張 建

一、文獻(xiàn)綜述

在中共中央政治局常務(wù)委員會聽取脫貧攻堅總結(jié)評估匯報會議上,習(xí)近平總書記指出,黨的十八大以來,黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民,把脫貧攻堅擺在治國理政突出位置,充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的政治優(yōu)勢,采取了許多具有原創(chuàng)性、獨(dú)特性的重大舉措,組織實施了人類歷史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)的脫貧攻堅戰(zhàn)。經(jīng)過8年持續(xù)奮斗,我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù),現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧,貧困縣全部摘帽,消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困,近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧,取得了令全世界刮目相看的重大勝利。

如何從組織及制度層面理解中國的貧困治理及其效能?概括起來,在國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要有以下幾種闡釋路徑。一是科層制的角度。從20世紀(jì)80年代以來,隨著扶貧開發(fā)成為重要的國家戰(zhàn)略,持續(xù)的扶貧行動使其被納入科層制的組織體系中,甚至原本作為扶貧職能部門間統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,也被科層化,成為與其他職能部門類似的、承擔(dān)專業(yè)職能的扶貧部門[1]?？茖又平M織原則的目的就是創(chuàng)造有效率的組織[2]2,但科層制也有其反功能,表現(xiàn)出低效率的剛性以及保守主義和對革新的抵制等特征[2]139。因此,扶貧雖然依托于龐大的科層組織體系,但其中存在著各種“動員體制的再造形式”,以在實踐中緩解科層制組織的政策部門化、制度僵化等反功能[1]。同時,這樣的科層制還是一種壓力型科層制[3],通過政治化機(jī)制和目標(biāo)責(zé)任制手段保證扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)。還有學(xué)者雖然沒有直接討論科層制的問題,但是提出了“精準(zhǔn)行政”扶貧模式,認(rèn)為這一模式不僅能集中行政力量高效精準(zhǔn)地進(jìn)行扶貧,還能將扶貧工作與其他行政工作有效銜接、協(xié)作,使行政體系成為扶貧體系,這也是中國“集中力量辦大事”的國家治理體制的集中體現(xiàn)[4]。

二是常規(guī)治理與運(yùn)動式治理的角度。這一角度重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)貧困治理與傳統(tǒng)科層制的不同之處。常規(guī)治理的弊端誘發(fā)了運(yùn)動式治理,地方政府聲勢浩大的扶貧運(yùn)動也取得了顯著成效[5-6]。但是,運(yùn)動式治理并不是精準(zhǔn)扶貧的全部特征,精準(zhǔn)扶貧是混合了行政性和政治性、常規(guī)性與運(yùn)動型的治理方式[7],它既不是純粹的科層制扶貧,也不是完全的運(yùn)動式治理,而是在實踐中呈現(xiàn)出“逆科層化”與“再科層化”的雙重邏輯。中國的行政主導(dǎo)型扶貧治理模式,一方面能夠?qū)崿F(xiàn)科層內(nèi)部的強(qiáng)動員,另一方面又保證了治理的高效率[8]。有研究者基于對極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個案研究,用“扶貧包干制”對這種治理的高效率作出解釋,認(rèn)為地方黨委通過政治動員將脫貧攻堅轉(zhuǎn)變成政治任務(wù),由于打破了科層制的路徑依賴,可以迅速實現(xiàn)結(jié)構(gòu)重組和資源整合,在較短時間內(nèi)實現(xiàn)治理目標(biāo)。但這種制度又是嵌套于科層制內(nèi)的一種臨時性制度安排[9]。

三是黨在脫貧攻堅中的領(lǐng)導(dǎo)地位及其作用機(jī)制的角度。中國共產(chǎn)黨是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心,更是我國貧困治理制度優(yōu)勢的最重要表征[10]。為此,一些學(xué)者從不同的視角展開了對這一問題的討論。有學(xué)者提出“黨建扶貧”這一概念,認(rèn)為其雖然產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代并一直是我國扶貧實踐的重要維度,但卻是一個被長期遮蔽的領(lǐng)域,黨建扶貧強(qiáng)調(diào)黨在人民性和宗旨意識的指引下,將黨的領(lǐng)導(dǎo)與貧困治理、社會治理相嵌構(gòu),既化解了科層制治理與運(yùn)動式治理的張力,又整合了二者的優(yōu)勢[10-11]。還有學(xué)者提出了“政治勢能”這一本土學(xué)術(shù)概念,其核心特征就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”[12],由于黨在國家中的特殊地位,中國形成了黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制,呈現(xiàn)出“高位推動”的特征[13],脫貧攻堅政策是一項經(jīng)過最高層級權(quán)力位階確認(rèn)和推動重大公共政策,帶有極強(qiáng)的政治性,因此比常規(guī)性的公共政策具有更強(qiáng)的政治勢能,需要執(zhí)行者付出較大的精力和較多的資源,這是脫貧攻堅在短時間內(nèi)取得決定性勝利的關(guān)鍵所在[14]。為了進(jìn)一步闡釋黨的具體治理實踐及其運(yùn)行機(jī)制、黨的治理結(jié)構(gòu)在國家治理體系和治理實踐中如何發(fā)揮作用等問題,有學(xué)者以縣域治理實踐為基礎(chǔ),提出了政治統(tǒng)合制的概念,用以指黨委圍繞中心工作,對行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組的治理模式,以黨委為主體的政治機(jī)制為了應(yīng)對和克服行政科層制固有的惰性和反功能,將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作,再運(yùn)用壓力機(jī)制、動員機(jī)制和行政包干制等具體機(jī)制落實中心工作,從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理[15]。這一研究進(jìn)路對于理解脫貧攻堅的過程及其成效具有很好的參考價值。

上述不同角度的共同點(diǎn)在于都凸顯了中國貧困治理中國家的特殊作用,但是這些研究更多側(cè)重于扶貧的行政實踐,而黨建扶貧雖然著重強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國貧困治理體系中的核心地位,但對于黨的領(lǐng)導(dǎo)如何與原有的科層制扶貧體系相嵌合并落地,尚缺乏系統(tǒng)的實證研究。本文以已有研究為基礎(chǔ),重點(diǎn)關(guān)注脫貧攻堅中黨的領(lǐng)導(dǎo)與科層體制相嵌合的組織機(jī)制問題,為了更準(zhǔn)確地把握現(xiàn)實,本文引入“黨政體制”這一分析框架。黨政體制是一個復(fù)合體,它既超越了政黨組織的邏輯,也超越了政府組織的邏輯,以一種特有的方式將兩者整合在一起,并生成一種新的邏輯[16]1。黨政體制就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制,其核心要要義是中國共產(chǎn)黨對政治體制的全面領(lǐng)導(dǎo),同時,黨政體制不僅是領(lǐng)導(dǎo)體制,同時還是治理體制,其所承擔(dān)的是那些單個部門無法解決、需要在短時間內(nèi)解決的整體性治理事務(wù)[17]。

在研究單位的選取上,本文立足于縣域這一層次。這是因為,從方法論上講,“縣”在中國,既是一個行政層級,也是一個行政區(qū)域和治理單元,同時還意味著是一種獨(dú)特的治理方式和國家意志的實現(xiàn)方式[18]。以縣域為單位,正是中國貧困治理體系的基本特征之一。尤其是精準(zhǔn)扶貧時期,國家強(qiáng)化了縣級在脫貧攻堅中的責(zé)任與權(quán)力,按照目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到縣”的原則,讓縣級政府承擔(dān)起了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重?fù)?dān)。因此,以縣域為單位的研究,對中國脫貧攻堅實踐的整體具有更好的代表性。

二、環(huán)境變化與組織再造

組織是“人類的建構(gòu)”,人們建立組織的目的在于解決集體行動的諸種問題,而其中要解決的最為重要的是合作問題,以生產(chǎn)一些公共產(chǎn)品[19]3,解決不這么做就無法解決的問題。組織存在于特定的環(huán)境中,也受環(huán)境的影響具有權(quán)變性。就脫貧攻堅而言,雖然30多年來中國的扶貧已經(jīng)形成了一套科層化的組織體系,但是,精準(zhǔn)扶貧以來,此項工作具有了更具體的目標(biāo)進(jìn)度——2020年必須完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口脫貧;脫貧也關(guān)涉到更加宏大的目標(biāo)系統(tǒng)——是實現(xiàn)全面小康的前提,是黨的初心和制度優(yōu)勢的彰顯。這些新的條件構(gòu)成了脫貧攻堅組織再造的制度環(huán)境。

根據(jù)理性系統(tǒng)觀,組織的結(jié)構(gòu)安排是為了有效實現(xiàn)組織目的而有意設(shè)計的工具[20]63。進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧時期,脫貧攻堅成為貧困地區(qū)黨委政府的中心工作?？h域黨政體制為了完成中心工作,通過黨的組織體系對縣域內(nèi)的政府部門進(jìn)行改造和重組,以充分調(diào)動和有效整合黨政部門的資源[21]。脫貧攻堅指揮部這一組織形式便由此而生成。

圖1 H縣脫貧攻堅組織體系圖

H縣脫貧攻堅指揮部由扶貧局牽頭成立,最初按照與青海省對應(yīng)的八個一批和十個行業(yè)成立科室,并由專人負(fù)責(zé),但是當(dāng)時扶貧局只有十幾個工作人員,而且由于路徑依賴所形成的思維慣性,扶貧往往被認(rèn)為就是扶貧局的事,對各個行業(yè)部門的協(xié)調(diào)很不順暢。在此情況下,時任H縣扶貧辦主任向縣主要領(lǐng)導(dǎo)匯報,得到高度重視,兩天時間就從多個部門抽調(diào)41名脫貧攻堅需要的工作人員,充實到指揮部,成立九大職能部室,并騰空一棟辦公樓,僅用三天時間便將全部工作人員搬入其中,集中辦公。至此,脫貧攻堅指揮部雖然表現(xiàn)出了一定的資源整合動員能力,也試圖去解決職能部門之間的協(xié)調(diào)問題,但仍然還是在小組機(jī)制下運(yùn)行[22],沒有脫離原有的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織體系。

但是由于精準(zhǔn)扶貧是一種超常規(guī)治理,由扶貧辦牽頭的組織體系很快就不能滿足資源動員的需要。于是,H縣脫貧攻堅指揮部被“升格”,由縣委書記、縣長擔(dān)任“雙組長”,九大職能部室上升為九大部署,并由歸口管理的副縣級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任相應(yīng)的負(fù)責(zé)人,指揮部辦公室主任由縣委副書記、分管副縣長和縣扶貧局局長三人擔(dān)任,形成“九橫五縱”的脫貧攻堅組織體系。

脫貧攻堅指揮部上升為黨委領(lǐng)導(dǎo)的“雙組長”制,意味著其進(jìn)入了黨政體制的運(yùn)行邏輯,通過黨的領(lǐng)導(dǎo)的高位推動,脫貧攻堅成為一項重大政治性任務(wù),是黨的意志的體現(xiàn),圍繞這一任務(wù)目標(biāo),全縣干部被動員起來,思想被統(tǒng)一起來,資源被聚集起來。通過黨的在場,形成高度共識:扶貧工作是大家共同的責(zé)任,而不只是扶貧局的任務(wù),特別是對于行業(yè)部門,改變他們以往配合扶貧工作的認(rèn)識,把扶貧當(dāng)作自己的主責(zé)。由于黨政體制較科層體制有更高的權(quán)威[16],這種基于政治性的權(quán)威有別于科層制基于職位的權(quán)威,因而對于組織有更強(qiáng)的制約作用。在新的組織體系下,原有的科層制組織體系被重構(gòu),黨和政形成復(fù)合體,相關(guān)部門被統(tǒng)合進(jìn)這一新的組織體系中,之前的組織間關(guān)系也變?yōu)榻M織內(nèi)關(guān)系,如貧困戶就醫(yī)方面,涉及到人社局、民政局、衛(wèi)生局、保險公司、扶貧辦等多個部門,在指揮部成立社會保障部,由主管縣領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào),就可以實現(xiàn)工作的一體化安排,大大提高了效率。在橫向上,傳統(tǒng)的黨的宣傳、紀(jì)檢等機(jī)構(gòu),與其他職能部門一起成為九大部室之一,并由縣級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各部室指揮長;在縱向上,原本基于黨和政的條塊被整合進(jìn)統(tǒng)一的體系中,受到統(tǒng)一的調(diào)配,而原有的基于科層權(quán)威的縱向體系也在其中得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

總之,正是由于黨政體制的直接介入,通過黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮,H縣的脫貧攻堅指揮部才能充分調(diào)動和有效整合縣域內(nèi)黨政部門的資源,讓脫貧攻堅成為統(tǒng)領(lǐng)全縣發(fā)展的中心工作。

三、資源調(diào)配與組織激勵

(一)資源配置

1.政策資源

在搭建起有效的組織架構(gòu)后,圍繞脫貧攻堅這一目標(biāo),H縣制訂了一系列政策措施,以實現(xiàn)資源的調(diào)配順暢,為落實組織目標(biāo)提供制度保障。

H縣按照國家精準(zhǔn)扶貧政策的要求,立足自身實際,制定了《H縣“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《H縣“八個一批”①分別為特色產(chǎn)業(yè)脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、資產(chǎn)收益脫貧、教育脫貧、低保兜底脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、醫(yī)療保障和救助脫貧、易地搬遷脫貧脫貧一批。脫貧攻堅行動計劃》《十個行業(yè)②分別為交通扶貧、電力扶貧、電子商務(wù)扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、通信扶貧、文化惠民扶貧、金融扶貧、科技扶貧、水利扶貧、高原美麗鄉(xiāng)村建設(shè)精準(zhǔn)扶貧。扶貧專項行動方案》幾個總體性政策,以及《統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金實施方案》《脫貧攻堅農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動方案》《H縣進(jìn)一步強(qiáng)化脫貧攻堅組織保障的若干措施》《H縣精準(zhǔn)扶貧工作考核細(xì)則》等30項政策措施,涵蓋資金使用、項目管理、監(jiān)督檢查、考核考評等方面。這些政策措施為H縣從各個領(lǐng)域調(diào)配資源服務(wù)脫貧攻堅目標(biāo)提供了制度保障,使“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局”得以落地。

2.資金資源

H縣積極用好上級政府的各項政策,整合各類資金,為脫貧攻堅提供充分的資金保障,3年時間統(tǒng)籌整合資金37.22億元,而該縣的年財政收入還不足3億元。從資金來源上看,第一類是財政扶貧資金。包括中央資金、省級資金、東西協(xié)作資金、市級資金和縣級配套資金。這類資金以項目制的方式,嚴(yán)格按照扶貧項目實施,用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升貧困戶發(fā)展能力等方面。第二類是整合涉農(nóng)資金。這類資金的來源有中央、省、市、縣不同層級,包括水利發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、林業(yè)改革發(fā)展資金、農(nóng)村危房改造資金等十四類。這類資金按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、集中投入、各司其責(zé)、形成合力”的原則統(tǒng)籌使用,但是集中用于支持全縣貧困村的重點(diǎn)項目。第三類為信貸資金,通過政策杠桿向金融機(jī)構(gòu)獲取信貸額度,用于支持貧困戶發(fā)展。如將有互助資金的140個貧困村扶貧資金共7 000萬元存入H縣農(nóng)商銀行,按放大5倍的比例為貧困戶發(fā)放扶貧貸款;共青團(tuán)H縣委員會向H縣農(nóng)商銀行存入青春創(chuàng)業(yè)扶貧行動風(fēng)險防控資金190萬元,按1：5的倍數(shù)向貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人和青年領(lǐng)頭雁等符合青春創(chuàng)業(yè)貸款申請條件的對象發(fā)放貸款。第四類為企業(yè)等社會資金,政府通過項目扶持的形式,以財政資金投入或者信貸支持,撬動更多的社會資本投入到扶貧中,并特別強(qiáng)調(diào)承接這些扶持項目的企業(yè)要建立合理的利益連接機(jī)制,對貧困戶的就業(yè)、收入等發(fā)揮帶動作用。僅鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)項目就輻射帶動了1 100余戶貧困群眾就近就地增收。

在資金使用管理方面,H縣脫貧攻堅指揮部承擔(dān)主體責(zé)任,統(tǒng)籌項目實施與資金管理,具體工作由指揮部的金融服務(wù)部和資金管理部負(fù)責(zé)。同時,按照“專戶管理、獨(dú)立核算、監(jiān)督使用”原則,針對過往扶貧資金使用過程中出現(xiàn)的情況,探索出“項目戶+第一書記(村干部)+信用社+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的四方監(jiān)管模式,對扶貧專項資金從撥付到使用全程監(jiān)管。

3.人力資源

人力資源的配置主要依靠指揮部的縱向機(jī)制落實。H縣先后為縣扶貧局調(diào)整配備科級領(lǐng)導(dǎo)4名、充實優(yōu)秀干部25名,鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧站均有3～6名工作人員專項負(fù)責(zé)脫貧攻堅。

在村級層面,H縣先后選配880余名農(nóng)村致富帶頭人為村兩委干部,向貧困村選派第一書記156名、駐村干部313名,保證了每個貧困村有3名扶貧工作隊員,駐村黨員干部簽下軍令狀,保質(zhì)保量完成幫扶任務(wù)。并且開全省之先河,將一名在貧困村從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展的黨員民營企業(yè)家選派為第一書記。除此之外,H還從40個縣直機(jī)關(guān)單位選派干部包保224個非貧困村,實現(xiàn)全縣所有行政村幫扶力量全覆蓋。第一書記和駐村扶貧干部按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則,認(rèn)真摸排基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)短板,做好規(guī)劃設(shè)計、項目整合、資金統(tǒng)籌,全力夯實農(nóng)村硬件基礎(chǔ),村村通路、通水、通電、通網(wǎng),實現(xiàn)高原美麗鄉(xiāng)村、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、村級綜合服務(wù)中心的全覆蓋。在重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)扶貧方面,H縣專門選聘了525名貧困戶產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)員,對貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展實行全方位指導(dǎo)。

為了保證幫扶不漏一戶一人,H縣還實行了“點(diǎn)對點(diǎn)”結(jié)對幫扶。建立“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”制度,省市縣271個定點(diǎn)幫扶單位的4 435名黨員干部與貧困戶建立了結(jié)對幫扶關(guān)系,確保每個貧困村都有黨員干部和單位掛鉤幫扶。

(二)組織監(jiān)督

監(jiān)督工作由指揮部的紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)察部負(fù)責(zé)。H縣先后制定了《H縣第一書記和駐村工作干部日常管理細(xì)則》《H縣精準(zhǔn)扶貧工作責(zé)任追究自責(zé)》《H縣精準(zhǔn)扶貧工作督察制度》《脫貧攻堅工作督察方案》等制度,強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)體系。一是紀(jì)檢、組織部門強(qiáng)化對扶貧干部的硬性約束和管理,要求扶貧干部守紀(jì)律,講政治,對于工作不力的干部及時調(diào)整。二是組建專項督查組,抽調(diào)34名責(zé)任心強(qiáng)、經(jīng)驗豐富的干部,不定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村督導(dǎo)檢查,督促干部履職盡責(zé)。三是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督,督促扶貧、審計、財政等行業(yè)部門,充分發(fā)揮職能監(jiān)管作用,不斷強(qiáng)化項目建設(shè)、資金使用、干部作風(fēng)等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。四是發(fā)揮好社會監(jiān)督的作用。扶貧項目要在村公告欄等顯著位置公示,公開監(jiān)督舉報電話,可以讓村里的問題線索直達(dá)指揮部,并對發(fā)現(xiàn)的問題及時處理。

(三)組織激勵

組織中的個人存在著個體的目標(biāo),其與組織目標(biāo)并不必然保持一致,激勵機(jī)制就是為了協(xié)調(diào)組織目標(biāo)與個體目標(biāo)的關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看,激勵是委托方給予代理方一定的物資上或者精神上的利益,使得后者按照前者的目標(biāo)而采取行動[23]195。通過組織激勵,使組織成員采取與組織目標(biāo)一種的行為,以防止出現(xiàn)目標(biāo)替代。

在考核環(huán)節(jié),H縣制定出臺了《H縣精準(zhǔn)扶貧工作考核細(xì)則》,將脫貧攻堅工作納入各級班子績效目標(biāo)考核責(zé)任制考核范圍,加大考核權(quán)重,強(qiáng)化專項考評、日?？荚u、成效考評和結(jié)果運(yùn)用,保證了脫貧攻堅責(zé)任到位、人員到位、措施到位。

在激勵環(huán)節(jié),H縣把善抓脫貧攻堅工作的干部作為重點(diǎn)培養(yǎng)對象,提拔重用脫貧攻堅中擔(dān)當(dāng)意識強(qiáng)、措施辦法多、工作作風(fēng)實、脫貧成效好的干部37名,2名村干部因成績突出,被提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子中,擔(dān)任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。同時,嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域各項違紀(jì)違規(guī)問題,3年共受理扶貧領(lǐng)域問題線索155件,處分違紀(jì)、違規(guī)、違法黨員干部102人。

在資源配置上,脫貧攻堅指揮部運(yùn)用了壓力機(jī)制、動員機(jī)制、行政包干制等多種機(jī)制。第一,壓力機(jī)制。黨員干部立下脫貧“軍令狀”,同時建立嚴(yán)格的正向與負(fù)向激勵機(jī)制,對責(zé)任人進(jìn)行考評。第二,動員機(jī)制。職能部門的人員被通過抽調(diào)的方式進(jìn)入指揮部或者駐村幫扶,資金被整合用于脫貧攻堅等,使其資源和注意力絕大部分都集中于目標(biāo)任務(wù)上。第三,行政包干制?？h級領(lǐng)導(dǎo)包保鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣直機(jī)關(guān)單位包保貧困村,黨員干部與所有貧困戶結(jié)成幫扶對子,進(jìn)行“一對一”“多對一”幫扶。上述機(jī)制使得縣域控制的人力物力資源都被最大限度調(diào)動起來,政府、企業(yè)、社會多種力量參與進(jìn)來,圍繞脫貧攻堅這一目標(biāo),“集中力量辦大事”的統(tǒng)合性特征凸顯出來。

四、人的能動性與組織運(yùn)行

西方組織理論長期關(guān)注較多的是作為結(jié)構(gòu)的組織,如理性系統(tǒng)理論的研究就集中于規(guī)范結(jié)構(gòu),他們研究組織中的計劃、程序、前提、角色、規(guī)則、章程等,但卻很少涉及組織參與者的行為[20]65。與英美的組織社會學(xué)傳統(tǒng)不同,法國組織社會學(xué)認(rèn)為組織既是一種容器,又是容器中的內(nèi)容;既是結(jié)構(gòu),又是過程;既是對人類行為的制約力量,又是人類行為的結(jié)果[24]2。組織中的個體不僅僅是環(huán)境塑造的對象與規(guī)則的順應(yīng)者,更是組織的建構(gòu)者,有能動的、自由的人,他們不僅有一只“手”,還有一顆“心”和一個“頭”[19]23。

脫貧攻堅實踐中干部的能動性是一個值得認(rèn)真關(guān)注的對象。在此,本文從不同的角度,選取H縣脫貧攻堅組織體系中的三位干部,通過他們來呈現(xiàn)組織中人的能動性對于組織目標(biāo)實現(xiàn)的重要性。

案例一:H縣扶貧辦主任H

H主任是本地人,出生于農(nóng)村家庭,從小生活困難,這使他深刻認(rèn)識到農(nóng)村貧困家庭的不易。經(jīng)過自己的努力考上了中專,畢業(yè)后分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作了23年,因為長期在基層,所以熟悉農(nóng)村和農(nóng)民的情況,由于工作能力強(qiáng),一直做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席。在縣就業(yè)局工作5年后被調(diào)入縣工業(yè)園區(qū)人社局,一年后重新調(diào)回就業(yè)局,僅僅8個月后,就被任命為縣扶貧辦主任,而他的前任主任僅僅工作了8個月就被替換,用H主任的話說,因為扶貧工作太難了。

H主任上任面對的第一大挑戰(zhàn)就是各種數(shù)據(jù)的基數(shù)不清。首先是貧困戶識別數(shù)據(jù)不精準(zhǔn),后來省里在國家五個一批的基礎(chǔ)上提出八個一批,后來又要做兩線合一,而這些都要以相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),但當(dāng)時全縣沒有一個人能把數(shù)據(jù)說清楚。為此,H主任花了大量的時間核實貧困戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù),僅僅為了與低保數(shù)據(jù)相銜接,他就在民政局上了兩個星期的班,與民政局的同志一起,找到了問題所在。由于工作壓力太大,H主任上任第一個月就瘦了十斤。但是由于底數(shù)清楚,工作扎實,接下來的工作就有了基礎(chǔ)和底氣,他幾次拒絕了上級領(lǐng)導(dǎo)不符合基層實際的要求。為了更好地推進(jìn)扶貧工作,H主任進(jìn)行了一些創(chuàng)新,如H縣脫貧攻堅指揮部這一組織體系就是由他主導(dǎo)設(shè)計的,他還在國家政策出臺的前一年,就對貧困戶實行了動態(tài)管理。

案例二:H縣駐村第一書記L

L出生于青海省海東市,其父16歲時進(jìn)入黃埔軍校,父親從小給他的教育就是讀書報國。L出生的村崇文尚武,在黃埔軍校便有三位學(xué)員,還出過兩院院士。L師范畢業(yè)后任過中學(xué)老師,后來長期在工商部門工作。2017年5月,時年50歲的L得知他們單位對水村的幫扶已經(jīng)中斷了半年多,便主動向請纓擔(dān)任第一書記。

在水村,L書記主要做了三件事情。一是做村莊治理。因村里不團(tuán)結(jié),家長們形不成買校服的共識,水村小學(xué)的孩子們沒有校服,L書記通過微博得到熱心人捐贈解決了這一問題。在學(xué)生和家長的信任基礎(chǔ)上,L書記以垃圾收集為突破口,在學(xué)校發(fā)起“講衛(wèi)生,從我做起”的號召,發(fā)揮學(xué)生對家庭的影響作用,進(jìn)行衛(wèi)生評比,在全村形成垃圾不亂丟的風(fēng)氣,并帶動村莊精神風(fēng)貌的改變。針對回族村情,L書記經(jīng)常向村黨支部書記請教,還找來古蘭經(jīng)等自學(xué),跟阿訇交上朋友,得到信教群眾的信任。在L書記的幫助下,村里成立寺管會,恢復(fù)了之前因村莊矛盾而中斷的宗教生活,并以清真寺為載體,將黨和政府政策進(jìn)行宣講。

二是做黨組織建設(shè)。水村29名黨員有23人在外開店,L書記和村黨支部用微信群開展黨組織活動,將村里公共事務(wù)及時發(fā)布手機(jī)群,讓黨員參與,并通過網(wǎng)絡(luò),帶領(lǐng)大家定期進(jìn)行學(xué)習(xí)。

三是做產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。水村有200多年制作饃饃的歷史,全村外出務(wù)工人員70%在外開饃饃鋪或在饃饃鋪務(wù)工。為了讓水村饃饃形成品牌,L書記和駐村工作隊向國家商標(biāo)局申請注冊了“水村饃饃”商標(biāo),整合饃饃加工標(biāo)準(zhǔn)和工藝,統(tǒng)一商標(biāo)。還在原幫扶單位的支持下,投資10萬元打造水村饃饃產(chǎn)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)中心。

案例三:東西部扶貧協(xié)作掛職副縣長L

L來自江蘇省南京市,先后擔(dān)任過縣團(tuán)縣委副書記、鄉(xiāng)黨委副書記、鄉(xiāng)長,書記、街道工工委書記等職。2017年初,組織部門派他來H縣掛職副縣長,負(fù)責(zé)東西部扶貧協(xié)作。來到H縣的頭兩個月,由于高原反應(yīng),他經(jīng)歷了頭昏、失眠、體力不支、掉牙等。但是在住院治療時,他仍然堅持病床上指揮工作,并“逃出”醫(yī)院走村串鄉(xiāng)了解情況,走遍了全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。

在H縣,L副縣長還了解600多年前朱元璋的部隊從南京出發(fā),駐扎在這里戍邊,再聯(lián)系到自身接受東西部扶貧協(xié)作任務(wù),深感所承擔(dān)的重任和擔(dān)當(dāng)。他說:“我在這里只不過待三年還要回去,他們是祖祖輩輩在這里,也是為了國家的事業(yè)。在這里,我能更深刻體會什么叫家國情懷。能參與到這樣的國家戰(zhàn)略當(dāng)中,做一份自己的貢獻(xiàn),我覺得無比光榮?！?/p>

在H縣工作期間,L副縣長深入調(diào)查,積極引入東部地區(qū)的人才、資本、企業(yè)和觀念,在H縣的脫貧攻堅組織體系下,強(qiáng)力推動兩省高層聯(lián)席會議和協(xié)調(diào)工作機(jī)制建設(shè),立足于H縣的實際,不斷推進(jìn)扶貧協(xié)作工作。3年來,共落實項目14項,總投資16 845.8萬元,用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧等領(lǐng)域。H縣的扶貧協(xié)作連續(xù)3年均為優(yōu)秀等級。

在科層體系中,個人其實可以自由地、相當(dāng)任意地做出或者拒絕做出自己的貢獻(xiàn),他們可以將組織的宗旨印在自己的心中并全身心投入,但也可以只做一些表面文章[25]253。上述三個案例中的干部,他們所呈現(xiàn)出來的不是墨守成規(guī)的科層制的刻板印象,而是積極地、創(chuàng)造性地為了組織目標(biāo)而努力工作。他們只是整個脫貧攻堅組織體系中的縮影。從組織理論的視野,如何理解他們的這種能動性?有研究認(rèn)是因為在壓力體制下的行政包干制重結(jié)果輕過程,鼓勵了下級組織和個人的主動性和創(chuàng)造性[15]。本文認(rèn)為可以從以下角度去擴(kuò)展對這一問題的認(rèn)識。

第一,在理性選擇制度主義看來,個體是試圖利用制度實現(xiàn)其個體目標(biāo)的理性行動者,制度和它的資源是個人獲利的據(jù)點(diǎn)而不是限制[27]55。而從行動者角度看,組織作為行動領(lǐng)域,對于其中的行動者既有限制作用,也為其行動提供機(jī)遇,行動者在完成組織目標(biāo)的同時,也利用組織資源為自己獲取收益。讓個人目標(biāo)與組織目標(biāo)保持一致,是組織正常運(yùn)行的重要條件。對于脫貧攻堅組織體系中的干部,他們積極工作,既是為了組織目標(biāo)而努力,也有自己的目標(biāo)追求,這種追求可以是功利性的,如獲取政治地位的上升,H主任順利升任副縣級領(lǐng)導(dǎo),掛職的領(lǐng)導(dǎo)L也有望晉升;而駐村的L書記,追求的更多是精神的和人生價值的目標(biāo),而他也成了當(dāng)?shù)氐囊粋€脫貧攻堅典型人物,經(jīng)常出現(xiàn)在各種宣傳場合。

第二,從制度主義的角度看,制度為組織提供合法性基礎(chǔ),人的行為受到制度的塑造。這種制度尤其表現(xiàn)為一套共享的觀念系統(tǒng)。人類學(xué)的研究指出,制度不能建立功利性或者實用性的基礎(chǔ)之上,而必須建立在基于自然規(guī)則或者超自然規(guī)則的基本理念規(guī)范之上[26]。這意味著,塑造組織成員行為的觀念不能只停留在功利性層面,還要具有超越性。另一方面,行動者本身是社會建構(gòu)的結(jié)果,其行動受環(huán)境影響,為超越功利性提供基礎(chǔ)。上述三位干部,H主任從小在農(nóng)村艱苦的環(huán)境中成長,又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中長期面對農(nóng)村,形成了對農(nóng)村的深刻理解和情懷;L書記生長的村莊中,文化的積淀塑造了他對與教育的認(rèn)識和報效社會的追求;L副縣長在歷史與現(xiàn)實的對照中喚起了強(qiáng)烈的家國情懷。在我們的調(diào)研中,還遇到過很多的少數(shù)民族干部,他們作為本民族的精英,對改變本民族、本地區(qū)發(fā)展面貌的強(qiáng)烈追求,也是他們積極投身于脫貧攻堅的動力。另外,這三位干部都是黨員,他們的黨性修養(yǎng)也是塑造他們能動性的重要因素。正是通過他們,黨政體制下黨的意志得以充分實現(xiàn)。

第三,組織中的行動者通常有著多種身份,是多個組織的成員,驅(qū)使他們行動的動力也因此來自于多個組織,其行動邏輯具有復(fù)合性。上述三位干部,原本在不同的崗位從事著不同的工作。規(guī)范制度主義認(rèn)為,組織成員的行為被組織的規(guī)范和價值所塑造,遵從“適當(dāng)性邏輯”[27]26。那么,當(dāng)他們都成為H縣脫貧攻堅組織中的成員后,這種“適當(dāng)性邏輯”來自于哪里?本文認(rèn)識,其答案在于黨政體制中。同樣由于他們都是黨員,圍繞著脫貧攻堅目標(biāo)的不懈努力和忘我地付出,是對黨員干部講政治的生動闡釋。

五、組織效能呈現(xiàn)

H縣脫貧攻堅指揮部這一組織體系,其效能發(fā)表現(xiàn)可以從兩個層面來理解。一是從脫貧這一直接目標(biāo)上看。H縣是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣,全縣貧困村156個、占全縣行政村總數(shù)的41%,建檔立卡貧困人口9 127戶、29 092人,占全市貧困人口的44.8%。經(jīng)過三年的不懈努力,全縣貧困村全部退出,8 954戶、28 565名建檔立卡貧困人口脫貧,綜合貧困發(fā)生率由2016年初的13.7%降為0.23%,全縣錯退率、漏評率為0,群眾認(rèn)可度達(dá)到99.9%,全縣建檔立卡貧困戶人均可支配收入達(dá)到8 008元。2019年4月,H縣順利通過評估,退出貧困縣;9月,榮獲全國脫貧攻堅組織創(chuàng)新獎。

經(jīng)過三年的攻堅行動,H縣的基層黨組織得以不斷加強(qiáng),成為引領(lǐng)脫貧和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的最重要力量,為今后相對貧困的脫困和鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的基礎(chǔ)。通過產(chǎn)業(yè)扶貧,先后實施特色種養(yǎng)等扶貧項目565個,村民收入及村集體收入上升,貧困農(nóng)戶和貧困村莊的發(fā)展能力得以加強(qiáng),并為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),培育了特色農(nóng)產(chǎn)品、中藏藥、藏傳佛教文化產(chǎn)品等一批具有地方優(yōu)勢和特色的產(chǎn)業(yè)。通過教育扶貧,改擴(kuò)建校舍面積17.9萬平方米,嚴(yán)格落實貧困家庭學(xué)生15年免費(fèi)教育等措施,貧困群體在教育機(jī)會和資源方面方面最大限度獲得獲得了實惠,教育服務(wù)的公平性及其可及性得到實現(xiàn),奠定了貧困群體、貧困地區(qū)減貧發(fā)展的基石,尤其是職業(yè)技術(shù)教育得到長足發(fā)展,同時在對農(nóng)民開展技術(shù)技能培訓(xùn)時聚焦當(dāng)?shù)氐纳鐣幕?、地方性知識和特色旅游,扎根鄉(xiāng)土真正助力地方減貧發(fā)展。通過健康扶貧,建成14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、新建改建貧困村村級標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室156個,逐步切斷“健康-貧困”的惡性循環(huán)因果鏈條,使貧困農(nóng)戶在家門口就能享受到基礎(chǔ)醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務(wù),緊密推進(jìn)縣域醫(yī)療服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)為核心的醫(yī)療改革,有力促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源的均等化配置,大大降低了貧困人口的脆弱性。通過東西部扶貧協(xié)作,構(gòu)建“大扶貧”格局,H縣與南京棲霞區(qū)在組織領(lǐng)導(dǎo)、人才交流、項目合作、招商引資、勞務(wù)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、社會幫扶等方面開展深入?yún)f(xié)作,同時注重制度創(chuàng)新,建立了“四位一體”高位統(tǒng)籌體系、“辦事處”制度平臺、相應(yīng)的監(jiān)督考核體系。

二是對黨政體制的效能。通過發(fā)揮黨政體制的優(yōu)勢,H縣的脫貧攻堅目標(biāo)在短短三年內(nèi)如期實現(xiàn)。而通過脫貧攻堅這一重大中心工作的開展,H縣在探索如何在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,積極整合動員現(xiàn)有資源,構(gòu)建合理高效的組織體系等方面積累了經(jīng)驗,為縣域治理尤其是重大事件的治理積累了重要經(jīng)驗。

在人的方面,通過扶貧攻堅,鍛煉和培養(yǎng)了一大批干部,成為縣域政府治理的堅實力量。這些干部通過扎實的基層工作,充分了解了基層情況,當(dāng)他們回到自己原本的工作崗位后,也更加能夠從基層的實際開展工作。同時,這些干部尤其是駐村工作的干部,長時間與群眾面對面,傾聽他們的心聲,解決他們的困難,黨群、干群關(guān)系更加密切,更加做實了黨政體制的群眾基礎(chǔ)。

六、結(jié)論與討論

“黨政體制”是一個富有本土特色學(xué)術(shù)概念,但是已有研究大多偏向于較為宏觀的理論研究。中國的貧困治理無疑是黨政體制的極大發(fā)力,本文嘗試從縣域的脫貧攻堅工作入手,對黨政體制在中國貧困治理中的作用機(jī)制及其效能展開落地化的具體分析。

首先,黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨政體制下組織權(quán)威的來源,黨的領(lǐng)導(dǎo)的在場使組織目標(biāo)具有了政治性,因而具有了更高的合法性。在脫貧攻堅指揮部這一組織體系下,由于黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威,能夠在縣委縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下,打破原有科層制的壁壘,通過組織重構(gòu),實現(xiàn)最大限度的資源調(diào)配,最終在較短時間內(nèi)很好地完成脫貧摘帽這一超常規(guī)目標(biāo)任務(wù),表現(xiàn)出了很好的組織效能。其次,脫貧攻堅指揮部這一組織形式,不是對科層制度的組織失敗的超越[28],而是由于對超?？冃У膹?qiáng)烈需求[29]。這一組織形式既不是嵌合于科層制中,也不是簡單的運(yùn)動式治理。一方面,它既打破了原有的科層制運(yùn)行方式,如各個部門的人力和資金都被整合使用,條塊分割的格局被極大改變,其工作目標(biāo)也緊盯脫貧而有別于常規(guī);但另一方面,指揮部的運(yùn)作又必須依賴于原有的科層體系,從縱向機(jī)制上看,組織權(quán)威依靠科層體系得以傳遞,從橫向機(jī)制上看,即使被整合,行業(yè)部門的專業(yè)性依然是實現(xiàn)“九橫”工作目標(biāo)的基礎(chǔ),而且對這種專業(yè)性更加依賴。第三,從組織目標(biāo)實現(xiàn)與人的能動性關(guān)系上看,黨政體制下的黨員干部具有極為重要的意義,扶貧干部不一定都是理性算計的個體,他們獻(xiàn)身于脫貧攻堅工作,克服各種困難,表現(xiàn)出很強(qiáng)的積極性和創(chuàng)造性,他們并不是受組織結(jié)構(gòu)塑造的可以被抽象的個體,而是在“黨性”這一超越具體目標(biāo)的精神激勵下,對在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的組織目標(biāo)表現(xiàn)出高度認(rèn)同。

共同的制度環(huán)境帶來組織的趨同性。在全國各貧困地區(qū)的脫貧攻堅中,類似于H縣的脫貧攻堅組織體系具有很強(qiáng)的共性特征。通過本文這一案例的呈現(xiàn),也可以發(fā)現(xiàn)其普遍性的價值和意義:黨政體制是中國貧困治理巨大成就的基礎(chǔ),是理解貧困問題的中國之治的重要制度基礎(chǔ)。但也需要注意的是,H縣脫貧攻堅指揮部這樣的組織體系,對資源的整合、人員的動員都是極為超常規(guī)的,這種強(qiáng)力的資源配置的可持續(xù)性值得關(guān)注。而極強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向以及運(yùn)動式治理方式的采納,對組織決策也提出了很高的要求。最后就是高強(qiáng)度大范圍的動員與組織激勵資源的有限性也存在著張力。