后小仙 鄭田丹 陳 琪

內(nèi)容提要 地方政府官員是環(huán)境治理政策的制定者和實(shí)施者，其異質(zhì)性特征對地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有重要影響。基于32個(gè)中心城市的實(shí)證研究結(jié)果表明：官員任期與環(huán)境質(zhì)量呈“U”型關(guān)系，官員交流對環(huán)境質(zhì)量改善存在抑制效應(yīng)，臨近退休年齡的地方官員與環(huán)境質(zhì)量呈負(fù)相關(guān)，高學(xué)歷的地方官員與環(huán)境質(zhì)量呈負(fù)相關(guān)；經(jīng)濟(jì)增長對官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量間關(guān)系有顯著的中介效應(yīng)。為此，應(yīng)規(guī)范落實(shí)地方政府官員的有限任期制度，完善地方環(huán)境治理績效考核機(jī)制，穩(wěn)定地方政府官員的任期預(yù)期，避免地方政府官員行為短期化和不恰當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。

引 言

黨的十九大報(bào)告將生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)提到了歷史性高度，提出實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等要求，構(gòu)建現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系已成為新時(shí)代中國政府的重要使命。近年來，我國各級政府高度重視環(huán)境治理工作，將以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)納入政府官員的政績考核體系，甚至實(shí)行一票否決制。但因?yàn)槎喾N原因，目前我國各地方政府在環(huán)境治理中仍存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。環(huán)境治理問題不僅是經(jīng)濟(jì)社會問題，更是政治問題，深刻把握央—地政府間利益博弈的特點(diǎn)是妥善協(xié)調(diào)各方利益的關(guān)鍵。地方政府官員作為地方環(huán)境政策措施的制定者和實(shí)施者，其異質(zhì)性特征對地區(qū)環(huán)境治理績效有重要影響，地方官員在一地的長期任職會加深當(dāng)?shù)卣蠛现\的氛圍，縱容當(dāng)?shù)仄髽I(yè)非法排污，在官員更替前后形成的政治敏感期會對這種政企合謀形成一種震懾效應(yīng)。①地方政府官員在關(guān)注公共利益的同時(shí)也會追求私人收益，多重目標(biāo)導(dǎo)向的地方政府官員行為具有復(fù)雜性特征。②基于上述背景，本文構(gòu)建了包含多個(gè)維度的官員異質(zhì)性影響環(huán)境質(zhì)量的分析框架，全面考察官員異質(zhì)性影響地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的作用機(jī)制，并進(jìn)一步檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)增長對官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量間關(guān)系的中介效應(yīng)。

官員特質(zhì)、經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境質(zhì)量：理論機(jī)理和研究假設(shè)

(一)官員任期、經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境質(zhì)量

關(guān)于官員任期與經(jīng)濟(jì)增長間關(guān)系的研究成果相對較多，但研究結(jié)論存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為官員任期與經(jīng)濟(jì)增長呈倒“U”型關(guān)系③，也有學(xué)者認(rèn)為官員任期與經(jīng)濟(jì)增長呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系④。有關(guān)官員任期與環(huán)境質(zhì)量間關(guān)系的研究成果相對較少，有學(xué)者認(rèn)為，長期在一地?fù)?dān)任要職的地方官員可能會在當(dāng)?shù)亟⒄箨P(guān)系網(wǎng)，不利于地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善，官員異地交流是打破這一合謀桎梏的重要途徑，有助于地區(qū)環(huán)境治理績效的提升。⑤本文認(rèn)為，官員任期對環(huán)境質(zhì)量的影響可分為直接與間接兩方面。

一方面，根據(jù)“干中學(xué)”理論，官員管理能力和水平在任期內(nèi)會呈現(xiàn)動態(tài)改善的趨勢，進(jìn)而對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響。從政府治理的基本邏輯和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，官員在任職初期，對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境狀況和政策措施都不甚了解，需要一段時(shí)間掌握轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理的實(shí)際狀況，對環(huán)境改善問題投入較少。隨著任期的延長，官員了解并適應(yīng)新的工作環(huán)境，能夠更多關(guān)注環(huán)境問題，并因地制宜地制定和推行有針對性的環(huán)境治理措施，有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。在任職后期，官員探索并積累了較多的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，且其所提出并施行的環(huán)境治理政策開始發(fā)揮效力，官員對環(huán)境質(zhì)量的促進(jìn)作用更為明顯，可見，官員任期與環(huán)境質(zhì)量呈“U”型關(guān)系。

另一方面，官員任期還會通過經(jīng)濟(jì)增長間接影響地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。首先，在“晉升錦標(biāo)賽”影響下，地方政府官員在任職初期具有顯著的GDP增長偏好，容易忽視對環(huán)境治理的投入。地方政府官員任期為5年一屆的固定任期制，但因地方官員有隨時(shí)被調(diào)任的可能，實(shí)際上地方官員的任期具有彈性特征。因其對任期的不穩(wěn)定性預(yù)期，為最大化“任期回報(bào)”，在任職初期，地方政府官員具有強(qiáng)烈的“短期化”傾向，希望盡快以突出的政績表現(xiàn)贏得晉升機(jī)會。在短期化經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)驅(qū)動下，地方政府官員促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的熱情高漲，粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式被進(jìn)一步強(qiáng)化，而粗放型增長方式和掠奪式的資源開發(fā)不僅會加劇環(huán)境負(fù)擔(dān)，還會對環(huán)境治理支出產(chǎn)生擠占效應(yīng)，不利于環(huán)境質(zhì)量的提升。其次，根據(jù)多任務(wù)委托代理理論，當(dāng)有多個(gè)任務(wù)需要完成時(shí)，代理人總是最先選擇期望效用最大且成果易于觀察的行動。經(jīng)濟(jì)增長政績獲取的周期短且便于觀察，而環(huán)境保護(hù)事業(yè)周期長、投入多、風(fēng)險(xiǎn)高，因此，在多維政績考核和有限財(cái)力等約束條件下，在上任初期，理性的地方政府官員會優(yōu)先選擇促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，弱化對環(huán)境治理的投入，進(jìn)而影響環(huán)境質(zhì)量的改善。最后，政治經(jīng)濟(jì)周期理論認(rèn)為，官員任期與政府行為有互動的規(guī)律性，任期短的地方官員存在執(zhí)政行為短期化、政績泡沫化的問題，所推行的政策相對浮躁；而任期長的地方官員會更加關(guān)注地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展和居民的利益訴求，注重環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)資源高效循環(huán)利用，加大環(huán)境污染治理力度，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。

(二)官員交流、經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境質(zhì)量

官員交流包括官員異地交流和央地交流。有關(guān)官員交流對經(jīng)濟(jì)增長的影響，既有研究結(jié)論存在較大差異。有研究發(fā)現(xiàn)，異地交流的官員比本地晉升官員和央地交流官員更有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望。⑥中央推廣異地交流制度，不僅能將東部發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)引入中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)治理水平，而且能夠規(guī)避久居一地的地方官員形成裙帶關(guān)系，隱瞞地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的真實(shí)情況，改善中央政府與地方政府間的信息不對稱問題。有學(xué)者認(rèn)為，來自中央交流且任職于籍貫地的地方官員，對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用十分明顯。⑦但也有學(xué)者認(rèn)為，官員交流會造成地方政府官員的“短視化”行為，因?yàn)榻涣鞴賳T需要一個(gè)過渡期來熟悉新環(huán)境，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，來自中央交流的省委書記及省長，在任期內(nèi)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長并沒有得到明顯提升。⑧關(guān)于官員交流與環(huán)境質(zhì)量間關(guān)系的研究結(jié)論也各有說法。有研究認(rèn)為，官員交流能促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善，且這種改進(jìn)效應(yīng)在來自中央交流的地方官員中尤為顯著。⑨也有研究發(fā)現(xiàn)，交流的地方官員因其對職位晉升的追求，導(dǎo)致其對環(huán)境事業(yè)投入不夠，反而會抑制環(huán)境治理的效果。⑩綜合已有研究，本文認(rèn)為官員交流對環(huán)境質(zhì)量的影響也可分為直接與間接兩方面。

一方面，官員交流可直接影響環(huán)境質(zhì)量。相較于本地晉升的官員，交流官員在任職初期對轄區(qū)內(nèi)的資源環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r不甚了解，到任后無法立即開展環(huán)境治理的工作，需要一段過渡期來熟悉工作環(huán)境，在這段過渡期內(nèi)，官員交流不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。同時(shí)，環(huán)境治理等長效政策的作用發(fā)揮需要一個(gè)穩(wěn)定且延續(xù)的政策預(yù)期，但官員交流增加了官員對任期預(yù)期的不確定性，容易使交流官員行為出現(xiàn)短期化傾向，不愿意關(guān)注周期長、投資大、見效慢的環(huán)境污染治理工程，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。

另一方面，官員交流還可以通過經(jīng)濟(jì)增長間接影響環(huán)境質(zhì)量。官員交流有利于改善地方政治生態(tài)，破除因官員久居一地而形成的裙帶關(guān)系，確保地方官員施政的獨(dú)立性。但由于官員交流能夠剔除資源稟賦對經(jīng)濟(jì)增長的作用，從而更直觀真實(shí)地反映交流官員任職前后的經(jīng)濟(jì)績效，官員交流的“優(yōu)勝劣汰”效應(yīng)強(qiáng)化了交流官員追求經(jīng)濟(jì)績效的熱情。相較于本地晉升的地方官員，交流官員有更強(qiáng)烈的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的短期需求，迫切希望通過快速拉動經(jīng)濟(jì)增長贏取晉升機(jī)會。在經(jīng)濟(jì)增長短期目標(biāo)作用下，交流官員會片面地追求經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張，采取粗放型方式拉動經(jīng)濟(jì)快速增長，傾向于實(shí)行寬松的環(huán)境規(guī)制措施，對環(huán)境質(zhì)量有不利影響。

(三)官員個(gè)體特征、經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境質(zhì)量

官員個(gè)體特征主要是指官員年齡、受教育程度等個(gè)人特征。環(huán)境治理往往是周期長、投入大、見效慢的工程。中心城市的市委書記一般在60歲后退居“二線”離開實(shí)權(quán)職位或退休，在5年一屆任期的規(guī)定下，年滿55歲的市委書記一般是其官員任期的最后一屆。由于環(huán)境治理政策的成效有一定的滯后性，年齡臨近“退休紅線”的地方官員所推行環(huán)境治理政策的成效極有可能無法在其離任前實(shí)現(xiàn)，卻可能會給繼任者帶來環(huán)境質(zhì)量改善的政績，因此，年齡臨近“退休紅線”的官員往往改善環(huán)境質(zhì)量的動力較弱。另外，年齡臨近“退休紅線”的官員，還會通過經(jīng)濟(jì)增長間接影響環(huán)境質(zhì)量。官員的政治生涯主要圍繞“晉升錦標(biāo)賽”展開，在“退休紅線”的壓力下，官員間晉升競爭隨著年齡的增加而越發(fā)殘酷，“高齡”的地方官員都期望通過驚艷的政績表現(xiàn)，抓住最后一個(gè)跨越“晉升門檻”的機(jī)會。雖然，在新的官員政績考核評價(jià)體系中增加了資源環(huán)境、社會生態(tài)修復(fù)等多元化的指標(biāo)，地方官員的政績考核好像是越來越淡化GDP，但這并非真正意義上的淡化，只是考核的手法更加隱蔽而已。地方官員的考核指標(biāo)中雖然沒有GDP增長率、人均GDP等指標(biāo)，但取而代之的是固定資產(chǎn)投資、一般預(yù)算收入等指標(biāo)，這些指標(biāo)仍與經(jīng)濟(jì)增長有顯著的正相關(guān)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是對GDP進(jìn)行變相的隱性化的考核。可見，地方官員政績考核的可比較的指標(biāo)仍為經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)指標(biāo)。因此，年齡臨近“退休紅線”的地方官員更有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的熱情，以期用優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)政績獲取最后的晉升機(jī)會，從而可能忽視環(huán)境質(zhì)量的改善。

一般而言，官員受教育程度高，有利于完善知識結(jié)構(gòu)、接受先進(jìn)的治理思想、開闊眼界、提升個(gè)人能力，因而官員受教育程度業(yè)已成為影響官員選拔任用的重要因素之一。有研究認(rèn)為，人力資本持續(xù)影響省級領(lǐng)導(dǎo)從縣處級副職到國家級副職的晉升；除省部級正職外，受教育程度越高，對晉升的促進(jìn)作用越大。如上文所述，地方官員政績考核實(shí)質(zhì)上仍然是對GDP進(jìn)行變相的隱性化的考核，高學(xué)歷的地方官員更能領(lǐng)會這個(gè)篩選機(jī)制，將會充分利用自己在“晉升錦標(biāo)賽”中的比較優(yōu)勢，全力發(fā)展作為政績考核核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，強(qiáng)化自身的競爭優(yōu)勢，尋求更早更大的晉升空間。因此，在“晉升錦標(biāo)賽”的壓力下，高學(xué)歷的地方官員因急于在短期內(nèi)展現(xiàn)自己的競爭優(yōu)勢，可能更為重視經(jīng)濟(jì)增長而輕視環(huán)境治理，從而不利于環(huán)境質(zhì)量改善。另外，基于文憑篩選理論分析，我國公務(wù)員系統(tǒng)存在“學(xué)歷膨脹”現(xiàn)象，很多地方官員為了讓自己在職務(wù)晉升上具有學(xué)歷優(yōu)勢，通過多種途徑提升自身學(xué)歷。有鑒于此，中共中央修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，強(qiáng)調(diào)建設(shè)忠誠干凈有擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，要求選拔政治素質(zhì)高、道德品質(zhì)好、有基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、具備很強(qiáng)的行政管理能力、得到上級黨組織信任和所在地區(qū)人民群眾認(rèn)可的官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而不是主要依據(jù)學(xué)歷高低選拔任用干部。

基于以上分析，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)1：官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量存在顯著相關(guān)性。其中，官員任期與環(huán)境質(zhì)量呈“U”型關(guān)系，官員交流對環(huán)境質(zhì)量存在抑制效應(yīng)，年齡臨近“退休紅線”的地方官員與環(huán)境質(zhì)量的總效應(yīng)呈負(fù)相關(guān)，高學(xué)歷的地方官員與環(huán)境質(zhì)量的總效應(yīng)呈負(fù)相關(guān)。

假設(shè)2：經(jīng)濟(jì)增長對官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量間關(guān)系有顯著的中介效應(yīng)。

官員特質(zhì)對環(huán)境質(zhì)量的影響及經(jīng)濟(jì)增長的中介效應(yīng)：基于32個(gè)中心城市的實(shí)證檢驗(yàn)

(一)研究樣本

現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于官員異質(zhì)性的研究主要集中于省級主要領(lǐng)導(dǎo)，然而，省級主要領(lǐng)導(dǎo)的選拔與任用受政治因素影響較大，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境質(zhì)量等考核指標(biāo)的影響相對較弱。雖然省級主要領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，主導(dǎo)制定經(jīng)濟(jì)社會管理政策，但具體落實(shí)規(guī)劃與政策的責(zé)任主體是省級以下地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，其對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理等有更強(qiáng)的執(zhí)行力和行動力。有鑒于此，本文選擇中國內(nèi)地32個(gè)中心城市作為研究樣本，32個(gè)中心城市是指除4個(gè)直轄市以外的27個(gè)省會城市和5個(gè)計(jì)劃單列市。27個(gè)省會城市分別為長春、成都、長沙、福州、杭州、呼和浩特、哈爾濱、合肥、?？?、廣州、南京、南昌、南寧、石家莊、沈陽、濟(jì)南、昆明、貴陽、蘭州、拉薩、銀川、太原、鄭州、西安、西寧、武漢、烏魯木齊，5個(gè)計(jì)劃單列市分別為大連、寧波、青島、深圳、廈門。上述城市分布于全國各地，是各省區(qū)最具影響力的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，具有很強(qiáng)的代表性和可比性。另外，相較于市長，作為轄區(qū)“一把手”的市委書記統(tǒng)籌全局，承擔(dān)第一責(zé)任，對城市治理體系與能力的影響更大，因此，本文選擇各中心城市的市委書記作為官員異質(zhì)性的代表性樣本。

本文收集整理了32個(gè)中心城市2000～2018年的面板數(shù)據(jù)。其中，官員任期、官員交流、官員年齡及官員受教育程度等異質(zhì)性指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站。環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本等相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫、中國城市數(shù)據(jù)庫、中國環(huán)境數(shù)據(jù)庫、EPS數(shù)據(jù)庫及各城市統(tǒng)計(jì)年鑒。

(二)模型設(shè)定

為檢驗(yàn)上文的假設(shè)，構(gòu)建模型如下：

(1)

(2)

(3)

(三)變量定義

1.被解釋變量。為更全面科學(xué)地反映環(huán)境質(zhì)量狀況，本文采用主成分分析法，運(yùn)用多個(gè)環(huán)境類指標(biāo)測算環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)。為有效規(guī)避各類環(huán)境指標(biāo)可能出現(xiàn)的信息重疊問題，依據(jù)壓力—狀態(tài)—響應(yīng)模型，建立由環(huán)境壓力、環(huán)境狀態(tài)、環(huán)境響應(yīng)三個(gè)準(zhǔn)則層，人均工業(yè)廢氣排放量、人均工業(yè)廢水排放量、人均工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量、建成區(qū)綠化覆蓋率、工業(yè)固體廢物綜合利用率等指標(biāo)層組成的環(huán)境質(zhì)量綜合指標(biāo)體系。

2.解釋變量。選用官員任期、官員交流、官員年齡和官員受教育程度作為反映官員異質(zhì)性的解釋變量。

3.中介變量。采用以1999年為基期的實(shí)際人均GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)增長水平的指標(biāo)，并對實(shí)際人均GDP進(jìn)行對數(shù)化處理。

4.控制變量。包括地方政府偏好、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本，分別用政府投資性支出與財(cái)政支出之比、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、人均受教育年限衡量。

變量具體說明及釋義如表1所示。

表1 變量說明

(四)實(shí)證結(jié)果分析

1.官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量的實(shí)證檢驗(yàn)

運(yùn)用LLC檢驗(yàn)、IPS檢驗(yàn)、ADF-Fisher檢驗(yàn)、PP-Fisher檢驗(yàn)四種方法對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，結(jié)果顯示所有變量均通過單位根檢驗(yàn)，滿足面板數(shù)據(jù)平穩(wěn)性要求。

進(jìn)一步采用Arellano-Bond AR(2)檢驗(yàn)及Sargan檢驗(yàn)判斷變量及模型設(shè)定的合理性，相關(guān)檢驗(yàn)結(jié)果都顯示接受原假設(shè)，說明模型不存在二階序列自相關(guān)和變量的過度識別，估計(jì)結(jié)果是有效的。

表2 官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量回歸結(jié)果

表2結(jié)果顯示，官員任期、官員交流、官員年齡及受教育程度等官員異質(zhì)性特征均對環(huán)境質(zhì)量的總效應(yīng)有顯著影響。環(huán)境質(zhì)量滯后項(xiàng)的系數(shù)均顯著為正，表示前期的環(huán)境質(zhì)量對本期有正向影響，說明城市環(huán)境質(zhì)量改善是一個(gè)動態(tài)積累的過程，提升城市環(huán)境質(zhì)量需要較長時(shí)期的連續(xù)性政策支持。官員任期的一次項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，而官員任期的二次項(xiàng)系數(shù)顯著為正，說明官員在任期之初對環(huán)境質(zhì)量有抑制作用，隨著任期的延長，其對環(huán)境質(zhì)量的改善作用開始顯現(xiàn)。官員交流與環(huán)境質(zhì)量顯著負(fù)相關(guān)，說明官員交流對環(huán)境質(zhì)量的提升有抑制作用。官員年齡、官員受教育程度均與環(huán)境質(zhì)量顯著負(fù)相關(guān)，說明年齡臨近“退休紅線”的地方官員和高學(xué)歷的地方官員對環(huán)境質(zhì)量改善均有抑制作用?？傮w而言，檢驗(yàn)結(jié)果驗(yàn)證了前文提出的假設(shè)1。

2.經(jīng)濟(jì)增長的中介效應(yīng)檢驗(yàn)

進(jìn)一步檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)增長對官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量間關(guān)系的中介效應(yīng)。表3回歸結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)增長滯后項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，說明經(jīng)濟(jì)增長存在慣性，前期的經(jīng)濟(jì)增長對本期有正向影響。官員任期與經(jīng)濟(jì)增長的一次項(xiàng)系數(shù)顯著為正，二次項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，表示官員任期與經(jīng)濟(jì)增長呈倒“U”型關(guān)系，證明中介效應(yīng)檢驗(yàn)有效。本文對模型進(jìn)行Sobel檢驗(yàn)，結(jié)果證明官員任期通過經(jīng)濟(jì)增長作用于環(huán)境質(zhì)量的中介效應(yīng)顯著，而且官員任期與環(huán)境質(zhì)量仍然呈“U”型關(guān)系。進(jìn)一步測算還發(fā)現(xiàn)，官員任期對環(huán)境質(zhì)量抑制作用的拐點(diǎn)發(fā)生在任期的第4.25年，這時(shí)官員任期對環(huán)境質(zhì)量的影響達(dá)到最低點(diǎn)。官員交流、官員年齡和官員受教育程度與經(jīng)濟(jì)增長均呈正相關(guān)關(guān)系，Sobel檢驗(yàn)進(jìn)一步表明官員交流、官員年齡和官員受教育程度通過經(jīng)濟(jì)增長作用于環(huán)境質(zhì)量的中介效應(yīng)顯著，官員交流、官員年齡和官員受教育程度對環(huán)境質(zhì)量均存在抑制作用。前文的假設(shè)2得到驗(yàn)證。

表3 經(jīng)濟(jì)增長為中介變量的回歸結(jié)果

結(jié)論及政策建議

本文基于32個(gè)中心城市2000～2018年的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用中介效應(yīng)模型，以經(jīng)濟(jì)增長為中介變量，實(shí)證檢驗(yàn)了官員異質(zhì)性通過經(jīng)濟(jì)增長對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響的多項(xiàng)假設(shè)。研究發(fā)現(xiàn)，官員任期、官員交流、官員年齡和官員受教育程度等異質(zhì)性特征均對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生顯著影響，經(jīng)濟(jì)增長對官員異質(zhì)性與環(huán)境質(zhì)量間關(guān)系有顯著的中介效應(yīng)。(1)官員任期與環(huán)境質(zhì)量呈“U”型關(guān)系。官員任職的初期或任期短的官員，因更加追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，可能忽視對環(huán)境治理的投入，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善；隨著官員任期的延長，官員的政策選擇更為合理，更注重環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于環(huán)境質(zhì)量的提升。(2)官員交流對環(huán)境質(zhì)量存在抑制效應(yīng)。官員交流有助于破解“關(guān)系網(wǎng)”，規(guī)避因久居一地而出現(xiàn)的尋租問題。但官員交流的“優(yōu)勝劣汰”效應(yīng)強(qiáng)化了交流官員對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的片面追求，傾向于實(shí)行寬松的環(huán)境規(guī)制措施，對環(huán)境質(zhì)量有不利影響。(3)年齡臨近“退休紅線”的地方官員與環(huán)境質(zhì)量呈負(fù)相關(guān)。年齡臨近“退休紅線”的地方官員往往期望能抓住最后一次跨越“晉升門檻”的機(jī)會，因而短期內(nèi)更加偏好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策選擇，忽視生態(tài)環(huán)境污染治理，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。(4)高學(xué)歷的地方官員與環(huán)境質(zhì)量呈負(fù)相關(guān)。具有研究生及以上學(xué)歷的地方官員在“晉升錦標(biāo)賽”中具有競爭優(yōu)勢，為了凸顯自身在學(xué)歷上的比較優(yōu)勢，短期內(nèi)更加重視經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。(5)提升環(huán)境質(zhì)量水平需要較長時(shí)期的連續(xù)性政策支持，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和人力資本積累都有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。

從本文的研究結(jié)論可得出如下政策啟示：

(1)規(guī)范落實(shí)地方官員的固定任期制度，穩(wěn)定地方官員的任期預(yù)期。前文測算發(fā)現(xiàn)，官員任期對環(huán)境質(zhì)量抑制作用的拐點(diǎn)發(fā)生在任期的第4.25年，這時(shí)官員任期對環(huán)境質(zhì)量的影響達(dá)到最低點(diǎn)。但描述性統(tǒng)計(jì)顯示，32個(gè)中心城市的市委書記平均任期為3.57年，很多市委書記沒有做滿一屆，考慮到數(shù)據(jù)處理中已將由本地市委副書記或市長晉升市委書記的任職時(shí)間合并統(tǒng)計(jì)，如果嚴(yán)格地僅計(jì)算其在市委書記職位上的任期，官員的實(shí)際任期將會更短。官員任期過短且具有不確定預(yù)期，使官員無法全面熟悉工作環(huán)境，環(huán)境治理等措施不能在任期內(nèi)收到實(shí)效，容易產(chǎn)生短期化行為，不利于地方官員科學(xué)合理地制定任期目標(biāo)。因此，各地應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)地方官員固定任期制度，穩(wěn)定地方官員的任職預(yù)期，以保證地方治理政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的長期可持續(xù)發(fā)展。

(2)完善環(huán)境治理績效考核指標(biāo)體系，優(yōu)化地方官員政績考核制度。對于交流官員和年齡臨近“退休紅線”的地方官員對環(huán)境質(zhì)量的抑制效應(yīng)，應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行中央關(guān)于地方官員政績考核的要求，真正破除隱性化的GDP考核，促使地方官員改變政策偏好，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境治理工作。為了更好開展環(huán)境治理工作，應(yīng)優(yōu)化地方政府官員的政績考核評價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)一步細(xì)化不同層級、不同崗位的地方政府官員環(huán)境治理績效考核指標(biāo)體系及權(quán)重，充分調(diào)動各級各類地方政府官員加強(qiáng)污染防治、提升環(huán)境質(zhì)量的積極性。

(3)完善地方政府官員培養(yǎng)選拔制度體系，切實(shí)落實(shí)中央關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的要求。近年來，中共中央發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《關(guān)于適應(yīng)新時(shí)代要求大力發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的意見》等重要文件，強(qiáng)調(diào)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部要重視政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用能堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、樹牢“四個(gè)意識”的干部。當(dāng)前，在地方政府官員選拔任用中更應(yīng)破除唯年齡、唯學(xué)歷的偏向，不斷優(yōu)化干部培養(yǎng)選拔體系，落實(shí)好中央選拔干部標(biāo)準(zhǔn)。

(4)穩(wěn)步推進(jìn)地方治理的各項(xiàng)事業(yè)，避免地方政府不恰當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。環(huán)境質(zhì)量改善存在時(shí)間慣性，對于地方政府而言，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善是一個(gè)長期的動態(tài)過程。地方政府官員在環(huán)境治理過程中，不能走向“唯GDP”目標(biāo)的另一個(gè)極端，為規(guī)避地區(qū)環(huán)境治理責(zé)任，采取不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)手段，追求片面化、短期化的環(huán)境治理績效。如有些地方政府以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為由，隨意擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)范圍或?qū)︷B(yǎng)殖場“一關(guān)了之”，給生豬生產(chǎn)發(fā)展帶來了一定負(fù)面影響。因此，國務(wù)院專門針對我國生豬減產(chǎn)等問題印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的意見》，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善政策支持體系，除法律法規(guī)規(guī)定的禁止養(yǎng)殖區(qū)域之外，絕不能借改善環(huán)境質(zhì)量之名，隨意擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)的范圍，避免以清理代替治理的簡單做法?！脖疚氖艿浇K省社科聯(lián)重大應(yīng)用研究課題“江蘇政府治理能力、治理績效測度與評價(jià)研究”資助〕

①郭峰、石慶玲：《官員更替、合謀震懾與空氣質(zhì)量的臨時(shí)性改善》，《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第7期。

②倪星、王銳：《從邀功到避責(zé):基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。

③陳艷艷、羅黨論：《地方官員更替與企業(yè)投資》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第S2期。

④李捷、余東華：《官員更替頻率、經(jīng)濟(jì)增長與工業(yè)產(chǎn)能利用率——以中國地方省級官員為例》，《軟科學(xué)》2016年第5期。

⑤陳雪梅、王志勇：《地方官員閱歷與能源強(qiáng)度——基于2000～2010年省級面板數(shù)據(jù)的分析》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2014年第1期。

⑥董志強(qiáng)、周敏丹、魏下海：《地市級官員交流與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展——基于廣東省(1988～2009)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《南方經(jīng)濟(jì)》2012年第10期。

⑦張平、趙國昌、羅知：《中央官員來源與地方經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊)2012年第2期。

⑧王賢彬、徐現(xiàn)祥：《官員能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——來自省級官員個(gè)體效應(yīng)的證據(jù)》，《南方經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。

⑨臧傳琴、初帥：《地方官員特征、官員交流與環(huán)境治理——基于2003～2013年中國25個(gè)省級單位的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《財(cái)經(jīng)論叢》2016年第11期。

⑩張楠、盧洪友：《官員垂直交流與環(huán)境治理——來自中國109個(gè)城市市委書記(市長)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第1期。