于津平 方 初

內容提要 近年來，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設的外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。與此同時，隨著我國自貿(mào)試驗區(qū)的持續(xù)擴容，自貿(mào)試驗區(qū)建設的角色定位趨于多樣化。然而，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設過程中仍存在諸多突出問題，同經(jīng)濟高質量發(fā)展的要求還有較大差距。因此，要適應國內外形勢新變化，突出我國自貿(mào)試驗區(qū)在補齊產(chǎn)業(yè)鏈短板和提高國際競爭力方面的角色定位，并以集聚全球高端要素和提升創(chuàng)新能力為目標推進制度創(chuàng)新。

引 言

設立自由貿(mào)易試驗區(qū)(簡稱“自貿(mào)試驗區(qū)”)是我國新時期全面深化改革和構建高層次開放型經(jīng)濟體系的重大戰(zhàn)略舉措。自2013年9月首個自貿(mào)試驗區(qū)(中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū))成立以來，經(jīng)過六輪擴容，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)量已經(jīng)達到21個。

我國首個自貿(mào)試驗區(qū)的設立以主要經(jīng)濟大國大力推進區(qū)域經(jīng)濟合作和我國改革開放進入新階段為背景。2008年美國金融危機爆發(fā)后，多邊體系下的全球化遭遇困境，區(qū)域合作成為各國進一步開拓市場的主要選擇。在奧巴馬擔任美國總統(tǒng)期間，美國致力于構建跨太平洋伙伴關系(TPP)和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系(TTIP)等大型區(qū)域合作組織。與此同時，日本、韓國和東盟等中國周邊的重要貿(mào)易伙伴也相繼與眾多國家達成自由貿(mào)易協(xié)定。這些國家的自由貿(mào)易協(xié)定包含了負面清單管理、勞工標準、知識產(chǎn)權保護、投資準入和競爭中立等諸多涉及邊境內制度的約束性條款。美國等發(fā)達國家指責中國市場存在壁壘，并試圖通過組建不包含中國的自由貿(mào)易網(wǎng)絡，將中國排擠在區(qū)域合作組織之外，中國面臨被邊緣化的困境。中國設立首個自貿(mào)試驗區(qū)，其初衷就是要對接國際高標準的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，率先在自貿(mào)試驗區(qū)內探索高水平開放的制度，為全局性的改革開放提供可復制可參考的經(jīng)驗。

然而，自首個自貿(mào)試驗區(qū)設立以來，全球化的外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。2017年特朗普就任美國總統(tǒng)，宣布退出TPP和一系列國際組織，無視既定國際規(guī)則，肆意對中國產(chǎn)品加征高額關稅，并限制對中國高科技企業(yè)出口關鍵技術產(chǎn)品。美國對外政策的轉向使全球化出現(xiàn)嚴重的倒退。2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈遭受沖擊，世界經(jīng)濟陷入二戰(zhàn)結束以來最大的衰退。美國政客為了達到其政治目的，污蔑和詆毀中國，加大對中國高科技企業(yè)的打壓力度，并在諸多方面不斷挑釁中國。經(jīng)濟全球化環(huán)境的變化對自貿(mào)試驗區(qū)建設產(chǎn)生了深刻影響。

此外，隨著我國自貿(mào)試驗區(qū)的擴容，自貿(mào)試驗區(qū)的目標定位呈現(xiàn)多樣化。我國自貿(mào)試驗區(qū)與國外通行的自由貿(mào)易園區(qū)并不完全相同。國外的自由貿(mào)易園區(qū)往往是具有“境內關外”特征的區(qū)域，而我國大多數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)雖然有著高于區(qū)外的開放度，但依然受到國內諸多管理制度的約束。我國自貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位更多強調制度探索和建設經(jīng)驗的可復制性。部分自貿(mào)試驗區(qū)的建設目標與工業(yè)園區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高度重疊，將高科技產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展作為試驗區(qū)建設的主要任務。①

總之，在迅速變化的全球經(jīng)濟環(huán)境下，不斷開放的中國正面臨他國貿(mào)易保護主義的挑戰(zhàn)，面對經(jīng)濟全球化的新態(tài)勢，有必要對中國自貿(mào)試驗區(qū)的角色定位進行深入的再思考。本文將探討經(jīng)濟全球化新格局下自貿(mào)試驗區(qū)的角色定位問題，剖析我國自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗和不足，提出自貿(mào)試驗區(qū)角色定位調整和建設方案優(yōu)化的建議。

自貿(mào)試驗區(qū)功能的理論分析

國務院頒布的自貿(mào)試驗區(qū)建設方案明確了各自貿(mào)試驗區(qū)建設的指導思想、目標和任務。各自貿(mào)試驗區(qū)建設任務的共性在于制度創(chuàng)新，差異性主要體現(xiàn)在制度創(chuàng)新聚焦的領域不同和所要達成的目標不同?，F(xiàn)有21個自貿(mào)試驗區(qū)的任務和角色主要可分為三類：其一，促進貿(mào)易投資自由化便利化的制度創(chuàng)新；其二，促進產(chǎn)業(yè)升級的制度創(chuàng)新；其三，促進區(qū)域合作和開放戰(zhàn)略的制度創(chuàng)新。與自貿(mào)試驗區(qū)建設相關的理論涵蓋多個領域，以下從漸進式改革、產(chǎn)業(yè)集聚和對外開放的理論視角剖析自貿(mào)試驗區(qū)建設的邏輯機理。

1.基于漸進式改革理論的分析

設立自貿(mào)試驗區(qū)與長期以來我國推行的漸進式改革既存在著諸多共性，又有著本質區(qū)別。在過去四十多年里，中國的改革開放具有漸進式的特點。實踐表明，這種漸進式改革對中國經(jīng)濟的輝煌成就功不可沒。

漸進式改革是在原有制度下逐步引入新制度，其一般做法是率先在個別地區(qū)或領域推進改革，在改革取得成功后，再將經(jīng)驗推廣到全國或其他領域。設立自貿(mào)試驗區(qū)是對中國漸進式改革開放模式的傳承和發(fā)展。漸進式改革的支持觀點包括以下方面：第一，經(jīng)濟社會穩(wěn)定是推進各項改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的前提。漸進式改革不是對舊體制的全盤否定，而是保留了部分舊體制的功能，在新體制確立之前舊體制仍然能夠在許多領域和地區(qū)發(fā)揮作用，因而能夠避免激進式改革產(chǎn)生的制度真空。第二，改革不應照搬西方國家的制度，各國國情不同，在他國適用的制度不一定適用于我國，實踐才是檢驗真理的唯一標準。對本國制度的探索可以從個別領域或個別地區(qū)先行開啟實踐，以這種方式推進改革可以避免決策出現(xiàn)重大失誤。第三，遵循先試驗后推廣、先易后難的路徑層層推進改革，可以發(fā)揮基層的能動性，通過局部地區(qū)或領域的改革示范，化解改革的政治阻力。②

當然，漸進式改革并非十全十美，在理論和實踐中也存在一定的問題。首先，市場競爭機制不能完全發(fā)揮作用，政府的過多干預導致資源配置扭曲。其次，容易加大區(qū)域間、部門間和個人間的收入差距。新舊體制的長期并存容易使得部分區(qū)域、企業(yè)和人員通過套利獲得利益。先在部分地區(qū)試點然后再向全國推廣的漸進式改革使得率先改革的地區(qū)形成先發(fā)優(yōu)勢，而沒有獲得授權的地區(qū)則處于相對不利的地位，因而在一定程度上加大了區(qū)域發(fā)展的不平衡。最后，從長遠看，漸進式改革的受益者可能會演變?yōu)樽璧K改革的力量，其動態(tài)演化路徑存在較大的不確定性。吳敬璉曾指出，漸進式改革下的特殊既得利益者為了維護既得利益，并不希望改革進一步深化。③

在改革開放四十多年后的今天，改革已經(jīng)進入深水區(qū)，必須直面多年來未能推進的具有很大復雜性、敏感性和不確定性的“硬骨頭”問題。在此階段，既需要考慮改革的系統(tǒng)性，又需要防范決策失誤產(chǎn)生全局性的風險。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，強調國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確要求必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。設立自貿(mào)試驗區(qū)，一方面，繼承了漸進式改革的邏輯思維，通過局部區(qū)域的率先改革和開放，發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，為全國性的改革積累經(jīng)驗，并通過自貿(mào)試驗區(qū)的示范作用，以點帶面，最終實現(xiàn)全局性的改革。另一方面，自貿(mào)試驗區(qū)的改革內容又具有廣泛性，強調政府管理制度的創(chuàng)新和頂層設計，要求上下聯(lián)動和多部門聯(lián)動，并盡量減少可能產(chǎn)生的負面效應。國家賦予自貿(mào)試驗區(qū)更多的權限，鼓勵其“大膽試、大膽闖、自主改”，而不是提供特殊的財政和稅收優(yōu)惠政策。與此同時，政府要求自貿(mào)試驗區(qū)探索可復制的經(jīng)驗，并將成功經(jīng)驗及時推廣到全國。截至目前，國務院已六次發(fā)布《關于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗復制推廣工作的通知》，商務部也公布了自貿(mào)試驗區(qū)最佳實踐案例和部門自行復制推廣的經(jīng)驗。

2.基于產(chǎn)業(yè)集聚理論的分析

促進產(chǎn)業(yè)升級和提升國際競爭力是諸多自貿(mào)試驗區(qū)建設的重要目標之一。率先在局部區(qū)域營造良好的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，是促進產(chǎn)業(yè)集聚形成和產(chǎn)業(yè)競爭力提升的有效手段。邁克爾·波特認為，企業(yè)競爭力的決定因素取決于企業(yè)戰(zhàn)略、要素條件、需求狀況和相關產(chǎn)業(yè)，企業(yè)集聚通過近鄰企業(yè)的互補與競爭、公共設施的提供、信息的擴散、企業(yè)間的激勵而促進新企業(yè)的形成，提高企業(yè)生產(chǎn)效率和創(chuàng)新能力。④

國內學者對中國產(chǎn)業(yè)集聚的研究同樣發(fā)現(xiàn)，區(qū)域的企業(yè)集聚可以在區(qū)域內形成強大的創(chuàng)新體系。⑤科技企業(yè)集聚、生產(chǎn)服務業(yè)集聚和科技人才集聚對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響存在交互效應。趙青霞等以京津冀、長三角和珠三角為樣本的實證研究顯示，科技人才的集聚顯著促進區(qū)域創(chuàng)新能力提升。⑥劉瑞明和趙仁杰的實證分析表明，國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟增長有顯著的促進效應，尤其在中小城市，高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟增長的促進效應十分明顯。⑦

在自貿(mào)試驗區(qū)設立之前，我國通過經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)等載體推進產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些特殊經(jīng)濟載體對中國產(chǎn)業(yè)競爭力、企業(yè)生產(chǎn)率和國際貿(mào)易競爭力的提升發(fā)揮了十分顯著的作用。楊波和李波以中國A股上市公司為樣本的實證研究表明，設立開發(fā)區(qū)顯著促進了企業(yè)的創(chuàng)新質量，針對開發(fā)區(qū)的特殊的財政政策、開發(fā)區(qū)內企業(yè)的競爭以及開發(fā)區(qū)內企業(yè)的集聚是企業(yè)創(chuàng)新質量提升的主要原因。⑧

隨著經(jīng)濟進入高質量發(fā)展階段，中國經(jīng)濟增長對創(chuàng)新能力的依賴性日益增強。創(chuàng)新能力提升的關鍵是要形成有利于激發(fā)創(chuàng)新的制度，提供創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的新型基礎設施和服務，增強高端人才和創(chuàng)新資本的集聚力。在創(chuàng)新基礎條件較好的區(qū)域率先開啟了創(chuàng)新制度的探索，將其打造成創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的策源地，將有助于我國實現(xiàn)在關鍵技術領域的突破。

3.基于對外開放理論的分析

國際貿(mào)易和國際投資領域的諸多理論和實證研究證明了商品貿(mào)易和要素跨國流動利益的存在，這些利益來自于分工、規(guī)模經(jīng)濟、競爭、資源配置優(yōu)化和知識外溢。隨著交通運輸成本下降和通信技術發(fā)展，國際貿(mào)易和跨國投資的成本大幅下降，全球分工由產(chǎn)業(yè)間分工深入至產(chǎn)業(yè)內分工，再進一步演化至產(chǎn)品內生產(chǎn)環(huán)節(jié)分工。在產(chǎn)品內貿(mào)易發(fā)展過程中，貿(mào)易與投資相互促進的關系不斷加強。資本的跨國流動促進流入國和流出國要素邊際生產(chǎn)效率的提高。對于流出國而言，資本邊際生產(chǎn)效率隨資本流出而提高；對于流入國而言，資本的流入提高了勞動的邊際生產(chǎn)效率，與此同時，由于流入資本內含先進的技術和管理經(jīng)驗，資本的邊際生產(chǎn)效率也會因新資本的流入而提高。這說明，要素市場開放能夠有力促進各國的經(jīng)濟增長。⑨在逆全球化抬頭的外部環(huán)境下，國際貿(mào)易、國際投資和全球治理能力遭受巨大沖擊。中國大力推進自貿(mào)試驗區(qū)建設，體現(xiàn)了中國堅定不移地推進開放發(fā)展的信心和決心。通過國內的制度開放，營造一流的營商環(huán)境，可以在一定程度上緩解外部環(huán)境變化對中國經(jīng)濟的不利影響，并能促進中國經(jīng)濟發(fā)展質量的提升。

自貿(mào)試驗區(qū)的角色定位與探索實踐

我國自貿(mào)試驗區(qū)的設立經(jīng)歷了由單點到多點的過程。截至目前，國務院分六個批次累計設立了21個自貿(mào)試驗區(qū)：上海(第一批次，2013年；第五批，臨港新片區(qū)，2019年)，廣東、天津和福建(第二批次，2015年)，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西(第三批次，2017年；第六批次，浙江自貿(mào)試驗區(qū)擴展區(qū)，2020年)，海南(第四批次，2018年；自貿(mào)港區(qū)，2020年)，山東、江蘇、廣西、河北、云南和黑龍江(第五批次，2019年)，北京、湖南和安徽(第六批次，2020年)。自貿(mào)試驗區(qū)的地理分布廣泛，體現(xiàn)了突出沿海沿邊、統(tǒng)籌邊境內陸、兼顧不同發(fā)展水平的區(qū)域分布特征。

國務院批復的各自貿(mào)試驗區(qū)建設方案明確了各自貿(mào)試驗區(qū)建設的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標。各自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務是制度創(chuàng)新，且要求自貿(mào)試驗區(qū)形成可復制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(海南自貿(mào)港區(qū)和上海臨港新片區(qū)除外)。制度創(chuàng)新的核心內容是對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進開放，涉及政府職能轉變、貿(mào)易投資自由化便利化、服務領域開放和事中事后監(jiān)管等方面。各自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略定位的差異性主要體現(xiàn)在制度創(chuàng)新所聚焦的領域不同，服務國家戰(zhàn)略的重點各具特色。這些差異性定位考慮了各自貿(mào)試驗區(qū)所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需要以及產(chǎn)業(yè)基礎、開放水平和地理區(qū)位的特點。例如，上海自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展目標強調擴大服務領域開放和推進金融服務創(chuàng)新；廣東自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展目標是實現(xiàn)粵港澳深度合作、形成國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢；天津自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展目標是建成高端產(chǎn)業(yè)集聚、金融服務完善的一流自貿(mào)園區(qū)，在京津冀協(xié)同發(fā)展和我國經(jīng)濟轉型中發(fā)揮引領示范作用；江蘇自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展目標是打造開放型經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)、實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)。

各自貿(mào)試驗區(qū)自設立以來積極探索，大力推進制度創(chuàng)新，主要成就集中于以下三個方面：

1.以建立投資負面清單和壓減負面清單條目為代表的投資領域的開放

負面清單管理是發(fā)達國家通行的管理模式，是指政府公布禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)和業(yè)務，對于清單以外的經(jīng)營活動，任何市場主體均可公平進入。推進負面清單管理是政府管理對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要制度安排，有利于明確政府的監(jiān)管職責，防止政府對市場的過度干預，有效發(fā)揮市場的作用。我國自貿(mào)試驗區(qū)推進的負面清單管理主要包括三個方面：一是外商直接投資的負面清單；二是市場準入的負面清單；三是跨境服務貿(mào)易的負面清單。

2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)成立之后，首先公布了外商直接投資的負面清單，明確190項特別管理措施條目以外的領域全部開放。在過去的七年里，我國六次修改外商直接投資負面清單，逐年縮減負面清單的限制性條目，減少對外商直接投資的政策性限制。2020年6月，我國集成各自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗,公布分別適用于全國范圍和自貿(mào)試驗區(qū)的外商直接投資準入負面清單，將全國負面清單中的限制性條目數(shù)量縮減為33條，自貿(mào)試驗區(qū)負面清單中的限制性條目數(shù)量減少至30條。比較2013年以來自貿(mào)試驗區(qū)外商直接投資準入負面清單的變化可以發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)試驗區(qū)外商直接投資的開放重點集中于制造業(yè)和服務業(yè)。2013～2020年，負面清單中限制性條目縮減數(shù)量最多的是制造業(yè)，其次是采礦業(yè)，第三是交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，第四是批發(fā)零售業(yè)。從負面清單中限制性條目數(shù)量縮減比例上看，對于建筑業(yè)、房地產(chǎn)和水利環(huán)境產(chǎn)業(yè)的限制已從負面清單中完全消失，標志著這些行業(yè)在自貿(mào)試驗區(qū)的完全開放；制造業(yè)、采礦業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的負面清單條目數(shù)量縮減90%以上；衛(wèi)生、文化體育和娛樂業(yè)、金融業(yè)的負面清單條目數(shù)量縮減率相對較低，開放相對滯后。⑩

市場準入負面清單是指政府明確禁止和限制市場主體經(jīng)營的行業(yè)、領域和業(yè)務，企業(yè)進入清單以外的經(jīng)營活動，無需政府審批。近年來，自貿(mào)試驗區(qū)推進市場準入負面清單管理，并大幅壓降審批條目，或將部分審批權下沉到下級部門。2018年11月《國務院關于支持自由貿(mào)易試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》要求各級政府部門減少或取消對自貿(mào)試驗區(qū)的限制，支持自貿(mào)試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新。該通知明確規(guī)定，相關管理部門要放寬對自貿(mào)試驗區(qū)外商直接投資建筑設計企業(yè)外籍技術人員的比例要求，放寬對人才中介機構的限制，放寬對專利代理機構股東的條件限制；將建筑工程施工許可、安全生產(chǎn)許可等工程審批類權限下放至自由貿(mào)易試驗區(qū)；支持在自貿(mào)試驗區(qū)設置商標受理窗口。2020年上海市公布擬推進的36項自貿(mào)試驗區(qū)建設措施，將建立“一張清單”管理模式，進一步減少市場準入負面清單事項，推進“證照分離”全覆蓋。

自貿(mào)試驗區(qū)負面清單管理制度的創(chuàng)新和越來越多領域的開放為全國性的開放奠定了基礎。目前自貿(mào)試驗區(qū)負面清單管理模式已經(jīng)被復制到全國所有的自貿(mào)試驗區(qū)，并被部分應用到自貿(mào)試驗區(qū)以外的區(qū)域。

2.以“單一窗口”為代表的貿(mào)易便利化

2014年上海率先啟動國際貿(mào)易“單一窗口”建設，通過信息化平臺，實現(xiàn)船運、海事、海關、檢驗檢疫、物流、保險和稅務等管理部門之間的信息共享?！皢我淮翱凇睒O大地提高了貿(mào)易便利化水平，使得企業(yè)只需在網(wǎng)上一次申報，就可完成多個部門的審批。2019年上海市將“單一窗口”與“一網(wǎng)通辦”對接，建成兼具監(jiān)管和政務服務功能，包含10大功能板塊、53項地方應用、對接22個部門的信息系統(tǒng)。除建設國際貿(mào)易“單一窗口”外，各自貿(mào)試驗區(qū)還通過一系列管理流程再造，推進制度創(chuàng)新,為經(jīng)濟主體提供便利化服務。例如，上海、廣東等自貿(mào)區(qū)將所有行政審批集中到行政服務中心,建立市場準入審批和投資建設審批的“單一窗口”。廣東自貿(mào)試驗區(qū)建設全球溯源中心和分撥中心。福建自貿(mào)試驗區(qū)精簡投資項目準入手續(xù)，打造航空維修、跨境電商等平臺。天津自貿(mào)試驗區(qū)試行審管職能分離，成立行政審批局，統(tǒng)一管理行政審批項目。天津、福建和廣東自貿(mào)試驗區(qū)全面創(chuàng)新多元化稅收擔保方式，探索實施企業(yè)集團財務公司、融資擔保公司擔保改革試點，推出集約化征稅模式，允許企業(yè)在提供有效擔保下即可享受“先放后稅”的通關便利，對自貿(mào)試驗區(qū)擬入境進區(qū)貨物，允許“先進區(qū)、后報檢”。浙江自貿(mào)區(qū)推出對跨港區(qū)船舶油料供受作業(yè)單位備案情況予以互認的制度，建立常態(tài)化信息溝通機制，統(tǒng)一執(zhí)法標準，供受作業(yè)單位在海事、海關部門進行備案后就可以在備案區(qū)域所轄范圍內開展保稅燃料油直供作業(yè)。

3.政府監(jiān)管方式由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉變

市場經(jīng)濟的有效運行離不開政府的監(jiān)管。市場越是開放，維護市場秩序和經(jīng)濟安全的難度越大。自貿(mào)試驗區(qū)是開放的試驗區(qū)，也是探索和積累監(jiān)管經(jīng)驗的平臺。我國自貿(mào)試驗區(qū)探索監(jiān)管新模式的實踐可以歸納為以下幾點：第一，減少事前審批事項，強化事中事后監(jiān)管。在我國傳統(tǒng)的管理模式中，特別重視企業(yè)特性與經(jīng)營風險的關聯(lián)，因而對企業(yè)進入市場前的準入審批較為嚴格。但過多的事前準入審批使得部分優(yōu)質企業(yè)難以進入市場，有違市場競爭的公平性，成為發(fā)達國家指責中國市場不開放的根據(jù)。精簡事前政府限制事項，以事中事后監(jiān)管維護市場秩序的探索符合國際通行的標準，也是我國落實WTO貿(mào)易便利化協(xié)定的必然要求。第二，建立市場監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)多部門之間的信息共享與監(jiān)管協(xié)作，推動智能監(jiān)管與大數(shù)據(jù)監(jiān)管。自貿(mào)試驗區(qū)率先推進海關、邊檢、海事一次性聯(lián)合檢查，將“雙隨機、一公開”作業(yè)模式拓展到全部執(zhí)法領域。福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)應用區(qū)塊鏈技術，建成“跨境供應鏈貿(mào)易金融綜合運用平臺”。第三，探索多元化監(jiān)管模式，優(yōu)化監(jiān)管流程，突出監(jiān)管重點，降低監(jiān)管給企業(yè)帶來的成本。廣東自貿(mào)試驗區(qū)建立金融風險評估和風險監(jiān)測的“火眼”系統(tǒng)，實現(xiàn)線上線下監(jiān)管聯(lián)動。福建自貿(mào)試驗區(qū)制定風險防控重點領域的清單及其風險防控的具體措施。部分自貿(mào)試驗區(qū)提高進口貨物抵達口岸前“提前申報”比例，非查驗貨物抵達口岸后即可放行提離；在公平競爭審查工作中引入第三方評估，提高審查質量；根據(jù)產(chǎn)品和企業(yè)屬性，實施分類監(jiān)管；建立以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，全面推行信用分級分類監(jiān)管，獎勵守信、懲罰失信，對信用較好的市場主體和風險低的產(chǎn)品，降低抽查比例和頻次；全面推行信用承諾制，將申請人書面承諾履約情況記入信用記錄。

自貿(mào)試驗區(qū)建設的突出問題

其一，自貿(mào)試驗區(qū)實施主體的責任與權力不匹配，事權不夠明確，法律授權不充分。近年來，各地政府將獲批自貿(mào)試驗區(qū)視為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大機遇，申報自貿(mào)試驗區(qū)的熱情高漲。各自貿(mào)試驗區(qū)在獲批后積極探索，出臺了一系列創(chuàng)新措施。但目前，自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新仍然受到國家和地方管理部門既有法律和規(guī)定的制約。為實現(xiàn)制度創(chuàng)新，各自貿(mào)試驗區(qū)在與中央和地方相關管理部門的協(xié)調上投入了大量精力，溝通成本高昂。由于缺乏針對自貿(mào)試驗區(qū)的法律條款，無論是試驗區(qū)還是與之相關的管理部門，均在決策中存在較大顧慮。另外，推進自貿(mào)試驗區(qū)建設的管理部門涉及不同層級，各級部門的責任和權力也有待進一步明確。

其二，各自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新重復性工作居多，創(chuàng)新措施的科學性和實施效果仍然有待檢驗。盡管國家強調制度創(chuàng)新的差異化探索，但實際上許多實踐舉措存在雷同現(xiàn)象。特別是后期獲批的自貿(mào)試驗區(qū)，在復制早期自貿(mào)試驗區(qū)的做法上投入較多，在短期內難以投入充分的時間和精力開展原創(chuàng)性的制度創(chuàng)新。為了完成考核，部分自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新舉措要么局限于細節(jié)問題，要么在缺乏充分論證的條件下匆匆出臺，制度創(chuàng)新的質量依然不高。

其三，自貿(mào)試驗區(qū)之間招商引資競爭激烈，存在“重招商引資，輕制度創(chuàng)新”“重降低準入門檻，輕事中事后風險防控”的現(xiàn)象。近年來，地方政府將招商引資規(guī)模和經(jīng)濟增長速度作為自貿(mào)試驗區(qū)建設的業(yè)績指標，通過大量的財政投入改善自貿(mào)試驗區(qū)的基礎設施或通過特殊的優(yōu)惠政策打造自貿(mào)試驗區(qū)樣板。雖然一些自貿(mào)試驗區(qū)在外資外貿(mào)方面增長比較顯著，但此類繁榮并不完全屬于制度創(chuàng)新的成果。地方性、歧視性的政策一定程度上扭曲了市場的資源配置，使得一些經(jīng)驗難以在其他地區(qū)復制。我國建立自貿(mào)試驗區(qū)的初衷是通過自貿(mào)試驗區(qū)引領帶動其他區(qū)域發(fā)展，但自貿(mào)試驗區(qū)的建設對區(qū)域外的經(jīng)濟發(fā)展也存在一定的負面效應。一方面，自貿(mào)試驗區(qū)可以通過產(chǎn)業(yè)關聯(lián)、制度示范、知識外溢促進區(qū)域外經(jīng)濟發(fā)展，但另一方面，也可能虹吸區(qū)域外人才和資本，并使企業(yè)從非自貿(mào)試驗區(qū)轉移至自貿(mào)試驗區(qū)。

其四，全球化格局的變化對自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新方向和成效產(chǎn)生一定的負面效應。我國自貿(mào)試驗區(qū)建設以對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則為方向，但目前美國已經(jīng)放棄TPP,并肆意踐踏已有的國際規(guī)則，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則處于動態(tài)的調整之中，未來經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變化仍然存在較大的不確定性。在逆全球化浪潮興起的外部環(huán)境中，中國堅定不移地推進自貿(mào)試驗區(qū)建設，體現(xiàn)了中國以開放應對保護主義，以開放促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的決心和意志，但應當注意防范制度創(chuàng)新的風險。

自貿(mào)試驗區(qū)的角色再定位與政策建議

其一，適應國內外形勢新變化，強化推進高科技產(chǎn)業(yè)集聚和提升關鍵技術突破能力的制度創(chuàng)新功能，突出自貿(mào)試驗區(qū)在補齊我國產(chǎn)業(yè)鏈短板和提高國際競爭力方面的定位。中國經(jīng)濟進入高質量發(fā)展階段，創(chuàng)新能力決定中國未來經(jīng)濟發(fā)展。尤其在經(jīng)濟全球化倒退、全球產(chǎn)業(yè)鏈重構的今天，業(yè)已融入全球分工的中國經(jīng)濟面臨著很大的沖擊，提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力對于保證中國經(jīng)濟安全和加快形成以國內循環(huán)為主體、國際國內循環(huán)相互促進的發(fā)展格局意義重大。自貿(mào)試驗區(qū)建設應順應中國經(jīng)濟發(fā)展的需要做出相應的戰(zhàn)略調整。建議在集聚創(chuàng)新資源存在區(qū)位優(yōu)勢的自貿(mào)試驗區(qū)，實施具有國際競爭力的財政金融政策，打造世界一流的營商環(huán)境，消除制約創(chuàng)新人才、創(chuàng)新資本和創(chuàng)新技術流入的障礙，建立激勵創(chuàng)新的知識產(chǎn)權保護和執(zhí)法體系，吸引全球創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新要素集聚，將自貿(mào)試驗區(qū)建設成為推進國內大循環(huán)和國際國內雙循環(huán)相互促進的重要載體。

其二，進一步加強頂層設計，加快完善自貿(mào)試驗區(qū)的法律保障體系，為自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新提供法律保障。自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新往往需要突破當前的法律和規(guī)定，要真正實現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新，必須針對自貿(mào)試驗區(qū)自主創(chuàng)新制定相應法規(guī)，完善自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新的法律保障。政府各主管部門應從全局視角，加強對重點開放領域和重要監(jiān)管事項的分析，進一步優(yōu)化和明確各自貿(mào)試驗區(qū)的探索任務，厘清國家部委、省市和自貿(mào)區(qū)管委會的職責。同時，充分發(fā)揮國家相關部委在人才、宏觀信息和決策能力上的優(yōu)勢，增強相關部委和省市管理部門在推動自貿(mào)試驗區(qū)建設上的責任感和主動性。

其三，加強自貿(mào)試驗區(qū)之間以及自貿(mào)試驗區(qū)與非自貿(mào)試驗區(qū)之間的聯(lián)動發(fā)展，鼓勵率先取得經(jīng)驗的自貿(mào)試驗區(qū)主動與其他自貿(mào)試驗區(qū)共享資源，積極為其他地區(qū)復制經(jīng)驗提供指導和幫助。各自貿(mào)試驗區(qū)成立的時間有先有后，制度創(chuàng)新的能力有強有弱，創(chuàng)新進程不同，應加強橫向聯(lián)動、相互支持和共同發(fā)展，探索促進國內區(qū)域合作的制度。政府在鼓勵和推廣自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新措施和案例的同時，也應重視推廣非自貿(mào)試驗區(qū)在制度創(chuàng)新上的成功經(jīng)驗。為促進國內循環(huán)，自貿(mào)試驗區(qū)也應在消除國內市場壁壘的制度創(chuàng)新上作出貢獻。

其四，進一步發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術在政府服務便利化、通關便利化和風險防控中的作用。近年來，各自貿(mào)試驗區(qū)通過構建信息化系統(tǒng)，為市場主體提供“單一窗口”“一網(wǎng)通辦”的便利化服務，極大地改善了營商環(huán)境。逆全球化和世界經(jīng)濟的衰退加大了開放的風險和開放利益的不確定性，自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新尤其需要重視風險防范。應進一步加強自貿(mào)試驗區(qū)信息化基礎設施建設，強化信息化系統(tǒng)的事中事后監(jiān)管和風險防控功能，建立政務服務信息化系統(tǒng)的國家標準，促進區(qū)域間信息化系統(tǒng)的融通。

其五，積極推進與“一帶一路”沿線國家的合作，推進中國與“一帶一路”沿線國家貿(mào)易投資自由化便利化。自貿(mào)試驗區(qū)應積極探索與“一帶一路”沿線國家的合作機制，與“一帶一路”國家共享互認通關信息與檢驗檢疫信息，相互借鑒學習貿(mào)易投資自由化便利化的經(jīng)驗，將自貿(mào)試驗區(qū)打造成中國與“一帶一路”國家合作的先行區(qū)和示范區(qū)。面對全球化格局的新變化，“一帶一路”沿線國家與中國的政治經(jīng)濟關系及其合作的風險出現(xiàn)分化，推進“一帶一路”合作的重點國家和地區(qū)也應做出相應的調整。

①孔慶峰:《我國自貿(mào)區(qū)建設如何對標國際先進經(jīng)驗》，《學術前沿》2020年第2期。

②聶志紅:《中國漸進式改革的三重邏輯》，《理論月刊》2014年第7期。

③吳敬璉:《當前中國面臨的最嚴重危險是權貴資本主義》，《領導文革》2012年第7期。

④Porter, M.E., “Clusters and the New Economics of Competition”,HarvardBusinessReview, 1998,76, pp.77～90.

⑤魏守華、石碧華:《論企業(yè)集群的競爭優(yōu)勢》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2002年第1期。

⑥趙青霞、夏傳信、施建軍：《科技人才集聚、產(chǎn)業(yè)集聚和區(qū)域創(chuàng)新能力——基于京津冀、長三角、珠三角地區(qū)的實證分析》，《科技管理研究》2019年第24期。

⑦劉瑞明、趙仁杰：《國家高新區(qū)推動了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展嗎？——基于雙重差分方法的驗證》，《管理世界》2015年第8期。

⑧楊波、李波:《開發(fā)區(qū)設立提升了企業(yè)創(chuàng)新質量嗎——來自中國A股上市公司的經(jīng)驗證據(jù)》，《科技進步與對策》2020年8月5日網(wǎng)絡首發(fā)。

⑨張幼文、薛安偉:《要素流動對世界經(jīng)濟增長的影響機理》，《世界經(jīng)濟研究》2013年第2期。

⑩劉再起、張瑾:《中國特色自由貿(mào)易試驗區(qū)開放升級研究——基于負面清單的分析》，《學習與實踐》2019年第12期。