源、森林、沃土、水、生物多樣性以及日益惡化的環(huán)境污染與生態(tài)破壞為代價換來GDP 快速增長。從可持續(xù)發(fā)展和全球經(jīng)濟一體化看，各國環(huán)境治理既不能自行其是和各掃門前雪，更不能做表面文章，而必須立足人類命運共同體承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境義務(wù)和責(zé)任，齊心協(xié)力推動全球環(huán)境治理機制化、剛性化、一體化。但受傳統(tǒng)本位主義和單邊主義影響，部分國家特別是發(fā)達國家只注重自身經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護，而不愿顧及其他國家以及全球視野下的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，這種狹隘的環(huán)境管理策略盡管能使局部環(huán)境質(zhì)量得到暫時改善，卻無法從根本上改善和解決全球性環(huán)境問題。從趨勢看，在全球資源短缺和環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻的背景下，發(fā)達國家依托全球資源消耗和環(huán)境破壞為代價獲得了超前發(fā)展并率先進入后工業(yè)時代，并使發(fā)展中國家承受日益嚴(yán)重的資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化的雙重惡果。不僅如此，發(fā)達國家還用同樣的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求發(fā)展中國家承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任并通過嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進行貿(mào)易保護進而制約和阻礙發(fā)展中國家經(jīng)濟增長，以致發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的環(huán)境與貿(mào)易爭端愈演愈烈。應(yīng)該說，發(fā)展水平差異和不公平交易使發(fā)達國家短期內(nèi)從全球環(huán)境危機中得以暫時脫身，但全球經(jīng)濟一體化注定現(xiàn)有的環(huán)境保護和治理模式將會導(dǎo)致全球性環(huán)境危機愈演愈烈。因此，在全球合作基礎(chǔ)上推動環(huán)境保護戰(zhàn)略突破就成為推動人類經(jīng)濟社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必由之路。換句話說，在環(huán)境問題演化為威脅人類生存發(fā)展的全球性問題背景下，要有效破解全球性環(huán)境問題必須要有全新的策略和政策措施，環(huán)境管理既有賴全球從個人、企業(yè)到政府各個層面共同努力，也依靠政府間的協(xié)同合作以及技術(shù)、信息共享，只有全球所有國家、地區(qū)共同參與和采取一致行動，并持之以恒持續(xù)推進方能取得成效。第一，從資源環(huán)境相互依賴的全球經(jīng)濟一體化來看，必須建立強調(diào)責(zé)任、義務(wù)以及協(xié)同合作的創(chuàng)新理念，將環(huán)境保護納入全球發(fā)展決策和政策制定中，在全球采取保護和改善環(huán)境的統(tǒng)一行動，各國都必須承擔(dān)各自的環(huán)境義務(wù)和責(zé)任并付諸行動，堅決克服合作流于形式、議而不決、決而不行的弊病。第二，支持聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際組織擔(dān)負(fù)起監(jiān)督和促進全球資源環(huán)境保護的責(zé)任，加強聯(lián)合國發(fā)揮發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間協(xié)同合作的橋梁和紐帶作用，確保各國在環(huán)境保護和治理中團結(jié)一致、合作共贏。第三，發(fā)達國家應(yīng)確實履行提供資金、技術(shù)的承諾，支持發(fā)展中國家有效應(yīng)對氣候變化等環(huán)境問題，而發(fā)展中國家也必須采取有效行動和透明的監(jiān)督機制來治理和改善環(huán)境，實現(xiàn)環(huán)境公約倡導(dǎo)的綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展。第四，立足可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)對環(huán)境問題必須標(biāo)本兼治:一方面要對環(huán)境資源進行有效保護和管理(尤其是對環(huán)境可能造成污染的活動實施有效管理)，并對實際造成的污染進行有效治理，有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。另一方面要通過生存發(fā)展觀念和生產(chǎn)生活方式的綜合變革建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)人與自然和諧共生和資源環(huán)境的永續(xù)利用。

三、美麗中國戰(zhàn)略下我國環(huán)境管理的主要問題

應(yīng)該說，隨著環(huán)境保護國策全面落實和美麗中國戰(zhàn)略逐步實施，我國環(huán)保事業(yè)得到快速發(fā)展，但政府環(huán)境管理職能和角色定位不準(zhǔn)造成政府、市場、公眾環(huán)保事權(quán)不清和市場、公眾參與嚴(yán)重缺位，并使政府環(huán)境管理陷入被動和疲于應(yīng)對的尷尬局面。

1.環(huán)境治理屬于“市場失靈”領(lǐng)域，是最需要強化的政府職責(zé)之一，但環(huán)境治理體系和治理效能尚未實現(xiàn)同步提升，政府環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域存在突出的缺位、錯位、越位問題。（1）環(huán)境管理條塊分割既造成環(huán)境管理職責(zé)不明、監(jiān)督和執(zhí)法乏力，也使環(huán)境管理存在盲區(qū)，而執(zhí)法隨意性和徇私枉法則使環(huán)境管理在部分場合無效（政府失靈）。（2）環(huán)保領(lǐng)域職能部門重制度建設(shè)、輕制度執(zhí)行和有彈性的管理體制及“民不告官不究”的被動工作方式已難以有效遏制日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，而缺乏有效和剛性的清退與責(zé)任追究機制使政府官員特別是權(quán)力官員有追求自身利益最大化的內(nèi)在動力，權(quán)力不正常地滲入環(huán)境管理過程造成的執(zhí)法隨意性和徇私枉法大量存在，由于環(huán)保部門對損害環(huán)境的行為未及時做到發(fā)現(xiàn)一起、曝光一起、查處一起，客觀上助長了污染和破壞環(huán)境行為蔓延，不僅造成環(huán)境管理領(lǐng)域信用缺失和秩序混亂，也干擾了生產(chǎn)經(jīng)營者對環(huán)境設(shè)施的投資決策。（3）現(xiàn)實環(huán)保政策和管理過程往往只注重短期效果而忽視長期目標(biāo)，科學(xué)構(gòu)建環(huán)境保護長效機制和環(huán)境治理長效提升工程存在系統(tǒng)思維、政策銜接、機制整合和工作統(tǒng)籌不足等問題，環(huán)保制度和法規(guī)也往往集中于某一具體環(huán)境媒體或因素，經(jīng)濟主體通常為了減少某一環(huán)境污染而忽視甚至增加另一種環(huán)境媒體或因素污染，并造成監(jiān)管部門顧此失彼。（4）隨著環(huán)境保護和治理向縱深發(fā)展，加快構(gòu)建適應(yīng)新時代環(huán)境管護需要的支撐保障體系尚未取得突破性發(fā)展，著力構(gòu)建規(guī)范化、法治化、長效化的環(huán)保政策制度體系和“一張藍(lán)圖繪到底、一屆接著一屆干”持續(xù)推進機制也主要停留在輿論宣傳上。

2.環(huán)保產(chǎn)業(yè)是政策引導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，主要靠國家政策引導(dǎo)社會需求和調(diào)節(jié)供需關(guān)系，但我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)行業(yè)管理分散、隸屬關(guān)系復(fù)雜，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的扶持、引導(dǎo)普遍存在視野不廣、重視不夠、投入不足、持續(xù)推進機制缺乏等問題。（1）重制度建設(shè)、輕制度執(zhí)行和管理制度僵化以及執(zhí)法隨意性與徇私枉法在很大程度上遏制了環(huán)保產(chǎn)業(yè)由潛在需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求，并造成環(huán)境投資效益模糊和降低，嚴(yán)重影響了環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資者信心和科學(xué)決策，干擾并阻礙了環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。（2）環(huán)保產(chǎn)業(yè)不僅具有投資大、周期長、專業(yè)化特點，還要平衡營利性與公益性之間矛盾，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和市場化需要國家扶植和引導(dǎo)，盡管國家和地方政府制定的環(huán)境保護目標(biāo)都表現(xiàn)出對環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求很大，但促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化的扶持政策力度不夠，致使社會資本流向環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏動力，投資渠道單一和投入不足造成環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率及產(chǎn)業(yè)化程度都難以適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護需要。⑶條塊分割和管理分散使得我國尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范、開放、有序、透明、公平的包含技術(shù)、人才、資本在內(nèi)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場體系，也沒有形成與現(xiàn)實污染治理及資源循環(huán)利用相匹配的環(huán)境服務(wù)體系，而經(jīng)濟、環(huán)境、科技三個系統(tǒng)割裂并獨立運行則進一步加大了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場供給和需求的脫節(jié)，并成為現(xiàn)實中環(huán)保不經(jīng)濟、經(jīng)濟不環(huán)保的根源。

3.環(huán)境管理不僅要提升到“全國一盤棋”高度進行規(guī)劃決策和政策制定，更需要政府間合作、配合和共同管理，并應(yīng)從環(huán)保部門職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場主體、公眾的共同責(zé)任，但現(xiàn)實環(huán)境治理因政府職能與角色定位不準(zhǔn)造成政府、市場、公眾環(huán)保事權(quán)不清和市場、公眾參與嚴(yán)重缺位，政府擔(dān)當(dāng)了裁判員和運動員的雙重角色，要將美麗中國的戰(zhàn)略構(gòu)想和共同富裕的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)化為國家意志、社會公德與自覺行動任重道遠(yuǎn)。（1）立足實際，我國環(huán)保政策和排污收費等制度在實際執(zhí)行中仍以經(jīng)濟快速增長為目標(biāo)，尚未建立起有效的環(huán)境保護約束和激勵機制，環(huán)境資源的經(jīng)濟價值在經(jīng)濟社會活動中遠(yuǎn)未有效體現(xiàn)出來，市場化補償機制不健全進一步模糊了排污者的法律責(zé)任，致使市場在環(huán)境保護和治理中未能充分發(fā)揮作用，不僅抑制了排污者治理污染的積極性，也使得排污者治污主要是迫于政府壓力的被動局面。（2）環(huán)境管護領(lǐng)域尚未形成政府統(tǒng)領(lǐng)、市場驅(qū)動、企業(yè)施治、公眾參與的環(huán)境污染防治機制。從現(xiàn)實看，環(huán)境保護制度導(dǎo)向是環(huán)境保護是政府的事，經(jīng)濟主體和公眾是制度的被動遵守者，由于缺乏自覺遵守制度的意識和激勵機制，經(jīng)濟活動主體與監(jiān)管部門在環(huán)境管理中經(jīng)常在玩“捉迷藏”游戲，這充分說明現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展模式和環(huán)境保護策略尚未達到共生和同步完善的狀態(tài)。（3）環(huán)境治理周期長、見效慢，還要付出人財物、經(jīng)濟增速以及行政與制度資源等方面成本，以致地方政府對環(huán)境治理投資積極性并不高。同時，由于環(huán)境治理不僅前期投入成本較高，清潔生產(chǎn)的終端市場也尚待開發(fā)，再加上現(xiàn)有環(huán)保技術(shù)沒有貼近市場和生產(chǎn)實際，造成很多企業(yè)對節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)缺少動力和實質(zhì)性行動。（4）環(huán)境演變的隱蔽性、漸進性、積累性和時空轉(zhuǎn)移性使得社會公眾并未完全意識到環(huán)境問題的嚴(yán)峻性，以致節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)、綠色消費尚未化作政府、企業(yè)和公眾的自覺行動，被動的環(huán)境保護和治理盡管能使局部環(huán)境得到改善，但難以從根本上持續(xù)改善并有效解決全國性環(huán)境問題。

4.立足實際，政府經(jīng)濟管理尚未從計劃管理體制的束縛中徹底解放出來，政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展問題和產(chǎn)業(yè)政策都難以適應(yīng)建設(shè)美麗中國環(huán)境的目標(biāo)要求。（1）東低西高的地勢走向、經(jīng)濟與人口和資源富集區(qū)的錯位分布既引發(fā)了耕地和綠色生態(tài)空間過多過快減少、資源短缺和環(huán)境破壞、人口分布和經(jīng)濟布局失衡、交通擁擠、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題，也使得我國農(nóng)業(yè)和綠色生態(tài)資源遭到強烈擠壓，而不顧資源環(huán)境承載力的超強度肆意開發(fā)，導(dǎo)致草原退化、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、地面沉降、土地沙化和局部地區(qū)滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等問題日劇嚴(yán)峻，并給人民生命財產(chǎn)安全造成巨大損失。⑵隨著資源環(huán)境問題愈演愈烈，傳統(tǒng)“高投入、高消耗、高排放、不協(xié)調(diào)、難循環(huán)、低效率”的粗放發(fā)展模式和拼資源環(huán)境的發(fā)展路線既會嚴(yán)重削弱資源富集區(qū)發(fā)展根基，也會威脅國家生態(tài)安全，但受制于發(fā)展水平和地方收入瓶頸制約及傳統(tǒng)守土觀念影響，部分資源富集地區(qū)尚未擺脫靠天吃飯和自給自足的命運，靠山吃山、靠水吃水和殺雞取卵、涸澤而漁的短期行為以及亂開、亂采、亂挖、濫伐造成的植被蠶食和水土流失不僅引發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)自然生產(chǎn)力不斷下降，造成經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大，也使良好生態(tài)環(huán)境成為十分稀缺的生產(chǎn)和生活要素。（3）部分地區(qū)仍熱衷由政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊組織相關(guān)部門和骨干企業(yè)負(fù)責(zé)人赴沿海甚至國外招商引資，這種政府唱主角、企業(yè)和群眾跑龍?zhí)椎慕巧e位行為既違反市場經(jīng)濟規(guī)律，甚至開發(fā)過程就是與民爭利、爭資源的過程，不僅造成能源資源快速耗減和環(huán)境污染、生態(tài)惡化以及居民福祉水平下降，也造成國家宏觀調(diào)控政策難以有效執(zhí)行。（4）我國尚未對企業(yè)制造產(chǎn)品所使用材料從環(huán)保角度提出普遍性強制要求，致使部分產(chǎn)品尚在使用有毒有害材料制造。而且，我國企業(yè)一直未承擔(dān)其產(chǎn)品在生命周期終了時的回收、處理、循環(huán)再利用及其相關(guān)費用責(zé)任，而發(fā)達國家企業(yè)則必須承擔(dān)可觀的環(huán)保、回收和處置費用。

5.經(jīng)驗表明：發(fā)展經(jīng)濟不能以浪費資源、破壞環(huán)境和犧牲子孫后代的利益為代價。但為了應(yīng)對外貿(mào)受阻和經(jīng)濟下滑，各級政府都嘗試并期待通過投資與消費擴大內(nèi)需并拉動經(jīng)濟增長，但依靠行政權(quán)力進行資源配置不僅引發(fā)政府邊界擴張并使用“看得見的手”支配資源、控制市場和主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，政府利用職權(quán)強制性介入資源配置的初次分配和再分配也極易出現(xiàn)“富財政窮百姓”的國民收入分配格局，并將嚴(yán)重削弱資源富集區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。同時，政府社會管理和公共服務(wù)職能必然會出現(xiàn)關(guān)注不夠、力量不足等問題，并造成社會發(fā)展欠賬太多和一條腿長、一條腿短現(xiàn)象，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和居民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)也會因政府社會管理和公共服務(wù)缺位無法落到實處。而且，從刺激、拉動消費的政策措施執(zhí)行結(jié)果看，不合理的收入分配和傳統(tǒng)消費文化引起的消費瓶頸與過度消費所帶來的負(fù)面效應(yīng)正在凸顯。這警示我們：消費者環(huán)保意識以及適度綠色消費行為偏好培養(yǎng)任重道遠(yuǎn)，刺激消費和拉動內(nèi)需千萬不能操之過急，否則不僅會導(dǎo)致按下葫蘆浮起瓢，甚至?xí)觿∩鐣骼嫒后w之間關(guān)系緊張并成為社會不穩(wěn)定因素。

6.日趨嚴(yán)峻的資源短缺和頻發(fā)的生態(tài)災(zāi)難，使我們意識到唯有運用生態(tài)學(xué)規(guī)律依據(jù)生態(tài)有機循環(huán)機理將傳統(tǒng)高消耗、高污染、低利用的“線性經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)榈拖?、低污染、高利用率的“循環(huán)經(jīng)濟”，并以自然生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的模式推動人類生存發(fā)展理念、生產(chǎn)和消費方式的全方位變革，并依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)仿照生態(tài)捕食鏈構(gòu)建以清潔生產(chǎn)為特征的符合生態(tài)規(guī)律的前后左右關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)集群網(wǎng)絡(luò)，堅持將資源節(jié)約型和環(huán)境友好型技術(shù)創(chuàng)新貫穿生產(chǎn)生活全過程，構(gòu)建包括生產(chǎn)、消費和回收利用在內(nèi)的符合循環(huán)經(jīng)濟要求的資源節(jié)約和環(huán)境友好的社會經(jīng)濟體系，推動人類社會由工業(yè)化時代步入生態(tài)文明時代。從我國實際看，無論宏觀層次的國家級新區(qū)規(guī)劃建設(shè)、中觀層次的區(qū)域園區(qū)布局建設(shè)還是微觀層面企業(yè)的經(jīng)營管理實踐，不僅不同程度存在規(guī)劃建設(shè)不夠集約節(jié)約、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不夠突出、管理體制機制不夠健全、開放創(chuàng)新不夠深化等問題，依靠行政手段推動的建設(shè)項目也往往帶有很強的功利性，大量投入換來的通常是虛假繁榮，甚至項目建設(shè)過程就是與民爭利、爭資源以及污染與破壞環(huán)境的過程，不僅助長了商業(yè)投機行為，也敗壞了社會風(fēng)氣。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為例，盡管各地都開發(fā)建設(shè)了與資源對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基地或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但基地或園區(qū)在很大程度上是政府依靠行政手段推動的結(jié)果，園區(qū)內(nèi)企業(yè)尚未在產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上形成全方位的滲透與融合，致使資源使用減量化、資源化再循環(huán)利用和人流、物流、能量流、信息流、價值流的合理穩(wěn)定運轉(zhuǎn)并沒有實現(xiàn)預(yù)期效果，園區(qū)企業(yè)大都沒有形成高度專業(yè)化、市場化的分工和較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，造成行業(yè)之間、企業(yè)之間在橫向與縱向上都缺乏有效的溝通聯(lián)系，并導(dǎo)致資源環(huán)境的經(jīng)濟價值在社會經(jīng)濟活動中還沒有充分體現(xiàn)出來。

四、美麗中國戰(zhàn)略下我國政府環(huán)境管理職能和角色定位及推進策略

（一）美麗中國戰(zhàn)略下我國政府環(huán)境管理職能

外部性和公共產(chǎn)品屬性決定了只有政府才會從生態(tài)系統(tǒng)等全局角度將環(huán)境保護納入戰(zhàn)略決策和政策制定，并通過規(guī)劃引導(dǎo)和行政行為推動環(huán)境生產(chǎn)力發(fā)展，從全球環(huán)境管理發(fā)展趨勢、經(jīng)驗及我國環(huán)境管理現(xiàn)狀看，我國政府在環(huán)境管理中應(yīng)承擔(dān)以下職能：

1.鑒于生態(tài)環(huán)境一旦破壞不僅難以修復(fù)，也會動搖環(huán)境脆弱地區(qū)發(fā)展根基并威脅到國家生態(tài)安全的實際，應(yīng)按照“資源有價、環(huán)境有價、生態(tài)功能有價”原則完善環(huán)境立法體系，通過立法體系把政府、企業(yè)、公民在環(huán)境管理中的責(zé)任和義務(wù)以法律形式固定下來，用法律來規(guī)范和約束政府、企業(yè)和公民的行為，這是環(huán)境管理有法可依、違法必究的基礎(chǔ)，也是確保環(huán)保建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃得以有效實現(xiàn)的保障。

2.抓緊修訂和完善有關(guān)環(huán)境與資源保護的單行法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，確保部門法中有關(guān)環(huán)境與資源保護的法律規(guī)范及地方法規(guī)與憲法等基本法協(xié)調(diào)一致，并通過強化執(zhí)法過程確保環(huán)境管理的法律規(guī)范、政策措施剛性落實，促使政府、經(jīng)濟主體、公民在思想意識中確立污染破壞生態(tài)環(huán)境必將受到重罰的因果聯(lián)系，最終使其形成對生態(tài)環(huán)境污染破壞的高預(yù)期成本，從而自覺抵制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為。

3.從環(huán)境外部性和經(jīng)濟一體化看，作為國家及全民利益代表和維護者，中央政府唯有立足“全國一盤棋”統(tǒng)籌美麗中國、共同富裕等多維視角開展環(huán)境管護頂層規(guī)劃、管理決策和政策制定，加快構(gòu)建起廉潔高效的政府管理和健全有效的行政體系以及強大的輿論監(jiān)督機制與透明的執(zhí)法體系，并依托規(guī)劃引導(dǎo)和行政行為有效破解部門、地方條塊分割的環(huán)境管理體制與制度障礙，確保全國各地在環(huán)境保護與治理中團結(jié)一致、合作共贏。

4.進一步強化中央政府在資源環(huán)境領(lǐng)域的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并從統(tǒng)一政策、完善制度、健全機制、整合力量、規(guī)范權(quán)力運行程序入手，做到?jīng)Q策、議事、執(zhí)行和監(jiān)督明確透明，確保政令暢通和行政權(quán)力公開透明運行，依托環(huán)境治理頂層設(shè)計和系統(tǒng)制度供給倒逼地方、經(jīng)濟主體、社會公眾加快技術(shù)與制度創(chuàng)新、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式以及生存發(fā)展理念的綜合變革。

5.鑒于傳統(tǒng)管理觀念和屬地管理體制造成的條塊分割制度障礙、習(xí)慣做法根深蒂固，中央政府既要負(fù)責(zé)并承擔(dān)全國性和跨區(qū)域性環(huán)境治理的全局性布局規(guī)劃、決策、投資建設(shè)、協(xié)調(diào)和制定政策與力量整合，也要積極探索中央政府職能部門和行業(yè)協(xié)會環(huán)境管理分工協(xié)作、優(yōu)勢互補的環(huán)境管理約束機制，并通過減少政府對經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能。

6.地方政府應(yīng)積極承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任和認(rèn)真負(fù)責(zé)環(huán)境政策推進實施工作，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H積極承擔(dān)組織實施公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染綜合治理，同時，抓緊構(gòu)建事前防范和事后懲處兼顧的嚴(yán)密而完整的懲罰措施體系，并通過建設(shè)廉潔高效的政府管理和健全有效的行政體系及時、有效地監(jiān)督檢查環(huán)境領(lǐng)域政府工作人員是否遵守職業(yè)道德，對政府本身的腐敗和瀆職行為進行堅決徹底治理，做到依法施政、嚴(yán)格執(zhí)法、本分守法。

（二）我國政府在環(huán)境管理中的角色定位

概括來說，借鑒經(jīng)驗和理論研究成果修改完善環(huán)境管理法規(guī)體系，在堅持有法可依、違法者嚴(yán)懲基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，并借助市場力量和政府管制的雙重作用形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與的環(huán)境管理新機制不僅刻不容緩，也是政府環(huán)境管理的角色定位。

1.當(dāng)市場能夠使環(huán)境和自然資源的保護性使用方式帶來高于其他使用方式收益時，應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置和環(huán)境保護中的基礎(chǔ)作用，這時市場交易主體會自發(fā)通過市場機制保護資源和維護環(huán)境，政府主要扮演的角色就是市場交易規(guī)則和秩序的維護者，即充當(dāng)看門人的角色。

2.若環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰，政府需要制定與環(huán)境資源公共品屬性和外部性特征相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度和管理體制，通過明晰產(chǎn)權(quán)和有效管理，提高環(huán)境資源利用效率。即當(dāng)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰時，政府必須公平界定并嚴(yán)格保護產(chǎn)權(quán)，使具有物質(zhì)稀缺性的環(huán)境資源真實價值能夠?qū)崿F(xiàn)。

3.從經(jīng)驗看，只有公平界定并嚴(yán)格保護產(chǎn)權(quán)，環(huán)境資源所有者才愿意通過可持續(xù)的環(huán)境資源利用方式獲取經(jīng)濟收益，這時政府除了要公平界定產(chǎn)權(quán)，還要維護所有者合法權(quán)益，并積極參與市場交易和市場調(diào)節(jié)，平衡交易談判雙方討價還價的能力，使更多的環(huán)境資源價值得到交易雙方的認(rèn)可和利用。

4.在我國，土地、原始森林等環(huán)境資源屬國有或集體所有，但由于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰或產(chǎn)權(quán)無法有效行使以及經(jīng)營權(quán)缺乏專一性和經(jīng)營權(quán)不安全與無法轉(zhuǎn)移等原因，造成土地經(jīng)營中的不作為和短期行為、大水漫灌、亂砍濫伐、過度放牧、土地財政等都是如此。因此，在借鑒經(jīng)驗基礎(chǔ)上推進制度改革，公平界定和嚴(yán)格保護產(chǎn)權(quán)并維護勞動者的合法權(quán)益是政府環(huán)境管理的又一角色定位。

5.從經(jīng)驗看，在市場發(fā)揮決定性作用過程中，不同社會成員信息掌握程度和決策反應(yīng)速度往往有差異，他們在環(huán)境保護中負(fù)擔(dān)的成本和獲取的收益也不對等，政府作為大眾利益的代表和維護者，只有在有法可依和嚴(yán)格執(zhí)法基礎(chǔ)上，依法采用強制措施對破壞環(huán)境的行為予以嚴(yán)格管制，才能有效解決急迫的環(huán)境問題。

⒍通過排污稅費、資源定價改革強化稅費和價格對需求的響應(yīng)，推動環(huán)境成本和資源價格不僅能反映環(huán)境外部性與資源稀缺性，也能激勵和約束經(jīng)濟主體、社會公眾從自身利益或效用最大化出發(fā)選擇有利于資源環(huán)境保護的行動，并把率先改進技術(shù)、減少污染帶來的“污染權(quán)”納入政策規(guī)范和污染防治管理體系，真正形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與的環(huán)境管理新機制和有利于環(huán)境資源發(fā)展的合力。

（三）美麗中國戰(zhàn)略下我國政府環(huán)境管理推進策略

1.在打破行政壁壘、完善政府職能和角色定位的同時，權(quán)威、清晰地界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，并從完善制度和健全機制、規(guī)范權(quán)力運行程序、健全嚴(yán)格的責(zé)任追究制度入手，深化行政審批、財政稅收體制、投資體制和金融體制改革，讓政府回歸到責(zé)任政府、廉潔政府、陽光政府、誠信政府、有限政府和服務(wù)政府，避免因政府職能和角色定位不科學(xué)使環(huán)境治理成為缺失綜合效益追求和市場化運作的“面子工程”。同時，立足資源稀缺性和環(huán)境外部性加快有利于環(huán)境改善的資源定價和排污稅費改革，強化價格、稅費對需求的響應(yīng)和對經(jīng)濟主體的約束和激勵作用，通過市場和利益調(diào)節(jié)機制調(diào)動全社會保護環(huán)境的主動性、自覺性，有效遏制浪費與粗放利用資源和污染與破壞環(huán)境的行為。

2.實踐反復(fù)證明：只有市場才能有效溝通生產(chǎn)者之間以及生產(chǎn)者與消費者之間的供求關(guān)系，并為投資者提供真實可靠的供求和價格信號。因此，要在加快發(fā)展各類商品市場和健全市場規(guī)則的基礎(chǔ)上，公平界定產(chǎn)權(quán)并壯大產(chǎn)權(quán)交易市場，加快技術(shù)、資本、信息等要素市場建設(shè)力度，并通過加強市場監(jiān)管、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序以及完善社會信用體系，創(chuàng)造公平、公正和失信懲戒的市場環(huán)境，形成行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系，有效發(fā)揮市場機制優(yōu)化資源配置的決定性作用。同時，通過不斷完善社會管理體制和加強社會事務(wù)管理，減少政府作為經(jīng)濟人過度參與市場經(jīng)濟活動的行為，更好履行市場經(jīng)濟“守夜人”職責(zé)，真正使政府成為公共產(chǎn)品提供者、社會利益協(xié)調(diào)者、公共安全維護者。

3.強化社會輿論導(dǎo)向和綠色經(jīng)濟意識，把綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展作為推動環(huán)境保護的根本措施與載體，科學(xué)選擇并制定與環(huán)境管理目標(biāo)相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)政策，積極構(gòu)建資源開采和利用的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)以及資源利用、恢復(fù)的管理制度，促使政府及職能部門具有綠色經(jīng)濟決策和行為模式、生產(chǎn)經(jīng)營者確立綠色生產(chǎn)和營銷理念、消費者形成綠色消費行為偏好，進而使經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護政策達到一種共生和同步完善的狀態(tài)。同時，堅持以市場化為載體，以信息化平臺建設(shè)為手段，加快完善科技、環(huán)保產(chǎn)品市場形成機制，推動科技、環(huán)保產(chǎn)業(yè)化，促進科技、環(huán)保形成新的產(chǎn)業(yè)，用市場機制解決成本和效率問題，不斷創(chuàng)新科技、環(huán)保產(chǎn)業(yè)化途徑，推進產(chǎn)業(yè)、科技、環(huán)保的有機融合和同步升級。

4.從國家整體和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，改革完善國民經(jīng)濟核算體系和資源開發(fā)政策體系，加快構(gòu)建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系，使企業(yè)生產(chǎn)過程和產(chǎn)品原料成分、能效、回收、廢棄和處置等都能符合國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并依托政府政策導(dǎo)向、東西互動、轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償、對口支援等辦法，使資源開發(fā)收益真正重點落實到資源富集區(qū)脫貧和社會事業(yè)發(fā)展。同時，將礦產(chǎn)資源作為稀有生產(chǎn)要素加以管控，制定落實礦產(chǎn)資源保護制度，構(gòu)建資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)預(yù)警和戰(zhàn)略調(diào)控機制，通過對資源有效保護和有序開發(fā)，既滿足當(dāng)代發(fā)展需要，也為將來和子孫后代留足發(fā)展空間。另外，要強化政策導(dǎo)向和長期戰(zhàn)略的調(diào)節(jié)作用，堅持把風(fēng)電、光電、核電等新能源產(chǎn)業(yè)作為傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)政策和治理行動加快構(gòu)建資源節(jié)約性、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展模式，實現(xiàn)經(jīng)濟全面和包容性增長。

5.不斷完善公共政策體系，加快教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，使惠及全民的基本公共服務(wù)體系更加完善，政府公共管理和服務(wù)水平顯著提高。于此同時，從全社會整體利益出發(fā)，對各階層收入和財產(chǎn)等通過再分配進行有效調(diào)節(jié)，形成收入和財產(chǎn)公平分配機制，并堅持用發(fā)展眼光去豐富和完善精準(zhǔn)扶貧實踐，妥善處理好易地扶貧搬遷、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化關(guān)系，把易地扶貧搬遷上升到貧富利益格局調(diào)整、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興這一戰(zhàn)略層面進行統(tǒng)一謀劃，并依托東西部扶貧協(xié)作推動跨省域易地扶貧搬遷，政府則代表國家以靈活多樣的“生態(tài)補償”方式引導(dǎo)貧困人口將其搬遷騰出的閑置土地和生活空間復(fù)墾整理成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間或綠色生態(tài)空間，通過調(diào)動貧困地區(qū)保護和擴大綠色生態(tài)空間的積極性、主動性，恢復(fù)并擴大人口遷出區(qū)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、清潔空氣、保護生物多樣性、減輕災(zāi)害的能力。

6.健全廢棄物管理的法律法規(guī)，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場空間拓展和再生資源回收體系以及資源循環(huán)利用奠定法規(guī)制度基礎(chǔ)。為此，要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的廢棄物管理法規(guī)體系，明確垃圾處理的主體、責(zé)任、權(quán)利、要求和規(guī)范，堅持依法治廢、以廢代新循環(huán)利用資源，使垃圾處理在規(guī)范化、法制化的軌道上發(fā)展。同時，要以深化市場化改革為基本路徑，將現(xiàn)行垃圾處理由政府依靠行政手段直接管理轉(zhuǎn)變成為主要依靠法律法規(guī)進行法制管理。另外，要依托產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)和制度創(chuàng)新等多種手段，建立和完善鼓勵垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收費、稅收、財政、金融信貸、投融資等政策體系，加快培育以回收公司為載體的垃圾處理技術(shù)和產(chǎn)品市場、社會資本投資市場、社會化技術(shù)服務(wù)市場和廢品經(jīng)營市場體系，為企業(yè)在垃圾處理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進行生產(chǎn)、投資、建設(shè)、經(jīng)營創(chuàng)造良好政策和市場環(huán)境。

總之，深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神，加快構(gòu)建源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、損害嚴(yán)懲、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，堅持耐心和持久的綠色環(huán)保教育宣傳及潛移默化的意識培養(yǎng)，使全社會牢固樹立環(huán)境保護和建設(shè)過程就是財富創(chuàng)造和發(fā)展過程，美麗中國戰(zhàn)略長遠(yuǎn)規(guī)劃才能真正得到有效實施和實現(xiàn)。