王建芹 馬尚

黨內(nèi)法規(guī)解釋是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)、鞏固和發(fā)展具有十分重要的意義，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定的兩個(gè)五年規(guī)劃和一大批基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，配套性的黨內(nèi)法規(guī)解釋工作必須要及時(shí)跟進(jìn)，而黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建離不開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的合理配置。就黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)制而言，其所解決的關(guān)鍵問(wèn)題主要有兩個(gè)，即：由誰(shuí)來(lái)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋？以及如何對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋？黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置主要是針對(duì)于前者而言，所解決的是黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的行使主體問(wèn)題以及解釋的效力問(wèn)題。一般情況下，黨內(nèi)法規(guī)的解釋可能涉及任何相關(guān)主體，但在解釋活動(dòng)中，只有特定的有權(quán)解釋主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)做出的解釋才具有正式的效力。因此，針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的實(shí)際情況，從理論上和制度設(shè)計(jì)上深入探討黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的合理配置，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的構(gòu)建以及解釋活動(dòng)的順利開(kāi)展具有十分重要的意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的發(fā)展歷程

我黨向來(lái)重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，尤其是黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更是受到了前所未有的重視。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)第一個(gè)五年規(guī)劃綱要提出了到建黨一百周年之際，全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。與此同時(shí)，作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)立改廢釋中重要一環(huán)的黨內(nèi)法規(guī)解釋也獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步，最為明顯的體現(xiàn)就是黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置愈來(lái)愈規(guī)范化和體系化。

（一）由規(guī)范化不足走向規(guī)范化

長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置存在著規(guī)范化程度不足的問(wèn)題。在頂層設(shè)計(jì)層面，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置缺乏完整、系統(tǒng)的制度規(guī)定。實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的歸屬主要依賴于各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)文本自身的規(guī)定，如1990年6月27日中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（中發(fā)［1990］8號(hào)）第34條規(guī)定：“本條例由中共中央組織部負(fù)責(zé)解釋?！蓖瑫r(shí)也存在黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有在文本中就法規(guī)解釋權(quán)歸屬問(wèn)題作出規(guī)定的情況，如1987年7月14日中紀(jì)委印發(fā)的《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》（中紀(jì)發(fā)［1987］12號(hào)）即是如此。制度規(guī)定的缺位使得一些事實(shí)上行使著黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的主體面臨著法理依據(jù)不足的窘境。

1990年7月31日，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定程序暫行條例》），這是黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入程序化、規(guī)范化軌道的重要一步，同時(shí)也標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置開(kāi)始逐漸走向規(guī)范化。《制定程序暫行條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置作出了兩項(xiàng)規(guī)定：第一，黨內(nèi)法規(guī)草案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括主管部門(mén)或負(fù)責(zé)解釋的部門(mén)；第二，中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，除已明確規(guī)定解釋部門(mén)外，由中央辦公廳請(qǐng)示中央后具體承辦。但是，《制定程序暫行條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的規(guī)定也存在著一些明顯的缺漏：首先，雖然《制定程序暫行條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案的內(nèi)容包括解釋部門(mén)，但是解釋部門(mén)并不是黨內(nèi)法規(guī)草案的必要內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)草案可以只規(guī)定主管部門(mén)而不規(guī)定解釋部門(mén)。而且，主管部門(mén)與解釋部門(mén)之間的關(guān)系以及主管部門(mén)是否有權(quán)解釋黨內(nèi)法規(guī)等問(wèn)題也不十分明確。其次，《制定程序暫行條例》僅就中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了承辦機(jī)關(guān)或解釋機(jī)關(guān)，但卻忽視了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬。

2012年5月27日，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（中發(fā)［2012］5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》），進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置。一方面，《制定條例》第十四條明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括解釋機(jī)關(guān)。至此，解釋機(jī)關(guān)的規(guī)定成為黨內(nèi)法規(guī)草案的必要內(nèi)容。另一方面，《制定條例》第二十九條第二款彌補(bǔ)了《制定程序暫行條例》對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)以外的其他黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬的疏漏，規(guī)定“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)由其自行解釋?！?/p>

因此，根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)解釋只能由其自行解釋，而不能將解釋權(quán)授予其他主體行使。禁止其他黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行授權(quán)解釋的情況具體可以分為兩種：第一，解釋權(quán)不可以對(duì)內(nèi)授予，即中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及地方黨委擁有的解釋權(quán)不可以授予內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)行使。實(shí)踐中，有些地方黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定中錯(cuò)誤地將解釋權(quán)授予內(nèi)部機(jī)關(guān)行使的情況時(shí)有發(fā)生，如《中國(guó)共產(chǎn)黨某某省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》第三十五條就規(guī)定：“本細(xì)則由中共某某省委辦公廳負(fù)責(zé)解釋?！钡诙忉寵?quán)不可以對(duì)外授予，即中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及地方黨委擁有的解釋權(quán)不可以授予黨外的其他主體來(lái)行使。實(shí)踐中，地方黨內(nèi)法規(guī)的條文表述也存在錯(cuò)誤地將解釋權(quán)授予政府部門(mén)行使的情況，如《某某省黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)實(shí)施細(xì)則》第六十四條規(guī)定：“本細(xì)則由省委辦公廳、省政府辦公廳會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)解釋?！睂?duì)此，有學(xué)者就指出，地方黨委根據(jù)實(shí)際工作需要，可以在黨內(nèi)法規(guī)中同時(shí)規(guī)定其他主體為具體承辦機(jī)關(guān)，但不可以在黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定中將解釋權(quán)直接授予其他主體行使。［1］

但是，對(duì)于該款中提到的地方“黨委”該如何理解的問(wèn)題卻存在著三種不同的認(rèn)識(shí)：第一，有權(quán)地方黨委是指黨的委員會(huì)，不包括黨委常委會(huì)；第二，有權(quán)地方黨委是指黨的委員會(huì)和黨委常委會(huì)；第三，有權(quán)地方黨委是指黨的委員會(huì)、黨委常委會(huì)和黨的委員會(huì)書(shū)記。［2］地方“黨委”內(nèi)涵的不明確直接導(dǎo)致了“自行解釋”所指向的解釋主體實(shí)際上并不十分確定。“自行解釋”究竟意味著黨的委員會(huì)、黨委常委會(huì)和黨的委員會(huì)書(shū)記都有權(quán)解釋還是僅有部分主體有權(quán)解釋？如果有多個(gè)主體都可以對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，那么究竟是多個(gè)主體對(duì)地方黨委制定的所有黨內(nèi)法規(guī)都有權(quán)解釋還是每個(gè)主體僅有權(quán)對(duì)自己審議通過(guò)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋？對(duì)于這些問(wèn)題，《制定條例》并沒(méi)有作出更進(jìn)一步的明確規(guī)定。因此，對(duì)于此前一些學(xué)者所主張的地方黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置遵循“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的原則”，有進(jìn)一步加以明確的必要。

（二）由體系化欠缺走向體系化

隨著《制定程序暫行條例》及《制定條例》的相繼頒布施行，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置在規(guī)范化建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展。雖然地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)在解釋權(quán)配置方面還存在著一些問(wèn)題，但總體上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的規(guī)范化程度已經(jīng)大幅提高。然而與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置卻又顯現(xiàn)出體系化欠缺的新問(wèn)題。

根據(jù)制定主體的不同，黨內(nèi)法規(guī)可以大致分為中央黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)法規(guī)，中央黨內(nèi)法規(guī)是指由黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是指由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。就中央黨內(nèi)法規(guī)而言，解釋權(quán)配置的總體原則是以黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定為準(zhǔn)，沒(méi)有規(guī)定的由中共中央辦公廳請(qǐng)示中央后承辦。但是，中央黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置體系總體上并不完善。首先，解釋主體與制定主體相互分離。中央黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定一般將解釋主體規(guī)定為不特定的黨中央機(jī)關(guān)以及有關(guān)的政府機(jī)關(guān)等，而非制定中央黨內(nèi)法規(guī)的黨的中央組織本身。但是，這種解釋權(quán)的配置不僅不符合黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律，也不符合中央黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)運(yùn)行的實(shí)際狀況。有學(xué)者就指出，“中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與解釋主體實(shí)質(zhì)上是一種‘相對(duì)分離’的狀態(tài)，是因?yàn)楦鶕?jù)中央規(guī)定，受權(quán)解釋主體提出的中央黨內(nèi)法規(guī)解釋草案須事先報(bào)請(qǐng)中央審批，故中央仍然是解釋的實(shí)質(zhì)決定者?！保?］其次，解釋主體的確定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。通常來(lái)說(shuō)，中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體往往是由中央黨內(nèi)法規(guī)的文本進(jìn)行規(guī)定，而且一般與中央黨內(nèi)法規(guī)所要規(guī)制事務(wù)的性質(zhì)有關(guān)，比如《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第四十五條規(guī)定：“本條例由中央統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)解釋?！比欢?，《制定條例》第二十九條第一款同時(shí)也規(guī)定了，“未明確規(guī)定解釋機(jī)關(guān)的，由中央辦公廳請(qǐng)示中央后承辦。”因此，中央黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的確定缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。最后，解釋主體存在不確定的情況。不少中央黨內(nèi)法規(guī)的條文規(guī)定中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)解釋”的模糊表述，但是對(duì)“有關(guān)部門(mén)”該如何界定的問(wèn)題卻并沒(méi)有進(jìn)一步的規(guī)定。

與中央黨內(nèi)法規(guī)不同，其他黨內(nèi)法規(guī)的解釋遵循的是“自行解釋原則”，由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委對(duì)制定的黨內(nèi)法規(guī)自行解釋，而不論黨內(nèi)法規(guī)的文本是如何規(guī)定的。然而，“自行解釋原則”并沒(méi)有一個(gè)確切的含義界定。實(shí)踐中，自行解釋原則經(jīng)常被錯(cuò)誤地理解為“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”。至少對(duì)于地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)而言，上文已闡述過(guò)，其解釋主體并不一定與制定主體相重合。因此，其他黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置并不具備體系的完整性。

2019年8月30日，中共中央政治局會(huì)議修訂了《制定條例》（以下如無(wú)特殊說(shuō)明，《制定條例》均指的是2019年修改后的《制定條例》）。相較2012年印發(fā)的《制定條例》，修改后的《制定條例》在黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的體系化方面取得了非常明顯的進(jìn)步。具體來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的體系化特征主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸黨中央所有?！吨贫l例》改變了原來(lái)中央黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的總體原則，不再以黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定為準(zhǔn)，而是明確規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)統(tǒng)歸黨中央所有，貫徹了堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則。但這里需要注意的是，中央黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置并不符合“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的原則。根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，有權(quán)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的主體是黨的中央組織。按照《黨章》的規(guī)定，黨的中央組織應(yīng)當(dāng)包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、全國(guó)代表會(huì)議、中央委員會(huì)、中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)、中央軍事委員會(huì)以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。但是學(xué)界一般認(rèn)為享有中央黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨的中央組織主要包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)。因此，中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體在范圍上要寬于解釋主體，兩者之間并不能簡(jiǎn)單地等同。

第二，中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)可以授予其他主體行使。雖然中央黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸黨中央所有，但是《制定條例》又明確規(guī)定了中央黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)解釋制度，有關(guān)部委可以經(jīng)黨中央授權(quán)來(lái)具體行使中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)。授權(quán)解釋制度的確立給予了黨的中央組織以外的其他主體解釋中央黨內(nèi)法規(guī)明確的法理依據(jù)。需要注意的是，只有中央黨內(nèi)法規(guī)可以授權(quán)解釋，對(duì)于其他黨內(nèi)法規(guī)，《制定條例》仍是采取了禁止授權(quán)解釋的做法。其實(shí)，中央黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)在授權(quán)解釋問(wèn)題上的區(qū)別對(duì)待在法理上完全說(shuō)得通。根據(jù)《黨章》的規(guī)定，黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。因此，黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)擁有完整的權(quán)力，可以授權(quán)其他主體對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋。但是，對(duì)于黨中央工作機(jī)關(guān)以及地方黨委來(lái)說(shuō)，由于其擁有的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)以及制定權(quán)等并不是其本身固有的權(quán)力，而是來(lái)自于黨中央的授權(quán)，因此自然不能二次授權(quán)給其他主體行使。

第三，其他黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸制定機(jī)關(guān)所有?！吨贫l例》摒棄了原來(lái)的“自行解釋原則”，而是明確了其他黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的原則?！吨贫l例》第三十四條第一款改變了此前其他黨內(nèi)法規(guī)“自行解釋”的表述，而是規(guī)定：“......中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)由制定機(jī)關(guān)解釋。”至此，其他黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與解釋主體合而為一。此外，對(duì)于該款中地方“黨委”該如何理解的問(wèn)題也得到了解決?！吨贫l例》在第二十八條第三款中規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由黨委全體會(huì)議或者常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)?！币虼耍胤近h委的黨的委員會(huì)以及黨委常委會(huì)是地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，同時(shí)也是其所制定的地方黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體。

二、現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的有關(guān)問(wèn)題

2019年《制定條例》的重新修訂，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的規(guī)范化和體系化建設(shè)邁向了一個(gè)新的發(fā)展階段。然而，這并不意味著現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置已經(jīng)臻于完善，從理論與實(shí)踐上看，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置仍然存在著以下三個(gè)方面的問(wèn)題有待解決。

（一）部分黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬問(wèn)題

《制定條例》印發(fā)實(shí)施以后，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的歸屬在制度層面上已經(jīng)得到了較為全面的規(guī)定，但是黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置尚不完全周延，部分黨內(nèi)法規(guī)仍然存在著解釋主體缺失的現(xiàn)象。

1.黨章的解釋主體依然缺位

黨章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。［4］《制定條例》第三條和第四條明確指出：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。”“黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定?！闭怯捎邳h章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有至高無(wú)上的地位，所以黨章解釋主體的明確對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)體系的完整構(gòu)建具有十分重要的意義。但是自從黨的五大以來(lái)，黨章刪去了黨章解釋主體的規(guī)定，自此有關(guān)黨章解釋主體的規(guī)定就一直處于缺位的狀態(tài)，相關(guān)的黨章解釋工作也難以順利地推進(jìn)。

黨章解釋主體的不明確造成了黨章解釋文本的稀缺。目前，公開(kāi)的黨章解釋文本只有一份中紀(jì)委的答復(fù)——《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于對(duì)黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”如何理解的答復(fù)》（中紀(jì)法復(fù)［1996］2號(hào)）。有學(xué)者就此規(guī)范性提出了質(zhì)疑，“從依規(guī)治黨的角度來(lái)講，在黨章沒(méi)有明確其解釋主體的前提下，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)能否對(duì)黨章作出正式解釋？或者，誰(shuí)有權(quán)對(duì)黨章作出正式解釋？”［5］其實(shí)，根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸黨中央所有，那么黨章作為黨的全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的黨內(nèi)法規(guī)，理應(yīng)由黨中央負(fù)責(zé)解釋。但是，此前也有學(xué)者提出反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其解釋權(quán)的歸屬只能由黨章本身作出規(guī)定，而不適宜由下位的《制定條例》予以明確。［6］

2.準(zhǔn)則的解釋主體缺失

同黨章一樣，準(zhǔn)則的解釋主體也不明確。截止目前，黨內(nèi)準(zhǔn)則總共有五部，分別是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》（已失效）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（已失效）《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。在這五部準(zhǔn)則中，只有兩部已失效的準(zhǔn)則采用了條例的體例形式，而且都明確規(guī)定由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋。根據(jù)筆者查閱的資料顯示，中紀(jì)委也確實(shí)行使過(guò)準(zhǔn)則的解釋權(quán)。1998年3月3日，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于對(duì)〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）〉第五條第二款的補(bǔ)充規(guī)定》（中紀(jì)發(fā)［1998］3號(hào)）（已失效），增加了?。ú浚┘?jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)及管轄的業(yè)務(wù)范圍的中外合資企業(yè)任職的規(guī)定，并規(guī)定了違反情況下的處理辦法。但是，至今仍在生效的其他三部準(zhǔn)則則缺失了解釋主體的規(guī)定，原因主要是兩方面：首先，三部準(zhǔn)則的內(nèi)容在更大程度上是一種思想、原則和立場(chǎng)的明白宣示，而非具體的規(guī)定；其次，三部準(zhǔn)則特殊的行文風(fēng)格也決定了其文本中并不適宜出現(xiàn)解釋主體的條文規(guī)定。所以，目前準(zhǔn)則面臨的是解釋主體集體缺失的現(xiàn)狀。此外，準(zhǔn)則的效力僅次于黨章而高于條例，所以對(duì)于準(zhǔn)則能否適用《制定條例》以確定解釋權(quán)歸屬的問(wèn)題，筆者認(rèn)為也值得商榷。

（二）受權(quán)解釋主體的具體范圍不清晰

《制定條例》第三十四條規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央或者授權(quán)有關(guān)部委解釋。但是，“有關(guān)部委”的表述并不十分嚴(yán)謹(jǐn)。即“有關(guān)部委”的確切概念是什么？?jī)?nèi)涵上體現(xiàn)為哪些主體能夠納入“有關(guān)部委”的范疇，成為中央黨內(nèi)法規(guī)的受權(quán)解釋主體；外延上體現(xiàn)為“有關(guān)部委”的概念能否涵蓋實(shí)踐中的全部受權(quán)解釋主體?！吨贫l例》第三十四條沒(méi)有能對(duì)上述問(wèn)題給出進(jìn)一步的明確說(shuō)明。

事實(shí)上，“部委”的表述在黨內(nèi)法規(guī)的條文規(guī)定中并不是第一次出現(xiàn)。此前，2015年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（中發(fā)［2015］20號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《巡視條例》）第十三條在規(guī)定中央巡視組的巡視對(duì)象和范圍時(shí)就曾出現(xiàn)過(guò)“中央部委”與“中央國(guó)家機(jī)關(guān)部委”的說(shuō)法。2017年修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》在第二條和第五條也分別增加了“中央有關(guān)部委”的表述。但是，《巡視條例》并未就“部委”的確切含義作出進(jìn)一步的闡釋。此外，從《制定條例》的全文來(lái)看，“部委”以及“有關(guān)部委”的表述除了在黨內(nèi)法規(guī)解釋的相關(guān)條款中存在，在涉及黨內(nèi)法規(guī)制定的相關(guān)條款中也較為常見(jiàn)?！吨贫l例》第13條規(guī)定：“涉及兩個(gè)以上部委職權(quán)范圍的事項(xiàng)，有關(guān)部委應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)或者提請(qǐng)黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)。制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！钡?2條規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷：……不同部委制定的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)作出的規(guī)定相沖突的，提請(qǐng)黨中央處理?！庇纱丝梢?jiàn)，相比《巡視條例》而言，黨內(nèi)法規(guī)制定的相關(guān)條款中所言及的“部委”在范圍上相對(duì)較窄，僅指包括中央部委層面上的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和黨中央工作機(jī)關(guān)。

實(shí)際上，類似“有關(guān)部委”的模糊表述在黨內(nèi)法規(guī)制定主體的有關(guān)規(guī)定中也出現(xiàn)過(guò)，曾引起過(guò)較大的爭(zhēng)議。修改前的《制定條例》規(guī)定，“中央各部門(mén)”有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。圍繞著“中央各部門(mén)”的范圍界定，學(xué)界的意見(jiàn)分歧較大，大致可以歸納為機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和職能標(biāo)準(zhǔn)兩種主張。［7］可喜的是，2019年修訂后的《制定條例》將“中央各部門(mén)”的模糊表述調(diào)整為內(nèi)涵更加明確的“黨中央工作機(jī)關(guān)”。并且，黨的工作機(jī)關(guān)內(nèi)涵的界定與《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》的相關(guān)規(guī)定保持了一致。中辦法規(guī)局法規(guī)處對(duì)《制定條例》修訂的權(quán)威解讀中明確指出，“《條例》第三條將‘中央各部門(mén)’調(diào)整為‘黨中央工作機(jī)關(guān)’。根據(jù)黨的工作機(jī)關(guān)條例，黨的工作機(jī)關(guān)主要包括辦公廳（室）、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)?！保?］相比之下，《制定條例》對(duì)受權(quán)解釋主體進(jìn)行規(guī)定時(shí)卻仍然采用“有關(guān)部委”的模糊表述，因此有進(jìn)一步明確的必要。

（三）黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的承繼問(wèn)題

黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的承繼是指原解釋主體被撤銷后，由新的主體繼續(xù)行使原有權(quán)解釋主體所擁有的解釋權(quán)，以保障黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的有序進(jìn)行。黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的承繼問(wèn)題之所以凸顯，與近年來(lái)深入推進(jìn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革密不可分。2018年2月黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，并同意把《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。［9］這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革力度之大前所未有，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。在大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革后，部分黨內(nèi)法規(guī)的原有權(quán)解釋主體被撤銷，但是該部分黨內(nèi)法規(guī)仍然生效，在理解和適用的過(guò)程中依然存在進(jìn)行解釋的需要，因此這部分黨內(nèi)法規(guī)就不可避免地面臨著解釋權(quán)承繼的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

以2002年8月9日中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于對(duì)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件實(shí)行責(zé)任追究的暫行辦法》（中辦發(fā)［2002］19號(hào)）為例，該暫行辦法的第十三條規(guī)定：“本辦法實(shí)施中的問(wèn)題由中央紀(jì)委、監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)解釋?！彪m然該暫行辦法仍然生效，但負(fù)責(zé)該暫行辦法解釋的相關(guān)主體如監(jiān)察部和農(nóng)業(yè)部等均已經(jīng)在本輪機(jī)構(gòu)改革中被撤銷。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，撤銷原國(guó)務(wù)院監(jiān)察部，成立中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，與中紀(jì)委合署辦公。［10］2018年3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，撤銷了農(nóng)業(yè)部，并將原農(nóng)業(yè)部的職責(zé)分別整合給自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部、應(yīng)急管理部以及自然資源部管理的國(guó)家林業(yè)和草原局。［11］就監(jiān)察部的解釋權(quán)承繼而言，是否由新成立的國(guó)家監(jiān)察委繼續(xù)行使原國(guó)務(wù)院監(jiān)察部擁有的解釋權(quán)？對(duì)于農(nóng)業(yè)部的解釋權(quán)承繼來(lái)說(shuō)，由于承接其原有職責(zé)的主體眾多，究竟該由哪一主體繼續(xù)行使原農(nóng)業(yè)部擁有的解釋權(quán)？抑或者由多個(gè)承接職責(zé)的主體聯(lián)合行使解釋權(quán)？在實(shí)踐上都是需要加以明確的問(wèn)題。

除上述案例以外，許多黨內(nèi)法規(guī)都面臨著原有權(quán)解釋主體被撤銷以及由此帶來(lái)解釋權(quán)的承繼問(wèn)題。為避免黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革而發(fā)生中斷，保障黨內(nèi)法規(guī)解釋活動(dòng)的順利開(kāi)展，相關(guān)的解釋權(quán)承繼問(wèn)題應(yīng)當(dāng)盡快在制度層面上得到明確。

三、優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的思考與建議

基于上述黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置中存在的突出問(wèn)題，筆者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地從如下三個(gè)方面加以優(yōu)化，以進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的規(guī)范化、科學(xué)化和體系化程度。

（一）補(bǔ)足黨章和準(zhǔn)則解釋權(quán)歸屬的缺失

就黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)體系的完整構(gòu)建性而言，黨章和準(zhǔn)則解釋權(quán)是黨內(nèi)法規(guī)解釋體系的一大主干。因此，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的進(jìn)一步優(yōu)化配置首先應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足黨章和準(zhǔn)則解釋權(quán)歸屬的缺失。為此需要從以下兩點(diǎn)入手：第一，準(zhǔn)確把握黨章和準(zhǔn)則的適宜解釋主體；第二，明確黨章和準(zhǔn)則解釋權(quán)歸屬的制度依據(jù)。

就黨章而言，最適宜的解釋主體必然為黨中央無(wú)疑。首先，黨章解釋主體的確定應(yīng)符合黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置的一般原則。黨章是由黨的全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的，因此黨章屬于中央黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)無(wú)疑義。根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸黨中央所有，故黨章的解釋權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)與《制定條例》對(duì)解釋權(quán)配置的原則性規(guī)定保持一致，亦應(yīng)由黨中央所有。其次，黨章解釋主體的確定應(yīng)當(dāng)平衡黨章解釋主體權(quán)威性與黨章解釋工作常態(tài)化的要求。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，因此黨章的解釋主體應(yīng)當(dāng)具有與黨章的地位相匹配的權(quán)威性。此外，黨章的解釋主體也必須能夠適應(yīng)黨章解釋常態(tài)化的需要。綜合以上因素，黨的中央委員會(huì)比較適宜成為黨章的解釋主體。最后，黨章解釋主體的確定應(yīng)具有一定的歷史延續(xù)性。自黨的二大制定黨章以來(lái)，直到黨的四大，黨章的解釋權(quán)一直都?xì)w黨的中央執(zhí)行委員會(huì)所有。在黨的五大上，中央執(zhí)行委員會(huì)更名為黨的中央委員會(huì)。因此，從歷史的緯度來(lái)看，黨章的解釋主體也應(yīng)當(dāng)確定為黨的中央委員會(huì)。至于黨章解釋權(quán)歸屬的制度依據(jù)，雖然《制定條例》已經(jīng)就黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置作出了一般性的原則，但是基于黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的特殊地位，黨章的解釋權(quán)歸屬更適宜由黨章本身作出明確的規(guī)定。

與黨章確定解釋主體的理由類似，準(zhǔn)則最適宜的解釋主體也應(yīng)當(dāng)是黨中央。雖然此前已廢止的兩部準(zhǔn)則規(guī)定由中紀(jì)委負(fù)責(zé)解釋，但是中紀(jì)委提出的解釋草案必須要經(jīng)過(guò)黨中央的批準(zhǔn)，《關(guān)于對(duì)〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）〉第五條第二款的補(bǔ)充規(guī)定》的行文中就明確提到了“經(jīng)黨中央批準(zhǔn)”。因此，黨中央仍然是準(zhǔn)則的實(shí)質(zhì)解釋主體。另外，由于內(nèi)容以及行文上的特殊性，目前生效的三部準(zhǔn)則并不適宜進(jìn)行解釋，但是這并不影響確定準(zhǔn)則類黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬。至于準(zhǔn)則解釋權(quán)歸屬的制度依據(jù)，筆者認(rèn)為在承認(rèn)《制定條例》中解釋權(quán)配置一般原則的前提下，準(zhǔn)則本身在適宜的情況下也應(yīng)當(dāng)作出更進(jìn)一步的明確規(guī)定。

（二）合理界定受權(quán)解釋主體的具體范圍

從解釋權(quán)授予的實(shí)際情況來(lái)看，中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作更加側(cè)重于根據(jù)規(guī)制事務(wù)本身的性質(zhì)以及有關(guān)機(jī)關(guān)的具體職責(zé)來(lái)確定最為適宜的受權(quán)解釋主體，以體現(xiàn)出更強(qiáng)的針對(duì)性與靈活性。因此，受權(quán)解釋主體范圍的明確不能夠簡(jiǎn)單地照搬《巡視條例》以及《制定條例》在論及黨內(nèi)法規(guī)制定主體時(shí)對(duì)“有關(guān)部委”的范圍界定，而應(yīng)當(dāng)從中央黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的實(shí)際需要出發(fā)，合理地確定受權(quán)解釋主體的范圍。具體來(lái)說(shuō)，受權(quán)解釋主體范圍的確定應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注以下三個(gè)方面：

首先，受權(quán)解釋主體應(yīng)當(dāng)包含中紀(jì)委和黨中央工作機(jī)關(guān)。中紀(jì)委作為受權(quán)解釋主體的情況較為常見(jiàn)。但是，黨中央工作機(jī)關(guān)是否都可以成為受權(quán)解釋主體呢？按照《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》的規(guī)定，黨中央工作機(jī)關(guān)主要包括辦公廳（室）、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。從中央黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定來(lái)看，中央辦公廳以及諸如中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委等職能部門(mén)作為受權(quán)解釋主體的情況比較多見(jiàn)。黨中央的辦事機(jī)構(gòu)也有成為受權(quán)解釋主體的先例，如作為中央機(jī)構(gòu)編織委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室。《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第三十二條規(guī)定：“本條例由中央組織部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)解釋。”至于黨中央的派出機(jī)關(guān)，成為受權(quán)解釋主體的情況則較為少見(jiàn)，但是鑒于派出機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)具有重要作用，比如作為派出機(jī)關(guān)的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)在統(tǒng)一部署中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨建工作方面具有非常重要的職能，所以不應(yīng)當(dāng)輕易地將其從受權(quán)解釋主體的范圍中排除?？傮w來(lái)說(shuō)，中紀(jì)委和黨中央工作機(jī)關(guān)被包含在受權(quán)解釋主體范圍之內(nèi)應(yīng)無(wú)太大疑義。

其次，受權(quán)解釋主體還應(yīng)當(dāng)包括部分黨中央直屬事業(yè)單位。機(jī)構(gòu)改革以后，黨中央直屬事業(yè)單位主要包括中央黨校、中央黨史和文獻(xiàn)研究院（對(duì)外加掛中央編譯局的牌子）、兩報(bào)一刊以及三大干部學(xué)院。通常來(lái)說(shuō)，黨中央直屬事業(yè)單位不屬于黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，《制定條例》在明確黨內(nèi)法規(guī)的制定主體以及談及黨內(nèi)法規(guī)制定涉及的“相關(guān)部委”時(shí)，均未將其涵蓋在內(nèi)。但是，按照黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)授予的實(shí)踐來(lái)看，部分黨中央直屬事業(yè)單位已經(jīng)成為了中央黨內(nèi)法規(guī)的受權(quán)解釋主體，比如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》第六十九條就明確規(guī)定：“本條例由中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）負(fù)責(zé)解釋。”因此，部分適格的黨中央直屬事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)包含在受權(quán)解釋主體的范圍之內(nèi)。

最后，受權(quán)解釋主體不能僅限于黨內(nèi)主體，還應(yīng)當(dāng)將有關(guān)政府主體也納入在內(nèi)。政府主體作為黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的情況具體分為兩種：其一，政府主體與黨內(nèi)主體聯(lián)合進(jìn)行解釋，也就是通常所說(shuō)的黨政聯(lián)合解釋。黨政聯(lián)合解釋的情況在黨內(nèi)法規(guī)解釋領(lǐng)域較為常見(jiàn)，如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（中發(fā)［2013］13號(hào)）第六十四條規(guī)定：“本條例由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)解釋?！逼涠?，政府主體單獨(dú)主導(dǎo)中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，比如《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》（中辦發(fā)［2013］22號(hào)）第二十五條就規(guī)定：“本規(guī)定由國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)解釋。”但是相比黨政聯(lián)合解釋，政府部門(mén)單獨(dú)主導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的情況相對(duì)較少。而且需要特別注意的是，政府主體不能僅局限于中央國(guó)家機(jī)關(guān)部委，還應(yīng)當(dāng)將有關(guān)的直屬機(jī)構(gòu)等也包含在內(nèi)，比如上文提到的國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。

（三）明確被撤銷機(jī)關(guān)的解釋權(quán)承繼主體

從本輪黨和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的情況來(lái)看，雖然大量的機(jī)關(guān)被撤銷，但是這些機(jī)關(guān)的原有職責(zé)并沒(méi)有隨之消失，而是被不同程度地整合到其他一些機(jī)關(guān)的職責(zé)范疇之內(nèi)。因此，黨內(nèi)法規(guī)的原有權(quán)解釋主體在機(jī)構(gòu)改革中被撤銷后，原有權(quán)解釋主體擁有的解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)由承繼相關(guān)職責(zé)的有權(quán)主體來(lái)繼續(xù)行使，以保障黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的連續(xù)性與穩(wěn)定性。但是，根據(jù)原有權(quán)解釋主體被撤銷后的職責(zé)整合情況不同，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的承繼主體也有不同的具體要求。一般來(lái)說(shuō)，原有權(quán)解釋主體被撤銷后的職責(zé)整合情況大致有兩種：第一，原有權(quán)解釋主體的職責(zé)整體被整合到一個(gè)新的機(jī)關(guān)或者被已有的另一機(jī)關(guān)所吸收；第二，原有權(quán)解釋主體的職責(zé)分別被整合到不同的機(jī)關(guān)。

對(duì)于前一種情況而言，解釋權(quán)承繼主體的確定比較簡(jiǎn)單。由于原有權(quán)解釋主體的職責(zé)已經(jīng)整體并入了其他機(jī)關(guān)，所以黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)理應(yīng)由其他機(jī)關(guān)繼續(xù)行使。以財(cái)政部、中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委聯(lián)合印發(fā)的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)基層黨組織黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)行［2017］324號(hào)）為例。該辦法第二十六條規(guī)定：“本辦法由財(cái)政部會(huì)同中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委負(fù)責(zé)解釋?！痹诒据啓C(jī)構(gòu)改革以后，中央直屬機(jī)關(guān)工委和中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委的原有職責(zé)被統(tǒng)一整合到新成立的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，那么中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)理應(yīng)承繼原中央直屬機(jī)關(guān)工委和原中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委對(duì)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)基層黨組織黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》的解釋權(quán)。再比如上文提到的監(jiān)察部，經(jīng)機(jī)構(gòu)改革后已經(jīng)并入到新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，因此原監(jiān)察部對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)擁有的解釋權(quán)也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)一并承繼。

但是對(duì)于后一種情況而言，解釋權(quán)承繼主體的確定則較為復(fù)雜，需要根據(jù)不同的情況來(lái)具體分析。以上文提到的《關(guān)于對(duì)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件實(shí)行責(zé)任追究的暫行辦法》為例，其有權(quán)解釋主體之一的農(nóng)業(yè)部被撤銷后，承接其原有職責(zé)的機(jī)關(guān)眾多，究竟該由哪一主體繼續(xù)行使原農(nóng)業(yè)部對(duì)該暫行辦法擁有的解釋權(quán)？雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部承接了大部分原農(nóng)業(yè)部的職能，但是自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、應(yīng)急管理部以及自然資源部管理的國(guó)家林業(yè)和草原局等其他主體承接的原農(nóng)業(yè)部職責(zé)也在不同程度上涉及減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。另外，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，也可以成為適宜的解釋權(quán)承繼主體。而且，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也曾有過(guò)成為黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的先例，比如《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第三十五條規(guī)定：“本條例由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)解釋?！痹谥T如此類情況下，解釋權(quán)承繼主體的確定應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)原則，即選擇職責(zé)與黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)制的事務(wù)最為匹配的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，或由承接原解釋主體職責(zé)的多個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合進(jìn)行解釋的區(qū)分原則。

此外，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的配置在實(shí)踐中還存在一些需要明確的問(wèn)題。首先是副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)。2016年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，其中明確指出要“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。”［12］2017年5月，黨中央決定在沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市開(kāi)展為期1年的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作。截止2018年5月試點(diǎn)期屆滿，試點(diǎn)地區(qū)的黨委制定了一批關(guān)于基層黨建以及作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，如武漢市委相繼制定了《中共武漢市委加強(qiáng)基層黨員干部作風(fēng)建設(shè)若干規(guī)定（試行）》和《武漢市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理若干規(guī)定（試行）》，同時(shí)也比照《制定條例》的要求在黨內(nèi)法規(guī)文本中規(guī)定了解釋權(quán)的歸屬。但是，2019年新修訂的《制定條例》并未將副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)以及解釋權(quán)予以明確的規(guī)定。

其次，《制定條例》第十條和第十一條首次明確了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)以及省、自治區(qū)、直轄市黨委可以為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而制定相應(yīng)的配套黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，《制定條例》第十四條第二款也對(duì)配套黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一的明確限定：第一，制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍；第二，作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性；第三，除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。由此可見(jiàn)，配套規(guī)定實(shí)則是對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)作出的更為具體、細(xì)化的解釋，其雖無(wú)黨內(nèi)法規(guī)解釋之名，卻有黨內(nèi)法規(guī)解釋之實(shí)。如何妥善處理黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)與配套規(guī)定制定權(quán)之間的矛盾是黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)配置面臨的一個(gè)新問(wèn)題，需要進(jìn)行更加深入的探討。