中國(guó)香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)及監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

張凱華，臧明伍*，王守偉，李 丹，張哲奇，李笑曼

（北京食品科學(xué)研究院，中國(guó)肉類食品綜合研究中心，北京 100068）

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的基礎(chǔ)和源頭。改革開放40 年來，我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品量質(zhì)齊增，蔬菜、水果、畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品等食用農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)步提升[1-2]，較好地滿足了人民群眾對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的需求。當(dāng)前，食用農(nóng)產(chǎn)品一家一為主體的生產(chǎn)模式、“買全國(guó)、賣全國(guó)”的流通模式，及其易腐敗變質(zhì)的自然屬性[3]，使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制仍面臨挑戰(zhàn)，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍時(shí)有發(fā)生。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)大型城市，尤其是城區(qū)常住人口在500～1 000萬(wàn)以及超過1 000萬(wàn)的特大和超大城市[4]不斷涌現(xiàn)。城市常住人口不斷增長(zhǎng)、一、二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)，食用農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖面積逐漸縮減，北京、上海、深圳等不少城市食用農(nóng)產(chǎn)品主要依賴外埠供應(yīng)。為市民提供量足質(zhì)優(yōu)的食用農(nóng)產(chǎn)品、防控食用農(nóng)產(chǎn)品輸入性風(fēng)險(xiǎn)正逐漸成為特大和超大城市發(fā)展亟待解決的民生難題。

香港，作為自由貿(mào)易港，擁有700多萬(wàn)人口，95%以上食用農(nóng)產(chǎn)品依賴內(nèi)地供應(yīng)或進(jìn)口，但多年來其食品安全合格率持續(xù)維持在99%以上[5-6]，這與香港較為成熟完備的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系密切相關(guān)。香港與內(nèi)地特大和超大城市人口相近，食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)模式相似，其食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式對(duì)內(nèi)地尤其是特大和超大城市食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管具有一定的可借鑒性。本文基于香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管現(xiàn)狀，分析香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管特點(diǎn)，對(duì)比內(nèi)地尤其是超大城市食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和監(jiān)管異同，并提出完善內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管體系的建議。

1 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)現(xiàn)狀

香港受地形所限，耕種面積不足10 km2[7]，故食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量較低。目前，香港擁有43 個(gè)豬場(chǎng)、29 個(gè)雞場(chǎng)及若干漁場(chǎng)，2017年供應(yīng)生豬10.42萬(wàn) 頭、活雞419.9萬(wàn) 只、雞蛋534.8萬(wàn) 個(gè)、海魚11.21萬(wàn) t，鮮果、淡水魚產(chǎn)量不足1萬(wàn) t[8]。受禽流感影響，香港活雞自給率由2014年的81.6%升至2017年100%；香港海域資源豐富，海產(chǎn)品養(yǎng)殖、捕撈具有先天優(yōu)勢(shì)，海魚自給率基本在30%～40%浮動(dòng)；其他食用農(nóng)產(chǎn)品自給率不高，活豬自給率近年來維持在5%～7%，淡水魚自給率在2%～4%浮動(dòng)，蔬菜自給率則不足2%，活牛、活羊、其他活家禽、冰鮮和冷凍肉類自給率為0，需要大量從內(nèi)地和其他國(guó)家（地區(qū)）進(jìn)口。

表 1 2014年—2017年香港主要食用農(nóng)產(chǎn)品自給率[9]Table 1 Self-sufficiency of main foodstuffs in Hong Kong, China from 2014 through 2017[9]%

內(nèi)地是香港食用農(nóng)產(chǎn)品的主要來源。香港進(jìn)口活豬、活牛、活羊和其他活家禽全部來自內(nèi)地，豬肉年進(jìn)口量在150萬(wàn) 頭左右；蔬菜以內(nèi)地供應(yīng)為主，占比超過94%；冰鮮肉類以冰鮮雞和冰鮮家禽為主，2017年進(jìn)口量分別為6.2萬(wàn) t和9.4萬(wàn) t，內(nèi)地供應(yīng)占比超過98%；冷凍肉類以豬肉、牛肉、雞和家禽為主，2017年進(jìn)口量分別為37.9、34.9、67.3萬(wàn) t和73.5萬(wàn) t，供應(yīng)來源地區(qū)主要是美國(guó)和巴西，內(nèi)地供港冷凍豬肉、雞和家禽占比10%左右（圖1）。

圖 1 2017年中國(guó)香港主要冷凍肉類供應(yīng)來源地區(qū)占比[9]Fig. 1 Regional proportions of imported frozen meat in Hong Kong,China in 2017[9]

1.2 香港食用農(nóng)產(chǎn)品流通現(xiàn)狀

經(jīng)批發(fā)市場(chǎng)分銷和訂單直銷是香港食用農(nóng)產(chǎn)品的主要流通方式。香港進(jìn)口食用農(nóng)產(chǎn)品直銷占比不斷增加，內(nèi)地供港蔬菜經(jīng)政府副食品批發(fā)市場(chǎng)和蔬菜統(tǒng)營(yíng)處分銷比例由2013年的49.0%降至2017年的39.5%（表2）。部分港商直接到內(nèi)地收購(gòu)蔬菜或者在內(nèi)地租地種菜，再出口到香港[10]。

目前，香港漁農(nóng)自然護(hù)理署管理長(zhǎng)沙灣副食品批發(fā)市場(chǎng)、西區(qū)副食品批發(fā)市場(chǎng)、長(zhǎng)沙灣臨時(shí)家禽批發(fā)市場(chǎng)和北區(qū)臨時(shí)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)4 個(gè)政府副食品批發(fā)市場(chǎng)，為全港居民提供近30%的食用農(nóng)產(chǎn)品。依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品（統(tǒng)營(yíng)）條例》、《海魚（統(tǒng)營(yíng)）條例》成立的蔬菜統(tǒng)營(yíng)處和魚類統(tǒng)營(yíng)處，分設(shè)長(zhǎng)沙灣蔬菜批發(fā)市場(chǎng)和7 個(gè)魚類批發(fā)市場(chǎng)，為港內(nèi)市民提供蔬菜和海魚批銷服務(wù)。此外，99 個(gè)由香港食物環(huán)境衛(wèi)生署管轄的公眾街市及熟食市場(chǎng)，107 個(gè)由領(lǐng)展、房屋委員會(huì)和營(yíng)發(fā)展商管理的街市、850 個(gè)超級(jí)市場(chǎng)、2 677 個(gè)持牌新鮮糧食店（指在香港樓宇內(nèi)出售鮮、凍豬、牛、羊肉、爬蟲（含活蛇）、魚和家禽的商店）[11]以分銷或直銷形式為周邊市民提供食用農(nóng)產(chǎn)品。

表 2 內(nèi)地供香港蔬菜進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)數(shù)量及占比[9]Table 2 Amount and proportion of mainland vegetables entering Hong Kong wholesale market[9]

1.3 香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管現(xiàn)狀

香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管法律體系如表3所示。《進(jìn)出口條例》、《公眾衛(wèi)生及市政條例》及后附規(guī)例、《公眾衛(wèi)生（動(dòng)物及禽鳥）條例》及后附規(guī)例、《食物安全條例》等，都是監(jiān)管部門和法院用于執(zhí)法和審判的法律依據(jù)。香港食用農(nóng)產(chǎn)品安全限量標(biāo)準(zhǔn)均以規(guī)例形式呈現(xiàn)，如《食物摻雜（金屬雜質(zhì)含量）規(guī)例》、《食物內(nèi)除害劑殘余規(guī)例》、《公眾衛(wèi)生（動(dòng)物及禽鳥）（化學(xué)物殘留）規(guī)例》分別規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品重金屬、農(nóng)藥殘留和獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。此外，政府監(jiān)管部門發(fā)布若干守則或指引，用于對(duì)香港法例進(jìn)行解釋與補(bǔ)充、指導(dǎo)食物業(yè)界規(guī)范其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，如《香港入口野味、肉類、家禽及蛋類指引》旨在為香港野味、肉類、家禽和蛋類進(jìn)口商提供概括性指引，《食物進(jìn)口商和食物分銷商登記制指引》、《備存食物記錄的實(shí)務(wù)守則》則協(xié)助食物商開展相關(guān)登記及記錄工作。

表 3 香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管法律體系Table 3 Legal systems concerning edible agricultural products in Hong Kong, China

食物及衛(wèi)生局是香港獨(dú)立的食品安全監(jiān)管部門，下設(shè)食物環(huán)境衛(wèi)生署、漁農(nóng)自然護(hù)理署、政府化驗(yàn)所等機(jī)構(gòu)[5]。食物環(huán)境衛(wèi)生署下設(shè)食物安全中心，負(fù)責(zé)監(jiān)管本地食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、鮮活食用動(dòng)物和食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口、畜禽動(dòng)物屠宰檢驗(yàn)檢疫以及處理食物中毒事故等；漁農(nóng)自然護(hù)理署負(fù)責(zé)規(guī)范本地食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖活動(dòng)、管理政府副食品批發(fā)市場(chǎng)、支援蔬菜/魚類統(tǒng)營(yíng)處等。蔬菜統(tǒng)營(yíng)處和魚類統(tǒng)營(yíng)處作為自負(fù)盈虧非盈利機(jī)構(gòu)，處長(zhǎng)由漁農(nóng)自然護(hù)理署署長(zhǎng)兼任，受漁農(nóng)自然護(hù)理署指導(dǎo)。

香港通過食物監(jiān)察計(jì)劃、食物追蹤機(jī)制保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全。香港食物安全中心制定日常食物監(jiān)察計(jì)劃，從進(jìn)口、批發(fā)和零售3 個(gè)層面對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品和食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，年抽檢樣品近65 000 批次，合格率持續(xù)保持在99%以上。此外，還開展專項(xiàng)食品調(diào)查和時(shí)令食物調(diào)查，如抽檢鮮（凍）肉是否含二氧化硫、大閘蟹化學(xué)指標(biāo)（獸藥殘留、重金屬、二噁英等）超標(biāo)等[12]。以食物進(jìn)口商/分銷商登記制度及備存食物記錄制度為核心的食物追蹤機(jī)制使得香港食物安全監(jiān)管機(jī)制更加完善，進(jìn)一步提升了食用農(nóng)產(chǎn)品溯源能力。

2 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管特點(diǎn)分析

2.1 食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管立法先行，犯罪門檻低、行刑銜接順暢

香港奉行“立法先行”理念，通過法律的強(qiáng)制性來保障相關(guān)監(jiān)管制度的有效運(yùn)行[13]。例如，為構(gòu)建食物追蹤機(jī)制，2011年出臺(tái)《食物安全條例》，以法律形式明確推行食物追蹤機(jī)制的職權(quán)范圍及運(yùn)行模式[14]。香港食品安全犯罪門檻低，行刑銜接順暢。違背《公眾衛(wèi)生及市政條例》、《食物安全條例》等相關(guān)條款“即屬犯罪”，罰款金額和監(jiān)禁時(shí)間明確；如未按《食物安全條例》要求備存食物記錄，則獲第3級(jí)罰款及監(jiān)禁3 個(gè)月；如食物進(jìn)口商未登記，則獲第5級(jí)罰款及監(jiān)禁6 個(gè)月。香港食物環(huán)境衛(wèi)生署作為行政部門，擁有檢驗(yàn)、查扣或銷毀問題食品、將涉嫌違法者移交署由方扣押的權(quán)利，無行政處罰權(quán)，可收集違法證據(jù)向法院提出檢控，罰款數(shù)額和監(jiān)禁時(shí)間均由法院做出判決[5,15-16]。香港食用農(nóng)產(chǎn)品及食品安全犯罪屬行為犯，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為不符合相關(guān)條例規(guī)例要求，即為犯罪，不以產(chǎn)生具體危險(xiǎn)或危害為依據(jù)[17]。

2.2 監(jiān)管部門相對(duì)集中、執(zhí)行力強(qiáng)，強(qiáng)化源頭監(jiān)管

香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門相對(duì)集中。除港內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)由漁農(nóng)自然護(hù)理署監(jiān)管外，進(jìn)口食用農(nóng)產(chǎn)品（含活畜禽動(dòng)物）入港監(jiān)管查驗(yàn)、畜禽屠宰檢驗(yàn)檢疫、進(jìn)入市場(chǎng)銷售的本地與進(jìn)口食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管均由食物環(huán)境衛(wèi)生署食物安全中心負(fù)責(zé)。政府化驗(yàn)所作為獨(dú)立政府部門，為食物環(huán)境衛(wèi)生署食物安全中心送檢的食用農(nóng)產(chǎn)品提供檢測(cè)服務(wù)。此外，食物安全中心文錦渡化驗(yàn)所對(duì)入港蔬菜、水果等新鮮農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行日常檢驗(yàn)[18]。相對(duì)集中的監(jiān)管模式能夠提升監(jiān)管效率、避免責(zé)任推諉。漁農(nóng)自然護(hù)理署及食物環(huán)境衛(wèi)生署公職人員大都下沉至基層，或走進(jìn)農(nóng)田養(yǎng)殖場(chǎng)監(jiān)督種植養(yǎng)殖活動(dòng)、推廣種植養(yǎng)殖技術(shù)，或分布在各入港口岸查驗(yàn)進(jìn)口食用農(nóng)產(chǎn)品。

此外，香港重視源頭監(jiān)管，強(qiáng)化進(jìn)口來源地官方職責(zé)。香港要求進(jìn)口肉禽蛋必須出具經(jīng)香港食物環(huán)境衛(wèi)生署署長(zhǎng)認(rèn)可的發(fā)證實(shí)體簽發(fā)的動(dòng)物衛(wèi)生證書，發(fā)證實(shí)體均為進(jìn)口來源地的官方機(jī)構(gòu)，如中國(guó)海關(guān)、美國(guó)農(nóng)業(yè)部、巴西農(nóng)魚林局等。作為全部活動(dòng)物及超過90%的蔬菜、冰鮮豬肉和冰鮮雞肉的供應(yīng)來源地，內(nèi)地出臺(tái)供港澳蔬菜、活豬、活牛、活羊監(jiān)督管理辦法以及供港冰鮮豬肉、冰鮮禽肉檢驗(yàn)檢疫要求等規(guī)范性文件，并由海關(guān)總署及各屬地海關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)從產(chǎn)地到出境的全程監(jiān)管，日常監(jiān)管、出廠查驗(yàn)、離境查驗(yàn)多管齊下（圖2），共保供港食用農(nóng)產(chǎn)品安全。

圖 2 內(nèi)地供港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式Fig. 2 Supervision of edible agricultural products supply for Hong Kong from mainland

2.3 政府力量主力打造港內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品品牌

漁農(nóng)自然護(hù)理署聯(lián)合蔬菜統(tǒng)營(yíng)處開展“信譽(yù)農(nóng)場(chǎng)”計(jì)劃。漁農(nóng)自然護(hù)理署派駐作物發(fā)展科公職人員負(fù)責(zé)信譽(yù)農(nóng)場(chǎng)認(rèn)證及日常監(jiān)管，不定期抽取農(nóng)藥、土壤、灌溉用水及蔬菜進(jìn)行檢測(cè)，并向農(nóng)提供技術(shù)指導(dǎo)。經(jīng)認(rèn)證的信譽(yù)農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)的蔬菜統(tǒng)一由蔬菜統(tǒng)營(yíng)處進(jìn)行售前抽檢，隨后分銷至指定信譽(yù)零售商進(jìn)行銷售。蔬菜統(tǒng)營(yíng)處推廣有機(jī)耕種技術(shù)，為有機(jī)菜農(nóng)提供銷售渠道；建立全環(huán)控水耕研發(fā)中心，開發(fā)水耕菜苗，豐富蔬菜供應(yīng)品類。此外，漁農(nóng)自然護(hù)理署推行“優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場(chǎng)”計(jì)劃，通過養(yǎng)魚場(chǎng)登記制度、魚苗登記制度和品質(zhì)保證制度實(shí)現(xiàn)本地優(yōu)質(zhì)魚類的供應(yīng)。符合一系列養(yǎng)殖環(huán)境條件和管理標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)魚場(chǎng)獲得“已登記養(yǎng)魚場(chǎng)”資質(zhì)；“已登記養(yǎng)魚場(chǎng)”必須在購(gòu)入魚苗14 d內(nèi)通知漁農(nóng)自然護(hù)理署進(jìn)行魚苗登記，登記后該批魚苗養(yǎng)殖時(shí)間不得少于180 d；為保證養(yǎng)殖魚品質(zhì)，漁農(nóng)自然護(hù)理署公職人員對(duì)養(yǎng)魚場(chǎng)進(jìn)行定期巡查及監(jiān)察，并對(duì)擬出售魚類進(jìn)行重金屬、獸藥檢測(cè)及養(yǎng)殖水質(zhì)檢測(cè)，合格后發(fā)放合格證書準(zhǔn)予銷售。漁農(nóng)自然護(hù)理署及魚類/蔬菜統(tǒng)營(yíng)處聯(lián)合舉辦宣傳及展銷活動(dòng)、開發(fā)本地魚菜直送平臺(tái)APP等，提升“信譽(yù)農(nóng)場(chǎng)”、“優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場(chǎng)”品牌的知名度。

2.4 管理舉措科學(xué)、有效

香港市民講究食材鮮活，對(duì)活禽尤為熱衷。為有效防控禽流感疫情，又充分遵照市民消費(fèi)習(xí)慣，香港推行活禽交易與屠宰集中化：本地及入港活禽必須在唯一指定交易點(diǎn)——長(zhǎng)沙灣臨時(shí)活禽批發(fā)市場(chǎng)開展批銷活動(dòng)；持有活禽售賣牌照的經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者售賣宰后禽肉、不可直接售賣活禽，未出售活禽不可在攤檔過夜、必須宰掉[19]。活禽售賣牌照采取“只出不進(jìn)”原則，推動(dòng)活禽售賣點(diǎn)自然淘汰，目前全港僅有130 個(gè)持有活禽售賣牌照的街市攤檔或新鮮糧食店[20]。香港大學(xué)Leung等[21]研究發(fā)現(xiàn)，禁止活禽過夜可使市場(chǎng)內(nèi)H9N2禽流感病毒分離率降低84%，其效果比每月休市1 d和2 d更好。

為確保食用動(dòng)物的可追溯性，內(nèi)地供港活動(dòng)物以及香港自養(yǎng)活動(dòng)物均配備個(gè)體識(shí)別標(biāo)識(shí)。香港每只生豬需具有針印號(hào)以識(shí)別其養(yǎng)殖場(chǎng)，每頭?；蜓騽t以耳牌來識(shí)別，生豬的紋身記號(hào)和牛羊的耳牌號(hào)碼必須由漁農(nóng)自然護(hù)理署高級(jí)獸醫(yī)官批準(zhǔn)。內(nèi)地海關(guān)部門要求供港活豬持有針印號(hào)、牛羊佩戴耳標(biāo)。

為保證畜禽屠宰產(chǎn)品質(zhì)量安全，香港實(shí)施畜禽集中化屠宰，由特區(qū)政府出資修建上水屠房，以招標(biāo)形式選擇營(yíng)運(yùn)商負(fù)責(zé)屠房管理及運(yùn)營(yíng)。全港超過89%的生豬和100%的牛羊經(jīng)上水屠房屠宰，其余生豬由兩家營(yíng)屠房負(fù)責(zé)屠宰，荃灣屠房生豬屠宰比例近10%，長(zhǎng)洲屠房則不足1%。上水屠房對(duì)香港自養(yǎng)和內(nèi)地入港生豬實(shí)行拍賣制，肉品銷售商拍得的生豬加施指定針印號(hào)，由屠房營(yíng)運(yùn)商負(fù)責(zé)對(duì)肉品銷售商拍得的生豬進(jìn)行屠宰，并按生豬大小和數(shù)量向肉品銷售商收取屠宰費(fèi)。生豬屠宰與肉品銷售利益相分離，再加上食物環(huán)境衛(wèi)生署屠房（獸醫(yī)）組駐廠開展宰前/宰后檢驗(yàn)檢疫工作（圖3），基本避免屠宰環(huán)節(jié)注水等經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型摻假行為的發(fā)生。

圖 3 香港生豬屠宰模式Fig. 3 Pattern of pig slaughtering in Hong Kong, China

2.5 強(qiáng)化公益屬性

漁農(nóng)自然護(hù)理署直接管理的4 個(gè)副食品批發(fā)市場(chǎng)以收回成本為原則，向批發(fā)市場(chǎng)內(nèi)批發(fā)商收取租金。蔬菜統(tǒng)營(yíng)處向批發(fā)商收取不超過成交額10%作為提供交易設(shè)施、會(huì)計(jì)及農(nóng)藥殘留檢測(cè)等服務(wù)費(fèi)用，營(yíng)業(yè)收入年度盈余設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品貸款基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和農(nóng)產(chǎn)品獎(jiǎng)學(xué)基金，用于為本地農(nóng)提供貸款、推廣“信譽(yù)農(nóng)場(chǎng)”計(jì)劃和有機(jī)耕種技術(shù)、舉辦本地優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品推廣活動(dòng)、資助學(xué)生及農(nóng)民子女修讀農(nóng)業(yè)相關(guān)課程等[22]。香港政府建有近100 個(gè)公眾街市及熟食市場(chǎng)，為周邊消費(fèi)者提供新鮮食用農(nóng)產(chǎn)品。公眾街市及熟食市場(chǎng)采取公開競(jìng)投原則確定租金，租金由食物環(huán)境衛(wèi)生署用于日常環(huán)境清潔及設(shè)施維護(hù)。食物環(huán)境衛(wèi)生署每年用于公眾街市和熟食市場(chǎng)管理的費(fèi)用超過7 億港幣[23]。

3 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式的比較借鑒

香港作為特區(qū)政府，其較高的食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全水平，有內(nèi)地海關(guān)部門對(duì)供港食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的高度重視，也有其制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管模式、監(jiān)管理念的優(yōu)越性。內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管面廣、量大，內(nèi)地特大和超大城市也缺少香港特殊的制度優(yōu)勢(shì)，但其食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管模式、監(jiān)管理念仍有可借鑒之處。

3.1 完善食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)法律，強(qiáng)化行刑銜接

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》是內(nèi)地保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全的主要法律依據(jù)?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》現(xiàn)有立法模式使食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品概念界定模糊，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)注供應(yīng)數(shù)量安全優(yōu)于質(zhì)量安全，自然人身份的農(nóng)游離于監(jiān)管體系之外[24]?！妒称钒踩ā方?jīng)2009年立法、2015年修訂而不斷完善，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》自2006年頒布實(shí)施后并無修訂，兩者有效銜接不足，存在混用、擇法而用現(xiàn)象[25]。不同于香港的“即屬犯罪”，內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品違法懲處方式分為行政執(zhí)法和刑事犯罪兩種，且以行政執(zhí)法為主[26]，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法成本低。2015年《食品安全法》明確，“涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)將件移送公安機(jī)關(guān)”，“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立偵查”?！妒称匪幤沸姓?zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》明確行刑銜接工作機(jī)制，在實(shí)際執(zhí)行中，仍存在移送標(biāo)準(zhǔn)不明確、證據(jù)收集轉(zhuǎn)換困難等問題[27]。

因此，建議加快推動(dòng)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂，明確食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品目錄，明確食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)遵守食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；重點(diǎn)強(qiáng)化產(chǎn)地監(jiān)管，嚴(yán)格農(nóng)業(yè)投入品使用與管控，確保產(chǎn)地環(huán)境、水源、土壤等符合相應(yīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[28]；做好與《食品安全法》、《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等法律規(guī)章有序銜接，健全食用農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管制度體系。同時(shí)，圍繞食用農(nóng)產(chǎn)品及食品安全，理順行政執(zhí)法和刑事司法的關(guān)系，出臺(tái)行刑銜接件移送標(biāo)準(zhǔn)指南，明確食用農(nóng)產(chǎn)品涉嫌犯罪件標(biāo)準(zhǔn)[27,29]，賦予市場(chǎng)監(jiān)管部門依法收集證據(jù)作為刑事證據(jù)的法律地位。

3.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)監(jiān)管部門間緊密銜接

內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門與香港既有相似也有不同，如表4所示。相似的是，食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)均由單一部門負(fù)責(zé)；不同的是，香港進(jìn)口食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管、畜禽屠宰環(huán)節(jié)宰前/宰后檢驗(yàn)檢疫工作均由食物環(huán)境衛(wèi)生署負(fù)責(zé)，內(nèi)地則分別由海關(guān)部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，而且農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門僅負(fù)責(zé)牲畜宰前/宰后檢疫，檢驗(yàn)工作由屠宰企業(yè)負(fù)責(zé)。內(nèi)地相對(duì)分散的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管模式一定程度上影響監(jiān)管效率[30-31]。尤其是對(duì)外埠食用農(nóng)產(chǎn)品依賴性較強(qiáng)的特大和超大城市，產(chǎn)銷兩地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門銜接不夠緊密[32]，官方查驗(yàn)環(huán)節(jié)和查驗(yàn)內(nèi)容少于供港食用農(nóng)產(chǎn)品，食用農(nóng)產(chǎn)品安全保障仍有不足。以供京食用農(nóng)產(chǎn)品為例（圖4），供應(yīng)資質(zhì)備僅涉及禽類產(chǎn)品，官方查驗(yàn)僅涉及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的產(chǎn)地檢疫、入京檢疫，由產(chǎn)地入京的其他食用農(nóng)產(chǎn)品以及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品安全指標(biāo)，則無官方檢驗(yàn)環(huán)節(jié)。

建議各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門密切協(xié)作，建立并完善食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及銜接制度，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點(diǎn)省份[33]，鼓勵(lì)通過信息化監(jiān)管技術(shù)手段形成追溯憑證作為市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，既提升效率又便于溯源[34]；借鑒供港活動(dòng)物鉛封管理[35]，推行跨區(qū)域動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)輸車輛鉛封制度，以規(guī)避運(yùn)輸過程偷換病畜、注水、摻雜劣質(zhì)肉等行為。外埠依賴性較大的銷地（如北京、上海等）監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)外埠食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管工作，構(gòu)建基于產(chǎn)地的食用農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制[36]；推行外埠食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商備管理試點(diǎn)，要求部分高風(fēng)險(xiǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商經(jīng)備后方可供應(yīng)銷地市場(chǎng)；也可借鑒供港食用農(nóng)產(chǎn)品多環(huán)節(jié)查驗(yàn)，選取高風(fēng)險(xiǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品種類，試點(diǎn)進(jìn)入超大城市前查驗(yàn)制度，比如，針對(duì)畜禽產(chǎn)品，可依托現(xiàn)有動(dòng)物和畜禽產(chǎn)品檢疫查驗(yàn)道口，對(duì)進(jìn)入該城市的畜禽產(chǎn)品安全指標(biāo)（如水分、瘦肉精等）進(jìn)行快檢或法定抽檢，倒逼產(chǎn)地供應(yīng)商強(qiáng)化主體責(zé)任。

表 4 內(nèi)地與香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門及職能對(duì)比Table 4 Comparison of supervisory authorities and their functions for edible agricultural products in China mailand and Hong Kong

圖 4 北京外埠食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式Fig. 4 Supervision of edible agricultural products supply for Beijing

3.3 強(qiáng)化政府力量，推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)

內(nèi)地有關(guān)部門持續(xù)推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志）品牌建設(shè)。當(dāng)前，全國(guó)“三品一標(biāo)”獲證企業(yè)4.3萬(wàn)家、產(chǎn)品12.2萬(wàn) 個(gè)[25]，極大滿足了居民對(duì)美好生活的需求。同時(shí)，“三品一標(biāo)”發(fā)展仍面臨不平衡不充分問題：綠色食品用標(biāo)率偏低，申請(qǐng)主體市場(chǎng)拉動(dòng)性不足，過度依賴政府獎(jiǎng)補(bǔ)政策；產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)不優(yōu)價(jià)，品牌價(jià)值體現(xiàn)不充分[37-39]；部分有機(jī)食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)違規(guī)認(rèn)證，認(rèn)證后監(jiān)管仍需加強(qiáng)[25]；重資質(zhì)審查、輕技術(shù)推廣[40]。內(nèi)地市場(chǎng)和政府監(jiān)管機(jī)制尚不健全，圍繞“三品一標(biāo)”食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型欺詐和摻假行為頻現(xiàn)，造成劣幣驅(qū)逐良幣[41-43]，影響“三品一標(biāo)”優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性。內(nèi)地?zé)o公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品認(rèn)證與香港信譽(yù)農(nóng)場(chǎng)、優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場(chǎng)模式相似，均由政府官方力量負(fù)責(zé)認(rèn)證與品牌推廣。不同的是，香港漁農(nóng)自然護(hù)理署對(duì)信譽(yù)蔬菜和優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場(chǎng)魚實(shí)行售前抽檢制度，且經(jīng)指定銷售渠道售賣給消費(fèi)者。

我國(guó)人口眾多，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量有限，應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)無公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品生產(chǎn)與認(rèn)證工作，逐步使無公害食用農(nóng)產(chǎn)品成為食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、綠色食品成為優(yōu)質(zhì)食用農(nóng)產(chǎn)品的中堅(jiān)力量。完善“三品一標(biāo)”認(rèn)證監(jiān)管機(jī)制[44]，除年審?fù)?，不定期?duì)獲證企業(yè)產(chǎn)地土壤、水源、農(nóng)（獸）用化學(xué)品和食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抽檢，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)較高的食用農(nóng)產(chǎn)品品類試點(diǎn)售前抽檢；同時(shí)，強(qiáng)化基層農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，推廣綠色生態(tài)種植養(yǎng)殖技術(shù)，提升種植養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化水平，逐步提升小散農(nóng)科學(xué)用藥意識(shí)和水平[45]。北京、深圳、上海等超大城市可借鑒香港信譽(yù)蔬菜定點(diǎn)銷售模式，依托公益性批發(fā)市場(chǎng)或國(guó)有企業(yè)等政府力量，構(gòu)建“三品一標(biāo)”專用銷售渠道與平臺(tái)，在滿足市民對(duì)品牌食用農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求的同時(shí)，打造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，嚴(yán)格有機(jī)食用農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，加大違規(guī)認(rèn)證、假冒有機(jī)產(chǎn)品等行為的懲處力度，健全有機(jī)食品認(rèn)證查詢渠道，確保有機(jī)食用農(nóng)產(chǎn)品規(guī)范有序發(fā)展。

3.4 構(gòu)建長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)南方，尤其是華南地區(qū)，素有吃活禽的飲食習(xí)慣。為降低人感染禽流感的風(fēng)險(xiǎn)，不少地區(qū)在禽流感疫情高發(fā)時(shí)期，直接關(guān)閉活禽市場(chǎng)，不少學(xué)者甚至建議永久性關(guān)閉活禽市場(chǎng)。然而，全面關(guān)閉活禽市場(chǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，香港推廣冰鮮雞17 年，活禽交易量仍占30%[46]，在禽流感疫情嚴(yán)重時(shí)，廣州、南寧等城市居民購(gòu)買活禽意愿超過38%[47]。畜禽肉摻假、注水肉、藥殘超標(biāo)等食用農(nóng)產(chǎn)品安全事件時(shí)有發(fā)生，專項(xiàng)整治活動(dòng)往往短時(shí)收效明顯、過后違法行為頻現(xiàn)。尤以畜禽屠宰為例，多數(shù)省份未實(shí)施牛羊定點(diǎn)屠宰，小型屠宰點(diǎn)和個(gè)體屠宰的隨意性、隱蔽性也增加監(jiān)管難度。

各地監(jiān)管部門應(yīng)推動(dòng)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管由運(yùn)動(dòng)式治理向長(zhǎng)效治理轉(zhuǎn)變，不斷提升監(jiān)管效能。對(duì)于活禽交易市場(chǎng)，監(jiān)管部門應(yīng)持續(xù)推進(jìn)一日一清洗、一周一消毒、一月一休市、過夜零存欄的“1110制度”[48]的全面落實(shí)，使其內(nèi)化為活禽攤販的日常行為，提升活禽市場(chǎng)衛(wèi)生條件；同時(shí)，逐步引導(dǎo)市民消費(fèi)冷鮮禽肉，不斷擴(kuò)大“集中屠宰、冷鏈配送、生鮮上市”市場(chǎng)占有率，逐步降低消費(fèi)活禽比例。對(duì)于畜禽屠宰，各省應(yīng)加快制定地方性法規(guī)，推動(dòng)各省畜禽屠宰定點(diǎn)化、集中化，鼓勵(lì)建設(shè)區(qū)域性機(jī)械化牛羊屠宰廠（場(chǎng)），嚴(yán)控小型屠宰點(diǎn)[49]，還應(yīng)強(qiáng)化基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員、駐場(chǎng)獸醫(yī)配置及人員管理培訓(xùn)[50]，強(qiáng)化宰前靜養(yǎng)和同步檢疫環(huán)節(jié)查驗(yàn)，提升屠宰動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量可控性。