左 停 劉文婧

在減貧與發(fā)展的目標(biāo)和內(nèi)容中,教育是其中一個(gè)重要組成部分,同時(shí)教育也被視為實(shí)現(xiàn)減貧與發(fā)展的重要路徑。貧困通常被定義為家庭經(jīng)濟(jì)生活水平較低和物質(zhì)資源較為匱乏,隨著對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)從單一的物質(zhì)維度,向能力、權(quán)利匱乏的多維貧困視角轉(zhuǎn)變,社會(huì)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到貧困背后的深層表現(xiàn)是貧困人口人力資本存量不足、自身發(fā)展能力欠缺,這與受教育水平低有直接的關(guān)系。教育逐步成反貧困戰(zhàn)略和指標(biāo)中的一個(gè)重要方面。

與此同時(shí),教育也開(kāi)始被視為反貧困的一個(gè)重要路徑,教育的反貧困功能實(shí)現(xiàn)主要基于教育提升人力資本以及增加人力資本投資回報(bào)的理論構(gòu)建。對(duì)人力資本的研究最早起源與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯密,他把“社會(huì)上一切人民學(xué)到的有用才能”歸為固定資本,并提出學(xué)習(xí)的時(shí)候所花的費(fèi)用,可以得到償還,賺取利潤(rùn)[1]269,初步闡述了人力資本投資的基本內(nèi)涵。20世紀(jì)60年代,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨在美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)上正式提出“人力資本”,把教育和培訓(xùn)看做是增加人力資本的長(zhǎng)久而有效的途徑,并認(rèn)為人力資本投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要源泉,也是效益最佳的投資[2]33。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝克爾通過(guò)建構(gòu)人力資本微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析模型,分別對(duì)在職教育培訓(xùn)、學(xué)校正規(guī)教育、其他知識(shí)的收入效應(yīng)進(jìn)行論證,深入分析了人力資本的分配和收益,證實(shí)了人力資本尤其是教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的重要作用[3]9。20世紀(jì)80年代,隨著新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的興起,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅默和盧卡斯將特殊的知識(shí)和專業(yè)化的人力資本作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素,它們不僅能形成遞增的收益,而且能使資本和勞動(dòng)等要素投入也產(chǎn)生遞增收益,從而使整個(gè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模收益遞增[4]129。從個(gè)體的發(fā)展和權(quán)利的角度,20世紀(jì)90年代森提出了能力貧困理論,其核心觀點(diǎn)認(rèn)為貧困是基本可行能力的絕對(duì)剝奪[5]85,如知識(shí)技能不足會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)力水平低下、衛(wèi)生習(xí)慣落后會(huì)滋生傳染性疾病、環(huán)保意識(shí)淡薄會(huì)引發(fā)自然生態(tài)破壞等問(wèn)題,提出要重視個(gè)人發(fā)展的權(quán)利和能力的培養(yǎng),而教育則是個(gè)人發(fā)展權(quán)利和能力獲取的重要途徑。近年來(lái)中國(guó)不少學(xué)者也積極研究教育發(fā)展對(duì)減貧的重要作用,認(rèn)同教育的反貧困的經(jīng)濟(jì)功能,認(rèn)為教育的經(jīng)濟(jì)功能和人的培養(yǎng)功能是教育的反貧困功能產(chǎn)生的內(nèi)在依據(jù)[6]140。2000年聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)把“實(shí)現(xiàn)普及初等教育”①聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站.千年發(fā)展目標(biāo).https:∥www.un.org/zh/millenniumgoals/。作為重要的發(fā)展目標(biāo)之一。2015年聯(lián)合國(guó)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)中提出“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育,讓全民終身享有學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”②聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站.可持續(xù)發(fā)展目標(biāo).https:∥www.un.org/sustainabledevelopment/zh/。。

教育被視為人力資本生產(chǎn)和積累的重要途徑,對(duì)實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義,但現(xiàn)實(shí)中的教育與經(jīng)濟(jì)之間并不必然是正向線性的或正相關(guān)的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中的教育兼具基本權(quán)利、社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)投資等多重性質(zhì)。從時(shí)間維度看,教育也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性、過(guò)程性問(wèn)題,從教育作用于受益主體、到受益主體能力的塑造和培養(yǎng)再到教育收益(經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和收益)有效產(chǎn)出,這個(gè)冗長(zhǎng)的過(guò)程中存在著復(fù)雜的限制性條件,如教育的供給障礙、成本障礙、效益障礙、動(dòng)力和觀念障礙等。從管理和政策角度,現(xiàn)實(shí)的教育活動(dòng)能解決問(wèn)題,但也能產(chǎn)生問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)期間在一些貧困地區(qū)曾發(fā)生多起因適齡學(xué)生輟學(xué)而引發(fā)的“官告民”事件,背后的原因涉及到教育成本、教學(xué)質(zhì)量、校園環(huán)境、績(jī)效等錯(cuò)綜復(fù)雜因素:因家庭眼前的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而選擇提早中斷學(xué)業(yè)外出打工;長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)習(xí)成績(jī)較差對(duì)學(xué)習(xí)喪失興趣和信心;因成績(jī)差在校園生活中被邊緣化;等等。因此,實(shí)現(xiàn)教育的反貧困功能、解決貧困與教育之間存在的問(wèn)題,必須要深刻理解貧困與教育的現(xiàn)實(shí)關(guān)系,本文在從現(xiàn)實(shí)和實(shí)證的角度來(lái)理解貧困與教育的關(guān)系基礎(chǔ)上,反思脫貧攻堅(jiān)中教育領(lǐng)域減貧的階段性成就,并探討下一步相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略中以教育促減貧、促發(fā)展的政策方向和對(duì)策措施。

一、貧困與教育的現(xiàn)實(shí)關(guān)系解構(gòu)

貧困和教育之間存在雙向的相互作用關(guān)系。隨著對(duì)貧困內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的不斷深入,對(duì)貧困的測(cè)量已經(jīng)從單一的收入貧困向多維貧困視角轉(zhuǎn)變,貧困不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下,貧困地區(qū)的教育落后、貧困人口的受教育水平低既是貧困的主要表現(xiàn)也是貧困的重要原因。

在貧困對(duì)教育的影響中,一方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、生活水平低下、生計(jì)資本不足的生活狀態(tài)有利于激發(fā)貧困家庭的教育需求和教育投資動(dòng)力;另一方面,處于貧困狀態(tài)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性也會(huì)制約貧困地區(qū)和家庭對(duì)教育的支付能力和投資意愿,很容易出現(xiàn)一些貧困學(xué)生輟學(xué)的情況。在教育對(duì)貧困的影響中,一方面,教育通過(guò)提升個(gè)人的知識(shí)、能力、技能為貧困地區(qū)增加人力資本積累,也改善貧困地區(qū)的總體發(fā)展環(huán)境;另一方面,教育無(wú)疑會(huì)增加貧困家庭眼前的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和機(jī)會(huì)成本。有學(xué)者把這種現(xiàn)象定義為“教育消費(fèi)型貧困”[7]327,指的是20世紀(jì)初我國(guó)義務(wù)教育的收費(fèi)日漸增長(zhǎng)、高中和大學(xué)費(fèi)用較高均讓普通農(nóng)民難以承受[7],隨著資助體系的完善,其內(nèi)涵轉(zhuǎn)變?yōu)楦咧屑耙陨系慕逃A段[8]和高等教育階段[9]的家庭教育支出負(fù)擔(dān)過(guò)重,并產(chǎn)生了“因教致貧”的概念。隨后有學(xué)者把因教致貧的討論轉(zhuǎn)向教育收益問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)教育收益的不可控性在高等教育走向大眾化后表現(xiàn)較為明顯[10]。

與其他類型的投資相比,教育長(zhǎng)期投資的不穩(wěn)定因素較多,所消耗的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本較大,也會(huì)出現(xiàn)教育收益與投入之間失衡的情況。現(xiàn)實(shí)的教育包括多個(gè)階段,如學(xué)前教育、初等教育、中等教育、職業(yè)技術(shù)教育和高等教育,甚至包括學(xué)校教育之后的繼續(xù)教育,它們實(shí)際功能假定是不一樣的。接受教育首先有利于增強(qiáng)人民對(duì)教育權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,這是受教育權(quán)利得到保證的基本前提,也是基本能力獲取的直接途徑,職業(yè)能力的培養(yǎng)也為個(gè)人實(shí)現(xiàn)社會(huì)各種功能性活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。相當(dāng)程度上教育也具有社會(huì)福利性,當(dāng)教育成為人們既定選項(xiàng)的時(shí)候,政府的成本分擔(dān)就是公民家庭的一項(xiàng)社會(huì)福利,在很多地方教育還成為社會(huì)福利的傳遞工具,用以解決兒童貧困進(jìn)而家庭貧困的問(wèn)題。

圖1 貧困與教育的現(xiàn)實(shí)關(guān)系

綜上,就貧困和教育的內(nèi)在邏輯關(guān)系來(lái)看,教育與貧困不僅僅表現(xiàn)為教育致貧和教育扶貧,教育反貧困功能的實(shí)現(xiàn)取決于二者的相互作用方向和程度(圖1),這其中包含的需要克服的四個(gè)方面的障礙要素:教育的可獲得性、可承受性、與個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展相關(guān)性和長(zhǎng)期回報(bào),以下將從上述四個(gè)方面對(duì)教育與貧困關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步分析,這四個(gè)障礙,前兩者是解決絕對(duì)貧困義務(wù)教育保障的核心問(wèn)題,后兩者是解決相對(duì)貧困過(guò)程中需要面對(duì)的長(zhǎng)期問(wèn)題。

(一)教育的可獲得性障礙因素

教育的可獲得性主要包括兩個(gè)方面,一是教育的可獲得性的水平,即學(xué)齡人口的參與程度;二是教育的可獲得性是否完整,主要是指學(xué)齡人口完成教育的質(zhì)量。獲得全面而完整的教育是實(shí)現(xiàn)教育投資預(yù)期收益的基本前提。總體來(lái)看,目前世界范圍內(nèi)不同地區(qū)和群體的受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)還存在較大差異。21世紀(jì)初,世界上半數(shù)以上的國(guó)家實(shí)行9年及9年以上的義務(wù)教育,義務(wù)教育年限在10年及以上的國(guó)家和地區(qū)占比為40.5%,實(shí)行12年及12年以上義務(wù)教育的國(guó)家比重較低,只占6.5%,主要以美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家為主[11]52。當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家的初等教育入學(xué)率已達(dá)到91%,但仍有5 700萬(wàn)適齡兒童失學(xué)①聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站.https:∥www.un.org/sustainabledevelopment/zh/education/。,受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)遭到剝奪。中國(guó)在1986年提出并開(kāi)始實(shí)行9年制義務(wù)教育[12]2,但實(shí)現(xiàn)的水平在不同地區(qū)之間還存在一定差距。中國(guó)一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入、改善辦學(xué)條件的傾斜支持不夠,總體的教育服務(wù)供給不足、教育服務(wù)的可及性低,偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困人口難以獲得便捷有效的教育資源,如一些貧困地區(qū)的農(nóng)村幼兒園規(guī)模和質(zhì)量遠(yuǎn)不能滿足人口的實(shí)際需求。中國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口居住較為分散,伴隨著近年來(lái)地方政府對(duì)學(xué)生生源極少的農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行大規(guī)模撤銷或合并,幼兒園和小學(xué)的教學(xué)點(diǎn)主要集中在行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn),意味著偏遠(yuǎn)自然村組的適齡兒童不能就近入園入學(xué),在一些公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的貧困地區(qū),這無(wú)疑額外增加了貧困家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在普惠性學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足的地區(qū),學(xué)前兒童早早地開(kāi)始寄宿在學(xué)校,使得家庭教育、社會(huì)教育嚴(yán)重缺位,學(xué)校教育壓力加大[13],額外增加了學(xué)校進(jìn)行生活和教學(xué)管理的難度、降低了學(xué)生家庭的教育可獲得性。

(二)教育的可承受性障礙因素

教育扶貧要降低貧困群體的教育相對(duì)剝奪程度、解決每一個(gè)適齡學(xué)生不因家庭困難而失學(xué)的問(wèn)題,還要解決經(jīng)濟(jì)可承受性問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)性是貧困的第一屬性,即要考慮貧困家庭對(duì)不同階段教育成本的投資承受能力。貧困家庭進(jìn)行教育投資的成本既包括直接成本、還需要認(rèn)真考慮的是機(jī)會(huì)成本。直接成本主要指為子女完成整個(gè)教育階段的實(shí)際貨幣支出,主要包括學(xué)費(fèi)、書(shū)本資料費(fèi)、輔導(dǎo)班、住宿費(fèi)、交通費(fèi)、餐費(fèi)、服裝費(fèi)、生活費(fèi)等日常開(kāi)支。按照教育階段劃分來(lái)看,6～15歲兒童屬于接受初等和中等教育的學(xué)齡兒童,還不符合能夠進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的基本條件,但一些困難家庭兒童實(shí)際上會(huì)承擔(dān)很多家庭生產(chǎn)勞動(dòng)(如放牧、家務(wù)),所以該階段的教育的機(jī)會(huì)成本并不真的是零。由于這一階段兒童心智尚未發(fā)育成熟,尤其是普惠性學(xué)前教育資源不足的地區(qū),家庭成員需要投入較長(zhǎng)的陪讀時(shí)間而產(chǎn)生的間接機(jī)會(huì)成本則大大減少了家庭勞動(dòng)力的工作時(shí)間和收入,額外增加了這些家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和其他成員的機(jī)會(huì)成本。16～24歲適齡學(xué)生處于普通高中、職業(yè)教育、大學(xué)及以上教育階段,已符合法定的勞動(dòng)年齡,需要在直接成本的基礎(chǔ)上承擔(dān)機(jī)會(huì)成本,即因上學(xué)而放棄進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取的收益,機(jī)會(huì)成本與年齡的增長(zhǎng)呈正向的相關(guān)關(guān)系。對(duì)于非學(xué)齡階段人員選擇繼續(xù)教育或職業(yè)培訓(xùn)同樣存在貨幣形式的直接成本和機(jī)會(huì)成本,這一群體的機(jī)會(huì)成本主要是指工作時(shí)間以外所消耗的時(shí)間和精力。

通常情況下,只有當(dāng)教育投資的預(yù)期收益大于現(xiàn)期投資成本時(shí),投資者才會(huì)決定投資做出這項(xiàng)現(xiàn)期支出,同時(shí)貧困家庭也會(huì)根據(jù)家庭各類支出項(xiàng)目的優(yōu)先次序進(jìn)行選擇。因教育支出過(guò)大而產(chǎn)生的新增貧困和返貧也是之前脫貧攻堅(jiān)中關(guān)注的主要問(wèn)題,如高等教育階段的學(xué)生面臨的直接成本和機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)超過(guò)許多貧困家庭自身的承受力,對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活負(fù)擔(dān)較重的家庭,不得不迫于減輕生活壓力而選擇提前中斷學(xué)業(yè)(輟學(xué)、失學(xué))進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。

(三)與個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展的相關(guān)性障礙因素

就業(yè)與產(chǎn)業(yè)是貧困家庭擺脫貧困的一個(gè)重要路徑。接受的教育能否有效地促進(jìn)貧困家庭的勞動(dòng)力就業(yè)和發(fā)展產(chǎn)業(yè),是貧困家庭家計(jì)決策中的一個(gè)重要因素。就業(yè)是教育聯(lián)系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要橋梁,然而很多地區(qū)并沒(méi)有形成適合當(dāng)?shù)刈陨戆l(fā)展特點(diǎn)和人才培養(yǎng)需要的教育,雖然越來(lái)越多的人滿足了上學(xué)的需要,但并未充分掌握相應(yīng)的知識(shí)和技能。本課題組曾對(duì)國(guó)家級(jí)貧困縣Y縣建檔立卡數(shù)據(jù)(2015—2018年)中勞動(dòng)力進(jìn)行教育收益率分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)收入水平相關(guān)性按照職業(yè)高中、初中、高中、小學(xué)和文盲或半文盲的順序依次遞減,其中職業(yè)高中教育的收益最高,初中和高中學(xué)歷的收益差距不大。

在中國(guó)當(dāng)前的教育結(jié)構(gòu)中,職業(yè)教育的吸引力和制度支持相對(duì)不足,現(xiàn)有勞動(dòng)力供給難以滿足技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)的需要。受“唯學(xué)歷論”的人才觀和社會(huì)用人觀等傳統(tǒng)觀念影響,貧困地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)所形成的固有觀念認(rèn)為通過(guò)應(yīng)試教育的升學(xué)路徑來(lái)脫離長(zhǎng)期生活的貧困地區(qū)才能得到更好的發(fā)展,對(duì)職業(yè)教育的觀念認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)?，F(xiàn)有招生體制和教育政策是普通高中優(yōu)先招生,間接誘導(dǎo)農(nóng)戶將職業(yè)教育歸為“二流教育”,從而出現(xiàn)中高職學(xué)校存在所招收的優(yōu)質(zhì)生源少、轉(zhuǎn)化率低,學(xué)生并沒(méi)有學(xué)到應(yīng)有的技能和本領(lǐng)。那些未能直接升入大學(xué)等接受高等教育的人進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)或返回家鄉(xiāng)缺少職業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì),出現(xiàn)了“種田不如老子,挑擔(dān)不如妹子”的就業(yè)創(chuàng)業(yè)困難的尷尬局面[14]83。

(四)教育投資的長(zhǎng)期回報(bào)障礙因素

教育回報(bào)率低是影響教育投資的重要因素,也是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展中的階段性問(wèn)題。社會(huì)結(jié)構(gòu)在一定程度上影響和制約著教育投資的人力資本結(jié)構(gòu),社會(huì)分層帶來(lái)教育機(jī)會(huì)和教育收益的差異,進(jìn)而影響個(gè)人的社會(huì)地位和職業(yè)發(fā)展,父母的家庭背景不僅嚴(yán)重影響了人們教育的獲得,還影響人們初次就業(yè)職業(yè)的階層地位和現(xiàn)就業(yè)職業(yè)的階層地位[14]257。對(duì)不少家庭而言,教育在很大程度上已經(jīng)高度世俗化,其目的具有顯著的功利取向,而非單純的人的和諧發(fā)展[15]。

作為發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)的當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也沒(méi)有對(duì)教育投資的回報(bào)做出及時(shí)、公平的回應(yīng)。教育回報(bào)率與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系密切。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,主要是傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖行業(yè),從事簡(jiǎn)單的勞動(dòng)生產(chǎn)活動(dòng)。即使有勞動(dòng)密集型行業(yè)的地區(qū),也主要涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、紡織、服裝、皮革等傳統(tǒng)制造業(yè)以及飲食、旅店、理發(fā)、運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)服務(wù)業(yè),大量人口只能從事技術(shù)含量較低的初級(jí)加工和提供服務(wù)?？傮w來(lái)看,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一、對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度較高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于低發(fā)展水平。即使是外出務(wù)工,相關(guān)的就業(yè)崗位也以一般的制造業(yè)和基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)為主,現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)并沒(méi)有真正形成人力資本的知識(shí)紅利。

教育投資的低效或無(wú)效則誘使貧困學(xué)生在初中或高中階段較早輟學(xué)、進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng),對(duì)這部分貧困家庭來(lái)說(shuō),中斷教育投資其實(shí)是一種迫于現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈選擇。這些貧困家庭囿于自身生計(jì)系統(tǒng)、視野狹小和局促,在工具理性驅(qū)動(dòng)下功利性地追求教育投資的生產(chǎn)力和收益率,但迫于現(xiàn)實(shí)較長(zhǎng)的時(shí)間機(jī)會(huì)成本和投資收益率的不確定性,進(jìn)行長(zhǎng)期教育投入的意愿和動(dòng)力明顯不足,也難以真正打破貧困惡性循環(huán)。

二、中國(guó)脫貧攻堅(jiān)中教育領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐

貧困地區(qū)人口具有二重性,他們既是幫扶的客體對(duì)象也應(yīng)是反貧困主體,貧困人口能否有效成為反貧困主體,取決于瞄準(zhǔn)貧困人口的人力資本建設(shè)情況。在中國(guó)教育則是促進(jìn)貧困地區(qū)人力資本增值的重要途徑,因而一直也被視為解決貧困特別是長(zhǎng)期貧困、代際貧困的重要議題。本課題組通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)使用“篇關(guān)摘”檢索“貧困”或“脫貧”或“扶貧”或“減貧”或“反貧困”相關(guān)的CSSCI期刊論文(1995年使用核心期刊論文),并剔除會(huì)議綜述、前言、通訊等,分別在1990—1999年、2000—2010年、2011—2020年三個(gè)時(shí)間段各自選取了兩個(gè)年份作為代表年份,我們發(fā)現(xiàn),教育扶貧作為關(guān)鍵詞出現(xiàn)的相對(duì)頻度①相對(duì)頻度=關(guān)鍵詞所在文章數(shù)/文章總數(shù)X100%。1995年核心期刊、1999年CSSCI期刊論文共825篇,教育扶貧81篇;2005年、2009年檢索到CSSCI期刊相關(guān)論文共1177篇,教育扶貧265篇;2015年、2019年CSSCI期刊論文共2 205篇,教育扶貧216篇。分別為9.82%、22.51%、9.8%,無(wú)論是在哪一個(gè)階段,教育扶貧一直是排名領(lǐng)先的核心關(guān)鍵詞之一,也是反貧困中的一個(gè)熱點(diǎn)話題(圖2)。

圖2 中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于扶貧研究文獻(xiàn)中的關(guān)鍵詞三階段相對(duì)頻度分布圖

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略的同時(shí),將“發(fā)展教育脫貧一批”作為精準(zhǔn)減貧脫貧的重要途徑,更加強(qiáng)調(diào)“治貧先治愚,扶貧先扶智”。2013年教育部等7部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見(jiàn)》搭建了教育扶貧的系統(tǒng)性的政策體系框架。2016年的《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》作為首個(gè)教育脫貧的五年規(guī)劃,明確將“精準(zhǔn)”教育扶貧政策瞄準(zhǔn)到貧困群體,規(guī)劃圍繞夯實(shí)教育脫貧根基、提升教育脫貧能力、拓寬教育脫貧通道、拓展教育脫貧制定了具體的政策安排。2018年教育部與國(guó)扶辦聯(lián)合出臺(tái)的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案(2018—2020年)》要求對(duì)深度貧困地區(qū)加大教育資源傾斜和教育政策優(yōu)惠力度。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)中國(guó)教育領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐探索體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié),改善貧困地區(qū)辦學(xué)條件

為實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置,推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展,2013年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見(jiàn)》(教基一〔2013〕10號(hào)),該意見(jiàn)主要圍繞改善集中連片特困地區(qū)辦學(xué)條件和學(xué)生的生活設(shè)施明確了工作重點(diǎn)。2014—2017年,中央財(cái)政投入針對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等義務(wù)教育薄弱地區(qū),國(guó)家持續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度,實(shí)現(xiàn)連續(xù)四年有增長(zhǎng),累計(jì)投入專項(xiàng)資金1 336億元,帶動(dòng)地方投入2 500多億元①教育部.教育部財(cái)政部強(qiáng)調(diào)六個(gè)“進(jìn)一步”扎實(shí)推進(jìn)全面改薄工作.2017 07 06.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201707/t20170706_308789.html。。投資的重點(diǎn)一方面著力優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教學(xué)點(diǎn)的布局,重點(diǎn)解決偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童上學(xué)距離遙遠(yuǎn)、教育成本較高的問(wèn)題。從教育文化設(shè)施的便利性來(lái)看,2018年農(nóng)村貧困人口所在自然村上幼兒園、上小學(xué)便利的農(nóng)戶比例分別為87.1%和89.8%,義務(wù)教育階段的兒童中有九成多兒童上學(xué)花費(fèi)時(shí)間在半小時(shí)以內(nèi),其中,62.6%在15分鐘以內(nèi),29.2%在15～30分鐘之間,8.1%在半小時(shí)以上②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室:《2019年中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2019年,第33頁(yè)。。投資的另一方面通過(guò)因地制宜地新建、擴(kuò)建、改造農(nóng)村校舍改善貧困地區(qū)薄弱的辦學(xué)條件,完善學(xué)校住宿、食堂、飲水、洗浴等設(shè)施來(lái)改善農(nóng)村寄宿學(xué)生的生活條件。為縮短貧困地區(qū)與其他地區(qū)教育資源的差距,教育部門(mén)還加大對(duì)學(xué)校寬帶、多媒體及教學(xué)平臺(tái)的投入力度,促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的優(yōu)質(zhì)教育資源共享。

(二)擴(kuò)大資助覆蓋面,構(gòu)建全學(xué)段、全類型教育扶貧資助體系

教育扶貧政策的實(shí)施范圍以11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)和三區(qū)三州地區(qū)的縣和村為主戰(zhàn)場(chǎng),以及這些地區(qū)之外的貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等。中國(guó)的教育扶貧資助體系堅(jiān)持精準(zhǔn)性和普惠性相統(tǒng)一的原則,目的是防止貧困家庭的孩子出現(xiàn)因家庭困難而失學(xué)的現(xiàn)象。在瞄準(zhǔn)對(duì)象上,既有整村推進(jìn)的統(tǒng)一規(guī)劃,從學(xué)前教育開(kāi)始,包括義務(wù)教育、普通高中、職業(yè)教育、高等教育階段符合條件的學(xué)生應(yīng)助盡助,實(shí)現(xiàn)了各教育階段貧困學(xué)生資助體系的全覆蓋,也注重對(duì)特殊地區(qū)和特殊群體的專門(mén)性幫扶,將教育資助的范圍由貧困家庭學(xué)生拓展到農(nóng)村低保、特困供養(yǎng)學(xué)生、孤殘學(xué)生、留守兒童等特殊群體,保障適齡學(xué)生資助的入學(xué)機(jī)會(huì)和教育公平。2012—2018年全國(guó)共資助學(xué)生6.19億人次,資助總金額累計(jì)突破1萬(wàn)億元,達(dá)到10 907億元,成為一項(xiàng)重大、重要的民生支出,2018年學(xué)生資助資金中,財(cái)政投入共計(jì)1 290.08億元(不含義務(wù)教育免費(fèi)教科書(shū)和營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助),占當(dāng)年資助資金比例為63.15%③人民網(wǎng).《2018年中國(guó)學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告》.2019 03 11.http:∥society.people.com.cn/n1/2019/0311/c1008-30968103.html。。同時(shí)為進(jìn)一步減輕貧困地區(qū)的家庭負(fù)擔(dān),在提高貧困地區(qū)少年兒童健康水平方面實(shí)施營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃,各貧困地區(qū)開(kāi)展義務(wù)教育階段營(yíng)養(yǎng)改善試點(diǎn),有條件的地區(qū)已擴(kuò)展到學(xué)前教育階段,逐漸實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。為了進(jìn)一步開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)的人力資源,保證學(xué)生接受更高程度的教育,國(guó)家對(duì)深度貧困和三區(qū)三州地區(qū)的學(xué)生加大傾斜力度,實(shí)施定向招生計(jì)劃,基本形成了以貧困個(gè)體教育生命周期全過(guò)程的教育扶貧資助閉環(huán)。

(三)著力提高貧困地區(qū)的教學(xué)質(zhì)量

在個(gè)體的受教育歷程中,教育質(zhì)量的高低是影響學(xué)生可持續(xù)學(xué)習(xí)能力和學(xué)業(yè)程度的關(guān)鍵因素,其中貧困地區(qū)教師儲(chǔ)備知識(shí)的深度和廣度則是影響當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量的重要因素。為解決當(dāng)前貧困地區(qū)人力資源中的人力資本“價(jià)值”不高的問(wèn)題,《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020)》圍繞提高農(nóng)村貧困地區(qū)教師的數(shù)量和質(zhì)量,引進(jìn)和留住優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村任教做了具體的安排部署,不斷加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)如教師待遇、教師管理和教師培訓(xùn)。通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)村義務(wù)教育特崗教師的規(guī)模、鼓勵(lì)免費(fèi)師范生到偏遠(yuǎn)地區(qū)從教、退休的高級(jí)、優(yōu)秀教師到貧困地區(qū)講學(xué)的方式來(lái)彌補(bǔ)教師數(shù)量不足,截至2018年底,全國(guó)共有鄉(xiāng)村教師290多萬(wàn)人,其中中小學(xué)近250萬(wàn)人,幼兒園42萬(wàn)多人,40歲以下的青年教師占58.3%①新華網(wǎng).全國(guó)共有鄉(xiāng)村教師290余萬(wàn)人.2019 02 26.http:∥www.xinhuanet.com/2019 02/26/c_1210068385.htm。,2018年出臺(tái)的《銀齡講學(xué)計(jì)劃實(shí)施方案》就是通過(guò)選拔退休教師、校長(zhǎng)到鄉(xiāng)村學(xué)校來(lái)重點(diǎn)解決深度貧困地區(qū)師資力量不足的問(wèn)題;通過(guò)艱苦地區(qū)實(shí)施教師周轉(zhuǎn)房、提高教師生活補(bǔ)助及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、職稱評(píng)定傾斜及獎(jiǎng)勵(lì)措施來(lái)保障教師基本生活、穩(wěn)定教師隊(duì)伍;通過(guò)城鎮(zhèn)與農(nóng)村教師流動(dòng)交流輪崗、對(duì)教師進(jìn)行思想政治、師德和教學(xué)技能培訓(xùn)來(lái)提高教學(xué)質(zhì)量。

(四)加大對(duì)職業(yè)教育的支持力度

2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出“鼓勵(lì)職業(yè)院校和技工學(xué)校招收貧困家庭子女,確保貧困家庭勞動(dòng)力至少掌握一門(mén)致富技能,實(shí)現(xiàn)靠技能脫貧”②中央政府門(mén)戶網(wǎng)站.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定.2015 12 07.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2019n/2019_zl43/201910/t20191017_404093.html。。職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧是一種典型的“造血式”開(kāi)發(fā)扶貧模式,其目的開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)的技能型人力資源,提升貧困人口的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力,進(jìn)而保障貧困地區(qū)的人群實(shí)現(xiàn)“真脫貧、脫真貧”。為鼓勵(lì)深度貧困地區(qū)發(fā)展好服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職業(yè)教育,2019年教育部辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于辦好深度貧困地區(qū)職業(yè)教育助力脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(教職成廳〔2019〕4號(hào))從普職教育融合、中等職業(yè)學(xué)校能力建設(shè)、面向社會(huì)人員的技能培訓(xùn)等幾個(gè)方面做出了具體的安排,并將貧困地區(qū)鄉(xiāng)土資源與職業(yè)學(xué)校的專業(yè)相結(jié)合,鼓勵(lì)創(chuàng)新職業(yè)教育扶貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合形式,如通過(guò)搭建校企合作平臺(tái)來(lái)提高技能培訓(xùn)質(zhì)量,為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供技能型人才支持。同時(shí)面向貧困地區(qū)學(xué)齡后人口廣泛開(kāi)展公益性培訓(xùn),通過(guò)開(kāi)展“雨露計(jì)劃”“陽(yáng)光工程”和“春風(fēng)行動(dòng)”等各類技能型培訓(xùn)項(xiàng)目促進(jìn)貧困地區(qū)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。此外,為充分發(fā)揮職業(yè)教育作用,實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育供給和貧困人口需求之間的平衡,職業(yè)教育東西協(xié)作行動(dòng)在技能培訓(xùn)、勞務(wù)協(xié)作、校企合作等方面,充分整合東部發(fā)達(dá)地區(qū)教育、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)資源,進(jìn)一步提高西部地區(qū)職業(yè)教育和人力資本的發(fā)展水平。

綜上,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中教育扶貧緊扣絕對(duì)貧困的“義務(wù)教育有保障”問(wèn)題,在解決可獲得性和可承受性方面取得了突出和有效的進(jìn)展。在破除教育可獲得性障礙中,聚焦于教育的公平發(fā)展和質(zhì)量提升來(lái)提高貧困地區(qū)教育資源的可及性,保障貧困人口享受教育扶貧的紅利;在解決貧困家庭的可承受性問(wèn)題中,針對(duì)貧困地區(qū)學(xué)生的基本需求采用普惠性和針對(duì)性的雙重幫扶措施。針對(duì)發(fā)展性教育障礙問(wèn)題,脫貧攻堅(jiān)中有些教育扶貧政策(如職業(yè)教育)在這一方面也進(jìn)行了積極拓展,但這可能應(yīng)該是解決絕對(duì)貧困之后的相對(duì)貧困治理的一個(gè)重點(diǎn)方向。

三、脫貧攻堅(jiān)中教育領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)

脫貧攻堅(jiān)中,各級(jí)政府非常重視與減貧有關(guān)的教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。教育領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧根據(jù)“兩不愁、三保障”的目標(biāo),圍繞義務(wù)教育可獲得性和可承受性這兩個(gè)方面著力構(gòu)建基本保障。但從整個(gè)人力資本成長(zhǎng)周期和教育投資周期角度,貧困地區(qū)教育的供給、成本、效益和動(dòng)力等方面還存在不足,與人力資本績(jī)效整體提升、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有效對(duì)接以及為貧困地區(qū)提供持續(xù)發(fā)展動(dòng)力等方面還存在很大的提升空間。從解決相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)角度,我國(guó)的貧困地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展還存在幾個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

(一)貧困地區(qū)的教育資源仍存在系統(tǒng)性的差距,貧困地區(qū)發(fā)展不充分和發(fā)不平衡問(wèn)題仍然突出

2012年,國(guó)家教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)占GDP為4.3%,以后幾年一直圍繞4.1%波動(dòng),當(dāng)前雖然我國(guó)已成功邁入中等偏高收入國(guó)家①依據(jù)世界銀行的界定標(biāo)準(zhǔn):人均GDP低于為4 126～12 735美元之間為中等偏上收入國(guó)家,高于12 736美元為高收入國(guó)家。行列,但與高收入國(guó)家的教育投資力度還存在一定的差距,如在2010—2014年期間高收入國(guó)家該比值一直處于4.5%以上,峰值為2010年的5.41%[16],同時(shí)也低于世界平均水平(2012—2016年處于4.6%～4.9%[17])。我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要由國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)收入和事業(yè)收入等幾個(gè)部分組成,其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是占比最高,2012—2018年的比重都保持在80%以上。各地區(qū)在教育經(jīng)費(fèi)的投入中也存在著差距,尤其是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是當(dāng)?shù)亟逃?jīng)費(fèi)的主要來(lái)源,社會(huì)辦學(xué)和捐贈(zèng)投入比重較低。

當(dāng)前教育領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)是保障每個(gè)學(xué)生擁有受教育的機(jī)會(huì),距離發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育還有一定的差距。由于地區(qū)之間的教育資源分配仍不平衡,在一些貧困地區(qū)各教育階段的資源不足、經(jīng)費(fèi)短缺等問(wèn)題依然存在,區(qū)域性教育財(cái)政投入差異帶來(lái)的寄宿學(xué)校辦學(xué)條件落后、教育基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師待遇較低、教師隊(duì)伍流動(dòng)性較大,有些貧困地區(qū)的教師結(jié)構(gòu)以當(dāng)?shù)啬挲g較大的退休老教師為主,音、體、美、信息技術(shù)等學(xué)科教師短缺等突出問(wèn)題嚴(yán)重影響了貧困地區(qū)的教育發(fā)展。此外,學(xué)前教育(0～6歲)作為個(gè)人教育和成長(zhǎng)的根基,也面臨著發(fā)展不平衡和不充分的問(wèn)題。2019年全國(guó)共有幼兒園28.12萬(wàn)所,其中民辦幼兒園17.32萬(wàn)所,占比為62%②教育部.2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào).2020 05 20.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html。,學(xué)前教育以普惠性民辦園為主,公辦園的占比并不高。在深度貧困地區(qū),普惠性學(xué)前教育資源的覆蓋率和公共教育服務(wù)水平較低,是當(dāng)前我國(guó)教育現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的薄弱的環(huán)節(jié)。

(二)教育成本分擔(dān)機(jī)制不合理,難以完全解決貧困代際傳遞的問(wèn)題

當(dāng)前貧困家庭適齡子女義務(wù)教育有保障的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn),但總體來(lái)看,在更高階段的教育投入的保障水平還不高,現(xiàn)有的費(fèi)用資助力度尚不能根本解決貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)問(wèn)題,貧困的代際傳遞問(wèn)題難以根本解決。以本課題組調(diào)查獲得的中西部某貧困縣的建檔立卡貧困家庭的教育成本分擔(dān)情況為例(表1),教育直接成本主要涉及保育管理費(fèi)、交通費(fèi)、伙食費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和教輔用具、住宿費(fèi)和學(xué)費(fèi)等,當(dāng)?shù)氐慕逃鲐氄邔?duì)小學(xué)和初中階段的住宿費(fèi)和學(xué)費(fèi)減免,其中義務(wù)教育階段中小學(xué)的自付費(fèi)用最低,占當(dāng)年該地農(nóng)村人均可支配收入(12 620元)約為7.9%,初中占比為25.25%,反映了義務(wù)教育階段教育資助的力度和成效,家庭負(fù)擔(dān)較重的主要是處于高中和大學(xué)階段的學(xué)生家庭,高中階段和大學(xué)階段的貧困家庭自費(fèi)費(fèi)用約為當(dāng)年該地農(nóng)村人均可支配收入的64.98%和79.23%。由此來(lái)看,教育的直接成本隨著教育階段的升高而增加,逐步成為家庭基本支出的重要組成部分。

除了以上的幾項(xiàng)直接成本之外,偏遠(yuǎn)地區(qū)的幼兒園、小學(xué)和初中生存在因陪讀產(chǎn)生額外費(fèi)用,義務(wù)教育和高中階段學(xué)生還會(huì)產(chǎn)生興趣提升班、補(bǔ)習(xí)班費(fèi)用?，F(xiàn)階段我國(guó)教育扶貧政策的重點(diǎn)是保障貧困家庭孩子接受九年義務(wù)教育,確保每一個(gè)困難學(xué)生不因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué),然而高等教育的投資成本給貧困家庭帶來(lái)的負(fù)擔(dān)較重,特別是有兩名及以上大學(xué)生的貧困家庭,其教育剛性支出大于家庭財(cái)力的承受范圍時(shí)容易造成支出型貧困,那些暫時(shí)性脫貧家庭易會(huì)陷入已脫貧又返貧的窘境,此刻,如果將教育支出作為家庭所有支出項(xiàng)目的優(yōu)先項(xiàng),則會(huì)延緩家庭剛性支出的其他項(xiàng)目如看病、建房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出計(jì)劃,并對(duì)家庭的可持續(xù)生計(jì)造成一定的影響。總體來(lái)看,完成基礎(chǔ)教育到高等教育這一完整的教育歷程,需要投入學(xué)費(fèi)、書(shū)本資料費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、興趣班、衣食住行費(fèi)用等直接成本,到勞動(dòng)力年齡階段時(shí)用于投資教育的時(shí)間和金錢(qián)替代了打工的時(shí)間和收入也會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本,在校大學(xué)生每年付出的間接成本相當(dāng)于全國(guó)職工平均收入水平的72%,且近年來(lái)間接成本的增速高于直接成本[18]。在既定的收入條件下,一些貧困家庭容易出現(xiàn)因眼前的教育支出負(fù)擔(dān)過(guò)大陷入暫時(shí)性、支出型或長(zhǎng)時(shí)間貧困的狀態(tài),從而限制了貧困人口的受教育機(jī)會(huì)和人力資源的開(kāi)發(fā)。

表1 農(nóng)村建檔立卡貧困家庭教育成本分擔(dān)情況 單位:元

(三)教育回報(bào)的長(zhǎng)期性和低效率抑制了貧困家庭和地區(qū)的投資動(dòng)力

教育投資的收益期具有長(zhǎng)期性的特征,教育投資的過(guò)程是連續(xù)、不可中斷的,如果提前中斷學(xué)業(yè)就會(huì)導(dǎo)致教育投資的沉沒(méi)成本付之東流,對(duì)貧困家庭而言,特別是進(jìn)入初中階段產(chǎn)生的直接成本和機(jī)會(huì)成本越來(lái)越大,這些家庭承擔(dān)著較大的教育投資風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。教育投資所產(chǎn)生的各種投資成本及投資效益是影響貧困家庭投資意愿的重要因素。一方面,相比于長(zhǎng)遠(yuǎn)的教育投資收益,一些貧困地區(qū)家庭迫于眼前現(xiàn)實(shí)的困難會(huì)選擇即期收益大于即期支出的發(fā)展方式,從而出現(xiàn)教育投資的“短視行為”;另一方面,貧困地區(qū)的教學(xué)質(zhì)量和升學(xué)機(jī)會(huì)也與其他地區(qū)存在一定差距。2018年中國(guó)貧困地區(qū)17歲以下的兒童及青少年中途輟學(xué)的比例為0.5%,主要原因是不愿意讀書(shū),占77.9%,輟學(xué)孩子中初中階段比重最多高達(dá)69.6%,高中階段占比為16%①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室:《2019年中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2019年,第33頁(yè)。,不同于因貧輟學(xué),因厭學(xué)而主動(dòng)輟學(xué)與當(dāng)?shù)氐慕逃找嬗嘘P(guān)。很多縣城學(xué)校還頻繁以實(shí)驗(yàn)班招收的手段,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)的尖子生選拔到城里的學(xué)校[15],促使貧困地區(qū)的優(yōu)秀人才的向上流動(dòng),導(dǎo)致人力資源流失嚴(yán)重,從一定程度上加劇了這些地區(qū)的教育資源和教育質(zhì)量不平衡。職業(yè)教育在培養(yǎng)本地人才中發(fā)揮著重要作用,但因農(nóng)村貧困勞動(dòng)力整體年齡結(jié)構(gòu)偏大、思想觀念落后,接受能力和學(xué)習(xí)能力欠缺,短期內(nèi)職業(yè)技能和素質(zhì)的提升有限,教育收益的低效或無(wú)效與教育投資期望形成鮮明的落差,地方政府更傾向于把有限的資源投入到能帶來(lái)眼前收益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。

四、相對(duì)貧困治理目標(biāo)下農(nóng)村教育發(fā)展的思考

2020年后,中國(guó)將進(jìn)入消除絕對(duì)貧困后的相對(duì)貧困治理階段,收入差距和不平等成為需要重點(diǎn)解決的社會(huì)問(wèn)題。教育的外溢效益不僅有助于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)產(chǎn)出和個(gè)人收入的提高,還可以通過(guò)提升人力資本質(zhì)量對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生積極作用。人力資本結(jié)構(gòu)與個(gè)體職業(yè)發(fā)展和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間有密切的聯(lián)系,人力資本的投資和積累通過(guò)影響供給變化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的可持續(xù)調(diào)整[19]52。人力資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整重點(diǎn)要依靠?jī)?yōu)化當(dāng)前的教育結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn),通過(guò)教育來(lái)整體提升人力資本存量和質(zhì)量的結(jié)構(gòu)。從鞏固農(nóng)村教育領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧的工作成效來(lái)看,中國(guó)的教育扶貧政策也應(yīng)逐步從應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困的基本保障型的政策體系向應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困的發(fā)展促進(jìn)型的政策體系轉(zhuǎn)變,注重將貧困地區(qū)的教育發(fā)展同貧困人口的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來(lái),真正實(shí)現(xiàn)從解決基本需求貧困到解決能力貧困的轉(zhuǎn)變。

真正實(shí)現(xiàn)以教育促減貧、促發(fā)展的路徑和目標(biāo)是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程,需要建立長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的人力資本投資回報(bào)機(jī)制,將義務(wù)教育階段的保障性投資政策要向?qū)W前教育和高中教育階段延伸,特別要重視補(bǔ)齊學(xué)前教育短板,改善職業(yè)教育地位、積極發(fā)展普通高中教育,提升貧困地區(qū)人力資本的整體質(zhì)量和水平。

(一)教育是應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困重要的、基礎(chǔ)性的政策工具

絕對(duì)貧困與基本需求相聯(lián)系,相對(duì)貧困則與發(fā)展差距關(guān)系密切。當(dāng)前中國(guó)即將解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題,但我們應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到,我們解決教育基本需求的標(biāo)準(zhǔn)還不高,特別是農(nóng)村教育的短板仍然存在。教育發(fā)展兼有社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性。作為社會(huì)主義大國(guó),教育首先應(yīng)該是一項(xiàng)社會(huì)福利和社會(huì)發(fā)展政策,應(yīng)該始終成為國(guó)家投資政策的重點(diǎn)。教育基本需求保障水平的提升可以直接改善社會(huì)相對(duì)貧困群體的生計(jì)狀況,特別是對(duì)解決兒童貧困具有直接功效。脫貧攻堅(jiān)我們還發(fā)現(xiàn),通過(guò)學(xué)校學(xué)生影響貧困家庭,教育還是扶貧資源的有效傳遞手段。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,教育還要體現(xiàn)發(fā)展促進(jìn),這樣才能真正解決相對(duì)貧困和貧困的代際傳遞。中國(guó)在解決絕對(duì)貧困過(guò)程中,重點(diǎn)是以就地的生產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為主;解決相對(duì)貧困必須以人力資本開(kāi)發(fā)為中心。教育是應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困的基礎(chǔ)性的政策工具,主要是著眼于教育的人力資本提升功能,教育要圍繞人力資本提升進(jìn)行發(fā)展和創(chuàng)新,增強(qiáng)可及性、公平性和有效性。作為發(fā)展中的人口大國(guó),要圍繞就業(yè)切實(shí)發(fā)展好學(xué)校內(nèi)的職業(yè)教育和學(xué)校后的培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)。

(二)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念,強(qiáng)化教育投資中的政府的首要責(zé)任

教育的人力資本建設(shè)反貧困功能的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的,應(yīng)是國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略,要強(qiáng)化政府在教育投資中的首要責(zé)任。教育回報(bào)兼具經(jīng)濟(jì)收益和非經(jīng)濟(jì)收益。教育的非經(jīng)濟(jì)收益包括通過(guò)更新思想觀念、增長(zhǎng)知識(shí)技能來(lái)全面提升個(gè)人的綜合能力,改變貧困家庭落后的生活方式、不良嗜好和生活習(xí)慣等,同時(shí)教育投資也具有一定的外部性,有利于國(guó)家安全穩(wěn)定和社會(huì)文明進(jìn)步。與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資相比,教育作為一種長(zhǎng)期投資其收益具有一定的延遲性和間接性,而優(yōu)質(zhì)的教育資源具有準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品的特征,具有一定的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。治理相對(duì)貧困,更需要踐行以人民為中心的教育發(fā)展理念,加大政府為主導(dǎo)的教育投資力度來(lái)優(yōu)化貧困地區(qū)教育資源配置、合理分擔(dān)家庭教育成本緩解家庭教育投資不足的困難。對(duì)深度貧困地區(qū)的教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)資源不足問(wèn)題仍要實(shí)行一系列超常規(guī)的政策舉措。

(三)繼續(xù)加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育事業(yè),促進(jìn)教育均衡發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的教育資源還不平衡。各地在貫徹落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的教育扶貧政策過(guò)程中,要根據(jù)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展情況,將更多的教育資金投放到貧困地區(qū),繼續(xù)加大在公共教育服務(wù)方面的財(cái)政支出和扶持力度,確保辦學(xué)經(jīng)費(fèi)足以推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展,通過(guò)改善農(nóng)村地區(qū)薄弱的辦學(xué)條件、提高教育信息化水平來(lái)為學(xué)生提供良好的校園環(huán)境和學(xué)習(xí)條件。目前仍有一些地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)條件和生計(jì)結(jié)構(gòu)不利于學(xué)生學(xué)習(xí),其自身學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)態(tài)度的培養(yǎng)和學(xué)習(xí)成績(jī)的提高很大程度上要依托學(xué)校提供的教育公共服務(wù)。要重點(diǎn)關(guān)注貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的全面提升,如學(xué)校課程開(kāi)發(fā)、教學(xué)改革、課堂資源和教師隊(duì)伍建設(shè)等方面,滿足貧困地區(qū)學(xué)生“上好學(xué)”的需求。例如,在完善學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)信息化校園建設(shè)和數(shù)字化管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的教育資源共享,通過(guò)貧困學(xué)生的升學(xué)和就業(yè)提供信息咨詢和服務(wù)來(lái)提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量、解決貧困地區(qū)信息傳遞不暢、資源不均的問(wèn)題。

(四)把兒童早期發(fā)展和學(xué)前教育納入國(guó)家基本社會(huì)福利體系和教育體系

針對(duì)目前貧困地區(qū)普惠性學(xué)前教育相對(duì)不足的問(wèn)題,要進(jìn)一步增擴(kuò)普惠性幼兒園,公辦幼兒園在提供普惠、優(yōu)質(zhì)、公平的學(xué)前教育公共服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。加大對(duì)貧困地區(qū)公辦園的建設(shè)投資力度,進(jìn)一步完善對(duì)普惠性民辦園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及優(yōu)惠政策,有效解決偏遠(yuǎn)農(nóng)村幼兒入園距離遠(yuǎn)、成本高的問(wèn)題,緩解貧困地區(qū)兒童接受保育保教的就學(xué)壓力,保障適齡兒童的入園機(jī)會(huì)和權(quán)利。兒童早期發(fā)展也需要獲得有關(guān)部門(mén)的關(guān)注,重視兒童早期成長(zhǎng)在個(gè)人成長(zhǎng)歷程的重要意義,并將學(xué)前教育服務(wù)對(duì)象拓展至0～3歲幼兒[20]。完善學(xué)前教育資助和成本分擔(dān)制度,加大對(duì)貧困地區(qū)學(xué)前教育兒童的支持,推進(jìn)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童等困境兒童接受普惠性學(xué)前教育。在提供公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育方面,通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范辦園標(biāo)準(zhǔn),健全農(nóng)村幼兒園教師補(bǔ)充長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)不斷提高保教水平。

(五)重視貧困地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展,提升貧困勞動(dòng)力市場(chǎng)參與能力

從時(shí)間維度來(lái)看,基礎(chǔ)教育扶貧的效果呈現(xiàn)具有一定滯后性,需要經(jīng)過(guò)穩(wěn)定持續(xù)的時(shí)間才會(huì)發(fā)揮顯現(xiàn)作用,而職業(yè)教育的扶貧效果則體現(xiàn)在短時(shí)間內(nèi)[21],在中短期內(nèi)體現(xiàn)出性價(jià)比較高的“投入—產(chǎn)出”優(yōu)勢(shì),對(duì)貧困地區(qū)人力資本的開(kāi)發(fā)和培養(yǎng)有著極其重要的影響。中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó),應(yīng)該重視對(duì)技能人才的培養(yǎng),通過(guò)政策引導(dǎo)塑造平等的人才觀和良性的人才培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制,營(yíng)造弘揚(yáng)工匠精神、尊重勞動(dòng)的社會(huì)氛圍,提升職業(yè)教育社會(huì)影響力。

農(nóng)村人口的穩(wěn)定就業(yè)是相對(duì)貧困治理的重要保障措施,脫貧攻堅(jiān)中也存在勞動(dòng)力就業(yè)不穩(wěn)定、收入不可持續(xù)、市場(chǎng)參與不夠的的問(wèn)題。職業(yè)教育重點(diǎn)圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需求,有針對(duì)性地進(jìn)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn),努力擴(kuò)大技能扶貧培訓(xùn)規(guī)模,職業(yè)教育只有與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、形成良性互動(dòng),才能發(fā)揮高等職業(yè)教育對(duì)人力資本形成的重要作用。要?jiǎng)?chuàng)新職業(yè)教育發(fā)展模式,如探索“本土化定向”指培養(yǎng)的,聚焦貧困地區(qū)學(xué)生,支持學(xué)生畢業(yè)后返鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)[22]。

(六)創(chuàng)新學(xué)校教育之后和之外的農(nóng)民能力建設(shè)政策和機(jī)制

當(dāng)前雖然我國(guó)各階段教育體系不斷完善,但隨著現(xiàn)代社會(huì)不斷發(fā)展,知識(shí)更新?lián)Q代周期大大縮短,存在教育培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展銜接脫節(jié)的問(wèn)題,個(gè)人的發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn),而且一些勞動(dòng)人口已經(jīng)沒(méi)有學(xué)校教育的條件或可能,終身教育則是幫助個(gè)人適應(yīng)社會(huì)變遷、防范化解風(fēng)險(xiǎn)的有力途徑。貧困地區(qū)勞動(dòng)力文化程度普遍低于全國(guó)勞動(dòng)力的平均水平,需要通過(guò)學(xué)校以外和學(xué)校以后的終身學(xué)習(xí)和能力建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)提高他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和適應(yīng)性,提升他們的勞動(dòng)報(bào)酬,解決“工作中貧困”問(wèn)題(working poor)。創(chuàng)新學(xué)校外和學(xué)校后終身教育和能力建設(shè)模式即圍繞“以人為本”的發(fā)展理念對(duì)可行能力的內(nèi)涵和外延進(jìn)行拓展,把滿足人的全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn),建設(shè)有效的適應(yīng)性強(qiáng)的培訓(xùn)體系,過(guò)去一些地方組織的農(nóng)民田間學(xué)校、雨露工程崗位培訓(xùn)等都很有意義。要在知識(shí)和技能的培育同時(shí),重視農(nóng)民個(gè)體可持續(xù)的學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng),將對(duì)貧困人口個(gè)體所習(xí)得的知識(shí)性能力逐漸延伸到自身發(fā)展的能力包括社會(huì)融入能力、人際交往能力、獲取資源和信息能力、自我管理能力、市場(chǎng)參與能力和創(chuàng)新能力等綜合能力的培育和提升。