佟德志 漆程成

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，有效地保證了人民享有更加廣泛、更加真實(shí)的民主權(quán)利，為人民當(dāng)家作主提供了根本制度保障。人民代表大會(huì)制度建立60多年來，在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善，展現(xiàn)出蓬勃生機(jī)與活力，制度優(yōu)越性日趨明顯。實(shí)踐充分證明，“人民代表大會(huì)制度是符合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度?！保?］在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，人民代表大會(huì)制度更需要將制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為治理效能。本文僅就人民代表大會(huì)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與治理效能問題展開分析，以便更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要作用。

一、人民代表大會(huì)制度的復(fù)合優(yōu)勢(shì)

新中國(guó)成立70年來，人民代表大會(huì)制度經(jīng)過不斷的實(shí)踐探索逐漸得以完善，具備了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一方面是經(jīng)過曲折發(fā)展和不斷探索，人民代表大會(huì)制度逐漸建立起來并有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力交替的正?；头€(wěn)定化，極大地維護(hù)了國(guó)家的政治秩序。另一方面，人民代表大會(huì)制度的不斷發(fā)展和完善推動(dòng)了國(guó)家政治生活的民主化、法律化，保障了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，也規(guī)范了權(quán)力的運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)制度也順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，完成了深刻的組織機(jī)構(gòu)改革和治理機(jī)制創(chuàng)新。在這一過程中，人民代表大會(huì)制度從一開始就是把馬克思主義基本原理同中國(guó)國(guó)情有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮了根本政治制度的作用，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民民主的價(jià)值取向，堅(jiān)持民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)了有效的國(guó)家整合和社會(huì)穩(wěn)定，越來越與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求相適應(yīng)，顯示出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

第一，人民代表大會(huì)制度建立與發(fā)展的價(jià)值基礎(chǔ)是以馬克思主義為基礎(chǔ)，以中華文明的優(yōu)秀傳統(tǒng)為根本，融入了人類文明的優(yōu)秀成果，體現(xiàn)了價(jià)值復(fù)合。正是人民代表大會(huì)制度植根于中國(guó)國(guó)情，沒有照抄照搬一切外國(guó)制度，這就使得人民代表大會(huì)制度具有很強(qiáng)的中國(guó)文化基因，能夠在實(shí)踐中凸顯制度優(yōu)勢(shì)。

就中國(guó)的人民代表大會(huì)制度建立的歷史來看，各種議會(huì)制度都曾經(jīng)對(duì)人民代表大會(huì)制度的建立產(chǎn)生影響。辛亥革命之后，中國(guó)也曾經(jīng)嘗試引入西方議會(huì)制度，但卻沒有從根本上改變舊中國(guó)專制獨(dú)裁的本質(zhì)。毋庸置疑，選舉觀念、代表理念、會(huì)議觀念、政黨觀念對(duì)當(dāng)代中國(guó)人的觀念產(chǎn)生了重要影響，也使民主逐漸深入人心，改造了中國(guó)傳統(tǒng)的政治觀念。1937年陜甘寧邊區(qū)就實(shí)行過議會(huì)制、參議會(huì)制、“三三制”等原則，這實(shí)際上帶有早期西方議會(huì)制的某些特征。

不僅西方觀念，蘇聯(lián)的某些觀念也對(duì)中國(guó)的人民代表大會(huì)制度產(chǎn)生了重要影響。雖然人民代表大會(huì)制度是仿效蘇聯(lián)的蘇維埃模式建立起來的，但是又作了符合中國(guó)實(shí)際的改造。最初受蘇聯(lián)模式的影響，中國(guó)共產(chǎn)黨也模仿蘇聯(lián)國(guó)家政權(quán)組織模式在革命根據(jù)地建立中華蘇維埃政權(quán)。1931年中國(guó)共產(chǎn)黨在江西瑞金召開了中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)，形成了全國(guó)性的政權(quán)組織模式，從而構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨建立政權(quán)組織的最早嘗試。在人民代表大會(huì)制度建立之初，周恩來同志就強(qiáng)調(diào)，“蘇聯(lián)是兩院平行制，除了聯(lián)盟院外，還有民族院”，這與中國(guó)的人民代表大會(huì)制度完全不同，“蘇聯(lián)只是工人和農(nóng)民兩個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟，而中國(guó)是四個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟”，［2］這也是不一樣的。

馬克思、恩格斯、列寧等馬克思主義經(jīng)典作家提出的人民民主原則一直是人民代表大會(huì)制度的核心價(jià)值，這也使得人民代表大會(huì)制度成為馬克思主義基本原理同中國(guó)國(guó)情相結(jié)合的典范。馬克思、恩格斯、列寧等馬克思主義經(jīng)典作家曾批評(píng)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)在諸多方面的虛假性：其本質(zhì)上是代表少數(shù)有產(chǎn)者的利益，而非代表廣大人民群眾的利益；其多黨競(jìng)爭(zhēng)輪流執(zhí)政更是使得議會(huì)在制定法律和政策的時(shí)候難以顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；選舉本身也只是少數(shù)有錢人的游戲，名義上的一人一票與實(shí)質(zhì)上的不平等并存。這些批評(píng)使得中國(guó)的人民代表大會(huì)制度從一開始就避免了西方民主的很多問題。

第二，中國(guó)的人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了民主與集中的復(fù)合，使得中國(guó)的人民代表大會(huì)制度在民主的基礎(chǔ)上保證了效率。在人民民主的基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了議行合一、民主集中制等原則，使得人民代表大會(huì)制度在民主基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集中，體現(xiàn)了民主與效率的結(jié)合。

人民代表大會(huì)制度是人民民主的具體體現(xiàn)，具有民主的優(yōu)勢(shì)。人民民主是人民代表大會(huì)制度的根本價(jià)值取向，從而使得人民代表大會(huì)制度能夠保障人民享有最真實(shí)、最廣泛的民主權(quán)利。林尚立教授指出：“人民民主的本質(zhì)就是人民當(dāng)家作主，其根本體現(xiàn)就是國(guó)家權(quán)力來自人民，人民運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，國(guó)家事務(wù)以人民事務(wù)為根本”，與西方資本主義國(guó)家的代議民主制相比，人民民主的最大意義在于“能夠有效地避免國(guó)家權(quán)力陷入一部分人統(tǒng)治另一部分人的分立與對(duì)峙之中”。［3］正因如此，使得以人民民主為價(jià)值內(nèi)核的人民代表大會(huì)制度能夠發(fā)揮出比較優(yōu)勢(shì)，能夠有效保障人民在國(guó)家政治生活中的地位和權(quán)利。

同時(shí)，人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有集中的優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)，人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生其他的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法，“一府一委兩院”都由全國(guó)人大產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。全國(guó)人民代表大會(huì)“有廣泛的、最高的、幾乎不受約束的立法權(quán)；它制定法律又監(jiān)督法律的執(zhí)行；享有對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的選舉、批準(zhǔn)任命和罷免權(quán)；它還可以隨時(shí)決定國(guó)家的各項(xiàng)重大事情?！保?］相比之下，西方國(guó)家的議會(huì)大都僅限于立法，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間存在著分權(quán)和制衡的關(guān)系。這就保證了人民代表大會(huì)能夠有效地代表人民行使國(guó)家權(quán)力，以民主集中制的方式行使國(guó)家最高權(quán)力。

人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持民主集中制原則就是體現(xiàn)了民主與集中的復(fù)合，體現(xiàn)了民意和效率復(fù)合的優(yōu)勢(shì)。鄧小平曾指出，三權(quán)分立體制下“每個(gè)國(guó)家的力量不可能完全集中起來，很大一部分力量相互牽制和抵消”，［5］而“我們的制度是人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯?！保?］正是因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度堅(jiān)持了民主集中制原則，從而有效減少了在民主決策過程中不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的推諉扯皮，極大地提高了政治運(yùn)行過程中的效率。事實(shí)上，民主集中制在保證效率的同時(shí)也充分發(fā)揚(yáng)了民主精神，人民共同意志的形成是一個(gè)民主的過程，人民共同意志的實(shí)現(xiàn)則形成了對(duì)集中的內(nèi)在要求?？梢哉f，“人民代表大會(huì)制度所實(shí)行的民主集中制原則，有效地遏制了政治分散、利益沖突的弊端，將人民的意志歸攏到促進(jìn)國(guó)家建設(shè)和政治建設(shè)的軌道上來?！保?］民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，使人民代表大會(huì)制度能在充分保障民意的同時(shí)提升了民主決策的效率。

第三，中國(guó)的人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與廣泛代表性的有機(jī)統(tǒng)一，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，突出了代表性，有效地表達(dá)了各地區(qū)、各階級(jí)、各階層、各民族人民的利益訴求。

始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度能夠發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。中國(guó)在革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中，人民代表大會(huì)制度不斷得以完善，形成了具有中國(guó)特色的黨政關(guān)系，也使得堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)成為人民代表大會(huì)制度得以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)?！包h政體制”是理解中國(guó)政治的關(guān)鍵詞，其根本特征就在于它是一種“融政黨于國(guó)家并與國(guó)家權(quán)力高度結(jié)合的政治形態(tài)”。黨政體制是中國(guó)政治體制的基石，中國(guó)國(guó)家治理體系以黨政體制為基礎(chǔ)。［8］一方面，人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是最高的，黨必須遵守憲法和法律，人民代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法和法律實(shí)施；另一方面，人民代表大會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，人民代表大會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。正是有了中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有助于更好地鞏固人民代表大會(huì)制度作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定地位。

同時(shí)，人民代表大會(huì)制度的組織形式具有廣泛的代表性，能夠整合各地域、各階層、各民族人民的利益訴求。但是從目前人大代表的人員構(gòu)成來看，基層人大代表的比例仍然不高，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的比例過高，一些新興社會(huì)階層還沒有納入人民代表大會(huì)中，這就使得人大代表人員構(gòu)成結(jié)構(gòu)不夠合理。因此，“人大代表的結(jié)構(gòu)組成，既要吸納新興社會(huì)力量，也要兼顧傳統(tǒng)的民眾基礎(chǔ)，達(dá)到社會(huì)各階層在代表權(quán)上的平衡”［9］，最終使人民代表大會(huì)制度有效發(fā)揮政治整合的功能。一般來說，社會(huì)的穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定，局部的社會(huì)矛盾和利益分歧不可避免，因此就要為廣大人民提供表達(dá)多元利益訴求的平臺(tái)。人民代表大會(huì)制度恰恰提供了這樣的制度平臺(tái)，能夠通過人大代表這一紐帶讓人民群眾的訴求得以集中和聚合起來，最終形成普遍的國(guó)家意志。從這個(gè)意義上來說，人民利益訴求通過人民代表大會(huì)制度不斷實(shí)現(xiàn)的過程也是社會(huì)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的過程。

二、人民代表大會(huì)制度的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)

改革開放以來人民代表大會(huì)制度不斷完善，逐漸形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。十九大報(bào)告中明確提出：“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善?！保?0］就此而言，“三者統(tǒng)一”的治理體系是對(duì)改革開放以來人民代表大會(huì)制度運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)概括，是從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度對(duì)我國(guó)根本政治制度的精確定位，有利于更加全面地把握人民代表大會(huì)的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。虞崇勝教授指出，對(duì)人民代表大會(huì)制度“三者有機(jī)統(tǒng)一”的精準(zhǔn)定位，不僅深刻闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，而且深刻揭示了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善人民代表大會(huì)制度的相互作用，強(qiáng)調(diào)了必須把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一起來。［11］就此而言，人民代表大會(huì)制度要在國(guó)家治理體系中更好地發(fā)揮治理效能，就必須從“三者統(tǒng)一”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)著眼，將三種權(quán)力形成的合力效應(yīng)充分發(fā)揮出來。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)“三者統(tǒng)一”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵就是要理順三種權(quán)力之間的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，但同時(shí)要代表人民的根本利益，走群眾路線，領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政，同時(shí)要遵守國(guó)家的憲法和法律，依法治國(guó)；人民要當(dāng)家作主，但同時(shí)要實(shí)現(xiàn)民主的制度化和法律化，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，全面依法治國(guó)也并不只是強(qiáng)調(diào)法治的重要性，而是要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，實(shí)行民主立法，同時(shí)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。［12］正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三種權(quán)力之間實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)與平衡，從而保證了三種權(quán)力的一致性，減少了不必要的權(quán)力制衡與權(quán)力沖突，最終在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)發(fā)揮了權(quán)力的合力效應(yīng)。為了使人民代表大會(huì)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，今后還要通過進(jìn)一步通過改革創(chuàng)新不斷完善“三者統(tǒng)一”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。一是要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；二是要拓寬民主參與的渠道，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，更好地行使當(dāng)家作主的權(quán)利；三是要維護(hù)憲法和法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。

在人民代表大會(huì)制度實(shí)踐運(yùn)行過程中事實(shí)上還形成了多種治理主體之間的關(guān)系，理順這些權(quán)力關(guān)系對(duì)于提升治理效能也有著十分重要的意義。具體來說，就是要順黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系，各級(jí)人民代表大會(huì)與同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及各級(jí)人大常委會(huì)之間的關(guān)系。就第一種關(guān)系而言，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，二者不具有組織上的隸屬關(guān)系，而是政治上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種政治領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)就是中國(guó)共產(chǎn)黨通過人民代表大會(huì)制度將黨的主張和人民的要求以國(guó)家意志的形式體現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主化、法律化。正反兩方面的實(shí)踐證明，這一運(yùn)行機(jī)制越是運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用就越強(qiáng)，人大作為根本政治制度的治理功能越能有效發(fā)揮出來。［13］就實(shí)質(zhì)而言，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持人大制度具有內(nèi)在統(tǒng)一性，“這正是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的基本特點(diǎn)和重要優(yōu)勢(shì)”［14］。在第二種關(guān)系中，各級(jí)人民代表大會(huì)既要監(jiān)督同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)，同時(shí)在具體的治理過程中則是分工合作的關(guān)系。這種分工合作更多的是一種治理上的復(fù)合結(jié)構(gòu)，與西方國(guó)家的“三權(quán)分立”制度有著根本的區(qū)別。雖然各級(jí)人民代表大會(huì)與同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間分工不同、職責(zé)不同，但目標(biāo)卻是一致的，都是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在各自職權(quán)范圍內(nèi)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和國(guó)家法律，為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。第三種關(guān)系既涉及到法理層面上的關(guān)系還涉及實(shí)際運(yùn)行過程中的關(guān)系。根據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)獨(dú)立行使自己的職權(quán)，并對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但是，上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下級(jí)人大常委會(huì)要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律監(jiān)督，及時(shí)糾正下級(jí)人大常委會(huì)違反法律的行為。但是對(duì)哪些工作需要上級(jí)人大進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律監(jiān)督，如何在工作中具體落實(shí)還缺乏更詳盡的法律規(guī)定。實(shí)際運(yùn)行中還形成了各級(jí)人大代表選舉中的上下級(jí)關(guān)系，各級(jí)人大年度會(huì)議召開次序先后形成的上下級(jí)關(guān)系，等等。

總的來看，新中國(guó)成立以來尤其是改革開放以來的深入實(shí)踐和不斷探索，人民代表大會(huì)制度逐漸形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)“三者統(tǒng)一”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，滿足了國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，在當(dāng)代中國(guó)的改革發(fā)展中逐漸將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。與此同時(shí)，人民代表大會(huì)制度不是一個(gè)封閉僵化的體系而是能夠根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求及時(shí)改革創(chuàng)新的制度，因此，人民代表大會(huì)制度治理效能的發(fā)揮還需要在實(shí)踐中進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，使治理結(jié)構(gòu)中多種主體的作用更好地發(fā)揮出來。

三、人民代表大會(huì)制度的合力效能

國(guó)家制度的優(yōu)勢(shì)是國(guó)家治理體系效能轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。“在現(xiàn)代國(guó)家中，政治結(jié)構(gòu)的使命就是使多元的政治力量構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)定的政治秩序；治理體系的使命就是使多元治理主體整合出一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)。”［15］就此而言，只有通過建立符合本國(guó)國(guó)情的政治制度，將多元治理主體納入國(guó)家的根本政治制度之中，形成具有穩(wěn)定性的政治秩序才能實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理。反之，如果現(xiàn)代國(guó)家的政治制度連基本的政治秩序都不能保障，那么就很難說如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的有效性。近代以來中國(guó)人民經(jīng)過艱辛探索最終建立了人民代表大會(huì)制度，保證了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的秩序，保障了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，形成了基于人民代表大會(huì)制度的有效國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。正是這樣一種有效的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)才創(chuàng)造了改革開放以來中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡和社會(huì)穩(wěn)定奇跡。［16］實(shí)踐證明，正是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，建立了人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，才將多元治理主體整合為一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)，最終保證了國(guó)家政治體系的運(yùn)行秩序和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展和完善，人民代表大會(huì)制度已經(jīng)為全面深化改革提供了重要的制度基礎(chǔ)。一方面，改革開放以來，社會(huì)變遷在一定程度上推動(dòng)了人民代表大會(huì)制度的發(fā)展完善。人民代表大會(huì)作為代表機(jī)構(gòu)，需要客觀反映社會(huì)各方面的利益訴求，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的時(shí)候也就要求人民代表大會(huì)制度做出相應(yīng)的調(diào)整。伴隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，我國(guó)的生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、分配制度也進(jìn)行了改革，從而導(dǎo)致社會(huì)中出現(xiàn)了利益多元化的格局，這客觀上要求人民代表大會(huì)制度要有反映利益多元化的制度安排。另一方面，一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施為進(jìn)一步的制度創(chuàng)新提供了動(dòng)力。1979年，第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議并通過了《關(guān)于修正<中華人民共和國(guó)憲法>若干規(guī)定的決議》和修改后的《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。新的法律法規(guī)推動(dòng)了人民代表大會(huì)制度的變遷。總的來看，人民代表大會(huì)制度穩(wěn)步發(fā)展，逐漸形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的發(fā)展格局。通過不斷發(fā)展完善，人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性越發(fā)明顯?！皩?shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)與治理效能相統(tǒng)一，是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)。”［17］因此，在繼續(xù)發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還要更加重視將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

人民代表大會(huì)治理體系的完善和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整為治理效能的發(fā)揮提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而治理實(shí)踐中對(duì)治理效能的提升要求則進(jìn)一步推動(dòng)制度的改革。正如王浦劬教授所言“國(guó)家治理的長(zhǎng)效發(fā)展，必然要求在政治與行政結(jié)構(gòu)和機(jī)制之間建立起結(jié)構(gòu)性均衡關(guān)系，在持續(xù)激發(fā)國(guó)家治理效能的同時(shí)，持續(xù)推進(jìn)治理制度化。”［18］人民代表大會(huì)制度治理效能的發(fā)揮也符合這樣一種實(shí)踐邏輯，治理效能的有效發(fā)揮也需要在治理實(shí)踐中不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，而且只有通過具體工作機(jī)制的創(chuàng)新才能釋放制度改革的活力，提升人民代表大會(huì)制度的治理效能。因而從主要目標(biāo)上來說，“人民代表大會(huì)制度的發(fā)展始終堅(jiān)持將實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主作為發(fā)展的基本目標(biāo)，通過結(jié)構(gòu)、功能的調(diào)整完善，回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化的變化要求，實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度向整個(gè)國(guó)家核心民主制度地位的復(fù)歸，推動(dòng)國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化”。［19］

改革開放以來，人民代表大會(huì)制度在具體的工作運(yùn)行機(jī)制方面不斷創(chuàng)新，形成了聽證制度、代表評(píng)議制度、人事監(jiān)督制度、監(jiān)督和罷免制度、詢問和質(zhì)詢制度、特定問題調(diào)查制度、備案審查制度等具體工作機(jī)制，密切了人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系、人大代表同人民群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)了人民代表大會(huì)制度的代表性和回應(yīng)性。與此同時(shí)，人民代表大會(huì)的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)得到了有效行使，使得人民代表大會(huì)的權(quán)責(zé)體系更加清晰。但與此同時(shí)，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，人民代表大會(huì)制度還存在一定的差距。比如，人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位還不夠穩(wěn)固，對(duì)“一府一委兩院”監(jiān)督制度還不夠健全，尤其是對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督仍有待加強(qiáng)；人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的制度有待加強(qiáng)；人民代表大會(huì)制度體系中的聯(lián)系制度的作用還沒有充分發(fā)揮出來，人大常委會(huì)聯(lián)系人大代表的制度與人大代表聯(lián)系人民群眾的制度有待完善；人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則還不夠健全，論證、評(píng)估、評(píng)議、聽證制度仍有待完善；人大代表組成人員結(jié)構(gòu)還不夠科學(xué)合理；地方人大及其常委會(huì)的作用還沒有充分發(fā)揮出來；人大代表專職化還處在探索階段，現(xiàn)實(shí)中人大代表兼職化的比例較高，履職能力有待增強(qiáng)，等等。

人民代表大會(huì)制度也是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，人大協(xié)商也成為社會(huì)主義協(xié)商民主獨(dú)特優(yōu)勢(shì)有效發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。伴隨著社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展和完善，人民當(dāng)家作主有了更廣泛的實(shí)現(xiàn)形式。有事好商量、眾人的事情由眾人商量也逐漸成為我國(guó)民主政治的重要理念。人大協(xié)商作為中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)。事實(shí)上立法聽證制度就是人大協(xié)商的重要形式，通過召開立法聽證會(huì)，保證了立法程序的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)了立法過程的公開性、透明性和民主性。再比如，立法辯論制度也是人大協(xié)商的重要嘗試。通過召集部分人大常委會(huì)委員、人大代表、專家學(xué)者、行業(yè)代表和群眾代表，就立法草案中的主要制度和內(nèi)容開展公開辯論，從而保證了立法過程的科學(xué)性和民主化。除了人大立法協(xié)商之外，還有針對(duì)人大決策監(jiān)督的協(xié)商、人大人事任免的協(xié)商、人大代表選舉中的協(xié)商等具體人大協(xié)商機(jī)制。因此，要通過協(xié)商民主推進(jìn)人大制度改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，使人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)與社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合。

為了使人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)更好地發(fā)揮出來，近年來人民代表大會(huì)制度在組織結(jié)構(gòu)方面也進(jìn)行了一系列富有針對(duì)性的實(shí)踐探索。比如，各級(jí)人大常委會(huì)委員專職化的比例有所提升［20］，專門委員會(huì)的作用更加明顯［21］，重大事項(xiàng)決定權(quán)制度有了更好執(zhí)行［22］，人大代表專職化也有了新嘗試。以人大代表專職化為例，人大代表專職化的優(yōu)勢(shì)是十分明顯的，但仍有大量的理論和實(shí)踐問題需要進(jìn)一步解決。從該制度的優(yōu)勢(shì)來看，“人大代表只有專職化以后，才能有時(shí)間、有精力去全面熟悉人民代表大會(huì)制度、系統(tǒng)掌握履行代表職務(wù)所需的法律知識(shí)和其他專業(yè)知識(shí)，積極主動(dòng)地調(diào)查了解民意，不斷提升參政議政的能力，從而更好地履職，充分發(fā)揮人大代表在國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要作用”［23］。同時(shí)，對(duì)于人大代表專職化如何在制度層面進(jìn)行落實(shí)，也要作全面系統(tǒng)的分析，不能不顧現(xiàn)實(shí)盲目推廣人大代表專職化改革。鄒平學(xué)認(rèn)為正是因?yàn)橥菩腥舜蟠韺Ｖ苹母锷婕懊鏄O其廣泛，所以就要“有計(jì)劃、有步驟地推行代表專職化”，不僅要有適當(dāng)?shù)呐涮状胧€要以立法形式健全完善人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的保障制度。［24］鑒于目前我國(guó)各級(jí)人大代表200多萬人，完全意義上的人大代表專職化存在一定難度，因此劉寶輝提出人大常委專職化與人大代表兼職制相結(jié)合的改革思路，把專職化與兼職制的優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來。［25］人大代表專職化能否最終成為現(xiàn)實(shí)以及以何種方式付諸實(shí)踐還需要不斷探索。

人民代表大會(huì)運(yùn)行機(jī)制的不斷完善還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索創(chuàng)新。首先，要進(jìn)一步完善人大代表選舉制度改革，通過選舉制度改革來優(yōu)化人大代表的組成結(jié)構(gòu)，使人大代表更具代表性。有的學(xué)者提出通過競(jìng)爭(zhēng)選舉改革來“提高人大代表的素質(zhì)，樹立人大權(quán)威”［26］，還有學(xué)者則提出“不斷減少全國(guó)人大間接選舉的層次，增強(qiáng)其直接性”，才是優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)的真正治本之道。［27］其次，要進(jìn)一步改革人大會(huì)議制度，通過提升開會(huì)的質(zhì)量來促進(jìn)民主決策的水平。蔡定劍教授曾言簡(jiǎn)意賅地指出：“人民代表大會(huì)作用的發(fā)揮主要在開會(huì)?！保?8］正因如此，人民代表大會(huì)制度在運(yùn)行的過程中要圍繞如何開好會(huì)展開，比如要適當(dāng)減少代表的比例，代表人數(shù)過多不利于民主協(xié)商和民主決策；要適當(dāng)延長(zhǎng)會(huì)期，讓人民代表大會(huì)能夠更加充分地審議重要的報(bào)告和提案，并作出科學(xué)決策。還要加強(qiáng)對(duì)人大代表的培訓(xùn)，“在絕大部分代表是兼職代表的情況下，加強(qiáng)對(duì)代表的培訓(xùn)是在較短時(shí)間內(nèi)提高代表履職能力的有效途徑”［29］。再次，要進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督職能，使預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)更趨合理。黨的十八大提出要加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，這是構(gòu)建更趨合理的國(guó)家預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要求。魏陸的研究表明，目前我國(guó)全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度還沒有達(dá)到“及格”的水平。為了提升國(guó)家財(cái)政制度的現(xiàn)代化水平，必須要構(gòu)建和完善我國(guó)全口徑預(yù)算信息公開透明保障機(jī)制，特別是要增強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督效力。［30］同時(shí)，還要通過機(jī)制調(diào)整和體制完善，不斷提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力。最后，要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度體系中的聯(lián)系制度，使人大代表更好地代表和反映民意。為了使常委會(huì)的立法和決策廣泛地反映代表的意愿，就要發(fā)揮常委會(huì)聯(lián)系代表制度；為了使人大代表更好地了解社情民意，就需要更好地發(fā)揮代表聯(lián)系群眾制度。通過雙向互動(dòng)不僅能夠使常委會(huì)的立法和決定更符合實(shí)際要求，而且還能起到群眾監(jiān)督人大代表工作和人大代表監(jiān)督常委會(huì)工作的實(shí)踐效果。

四、結(jié)論與討論

黨的十八大以來尤其是十九屆四中全會(huì)的召開，對(duì)人民代表大會(huì)制度提出了更高的要求，需要我們進(jìn)一步從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局來認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度。尤其是要將人民代表大會(huì)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。十九屆四中全會(huì)通過的《決定》，提出了人民代表大會(huì)制度改革的六個(gè)方面，涉及人民代表大會(huì)制度的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、職權(quán)體系完善以及運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新等方方面面，比如過去對(duì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人民代表大會(huì)不夠重視，這次全會(huì)明確提出全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)都是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)建設(shè)。再比如，提出要健全人大對(duì)“一府一委兩院”監(jiān)督制度，首次將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也納入人大的監(jiān)督體系之中，使得人民代表大會(huì)的職權(quán)體系更加完善。另外，還有一個(gè)突出的特點(diǎn)就是，更加強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度框架下的具體制度建設(shè)，組織制度、選舉制度和議事規(guī)則要進(jìn)一步健全，論證、評(píng)估、評(píng)議、聽證制度要進(jìn)一步完善，使人民代表大會(huì)制度形成更加完善的治理結(jié)構(gòu)。因此，要使人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，還需要在國(guó)家治理具體實(shí)踐中不斷探索。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是在全面深化改革的背景下提出的重大歷史課題，其中政治制度的運(yùn)轉(zhuǎn)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)相匹配是實(shí)現(xiàn)有效治理的根本途徑。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治功能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，從政治統(tǒng)治和政治管理轉(zhuǎn)向國(guó)家治理，更加注重治理過程的制度化、民主化、法治化、科學(xué)化、高效化，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政黨、政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公眾等多元社會(huì)主體在治理中的合力效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中能夠有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵就是其已經(jīng)通過一系列具體的制度和機(jī)制建設(shè)，形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)“三者統(tǒng)一”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，使得人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)不斷凸顯出來。但是也要看到人民代表大會(huì)制度在具體制度和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制方面還不夠健全，需要在今后的改革中進(jìn)一步完善。

在國(guó)家治理實(shí)踐中，對(duì)人民代表大會(huì)制度的改革也不能操之過急，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求逐步完善。要將人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，最主要的還是制度建設(shè)和制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。一方面，人民代表大會(huì)制度建立至今雖然已有60多年的發(fā)展歷程，但真正發(fā)揮作用不過才40多年的時(shí)間，而西方資本主義國(guó)家的民主制度從建立到有效運(yùn)轉(zhuǎn)大都經(jīng)歷上百年的時(shí)間。因此，我們要在實(shí)踐中給予人民代表大會(huì)制度足夠發(fā)展空間和試錯(cuò)的機(jī)會(huì)，使人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐發(fā)展中通過漸進(jìn)式改革逐步來完善。同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)制度建設(shè)，發(fā)揮先行試點(diǎn)在改革創(chuàng)新中的作用，使地方人民代表大會(huì)改革成為人民代表大會(huì)制度改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田，通過地方實(shí)踐創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在理論上和實(shí)踐上不斷完善。另一方面，人民代表大會(huì)制度將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能更為關(guān)鍵的是要保證人民代表大會(huì)制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，而不僅僅是徒有虛名的“橡皮圖章”。因而就要使全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)都成為人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。要使人民代表大會(huì)的作用充分發(fā)揮出來，就要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其中最主要的是要加強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能。事實(shí)上，人民代表大會(huì)監(jiān)督職能的具體實(shí)施在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中也存在一定的困難，比如如何將人大的監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察、中央紀(jì)律委員會(huì)的監(jiān)督有序銜接起來還值得研究和探索。

總的來說，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度相比于西方資本主義國(guó)家的議會(huì)制度具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，而在國(guó)家治理中逐漸形成的“三者統(tǒng)一”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，有助于使其制度優(yōu)越性充分發(fā)揮出來。但是從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來衡量，人民代表大會(huì)制度還不夠健全，難以滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化提出的新要求。因此，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展新要求，不斷推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的結(jié)構(gòu)改革和機(jī)制創(chuàng)新，使人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性更加凸顯，使制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。