雷 明 姚昕言 羅漪涵

中國政府不懈地堅(jiān)持著社會主義的本質(zhì)要求,始終致力于縮小收入分配的兩極差異,著力于消除貧困,努力實(shí)現(xiàn)共同富裕。19世紀(jì)六七十年代,近代中國以洋務(wù)運(yùn)動開啟工業(yè)化和城市化的進(jìn)程,現(xiàn)代化的發(fā)展時(shí)間只有短短一百多年。此外,落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)深植于廣大的農(nóng)村地區(qū),使中國的貧困狀況更加嚴(yán)峻。而城鄉(xiāng)戶籍制度作為時(shí)代發(fā)展的遺留產(chǎn)物,也禁錮了人口的自由流動,成為當(dāng)代中國貧困治理的一大制度障礙,在很大程度上阻礙了扶貧事業(yè)的推進(jìn)與深化。針對上述難題,國家先后出臺了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》(國發(fā)〔1994〕30號)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》(國發(fā)〔2001〕23號)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》,將它們作為扶貧治理所參考的行動指南。隨著黨領(lǐng)導(dǎo)的扶貧工作在全國廣泛開展,中國的貧困狀況有了明顯改善,可謂是取得了一項(xiàng)舉世矚目的偉大成就——在改革開放前,中國農(nóng)村的貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%。而截至2019年底,中國脫貧與未脫貧群體的比例發(fā)生了徹底反轉(zhuǎn),全國農(nóng)村貧困發(fā)生率降低到0.6%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)。,貧困人口減少到551萬人。中國的貧困治理之所以能取得如此成就,離不開共享發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面小康的價(jià)值訴求。本文基于自1978年改革開放以來中國扶貧實(shí)踐,從共享發(fā)展的治理提升、城鄉(xiāng)差距的統(tǒng)籌發(fā)展、全面小康的治貧決心等貧困治理之價(jià)值訴求視角出發(fā),對中國貧困治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析和探討。

(一)共享發(fā)展的理論溯源

共享發(fā)展這一理念強(qiáng)調(diào)共同享有發(fā)展機(jī)會、共同享有發(fā)展過程、共同享有發(fā)展結(jié)果,實(shí)現(xiàn)保障基本民生和公共服務(wù)供給的均等化和全面覆蓋,以實(shí)現(xiàn)全民共同進(jìn)入全面小康社會的目標(biāo)。這一理念是平衡論與不平衡論的統(tǒng)一,既要打破東西中區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、群體發(fā)展不平衡,均衡資源配置,也要破除平均主義,強(qiáng)調(diào)付出與回報(bào)的緊密關(guān)聯(lián)。共享發(fā)展理念并非是憑空創(chuàng)造出來的,它有著深厚的理論淵源,并在中國歷代共產(chǎn)黨人的探索中逐漸走向豐富和完善。

在誕生之時(shí),馬克思主義理論就含有共享的價(jià)值內(nèi)涵。馬克思很早就已經(jīng)指出,有突出貢獻(xiàn)的歷史個(gè)體并不是歷史的主體,真正的歷史主體是人民群眾。他們是物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富的創(chuàng)造者,是推動社會變革的決定性力量。恩格斯對私有制的批判同樣指向了所有人共享共同創(chuàng)造的福利。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民推翻了三座大山,完成社會主義改造,從而在中國確立社會主義制度。社會主義反對資本對社會資源的壟斷和支配,它的最高目標(biāo)是共產(chǎn)主義,因而天然就具有“共享主義”的蘊(yùn)含。毛澤東在其重要著作《論十大關(guān)系》中曾指出要增加工人的收入以縮小兩極差異[1]。鄧小平在1978年改革開放后提出了社會主義本質(zhì)論,即社會主義的根本目的是消滅剝削,消除兩極分化,最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。[2]373實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是社會主義的理想藍(lán)圖,可以將其看作是對共享發(fā)展理念的簡單表述。鄧小平的這一思想在全黨同志實(shí)踐的不斷擴(kuò)充下逐步走向豐富完善。隨后,以江澤民為核心的第三代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人秉持實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的原則,抓住歷史性的發(fā)展機(jī)遇,進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大對外開放,在維持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上推動社會發(fā)展,使中國在實(shí)現(xiàn)共同富裕偉大事業(yè)的道路上又前進(jìn)一大步。江澤民提出“三個(gè)代表”重要思想,其中“始終代表最廣大人民的根本利益”是對人民群眾主體地位的強(qiáng)調(diào)和突出,指出了使人民共享、共惠、共利的發(fā)展方向。胡錦濤提出的“科學(xué)發(fā)展觀”,本質(zhì)上也是對以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的不全面、不協(xié)調(diào)、不充分、不共享等問題的批評。

進(jìn)入21世紀(jì)以來,第十六次全國代表大會提出了“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,促進(jìn)社會全面進(jìn)步,不斷提高人民生活水平,保證人民共享發(fā)展成果”的要求。促進(jìn)社會全面進(jìn)步、使人民共享發(fā)展成果,是共享理念的直接體現(xiàn),也是最終目標(biāo)。黨的十七大報(bào)告將實(shí)現(xiàn)公平正義作為建設(shè)中國特色社會主義的重大任務(wù),進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。既要尊重人民的主體地位,發(fā)揮人民首創(chuàng)精神,也要使人民的各項(xiàng)權(quán)益得到保障,走共同富裕道路,在此基礎(chǔ)上推動人的全面發(fā)展,做到發(fā)展成果由人民共享。共享發(fā)展與社會公平正義密不可分,后者是前者的前提,同時(shí)也能對前者的發(fā)展起到促進(jìn)作用。十七大報(bào)告把人民共享發(fā)展成果納入社會主義公平正義的重要內(nèi)涵,體現(xiàn)了黨對實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展之關(guān)鍵的準(zhǔn)確把握。十八大報(bào)告則圍繞多個(gè)角度對“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”以及“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則”進(jìn)行更深入全面的闡述。

習(xí)近平在十八屆中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中提到:“國家建設(shè)是全體人民共同的事業(yè),國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程”。在接下來的十八屆中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中,習(xí)近平也強(qiáng)調(diào)“廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果,是社會主義的本質(zhì)要求,是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。我們追求的發(fā)展是造福人民的發(fā)展,我們追求的富裕是全體人民共同富裕。改革發(fā)展搞得成不成功,最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是人民是不是共同享受到了改革發(fā)展成果”。這一系列理論觀點(diǎn)都表明在不同的歷史條件與社會環(huán)境下中國共產(chǎn)黨對于“共享”作為社會主義內(nèi)在價(jià)值的堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào),為中國長期的貧困治理工作奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ),提供了強(qiáng)大的思想指導(dǎo)。

如今,共享發(fā)展在五大發(fā)展理念中煥發(fā)出新的活力。十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)必須牢固樹立并切實(shí)貫徹綠色、協(xié)調(diào)、共享、創(chuàng)新、開放五大發(fā)展理念,以此推動實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo),解決現(xiàn)存的發(fā)展難題,創(chuàng)造穩(wěn)固的發(fā)展優(yōu)勢。新發(fā)展理念延續(xù)了馬克思主義的價(jià)值追求,突出體現(xiàn)了人民性,是新時(shí)代下對社會共享和人民共享理念的生動詮釋。

所謂堅(jiān)持共享發(fā)展,意味著黨和國家必須作出更有效的制度安排,切實(shí)做到發(fā)展為了人民,發(fā)展依靠人民,發(fā)展成果由人民共享,使全體人民在共建共享中有更多參與感和獲得感,以此增強(qiáng)社會整體的發(fā)展動力,朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)。[3]827共享發(fā)展理念的內(nèi)涵隨著生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段而有所變化,因此實(shí)踐共享發(fā)展理念的同時(shí)也要注重并堅(jiān)持漸進(jìn)共享,著眼于中國目前的生產(chǎn)力水平和現(xiàn)實(shí)國情,逐步實(shí)現(xiàn)從不均衡到均衡的過程。在這一過程中,我們要避免過度福利化,強(qiáng)調(diào)用勞動創(chuàng)造價(jià)值、消除貧困;也要杜絕平均主義,找到公平和效率的均衡點(diǎn)。

共享發(fā)展理念有助于提高社會公平正義,降低社會中的不平等程度,是逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重大理論創(chuàng)新和決勝全面建成小康社會的重要實(shí)踐指南。

(二)共享發(fā)展是貧困治理的價(jià)值遵循

近代中國在鴉片戰(zhàn)爭后淪為半殖民地半封建國家,經(jīng)受了西方列強(qiáng)近百年侵犯與掠奪的恥辱,從而逐漸產(chǎn)生了強(qiáng)烈的趕超意識。在外部刺激之下,中國開始了政府主導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展歷程,自上而下引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會的改革發(fā)展。但這種發(fā)展并不能保證社會領(lǐng)域的均衡發(fā)展。改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)取得的發(fā)展成就堪稱奇跡,但社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻并不協(xié)調(diào),仍然存在許多不均衡與不平等,尤其是城鄉(xiāng)二元體制的阻礙擴(kuò)大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。要建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體制,全面建成小康社會,成為一個(gè)強(qiáng)大的社會主義現(xiàn)代化國家,需要讓城鄉(xiāng)人口更平等地參與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增長,共享改革開放帶來的的豐碩成果。

首先,共同富裕植根于鄧小平理論之中,是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定與繁榮的重要條件。要實(shí)現(xiàn)共同富裕,首先就是要消除貧窮。貧窮不是社會主義。要充分發(fā)揮出社會主義相較于資本主義的優(yōu)越性,就必須要在消除貧窮方面付出極大的努力。[2]225讓廣大人民群眾擺脫貧困、共同走向富裕是中國特色社會主義建設(shè)的內(nèi)在要求和最終目標(biāo),更是社會主義優(yōu)越性的本質(zhì)體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)深入開展脫貧攻堅(jiān)、打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是確保全體人民共享改革發(fā)展成果,實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。

其次,扶貧治貧也是實(shí)現(xiàn)社會公平與社會正義的必然要求。貧困治理的目的是使貧困人口能夠享有與非貧困人口同等程度的生活保障和發(fā)展權(quán)利。胡錦濤指出,要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義,需要妥善協(xié)調(diào)社會各方面的利益關(guān)系,正確處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾。公平正義包括了權(quán)利公平、分配公平、規(guī)則公平、效率公平、社會保障公平等多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),反對普遍的貧困或差距懸殊的社會收入。社會公平與社會正義是文明社會的重要標(biāo)志,也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會和諧發(fā)展的必然要求。中共第十九次全國代表大會的報(bào)告指出,當(dāng)代中國社會的民生領(lǐng)域還存在著不少短板——脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào),群眾面臨就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等多方面困難。以習(xí)近平為核心的黨中央立足于新時(shí)代建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的偉大實(shí)踐,作出在構(gòu)建社會主義和諧社會中切實(shí)維護(hù)與實(shí)現(xiàn)社會公平和社會正義的要求。

最后,共享發(fā)展成果是公共治理的價(jià)值追求。公共治理的重要價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)公共利益和謀求公共福利,現(xiàn)代政府追求公共價(jià)值的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)應(yīng)是使發(fā)展成果惠及人民群眾。要實(shí)現(xiàn)提高脫貧效率的目標(biāo),就要借助市場的力量,遵循政府主導(dǎo)、市場助推、產(chǎn)業(yè)支撐相結(jié)合的扶貧開發(fā)思路與模式。扶貧事業(yè)還強(qiáng)調(diào)“共建”,即人民參與治理,充分發(fā)揮人民群眾的能動性和積極性。扶貧中的共建與共享不可分割,圍繞解決“三農(nóng)”問題和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求,推動社會治理向基層下移,是政府公共治理的重要方面。

(三)共享發(fā)展視閾下中國貧困的治理旨?xì)w

自20世紀(jì)70年代末中國開始實(shí)施改革開放到20世紀(jì)90年代中期,經(jīng)濟(jì)高速增長帶來了社會生活的普遍改善,但也出現(xiàn)了區(qū)域之間發(fā)展差距日益擴(kuò)大、國內(nèi)需求不足和社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分裂的跡象等階段性的發(fā)展陷阱。[4]在這些發(fā)展陷阱中,貧困是受眾最廣、影響最深的。中央政府也意識到這一問題的嚴(yán)重性,因此選擇以共享發(fā)展觀作為價(jià)值遵循,通過扶貧政策引導(dǎo)來使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果進(jìn)一步惠及全社會成員。

1.開發(fā)式扶貧

開發(fā)式扶貧即在國家提供必要支持的基礎(chǔ)上,貧困地區(qū)因地制宜利用自身所有的自然資源進(jìn)行開發(fā)性的生產(chǎn)建設(shè),發(fā)展農(nóng)工產(chǎn)業(yè),逐步培養(yǎng)起貧困戶的自我積累、自我發(fā)展能力,使其能夠獨(dú)立解決溫飽問題,進(jìn)而脫貧致富。早在20世紀(jì)80年代,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》與《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》(國發(fā)〔1987〕95號)中就提出讓貧困縣把貧困治理的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。貧困地區(qū)需要通過對當(dāng)?shù)刭Y源的充分利用來發(fā)掘自身的發(fā)展?jié)摿?面向市場適度發(fā)展商品生產(chǎn),升級經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),開發(fā)新興產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部活力,同時(shí)為貧困戶提供就業(yè)機(jī)會、增加收入。

在早期階段,中國的扶貧開發(fā)工作采取了“大水漫灌”式的工作方式和“輸血”式的治理,隨著時(shí)間的推移,這一制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。在政府和市場的帶領(lǐng)下,中國的貧困治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”,治理方式也轉(zhuǎn)向“造血”式。長期的治理實(shí)踐促成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局形成,激發(fā)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力,使其參與到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中。在保持經(jīng)濟(jì)包容增長的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)社會公平、正義、共享,已成為中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要價(jià)值訴求。[5]在這樣一種價(jià)值觀念的指導(dǎo)下,農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到妥善解決。這是中國貧困治理的歷史性飛躍,更意味著包容共享的發(fā)展理念已經(jīng)深深滲透到了治貧工作中。此后的“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》在這一方面也有突出表現(xiàn)。“八七計(jì)劃”明確提出力爭用7年左右的時(shí)間(1994—2000年)基本解決當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村8 000萬貧困人口的溫飽問題,還給出了具體治理的目標(biāo)、方法、措施、對象與期限等治理綱要。中國的扶貧開發(fā)伴隨著該計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)入最后的攻堅(jiān)階段。經(jīng)過20多年的發(fā)展,這一價(jià)值理念仍在中央領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)中延續(xù),至《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中始終強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、保障和改善民生、促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果的重大舉措,對鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、確保國家長治久安、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)、構(gòu)建社會主義和諧社會均具有重大意義。

2.精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)脫貧是共享發(fā)展的作用路徑。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,經(jīng)濟(jì)增長速度從高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚?呈現(xiàn)出新常態(tài)。在這一環(huán)境下,包容性增長的主要措施如以工業(yè)化、城市化吸收農(nóng)村剩余勞動力和持續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品相對價(jià)格等將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要滿足“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo),消除絕對貧困,需要加大政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃的實(shí)施力度,特別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

(1)精準(zhǔn)識別與建檔立卡

三年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)是在未來三年內(nèi)使3 000萬左右農(nóng)村貧困人口完成脫貧。這批人是貧中之貧、困中之困,他們的脫貧問題是難啃的硬骨頭。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的首要步驟,是確定扶貧對象的必要措施。貧困戶主要集中在少數(shù)民族地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū),首先需要對他們進(jìn)行精準(zhǔn)識別。

中國貧困人口識別機(jī)制共經(jīng)歷了分別以“縣”(1986—2000年)、“村”(2001—2012年)、“戶”(2013年至今)為貧困識別單元的三個(gè)探索階段。[6]針對前兩個(gè)階段中出現(xiàn)的貧困識別偏差問題,國家在2013年提出了“精準(zhǔn)扶貧”工作機(jī)制,要求做到對貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識別、幫扶、管理和考核。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦2014年4月2日印發(fā)的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》(國開辦發(fā)〔2014〕24號)(以下簡稱《工作方案》),貧困識別的標(biāo)準(zhǔn)是2013年人均純收入低于2 736元的貧困家庭和人口。隨著扶貧實(shí)踐的深入,這一標(biāo)準(zhǔn)的局限性逐漸顯露出來,主要體現(xiàn)為脫離實(shí)際,存在很大的測量偏差。中國順應(yīng)聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署提出的多維貧困概念,將貧困戶的識別改進(jìn)為以農(nóng)戶收入為基本參考依據(jù),同時(shí)輔之以住房、教育、衛(wèi)生健康等情況,通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式進(jìn)行整戶識別。除此之外,還要精準(zhǔn)把握貧困戶貧困的原因——主要分為疾病導(dǎo)致的貧困、殘疾導(dǎo)致的貧困、勞動力缺乏導(dǎo)致的貧困、資金缺乏導(dǎo)致的貧困。有精準(zhǔn)識別作為前提,才能進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧、對癥下藥。

除此之外,為了實(shí)現(xiàn)扶貧過程的數(shù)字追蹤、動態(tài)管理,提高扶貧效率,還需要做好貧困人口的建檔立卡工作。《工作方案》明確規(guī)定了貧困戶建檔立卡的工作步驟:規(guī)模分解、初選對象、公示公告、結(jié)對幫扶、制定計(jì)劃、填寫手冊、數(shù)據(jù)錄入、聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行、數(shù)據(jù)更新。

圖1 貧困戶建檔立卡工作示意圖① 國務(wù)院扶貧辦.扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案(附件3),2014。

通過對貧困人口建檔立卡,農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了對貧困人口的精準(zhǔn)識別和全覆蓋,力爭做到“不差一村,不落一人”。建檔立卡是建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的基礎(chǔ),有助于檢測貧困縣和連片特困地區(qū),為黨和國家分析掌握扶貧開發(fā)工作情況、作出決策和考核評估提供依據(jù)。

(2)精準(zhǔn)幫扶

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵還在于精準(zhǔn)幫扶——因地制宜、因戶施策,提供相對應(yīng)的援助手段。十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),使精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作。2013年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)〔2013〕25號),明確指出要建立精準(zhǔn)扶貧的六個(gè)工作機(jī)制和十項(xiàng)重點(diǎn)工作,進(jìn)一步推動全國范圍內(nèi)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐。隨后“精準(zhǔn)扶貧”理論被進(jìn)一步細(xì)化,形成“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”工程。

《工作方案》貧困識別的標(biāo)準(zhǔn)是2013年人均純收入低于2 736元的貧困家庭和人口。隨著扶貧實(shí)踐的深入,這一標(biāo)準(zhǔn)的局限性逐漸顯露出來,主要體現(xiàn)為脫離實(shí)際,存在很大的測量偏差。中國順應(yīng)聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署提出的多維貧困概念,將貧困戶的識別改進(jìn)為以農(nóng)戶收入為基本參考依據(jù),同時(shí)輔之以住房、教育、衛(wèi)生健康等情況,通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式進(jìn)行整戶識別。除此之外,還要精準(zhǔn)把握貧困戶貧困的原因——主要分為疾病導(dǎo)致的貧困、殘疾導(dǎo)致的貧困、勞動力缺乏導(dǎo)致的貧困、資金缺乏導(dǎo)致的貧困。有精準(zhǔn)識別作為前提,才能進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧、對癥下藥。

除此之外,為了實(shí)現(xiàn)扶貧過程的數(shù)字追蹤、動態(tài)管理,提高扶貧效率,還需要做好貧困人口的建檔立卡工作?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_規(guī)定了貧困戶建檔立卡的工作步驟:規(guī)模分解、初選對象、公示公告、結(jié)對幫扶、制定計(jì)劃、填寫手冊、數(shù)據(jù)錄入、聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行、數(shù)據(jù)更新。

通過對貧困人口建檔立卡,農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了對貧困人口的精準(zhǔn)識別和全覆蓋,力爭做到“不差一村,不落一人”。建檔立卡是建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的基礎(chǔ),有助于檢測貧困縣和連片特困地區(qū),為黨和國家分析掌握扶貧開發(fā)工作情況、作出決策和考核評估提供依據(jù)。

以廣東省為例,其貧困幫扶工作的特色是“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”。根據(jù)扶貧標(biāo)準(zhǔn),廣東省在2016年識別出相對貧困村2 277個(gè),相對貧困人口70.8萬戶、176.5萬人。[7]政府對完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實(shí)施保障性扶貧,而對有勞動能力的貧困人口加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)幫扶。其中,廣東省韶關(guān)市不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制,通過培育一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、做強(qiáng)一批產(chǎn)業(yè)、提供一批服務(wù)、籌措一批扶貧資金、打造一批品牌、探索一批機(jī)制等舉措推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。[7]為大力開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶工作,韶關(guān)市政府把有就業(yè)意愿的貧困勞動力都納入培訓(xùn)范圍。同時(shí),針對符合條件的部分或全部喪失勞動力的貧困戶,政府出臺《韶關(guān)市社會保障兜底精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施方案》,將其全部納入低?；蛱乩ЧB(yǎng)范圍。87 672名現(xiàn)有貧困人口全部由政府資助購買基本醫(yī)療保險(xiǎn)并且納入大病救助范圍。

廣東省普遍采取的“基層黨組織+合作社+貧困戶”方式能有效激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力,對其他省市的精準(zhǔn)幫扶實(shí)踐有很強(qiáng)的借鑒意義。在中國現(xiàn)有的3 000萬建檔立卡貧困人口中,因病、因殘致貧的比例居高不下,老年人所占比重也較大,許多貧困人口缺少自我發(fā)展的能力和條件,單靠開發(fā)式扶貧很難實(shí)現(xiàn)脫貧,因此要注重對開發(fā)式扶貧和保障性扶貧的統(tǒng)籌?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)三年行動的指導(dǎo)意見》中明確指出,保障性扶貧并不是僅僅依靠低保兜底,它旨在為那些無法通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)脫貧的貧困人口建立以社會保障、社會救助、社會福利制度為主體,以慈善幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系,以此來實(shí)現(xiàn)兜底保障。隨著扶貧開發(fā)越來越精準(zhǔn),惠及到的人口也越來越多,扶貧效果也就越顯著,從而更能貫徹共享發(fā)展、共同富裕的價(jià)值理念。

3.人民主體

要實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展,必須實(shí)現(xiàn)人民共享,始終把人民群眾放在最高的位置。共建共享強(qiáng)調(diào)發(fā)展責(zé)任共擔(dān)、發(fā)展機(jī)會及利益共享。共建是共享的前提和基礎(chǔ),人民群眾需要參與扶貧事業(yè)的共同建設(shè),才能真正共享發(fā)展成果,實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。這意味著政府不是承擔(dān)貧困治理責(zé)任的唯一主體,貧困人口也需要共擔(dān)責(zé)任。這就要求政府注重把扶貧與扶志相結(jié)合,培育貧困人口自我發(fā)展的動力和能力,不斷增強(qiáng)困難群體的獲得感、幸福感、安全感。

從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧的轉(zhuǎn)換,體現(xiàn)了塑造反貧困主動性的現(xiàn)實(shí)要求,反映了決策者對消除貧困事業(yè)的深刻認(rèn)識。缺乏脫離貧困的主觀性和積極性是當(dāng)今許多反貧困工作進(jìn)展緩慢的重要原因之一,因此脫貧能力的培育必須首先從轉(zhuǎn)變觀念著手。所謂授人以魚不如授人以漁,若政府一味進(jìn)行輸血式的資金投入,那么貧困人口脫貧后容易迅速返貧。而在開發(fā)式扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧之下,人民群眾是治貧的主體,能不斷促進(jìn)財(cái)富的再生產(chǎn),從而使他們真正脫離貧困狀態(tài)。所以,只有貧困者自身產(chǎn)生了脫貧的意愿,他們才能充分利用貧困治理工作所提供的各項(xiàng)資源,并最終脫離扶助、自力更生。要想實(shí)現(xiàn)貧困人口的自我發(fā)展,還應(yīng)當(dāng)著重培養(yǎng)他們的致富能力,提高他們的素質(zhì)和技術(shù)。除作為主導(dǎo)的政府之外,社會多方主體也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在貧困治理中的作用,形成多元一體的社會整體治貧格局。社會公共治理的及時(shí)介入,如提供資源與監(jiān)督公共權(quán)力,為扭轉(zhuǎn)精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的不利局面和實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的目標(biāo)提供了現(xiàn)實(shí)可能。

二、城鄉(xiāng)差距的統(tǒng)籌發(fā)展

中央政府就減貧脫貧問題先后發(fā)布了三份重要的綱領(lǐng)性文件,分別是1994年出臺的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》和2001年、2011年相繼發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》與《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》。這三大文件詳細(xì)回答了貧困治理的政治意義,傳遞出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)共同繁榮的協(xié)調(diào)發(fā)展觀。

(一)城鄉(xiāng)二元體制下的時(shí)代特征變化

為了實(shí)現(xiàn)快速的工業(yè)化與資本積累,近代中國主要以農(nóng)村剩余補(bǔ)貼工業(yè)生產(chǎn),并限制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的確立,標(biāo)志著以高度集中管理為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在中國農(nóng)村全面建立,也標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)二元體制的正式形成。雖然這一體制在特定的時(shí)代背景下對中國在短時(shí)間內(nèi)建立起完備的工業(yè)體系和國防體系起到了重要的促進(jìn)作用,但其弊端隨著時(shí)代的發(fā)展也逐漸暴露出來,如城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯緩、生產(chǎn)力受到束縛等。這與追求共同富裕的社會主義本質(zhì)、科學(xué)發(fā)展觀與全面建成小康社會相違背,因而亟待調(diào)整和完善。

1984年,已存在26年的人民公社體制在農(nóng)村徹底瓦解,農(nóng)戶真正成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)營主體。1993年底,農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)銷制度也走到了盡頭,廣大農(nóng)民獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和產(chǎn)品交換自主權(quán)。雖然取消人民公社制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度使中國的城鄉(xiāng)二元體制在一定程度上產(chǎn)生了松動,但由于戶籍制度以及依附其上的城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度和福利制度的繼續(xù)存在,傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)利益格局仍然沒有從根本上打破。

2002年,中國總體進(jìn)入工業(yè)化中期,在現(xiàn)實(shí)條件下基本上具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的能力。中共中央意識到了縮小現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展巨大差距的迫切性和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要性,于是在十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入”這一重大任務(wù)。2003年10月,黨的十六屆三中全會也將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容和首要要求。2004年10月,胡錦濤在中共十六屆四中全會上基于其他工業(yè)化國家的發(fā)展歷程,對城鄉(xiāng)關(guān)系作出新的解讀:在工業(yè)化的初始階段,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供資本積累是普遍的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到一定程度后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,協(xié)調(diào)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的發(fā)展,也是一個(gè)普遍的趨勢。這些政治思想上的轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊平獬青l(xiāng)二元體制奠定了思想基石。

2003年開始一系列旨在破除城鄉(xiāng)二元體制的政策和制度安排出臺:一是減少制度對要素自由流動的阻礙,尤其是推動擴(kuò)大勞動力城鄉(xiāng)自由流動的規(guī)模,逐漸建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場;二是加速城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展,大幅提高教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等農(nóng)村公共服務(wù)水平;三是相繼出臺支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策和制度,稅費(fèi)減免和補(bǔ)貼增加使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境明顯改善;四是農(nóng)村居民的公民權(quán)利得到更好的保障。這些措施大大改善了城鄉(xiāng)關(guān)系,極大地動搖了中國的城鄉(xiāng)二元體制。

成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),對改革舊體制做出了許多卓有成效的探索。[8]成都以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動,推動農(nóng)村土地的確權(quán)頒證,在此基礎(chǔ)上開啟新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記頒證工作,并鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民集體自愿簽訂產(chǎn)權(quán)的“長久不變”決議。合法取得并經(jīng)過確權(quán)登記的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)使用,從而推動成都市城鄉(xiāng)土地要素自由流動。成都市還較早進(jìn)行戶籍制度改革,實(shí)行戶口登記地與實(shí)際居住地一致的新體制,建立“有檔次之差,無身份之別”的社會保障制度體系,著力推進(jìn)城鄉(xiāng)人口流動,破除城鄉(xiāng)戶籍壁壘。除此之外,成都市率先實(shí)施城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)教育資源的區(qū)域間流動。在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展方面,成都鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營;深化地方金融體制改革,積極發(fā)展新型農(nóng)村金融組織,創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品、服務(wù)及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投融資模式。

(二)推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐

中國城鄉(xiāng)在居民人均收入、公共服務(wù)水平、生活水平等方面的差異都較為懸殊。2018年上半年城鄉(xiāng)居民人均收入倍差2.77①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局。,農(nóng)村的公共服務(wù)水平和生活水平較之于城市居民也都較低。目前,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和決勝全面建成小康社會進(jìn)入最后的關(guān)鍵階段。黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),不漏下任何一個(gè)人,讓貧困人口、地區(qū)同全國一道邁入全面小康社會。正如《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》所說,中國的貧困地區(qū),尤其是特困地區(qū)都集中分布在農(nóng)村,因此農(nóng)村貧困人口是中國扶貧工作的主要對象。

貧困治理的目的在于增加貧困人口的人均收入,提高其生活水平,實(shí)現(xiàn)更高程度的個(gè)人發(fā)展。因此,貧困治理的價(jià)值訴求包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,這與當(dāng)代中國破除城鄉(xiāng)二元對立的努力相契合。在各項(xiàng)扶貧政策和措施中,以下三項(xiàng)內(nèi)容集中體現(xiàn)出貧困治理是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐。

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

(1)“增減掛鉤”

城鄉(xiāng)建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧密切相關(guān),城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧具有重要意義。所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,指的是按照土地利用總體規(guī)劃將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等區(qū)域一起組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū),通過建新拆舊和土地復(fù)墾,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地總量不會增加,耕地面積不會減少,質(zhì)量不會降低,用地布局更合理的土地整理工作②參見國土資源部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國土資發(fā)〔2008〕138號)。。為了引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約化,解決小城鎮(zhèn)土地開發(fā)問題,2000年6月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2000〕11號)提出,對“以遷村并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的”,政府可在建設(shè)用地的計(jì)劃中予以適當(dāng)支持,并對分散建房的宅基地進(jìn)行嚴(yán)格審批,同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民購買城鎮(zhèn)房屋或遵照計(jì)劃集中建房,將節(jié)約下來的宅基地投放給小城鎮(zhèn)建設(shè)③中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見,2000年6月。。隨后,國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)〔2000〕337號),首次明確規(guī)定了建設(shè)用地的周轉(zhuǎn)指標(biāo),對試點(diǎn)小城鎮(zhèn)“可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo),用于實(shí)施建新拆舊”④中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知.2000 11 30。。對中國土地政策具有深遠(yuǎn)影響的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)也提出鼓勵(lì)整合農(nóng)村建設(shè)用地,將城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤⑤國務(wù)院.國務(wù)院務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定.2004 10 21。。

“增減掛鉤”是“占補(bǔ)平衡”思路的合理延伸,這一政策具有雙重的節(jié)地效果。通過改善城鄉(xiāng)土地利用布局,原先效率低下、成效甚微的粗放式利用不復(fù)存在,新的土地得以集約利用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策將農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地直接聯(lián)系起來,促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的復(fù)墾,增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間。經(jīng)過十多年的實(shí)踐,增減掛鉤政策在促進(jìn)集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上發(fā)揮了重大作用,已成為影響土地利用的一大政策工具。

實(shí)施增減掛鉤與土地整治和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合,有助于改進(jìn)大部分農(nóng)村地區(qū)較為落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度的規(guī)模經(jīng)營,增強(qiáng)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)并推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí),通過整理農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約的土地也可以按照級差地租的原則進(jìn)行調(diào)整使用,將獲得的土地級差收益投入產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)村公共服務(wù)配套基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè),通過資金輸入來助力農(nóng)村振興,既可以增加農(nóng)民收入,減少貧困現(xiàn)象,提高生活水平,又推動了美麗新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。在山東、天津、寧夏、四川、江蘇等多個(gè)省市中,試點(diǎn)縣區(qū)將增減掛鉤與舊房改造、新村建設(shè)相結(jié)合,對各類農(nóng)業(yè)相關(guān)資金進(jìn)行整合調(diào)動,有效解決了農(nóng)村的飲水、通信、衛(wèi)生、能源、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)問題。

增減掛鉤還是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要途徑。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策下,有計(jì)劃地超出或建設(shè)農(nóng)村建設(shè)用地,促進(jìn)土地在空間上的有效調(diào)整和交換,一定程度上解決了中國農(nóng)村大部分地區(qū)細(xì)碎分耕、集體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)的問題。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地之所以實(shí)行增減掛鉤政策,是因?yàn)樵鰷p掛鉤有效地解決了精準(zhǔn)扶貧面臨的土地和資金困難,為扶貧政策的實(shí)施提供部分資源。

首先,通過對農(nóng)村廢棄或閑置土地的復(fù)墾還耕、復(fù)耕還林,加之以土地整理、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)恢復(fù)等,能夠?yàn)榘l(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)如旅游業(yè)提供土地利用資源。其次,農(nóng)村貧困人口從舊地搬遷至新建設(shè)的宜居區(qū)域生活,能顯著改善農(nóng)村貧困人口的居住環(huán)境。再次,農(nóng)村部分建設(shè)用地指標(biāo)可以用于規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、發(fā)展,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制,即“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”。最后,農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)也可以換取資金,實(shí)施上述扶貧措施。

(2)“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑是指“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。近年來,為提高貧困治理的力度,增減掛鉤政策已經(jīng)先后兩次拓展范圍,從允許集中連片特困地區(qū)的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)和使用,到國家級貧困縣到省級貧困縣也同樣適用此政策。這一政策已成為各地解決貧困治理的資金難題的重要手段。[9]《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出要加強(qiáng)政策保障,完善用地政策,尤其強(qiáng)調(diào)“在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷,允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用?！?018年3月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》(國辦發(fā)〔2018〕16號)(以下簡稱《管理辦法》),推動增減掛鉤政策不斷升級,將深度貧困地區(qū)納入允許跨省調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)的范圍。為貫徹落實(shí)這一部署,2018年7月,自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》(自然資規(guī)〔2018〕4號),進(jìn)一步明確相關(guān)要求。

增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑不僅由國家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù),還由國家統(tǒng)一規(guī)定調(diào)劑的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一資金的收支流動,使資金在區(qū)域間的分布達(dá)到整體平衡。調(diào)劑資金將分兩個(gè)階段向調(diào)出省份支出,70%的調(diào)劑資金在核定資金總額后支出;剩余的30%則在確認(rèn)完成拆舊復(fù)墾后再支付。根據(jù)《管理辦法》,節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格由復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定,復(fù)墾為普通耕地或其他農(nóng)用地的土地為每畝30萬元,復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬元?！豆芾磙k法》還規(guī)定了節(jié)余指標(biāo)在不同省份的調(diào)入價(jià)格:北京、上海為每畝70萬元;浙江、廣東、天津、江蘇為每畝50萬元;山東、福建等其他省份則是每畝30萬元。

增減掛鉤及其節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策是實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要探索,對實(shí)現(xiàn)全國土地資源統(tǒng)籌分配使用具有重要意義。同時(shí),它也是一項(xiàng)促進(jìn)東西部扶貧協(xié)作和對口支援的制度創(chuàng)新。通過土地與資金的流轉(zhuǎn)。這一政策使得土地成為聯(lián)通農(nóng)村貧困地區(qū)與城市非貧困地區(qū)的橋梁,其落實(shí)能有效優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地和資金資源,促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色、可持續(xù)發(fā)展,為貧困治理全局提供關(guān)鍵支持。

2.易地扶貧搬遷

易地扶貧是指將生活在生存條件惡劣地區(qū)的貧困人口遷移到其他地區(qū),并通過改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道,幫助搬遷人口逐步脫貧致富。[10]易地扶貧搬遷作為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的措施之一,提高貧困農(nóng)民的生存質(zhì)量,加快了貧困群眾的脫貧步伐,有效發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),解決民生問題。易地扶貧搬遷通過把貧困群眾搬離生存條件惡劣的地區(qū),遷入社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相對較好的區(qū)域,使其逐步走上致富路,從而在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)大面積脫貧目標(biāo)。

易地扶貧搬遷的創(chuàng)新實(shí)踐始于1983年的“三西”(甘肅的定西、河西和寧夏的西海固地區(qū))扶貧。這一措施在20世紀(jì)80年代到90年代中期主要實(shí)施于粵北、廣西的部分地區(qū),并取得了良好的減貧效果,證明了政策的正確性、有效性,也受到中央政府的高度重視。在此基礎(chǔ)上,20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初政府逐漸開始推廣易地扶貧搬遷模式。自2001年以來,國家發(fā)改委安排專項(xiàng)資金在全國范圍內(nèi)組織開展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程。截至2015年底,已累計(jì)安排易地扶貧搬遷中央補(bǔ)助投資363億元,搬遷貧困人口680多萬人,取得了顯著成效①參見《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》http://www.cxshb.gov.cn/file_read.aspx?id=27613。。2015年10月,習(xí)近平在減貧與發(fā)展高層論壇上對易地扶貧搬遷在貧困治理中的重要地位做了正式的明確。[11]2016年9月,國家發(fā)改委正式發(fā)布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。

“十三五”時(shí)期,易地扶貧搬遷的對象主要是居住在山區(qū)、荒漠化、地方病多發(fā)等生存環(huán)境差、生態(tài)環(huán)境脆弱、缺乏開發(fā)條件地區(qū)的農(nóng)村建檔立卡貧困人口。為了保障人民的基本生存權(quán)益,受地震、泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害直接威脅地區(qū)的建檔立卡貧困人口應(yīng)被優(yōu)先安置②參見《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》。。

2015年12月,發(fā)展改革委、扶貧辦、財(cái)政部、國土資源部等部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》(發(fā)改地區(qū)〔2015〕2769號)(以下簡稱《方案》),計(jì)劃在5年內(nèi)投入6 000億人民幣的資金支持,對生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷,力爭在“十三五”期間完成主要分布在石山區(qū)、深山區(qū)、高寒山區(qū)、荒漠化地區(qū)的1 000萬人口搬遷任務(wù),幫助他們與全國人民同步進(jìn)入全面小康社會,最終實(shí)現(xiàn)2020年7 000萬貧困人口全部脫貧的目標(biāo)。根據(jù)《方案》,“十三五”時(shí)期的易地扶貧搬遷將堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的方針,堅(jiān)持與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合,加大政府投入力度,創(chuàng)新投融資模式和組織方式,完善相關(guān)后續(xù)扶持政策,如住房保障、醫(yī)療教育等民生問題保障、交通保障、生活各類配套設(shè)施保障等。同時(shí),為了保障異地搬遷的扶貧效果,確保資源落到實(shí)處,確保搬遷對象從根本上解決生計(jì)問題,實(shí)現(xiàn)盡快脫貧,各級政府還需要強(qiáng)化對搬遷過程及成效的監(jiān)督考核,努力做到搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富。

《規(guī)劃》以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為統(tǒng)領(lǐng),堅(jiān)持搬遷與脫貧“兩手抓”,以正式文件形式進(jìn)一步明確了“十三五”時(shí)期推進(jìn)易地扶貧搬遷的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、資金來源及運(yùn)作模式、保障措施等,是各地開展工作的行動綱領(lǐng)。

在省一級,湖南省已開展了8年的易地扶貧搬遷工作,在這一政策的實(shí)踐中具有較強(qiáng)代表性。截至2017年底,湖南省全省已經(jīng)累計(jì)搬遷貧困人口5萬多人,搬遷工作也接近尾聲,進(jìn)入效果評估環(huán)節(jié)。為有效推進(jìn)易地扶貧搬遷工作,湖南省委省政府先后頒布實(shí)施了多項(xiàng)政策意見,對易地扶貧搬遷工作的重要意義、主要內(nèi)容、目標(biāo)任務(wù)等進(jìn)行了非常明確的界定。2015年7月,中共湖南省委十屆十三次全會通過《關(guān)于實(shí)施精準(zhǔn)扶貧加快推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的決議》,提出扶貧要“精準(zhǔn)施策”的概念,根據(jù)不同原因、類型的貧困,要有針對性地采取措施,如完善基礎(chǔ)設(shè)施、幫扶就業(yè)、易地搬遷、教育培訓(xùn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、低保政策兜底、醫(yī)療援助等等。[12]

3.促進(jìn)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)扶貧常常指代開發(fā)式扶貧,其目標(biāo)是通過發(fā)展產(chǎn)業(yè),吸納貧困人口直接或間接進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提升貧困群體自身發(fā)展能力,促進(jìn)貧困地區(qū)人口脫貧致富。大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,吸收農(nóng)村剩余勞動力,增加收入,縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要措施。與直接的資金扶助相比,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展顯然是更具有可持續(xù)性的貧困治理方式。它除了能增加農(nóng)民的收入,還將有助于盤活農(nóng)村的資金流轉(zhuǎn)與技術(shù)進(jìn)步,為新農(nóng)村建設(shè)添磚加瓦。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一定的土地資源。增減掛鉤要求在實(shí)施過程中要充分利用當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源或人文歷史資源,因地制宜推動土地整治與農(nóng)業(yè)、文化、旅游、生態(tài)康養(yǎng)等項(xiàng)目相結(jié)合的發(fā)展模式,創(chuàng)新農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的多元途徑,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)煥發(fā)強(qiáng)大的活力。

十八大以來黨提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重大方略,作為實(shí)現(xiàn)途徑的“五個(gè)一批”中首要的就是產(chǎn)業(yè)扶貧——通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批?？偨Y(jié)起來,產(chǎn)業(yè)扶貧模式主要有四種模式。[13]一是讓貧困戶直接參與“企業(yè)+基地+合作社+農(nóng)戶”模式中的生產(chǎn)過程。企業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)的選擇,統(tǒng)一技術(shù)和服務(wù),貧困戶只需要負(fù)責(zé)生產(chǎn)。這一模式的優(yōu)勢在于充分利用農(nóng)戶專業(yè)性的知識儲備和能力積累,充分發(fā)揮出農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的特殊價(jià)值。河北阜平縣通過食用菌產(chǎn)業(yè)帶動精準(zhǔn)脫貧的模式與此類似。阜平縣探索建立了“六位一體、六統(tǒng)一分”的食用菌產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式,即“政府+金融+科研+龍頭+園區(qū)+農(nóng)戶”形成一個(gè)利益整體,由企業(yè)統(tǒng)一建棚、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一制袋、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售,農(nóng)戶分戶栽培管理。這一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式兼顧各方,效益互補(bǔ),提高了食用菌行業(yè)的集約化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化水平。農(nóng)戶與企業(yè)建立合作關(guān)系,可以通過食用菌生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)勤勞致富①資料來源于中華人民共和國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站:河北省農(nóng)業(yè)廳.科學(xué)規(guī)劃精準(zhǔn)定位創(chuàng)新服務(wù)率先示范——河北阜平縣食用菌產(chǎn)業(yè)帶動精準(zhǔn)脫貧.2016 07 29.http://jiuban.moa.gov.cn/fwllm/tpgj/ztdd/201607/t20160729_5222921.htm。。

二是貧困人口參加就業(yè)難度較低的勞動密集性產(chǎn)業(yè),獲得相對穩(wěn)定的工資性收入。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中會涌現(xiàn)出大量勞動強(qiáng)度不大、技術(shù)要求不高、進(jìn)入門檻較低的就業(yè)機(jī)會,使貧困戶可以參與其中。四川蓬安積極搭建“家門口打工”平臺,在每個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園開發(fā)保潔、管護(hù)、防病等固定工作崗位,定期不定期發(fā)布臨時(shí)用工信息,引導(dǎo)有勞動能力、有技術(shù)、有一定文化水平的貧困群眾就近就地入園務(wù)工,幫助其不離鄉(xiāng)、不離土,逐步脫離貧困狀態(tài)②資料來源于中華人民共和國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站:四川省農(nóng)業(yè)廳.四川蓬安:現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園脫貧致富的奔康路.2017 03 31http://jiuban.moa.gov.cn/fwllm/tpgj/ztdd/201703/t20170331_5546461.htm。。

三是資產(chǎn)收益型模式。貧困戶把自有的土地、林地、宅基地和扶貧資金、貸款等固定資產(chǎn)或資金資產(chǎn)入股,由經(jīng)濟(jì)實(shí)體以市場化的方式經(jīng)營,獲得資產(chǎn)性收益后將收益落實(shí)到每個(gè)貧困農(nóng)戶。這一模式可以作為缺乏勞動力的貧困家庭的主要扶貧模式,在補(bǔ)充最低生活醫(yī)療保障方面發(fā)揮不可替代的作用。它將獲益的責(zé)任從農(nóng)戶自身轉(zhuǎn)移到經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,農(nóng)戶并不需要進(jìn)行額外的勞務(wù)或生產(chǎn)管理活動。資產(chǎn)收益型模式賦予貧困戶產(chǎn)權(quán)或股權(quán),有利于貧困農(nóng)戶積累資產(chǎn)并利用這些資產(chǎn)持續(xù)受益,使脫貧具有長效性,降低返貧的幾率。位于貴州西部的六盤水市采取的正是這種模式。2014年以來,六盤水市在農(nóng)村開展了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革。村集體通過入股等方式激活長期閑置的集體土地、林地、水域等自然資源要素,同時(shí)將各級財(cái)政資金投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,量化為村集體或農(nóng)戶個(gè)體持有的股金。農(nóng)民還可以自愿將個(gè)人的資產(chǎn)、技術(shù)等入股到各個(gè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營主體,成為股東享受分紅。截至2016年2月,六盤水已經(jīng)有16.6萬貧困人口參與“三變”改革,帶動22萬貧困戶脫貧。[14]

四是把上述三種模式有機(jī)結(jié)合起來,形成既有生產(chǎn)、就業(yè),又有資產(chǎn)性收益的綜合性扶貧模式。湖北秦巴山集中連片貧困地區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中針對貧困農(nóng)戶適應(yīng)市場能力差、應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)能力弱等突出問題,創(chuàng)新多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增收脫貧。秦巴山片區(qū)推動“租金(股金)+薪金”聯(lián)結(jié)機(jī)制——貧困農(nóng)戶通過土地租賃或入股收取租金或股金,同時(shí)在企業(yè)工作中賺取工資,同時(shí)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入和勞務(wù)收入,大大拓展就業(yè)增收渠道。片區(qū)行政通過包技術(shù)指導(dǎo)、包資金供給、包援助幫扶、包市場銷售,努力解決貧困戶普遍存在的“四缺”問題,即缺技術(shù)、缺資金、缺勞力、缺市場,幫助貧困戶脫貧致富③資料來源于中華人民共和國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站:湖北省農(nóng)業(yè)廳.產(chǎn)業(yè)扶貧干當(dāng)先湖北擔(dān)當(dāng)拔窮根.2017 04 17.http://jiuban.moa.gov.cn/fwllm/tpgj/ztdd/201704/t20170417_5562954.htm。。

產(chǎn)業(yè)扶貧不存在一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的普遍模式,良好的、有效的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制是依據(jù)不同地區(qū)的具體情況制定的,需要我們因地制宜。其中,特色農(nóng)林牧漁業(yè)、特色旅游業(yè)、特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等具有民族和地域特色的產(chǎn)業(yè)往往具有更強(qiáng)的生命力和經(jīng)濟(jì)推動力,需要重點(diǎn)培育。在新型的產(chǎn)業(yè)扶貧模式中,政府提供的支持對參與產(chǎn)業(yè)扶貧的各個(gè)主體而言是必不可少的,如以財(cái)政資金支持和增加貼息貸款以減輕資本對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的壓力。同時(shí),產(chǎn)業(yè)應(yīng)以市場化為發(fā)展導(dǎo)向,維護(hù)公平公正的市場秩序,積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營;貧困治理強(qiáng)調(diào)共建共享,共建的基礎(chǔ)在于激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,提升農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì),特別是要努力提高貧困戶適應(yīng)市場的能力。龍頭企業(yè)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演著一個(gè)關(guān)鍵的角色,要多渠道引導(dǎo)不同等級集體經(jīng)濟(jì)合作組織、民營企業(yè)、社會能人創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等各環(huán)節(jié)與農(nóng)戶、公司企業(yè)、生產(chǎn)基地等各主體相結(jié)合,形成一個(gè)多元共存、綜合經(jīng)營的新型經(jīng)濟(jì)整體,帶動農(nóng)戶脫貧致富。在當(dāng)代社會,掌握了技術(shù)也就相當(dāng)于占領(lǐng)了發(fā)展的制高點(diǎn),因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不能忽視高科技的作用。應(yīng)該依靠高科技發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),用高新技術(shù)和現(xiàn)代化設(shè)施裝備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)品的市場競爭力和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。以重慶市城口縣為例,城口縣建立“互聯(lián)網(wǎng)+市場主體+貧困戶”利益聯(lián)接機(jī)制,大規(guī)模發(fā)展山地雞、“中華紅心”獼猴桃、馬鈴薯等農(nóng)業(yè)特殊扶貧產(chǎn)業(yè),帶動貧困戶直接或間接從事鄉(xiāng)村旅游,參與“大巴山森林人家”等服務(wù),取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。[13]

三、全面小康的治貧行動與決心

貧困涉及到廣大人口,與人民的生活息息相關(guān)。治理貧困是貫徹落實(shí)新發(fā)展觀的迫切需要,是全面建設(shè)小康社會、實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求,是促進(jìn)社會公平正義、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分。中國是世界上最大的發(fā)展中國家,在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體水平不高,區(qū)域發(fā)展失衡程度較高,制約貧困地區(qū)發(fā)展的許多深層次矛盾依然存在。扶貧開發(fā)不是一蹴而就的,它是中國一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)。黨和國家必須懷有更大的決心、施加更強(qiáng)的力度、實(shí)行更有效的措施,打好新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn),為全民共同實(shí)現(xiàn)全面小康掃除障礙。

自2007年十七大報(bào)告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》中將“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求之一以來,中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持把貧困治理作為實(shí)現(xiàn)全面小康社會的重要課題。黨充分認(rèn)識到了扶貧治理的長期性與艱巨性,并對這場“持久戰(zhàn)”表現(xiàn)出了堅(jiān)定的決心。黨各階段的政策文件中都突出了針對貧困治理的政策部署和階段目標(biāo)。

中國共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn),隨時(shí)代發(fā)展不斷調(diào)整和深化貧困治理的具體措施,使扶貧事業(yè)始終具有旺盛的生命力和較強(qiáng)的時(shí)空適應(yīng)性。中共十八大把扶貧開發(fā)作為兩個(gè)百年復(fù)興奮斗目標(biāo)的第一個(gè)重點(diǎn)工作,還將其納入了“四個(gè)全面”工作的戰(zhàn)略布局。這一舉措突出貧困治理在新時(shí)代的必要性,加速消除區(qū)域性整體貧困現(xiàn)象?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》這兩個(gè)重要的綱領(lǐng)性文件主要側(cè)重于明確扶貧攻堅(jiān)的總目標(biāo),為“一個(gè)不漏,一個(gè)不丟”地建成小康社會提供了一份清晰的行動指南,體現(xiàn)了黨和國家打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心和信心。

(一)全面建設(shè)小康社會階段(2007年10月至2012年11月)

為貫徹落實(shí)黨的十六屆六中全會精神,切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口在生活中面臨的實(shí)際困難,國務(wù)院于2007年頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。建立這一農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是將全國所有符合條件的農(nóng)村貧困人口都納入保障范圍之中,長效解決這部分群體的基本溫飽問題。這項(xiàng)制度面向家庭年人均凈收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民,他們致貧的原因主要包括疾病殘疾、年老體弱、喪失勞動能力以及生活條件惡劣。用于實(shí)施最低生活保障的資金主要由地方籌集,各級地方人民政府將其列入財(cái)政預(yù)算,省級人民政府應(yīng)加大投入,中央政府將向有經(jīng)濟(jì)困難的地區(qū)提供適當(dāng)補(bǔ)貼。

繼2001年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》后,為進(jìn)一步促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo),國務(wù)院在2011年制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》(以下簡稱《綱要》),標(biāo)志中國的扶貧開發(fā)已經(jīng)結(jié)束以解決溫飽問題為主要任務(wù)的階段,轉(zhuǎn)入加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段?！毒V要》體現(xiàn)了扶貧新階段的原則、任務(wù)和目標(biāo),進(jìn)一步部署行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧、政策保障、社會扶貧、國際合作、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。其主要內(nèi)容包括對生存條件惡劣地區(qū)的扶貧對象實(shí)行易地扶貧搬遷,結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè),自下而上制定整村推進(jìn)規(guī)劃;分期分批實(shí)施;大力實(shí)施以工代賑;促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,深化產(chǎn)業(yè)扶貧;落實(shí)雨露計(jì)劃,使扶貧對象能獲得穩(wěn)定就業(yè);針對具體情況和具體問題組織扶貧開發(fā)創(chuàng)新機(jī)制試點(diǎn)。結(jié)合以往的政策和扶貧經(jīng)驗(yàn),《綱要》確立了到2020年,穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房養(yǎng)老的總體目標(biāo)。

2010年,為了充分實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接,充分發(fā)揮兩個(gè)制度的作用,扶貧辦等部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作的意見》。

中國農(nóng)村在2011年仍有超過2 000萬的貧困殘疾人。由于殘疾、受教育程度低、缺乏專業(yè)技能、機(jī)會不平等等個(gè)體層面的因素和扶貧資金投入不足等國家層面的原因,殘疾人在貧困人口中仍然是最貧困、最難扶持、返貧率最高的一個(gè)龐大的群體,是農(nóng)村扶貧工作面向的重點(diǎn)對象。因此,全面扶貧工作中的一大重點(diǎn)應(yīng)是著力提升對貧困殘疾人的扶貧開發(fā)力度,減少甚至消除殘疾人的絕對貧困,使殘疾人生活水平能達(dá)到社會平均水平。針對這一特殊群體,國務(wù)院在2012年頒布了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》(國辦發(fā)〔2012〕1號)(以下簡稱《綱要》)?！毒V要》把落實(shí)農(nóng)村各項(xiàng)社會保障政策與措施作為保障殘疾人基本生活的根本途徑,把扶助殘疾人家庭發(fā)展生產(chǎn)、增加收入作為幫助農(nóng)村貧困殘疾人擺脫貧困的基本手段,把推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、提高農(nóng)村殘疾人的素質(zhì)和能力作為幫助他們脫貧的根本目標(biāo)。除了傳統(tǒng)的資金投入、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、扶持農(nóng)村殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)外,《綱要》還創(chuàng)新扶貧方式,完善金融服務(wù),發(fā)揮康復(fù)扶貧貸款作用,如實(shí)施“陽光助殘扶貧基地建設(shè)”和“陽光安居工程”等?！毒V要》的總體目標(biāo)分為兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn):到2015年,農(nóng)村殘疾人生活水平總體達(dá)到小康;到2020年,穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村殘疾人不愁溫飽,全面保障其平等享用醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房和康復(fù)服務(wù)等基本公共服務(wù),同時(shí)大幅提高他們的家庭收入,使之達(dá)到或接近當(dāng)?shù)氐钠骄?。最終目標(biāo)是讓殘疾人實(shí)現(xiàn)生存有保障,生活有尊嚴(yán),發(fā)展有基礎(chǔ)。

(二)全面建成小康社會階段(2012年12月至今)

全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村,特別是在農(nóng)村貧困地區(qū)。有了前期扶貧經(jīng)驗(yàn)的積累,這一階段的扶貧政策與上一階段相比更具有針對性,集中體現(xiàn)了扶貧事業(yè)中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

為落實(shí)國家扶貧攻堅(jiān)總體部署,提高人民群眾基本文化素質(zhì)和勞動者技術(shù)技能,促進(jìn)教育強(qiáng)民、技能富民、就業(yè)安民,應(yīng)把教育扶貧作為扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)任務(wù)優(yōu)先實(shí)施。教育部、扶貧辦等部門在2013年推出《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見》(以下簡稱《意見》),提出全面加強(qiáng)基礎(chǔ)教育,加快現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展,提高高等教育的服務(wù)能力和信息化水平。在具體實(shí)施中,還要注重對學(xué)生的生活、學(xué)習(xí)資助。除此之外,《意見》在經(jīng)費(fèi)保障、學(xué)生就業(yè)、人才引進(jìn)、對口支援等方面都做出了相應(yīng)的安排。組織實(shí)施教育扶貧工程,有利于促進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)從根本上擺脫貧困,體現(xiàn)了中共中央對扶貧的深刻認(rèn)識與前瞻視野。

中國的扶貧開發(fā)雖然取得顯著成效,但貧困地區(qū)發(fā)展滯后的問題并沒有根本改變。2014年2月,中共中央和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。其中提出了三項(xiàng)主要任務(wù):一是深化發(fā)展改革,創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式。扶貧開發(fā)工作要進(jìn)一步解放思想,創(chuàng)新機(jī)制,在全國范圍內(nèi)整合扶貧開發(fā)資源并優(yōu)化配置,構(gòu)建一個(gè)政府、市場、社會合力助推的具有強(qiáng)大協(xié)同效應(yīng)的扶貧開發(fā)格局;二是注重實(shí)際效果而不是形式,扎實(shí)解決實(shí)際中出現(xiàn)的突出問題。針對制約貧困地區(qū)發(fā)展的瓶頸,應(yīng)以集中連片特殊困難地區(qū)為主戰(zhàn)場,分類引導(dǎo)、突出重點(diǎn)、攻克難點(diǎn)、關(guān)注實(shí)效,繼續(xù)完善易地扶貧搬遷、以工代賑、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等工作;三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),確保各項(xiàng)措施能落到實(shí)處,而不是以形式主義應(yīng)付工作。扶貧開發(fā)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義,要求各級黨委、政府和各有關(guān)部門更加重視這一偉大而艱巨的工作,踐行黨的群眾觀點(diǎn)和群眾路線,改變工作作風(fēng),扎根基層、心系百姓,切實(shí)為貧困群體謀福利、促發(fā)展。

中國過去在扶貧開發(fā)事業(yè)中取得成就的經(jīng)驗(yàn)之一是廣泛動員社會力量共同參與,這構(gòu)成了中國特色扶貧開發(fā)之路的重要特征。改革開放以來,各級黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和武警部隊(duì)、國有企事業(yè)單位等各社會主體率先開展有高度針對性的定點(diǎn)扶貧,民營企業(yè)、社會組織和個(gè)人也通過多種方式積極參與貢獻(xiàn)扶貧開發(fā),社會多方協(xié)作扶貧日益彰顯出巨大的發(fā)展?jié)摿Α栴}總是與優(yōu)勢相伴而生,在社會扶貧模式中存在的問題主要有組織動員不充分、體制機(jī)制不完善、政策支持不豐富等。為解決這些問題,進(jìn)一步動員社會各界參與扶貧開發(fā)過程,以創(chuàng)新模式助力新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn),國務(wù)院于2014年下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》(國辦發(fā)〔2014〕58號)(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分鲝埮嘤嘣鐣鲐氈黧w,尤其是社會組織、民營企業(yè)和個(gè)人等市場導(dǎo)向較強(qiáng)的主體。文件倡導(dǎo)創(chuàng)新社會參與方式,如實(shí)施扶貧志愿服務(wù)、創(chuàng)建扶貧公益品牌、建設(shè)信息服務(wù)平臺、促進(jìn)政府購買服務(wù)?！兑庖姟返哪繕?biāo)在于匯全國之力、集全民之智、聚各方之財(cái),創(chuàng)新和完善人人皆可為、人人皆愿為、人人皆能為的社會扶貧機(jī)制,形成政府、社會、市場整體協(xié)調(diào)推進(jìn)的扶貧模式,加快扶貧開發(fā)進(jìn)程。

確保農(nóng)村貧困人口到2020年基本擺脫貧困,是全面建成小康社最為艱巨的任務(wù)。2015年11月,《中共中央國務(wù)院打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》),細(xì)化各項(xiàng)工作的部署:實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略,加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧;加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),消除制約發(fā)展的瓶頸;強(qiáng)化政策支持,完善扶貧支持體系;緊密圍繞在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,為解決貧困問題提供強(qiáng)有力的政治保障;大力營造良好的社會氛圍,為貧困治理提供強(qiáng)大、持久的精神動力,繼而轉(zhuǎn)化為物質(zhì)生產(chǎn)力?！稕Q定》呼吁大家更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平為總書記的黨中央周圍,團(tuán)結(jié)合作、努力工作,堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),爭取實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo),拉近與實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的距離。

2016年,為了提高扶貧工作的針對性和有效性,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》決定以脫貧實(shí)效和群眾認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn),建立一套完整、嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困退出機(jī)制,確保扶貧對象(貧困人口、貧困村、貧困縣)在2020年前有序退出,如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略目標(biāo)。隨后,國務(wù)院發(fā)布了“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃,指出“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的決勝階段,也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定性階段。其中,中共中央闡明了“十三五”時(shí)期國家脫貧攻堅(jiān)的總體思路、基本目標(biāo)、主要措施和主要任務(wù)。它不僅是對過去減貧經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),也是對未來工作的愿景和規(guī)劃。當(dāng)前,“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃已成為指導(dǎo)各地脫貧攻堅(jiān)工作的行動指南,與其他階段性文件一同構(gòu)成各相關(guān)方制定有關(guān)貧困專項(xiàng)治理規(guī)劃的重要依據(jù)。

2018年6月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布?！兑庖姟穼^去的工作進(jìn)行了總結(jié),同時(shí)細(xì)化了對扶貧的關(guān)鍵和難點(diǎn)的部署,包括集中力量支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān),加強(qiáng)到村、到戶、到人的精準(zhǔn)幫扶措施,加快補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板,加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧行動保障,動員全社會力量參與脫貧攻堅(jiān),鞏固精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作,加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)作用等內(nèi)容。《意見》中的“切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感,集中力量攻克貧困的難中之難、堅(jiān)中之堅(jiān),確保堅(jiān)決打贏脫貧這場對如期全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有決定性意義的攻堅(jiān)戰(zhàn)”正是黨對于扶貧治理的堅(jiān)定決心的明顯展現(xiàn)。

2020年1月25日,國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)關(guān)于開展掛牌督戰(zhàn)工作的指導(dǎo)意見的通知。對2019年底全國未摘帽的52個(gè)貧困縣,以及貧困人口超過1 000人和貧困發(fā)生率超過10%的共1 113個(gè)貧困村進(jìn)行掛牌督戰(zhàn),及時(shí)解決制約完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的突出問題,確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽。2020年3月6日,習(xí)近平總書記在京出席決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會并發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào),到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧,是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾,必須如期實(shí)現(xiàn)。所有的這一系列行動,無一不充分彰顯著中國貧困治理中,全面小康的治貧行動與決心的價(jià)值訴求。