彭宗超 曾學(xué)華 曹峰

改革開放以來，我國機(jī)關(guān)事務(wù)管理變革工作經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：初步探索時(shí)期（1978-1988），開始探索機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)化問題［1］；全面改革時(shí)期（1989-2012），明確機(jī)關(guān)后勤體制改革是機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，全面探索管理科學(xué)化、服務(wù)社會(huì)化和保障法制化，并加快完成有關(guān)任務(wù)［2］；全面深化改革時(shí)期（2012至今），在國家治理現(xiàn)代化和全面從嚴(yán)治黨背景下，《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》等一系列專門法律法規(guī)頒布實(shí)施，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的科學(xué)化、社會(huì)化、精細(xì)化、法治化與規(guī)范化程度縱深推進(jìn)。目前，我國機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的很多改革已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，如信息化建設(shè)、辦公用房改革、公務(wù)用車改革、節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)、人才培養(yǎng)和學(xué)科建設(shè)等都有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)并取得顯著成效。其中特別值得關(guān)注的是機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理已經(jīng)在全國各地不同層面、不同領(lǐng)域和不同程度地得以推行。因此，我們對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革的現(xiàn)實(shí)背景、相關(guān)理論、國際經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐案例與未來走向等很有必要做初步的專門探討。

一、機(jī)關(guān)事務(wù)管理的集中統(tǒng)一：基于現(xiàn)實(shí)困境與整體性治理理念

（一）機(jī)關(guān)事務(wù)管理的碎片化困境

機(jī)關(guān)事務(wù)是政府行政管理工作的重要內(nèi)容，已經(jīng)進(jìn)行了多年不斷的改革與創(chuàng)新并取得一系列顯著成績，但至今仍面臨管理職能分散化、部門利益分割化、公私關(guān)系不規(guī)范、法制建設(shè)滯后等碎片化困境［3］。

（1）管理職能分散化。每個(gè)黨政機(jī)關(guān)都有自己的機(jī)關(guān)事務(wù)，四套班子的機(jī)關(guān)事務(wù)大多是分頭管理，政府各部門內(nèi)設(shè)有自身的機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，因而存在各自為政、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、業(yè)務(wù)重復(fù)、多頭管理等嚴(yán)重問題［4］。

（2）部門利益分割化。在理性意識(shí)的驅(qū)使下，各部門習(xí)慣于固守自身利益，并將行政資源據(jù)為己有，因而出現(xiàn)公共資源部門化和配置的不公平問題。行政資源閑置與短缺并存，一些部門揮霍浪費(fèi)，而一些部門保障不足，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，部門之間苦樂不均［5］。

（3）社會(huì)參與不充分。我國后勤市場(chǎng)開放的時(shí)間短，機(jī)關(guān)事務(wù)供求信息對(duì)外公布少，透明度低，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制的作用。雖然我國后勤服務(wù)社會(huì)化改革已經(jīng)取得了很好的進(jìn)展，但受行政權(quán)力的影響仍然較大。社會(huì)力量參與后勤服務(wù)供給的意愿和能力不足，市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體應(yīng)有的作用尚未得到充分發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)公平有序有效的參與。

（4）法制規(guī)范不到位。機(jī)關(guān)事務(wù)缺乏完善的法律保障，《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》是指導(dǎo)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的最高法規(guī)，雖然各省市在實(shí)際運(yùn)行中，根據(jù)需要參照該條例制定了一些地方法規(guī)，但由于機(jī)關(guān)事務(wù)工作涉及面廣，現(xiàn)行的法規(guī)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足機(jī)關(guān)事務(wù)的需要，仍存在無法可依、無章可循的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了機(jī)關(guān)事務(wù)的法治化和規(guī)范化發(fā)展。

（二）整體性政府與治理理念

為了克服新公共管理帶來的碎片化、部門主義等問題，20世紀(jì)末以來，佩里·?？怂沟热讼群筇岢稣w性政府與治理理論［6］。整體性政府與治理的核心觀點(diǎn)是政府與治理的整體性價(jià)值和功能化整合，路徑是全方位、多層次的合作，主要的方法是協(xié)同與整合［7］。其主要內(nèi)容是通過橫向和縱向協(xié)同來實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，對(duì)治理層級(jí)、治理功能、公私部門進(jìn)行整合以統(tǒng)籌資源［8］。整體性治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作、多元共治、跨界協(xié)同［9］，主張利用信息技術(shù)建立跨界的治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)相關(guān)利益主體進(jìn)行協(xié)同合作，提供無縫隙服務(wù)［10］，共同解決公共管理領(lǐng)域的部門化、碎片化、空心化問題［11］。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)之后興起的一種公共行政范式［12］，整體性治理為解決復(fù)雜棘手的疑難雜癥提供了藥方，也為擺脫公共事務(wù)管理的碎片化困境提供了思路［13］。根據(jù)我國機(jī)關(guān)事務(wù)當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒整體性治理理念，有學(xué)者構(gòu)建出一個(gè)包含四個(gè)維度的機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理框架［14］：（1）功能整合。打破各自為政的格局，重組職能相近的機(jī)關(guān)事務(wù)機(jī)構(gòu)，一級(jí)政府成立一個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，統(tǒng)一履行本級(jí)黨政機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)職能。（2）部門協(xié)同。在各黨政機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)事務(wù)部門之間建立業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系，滿足黨政機(jī)關(guān)的服務(wù)需求，保障黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）市場(chǎng)競(jìng)爭。在機(jī)關(guān)事務(wù)部門與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間廣泛建立合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)多元供給，提高后勤服務(wù)效率。（4）法制規(guī)范。加快推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)立法工作，健全機(jī)關(guān)事務(wù)法制體系，為機(jī)關(guān)事務(wù)提供完善的法律保障。

（三）樹立機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理理念，構(gòu)建跨部門協(xié)同治理體系

十四屆四中全會(huì)在行政體制改革方面明確提出要構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。主要要求：要以推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制；要厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系。深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革；要健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力；推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。

因此，我們應(yīng)高度重視機(jī)關(guān)事務(wù)的重要性，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)事務(wù)無小事的意識(shí)，樹立機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理理念，把機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革上升到行政管理體制改革的戰(zhàn)略高度。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建跨部門協(xié)同治理體系，消除部門之間的利益隔閡，促使機(jī)關(guān)事務(wù)部門與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體廣泛合作，突破碎片化困境，推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

（1）加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)各層級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)職能與組織的科學(xué)分工與有效協(xié)同。借鑒整體性治理理念，健全機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制，根據(jù)條件成熟度，逐步將黨政各機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)劃歸一個(gè)部門集中統(tǒng)一管理。將各機(jī)構(gòu)各部門后勤資源的所有權(quán)、調(diào)配權(quán)和處置權(quán)集中或統(tǒng)一到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)。在機(jī)關(guān)事務(wù)部門與各機(jī)關(guān)之間建立服務(wù)保障的科學(xué)分工與有效協(xié)同關(guān)系。

（2）構(gòu)建機(jī)關(guān)事務(wù)規(guī)范的政府與社會(huì)和企業(yè)合作關(guān)系。深化機(jī)關(guān)事務(wù)改革，完善管理、服務(wù)和保障三大職能，在機(jī)關(guān)事務(wù)部門與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間廣泛建立規(guī)范的合作伙伴關(guān)系，搭建機(jī)關(guān)事務(wù)治理多元參與平臺(tái)，借助各方力量積極推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。除涉密項(xiàng)目外，凡是市場(chǎng)和社會(huì)能夠提供的服務(wù)事項(xiàng)，均可考慮外包給市場(chǎng)和社會(huì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭和社會(huì)服務(wù)機(jī)制的作用。

（3）加快機(jī)關(guān)事務(wù)法制體系與管理機(jī)制完善。機(jī)關(guān)事務(wù)管理是保障黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行的基礎(chǔ)，涉及黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行的方方面面，每個(gè)流程和細(xì)節(jié)都需要有明確的法律與制度規(guī)定。加快機(jī)關(guān)事務(wù)立法，將《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》上升為法律，增強(qiáng)權(quán)威性與可操作性，提高機(jī)關(guān)事務(wù)工作的法治化與規(guī)范化水平，減少制度漏洞，為機(jī)關(guān)事務(wù)發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。

（4）重視機(jī)關(guān)事務(wù)工作人員綜合與專業(yè)素質(zhì)提升。人力資源是最重要的資源，是形成組織競(jìng)爭力的關(guān)鍵。由于歷史和國情的原因，優(yōu)秀人才大都不愿從事機(jī)關(guān)事務(wù)工作，復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)與管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、經(jīng)營管理人才較為缺乏，機(jī)關(guān)事務(wù)人才隊(duì)伍整體戰(zhàn)斗力低，因此要通過切實(shí)有效的培訓(xùn)手段提高機(jī)關(guān)事務(wù)管理人員的素質(zhì)。

二、國外機(jī)關(guān)事務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)啟示與借鑒

美國、瑞典、英國、德國、澳大利亞、新加坡等國家的機(jī)關(guān)事務(wù)管理運(yùn)行模式基本上可以分為設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和不設(shè)專門機(jī)構(gòu)相對(duì)分散管理兩種［15］。美國是典型的相對(duì)集中統(tǒng)一管理的國家，主管機(jī)構(gòu)為總務(wù)署；瑞典采用的也是相對(duì)集中統(tǒng)一模式，管理機(jī)構(gòu)是首相府行政事務(wù)管理局。不設(shè)專門機(jī)構(gòu)相對(duì)分散管理模式一般是由政府各部門自己負(fù)責(zé)，比如德國各部門獨(dú)立負(fù)責(zé)采購、辦公用房管理等事宜。不管是相對(duì)集中還是相對(duì)分散管理模式，機(jī)關(guān)事務(wù)基本上都包括五個(gè)方面的內(nèi)容：資產(chǎn)管理、物資采購、后勤管理、行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出管理、研究制定相關(guān)的工作法規(guī)及其執(zhí)行監(jiān)督。

國外機(jī)關(guān)事務(wù)管理有幾點(diǎn)共同的經(jīng)驗(yàn)可借鑒：（1）職責(zé)明確，權(quán)限清晰。國外政府部門設(shè)置一般遵循權(quán)力分散和互相監(jiān)督的理念，各部門之間相對(duì)平等。因而機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)關(guān)在工作中與其它部門最重要的互動(dòng)是業(yè)務(wù)往來，比如與財(cái)政部門、公共建筑部門、司法部門等，職能和權(quán)限規(guī)定較為清晰。（2）依靠市場(chǎng)，服務(wù)社會(huì)化。西方國家大多市場(chǎng)化程度較高，機(jī)關(guān)事務(wù)保障也是充分利用市場(chǎng)，比如很多國家通過向市場(chǎng)租賃的方式滿足政府辦公用房、公務(wù)用車、公務(wù)住宿、公務(wù)餐飲、物業(yè)管理、安全保衛(wèi)、維修維護(hù)等需求。（3）法律完善，有法可依。國外機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法律包含兩類，一類是中央政府部門制定的有關(guān)預(yù)算、建設(shè)、采購等宏觀專門法律，另一類是機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門制定的各種政策，如績效考核、監(jiān)督，具體租賃方式、流程，政府、市場(chǎng)雙方責(zé)任，采購流程等內(nèi)容。（4）注重培訓(xùn)，參與創(chuàng)新。物資采購、辦公用房管理、公務(wù)旅行等內(nèi)容涉及多元主體，信息量大、信息更新快，程序具有一定的專業(yè)性，因而國外特別注重對(duì)政府公務(wù)人員、機(jī)關(guān)事務(wù)管理人員、市場(chǎng)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。國外機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門多設(shè)有培訓(xùn)職能，通過網(wǎng)上課程、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)課程向市場(chǎng)企業(yè)、政府部門公務(wù)人員提供專門的咨詢和建議，為政府部門采購、公務(wù)旅行提供多元化的方案等。國外機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)具有較大自主性和能動(dòng)性，在節(jié)能減排、綠化降耗、新技術(shù)應(yīng)用、新技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新方面時(shí)常能夠引領(lǐng)其他部門。

我國需要積極借鑒國外機(jī)關(guān)事務(wù)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，吸收國外的有益做法，立足國內(nèi)發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理改革創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理效率的提升。

三、地方機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理實(shí)踐：以湖北、山西、江西為例

我國正有越來越多的地方在推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)的集中統(tǒng)一管理改革與創(chuàng)新。湖北、山西、江西在機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的服務(wù)對(duì)象、管理內(nèi)容、管理目標(biāo)方面大同小異，他們基本上均服務(wù)四大班子，管理公務(wù)用車、辦公用房、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、節(jié)能減排、餐飲、物業(yè)、安保等業(yè)務(wù)。由于推動(dòng)集中統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)、路徑、抓手不同，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革后建立的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理與服務(wù)方式及改革模式等方面有共性，也各具特色。

（一）湖北省省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理實(shí)踐

1.機(jī)構(gòu)性質(zhì)：行政機(jī)關(guān)

為適應(yīng)新形勢(shì)，湖北省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在體制、機(jī)制、法制方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新。新一輪機(jī)構(gòu)改革后，湖北省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局單位性質(zhì)由參公管理事業(yè)單位調(diào)整為省政府直屬機(jī)構(gòu)，提高了該局的行政地位，新增了辦公用房管理處和公務(wù)用車管理處，提升了有關(guān)事務(wù)的專業(yè)管理能力。

2.管理與服務(wù)方式

湖北省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對(duì)四大班子的機(jī)關(guān)事務(wù)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，除了推行公房、公車、節(jié)能、資產(chǎn)等機(jī)關(guān)事務(wù)集中或統(tǒng)一管理外，還大力推進(jìn)機(jī)關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。湖北省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局制定了《湖北省機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)行動(dòng)方案（2017-2020年）》《黨政機(jī)關(guān)會(huì)議服務(wù)管理規(guī)范》《機(jī)關(guān)院區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)管理基本規(guī)范》《機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》等文件，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作建設(shè)實(shí)施和操作作出規(guī)定，多個(gè)省市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)出臺(tái)或立項(xiàng)。目前，多數(shù)市級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)部門已制定出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化工作方案，成立標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)導(dǎo)小組，形成統(tǒng)籌部署、上下銜接、互學(xué)互鑒、協(xié)同推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化工作格局。湖北省選取十堰市、隨州市、洪山禮堂確立為國家標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位，會(huì)同省市場(chǎng)監(jiān)管局選定省委黨校、省直三幼、荊門市和羅田縣承擔(dān)省級(jí)試點(diǎn)任務(wù)。同時(shí)，湖北省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局被國管局、國標(biāo)委聯(lián)合確定為國家級(jí)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能（能源消耗定額）分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位。與湖北標(biāo)準(zhǔn)化研究院、武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)、三峽大學(xué)等單位合作，探索各類工作的標(biāo)準(zhǔn)化體系。將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況納入年度目標(biāo)責(zé)任制效能建設(shè)考核內(nèi)容，并對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門考核情況進(jìn)行通報(bào)。

3.推動(dòng)特色：天然核心區(qū)主導(dǎo)

湖北省省級(jí)黨政部門辦公地點(diǎn)相對(duì)集中，以省委省政府所在地為中心，直徑2公里范圍內(nèi)，集中了70%以上的省級(jí)政府辦公單位，為集中統(tǒng)一管理提供了空間上的天然優(yōu)勢(shì)。

（二）山西省省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理實(shí)踐

1.機(jī)構(gòu)性質(zhì)：黨委工作機(jī)關(guān)

2018年10月28日，山西省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局掛牌成立。根據(jù)《山西省機(jī)構(gòu)改革方案》，新組建的直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局整合原省政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的職責(zé)，以及省委辦公廳、省人大辦公廳、省政協(xié)辦公廳的接待職責(zé)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理職責(zé)，實(shí)行正廳級(jí)建制納入省委序列，作為省委工作機(jī)關(guān)，綜合協(xié)調(diào)能力大為增強(qiáng)。

2.服務(wù)方式與模式

山西省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對(duì)若干黨政機(jī)關(guān)集中辦公區(qū)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，推行“九化九統(tǒng)”的服務(wù)模式。2019年7月15日，中共山西省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項(xiàng)試點(diǎn)實(shí)施方案》的通知?！斗桨浮访鞔_了“九化九統(tǒng)”的總體方向和目標(biāo)：圍繞機(jī)關(guān)事務(wù)治理法治化、服務(wù)規(guī)范化、保障標(biāo)準(zhǔn)化、管理精細(xì)化、機(jī)構(gòu)職能化、隊(duì)伍專業(yè)化、資源集約化、手段信息化、評(píng)價(jià)績效化等“九化”，著力構(gòu)建辦公用房、公務(wù)用車、不動(dòng)產(chǎn)、省級(jí)干部住房、公務(wù)接待、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、機(jī)關(guān)運(yùn)行專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、省直機(jī)關(guān)職工住房和后勤服務(wù)保障等九個(gè)方面集中統(tǒng)一管理的新格局。在此基礎(chǔ)上，起草《機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)分解表》，圍繞九個(gè)方面將集中統(tǒng)一管理分解成41項(xiàng)任務(wù)安排，細(xì)化出71項(xiàng)落實(shí)舉措，明確43項(xiàng)有關(guān)依據(jù)和30多家省直部門及各市縣黨委、政府、有關(guān)單位的職責(zé)任務(wù)。

3.模式特色：專項(xiàng)試點(diǎn)推動(dòng)

2019年3月1日，國管局將山西省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局列為全國唯一的省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項(xiàng)試點(diǎn)。2019年4月16日，國管局和標(biāo)準(zhǔn)委將山西省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局列為第二批機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)中的辦公用房專項(xiàng)試點(diǎn)。

（三）江西省省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理實(shí)踐

1.機(jī)構(gòu)性質(zhì)：行政機(jī)關(guān)

2016年，江西省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局正式組建成立，納入政府行政機(jī)關(guān)序列。

2.服務(wù)方式與模式

江西省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局探索對(duì)內(nèi)對(duì)外兩種服務(wù)方式，保障黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)行。對(duì)入駐集中辦公區(qū)的省直單位，采取集中統(tǒng)一模式。建立完善“1+8”服務(wù)保障模式，明確1個(gè)職能處室——局服務(wù)保障處，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理集中辦公區(qū)服務(wù)保障工作，具體承擔(dān)規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)確立、制度建設(shè)、資源配置、考核評(píng)價(jià)等職能；直屬8個(gè)中心具體執(zhí)行所轄區(qū)域的物業(yè)、餐飲、會(huì)議、公車、安保等服務(wù)保障項(xiàng)目的日常管理、綜合協(xié)調(diào)工作，做到既集中統(tǒng)一，又分級(jí)負(fù)責(zé)。對(duì)獨(dú)立在5個(gè)集中辦公區(qū)外的48家省直單位，主要采取指導(dǎo)監(jiān)督模式，在規(guī)范統(tǒng)一辦公用房標(biāo)準(zhǔn)和后勤服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由各單位自主承擔(dān)服務(wù)保障任務(wù)。對(duì)于新組建的退役軍人事務(wù)廳、醫(yī)療保障局、網(wǎng)信辦等單位，按照就近保障原則，分別委托民政廳、人社廳及臥龍中心予以保障。其他未進(jìn)入集中辦公區(qū)的各單位，暫時(shí)維持既有的服務(wù)保障模式。

江西省推行“管家式”“全方位”“一站式”三種服務(wù)模式。打造“四個(gè)品牌”，提升服務(wù)保障品質(zhì)，包括四個(gè)“突出”，即突出人性化，打造“管家式”的領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。緊扣領(lǐng)導(dǎo)需求，聚焦服務(wù)品質(zhì)，建立24小時(shí)值班聯(lián)動(dòng)機(jī)制、對(duì)接服務(wù)機(jī)制和回訪機(jī)制，建立住戶服務(wù)檔案，及時(shí)掌握住戶動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接保障。突出專業(yè)化，打造“全方位”的物業(yè)服務(wù)。堅(jiān)持“市場(chǎng)導(dǎo)向、多元并存”的服務(wù)模式，著力推進(jìn)物業(yè)服務(wù)社會(huì)化，推行標(biāo)準(zhǔn)化流程作業(yè)，合理調(diào)整管理架構(gòu)，著力提升物業(yè)服務(wù)管理水平，實(shí)現(xiàn)物業(yè)服務(wù)人員專業(yè)化、服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)管理規(guī)范化，保障黨政機(jī)關(guān)平穩(wěn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，營造舒適的辦公環(huán)境。打造“一站式”會(huì)議服務(wù)，按照“全天候、無縫隙、零差錯(cuò)”標(biāo)準(zhǔn)，緊扣會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)中服務(wù)、會(huì)后總結(jié)三個(gè)環(huán)節(jié)，細(xì)化工作分工，動(dòng)態(tài)保障會(huì)議，設(shè)計(jì)開發(fā)會(huì)議數(shù)據(jù)庫軟件，實(shí)現(xiàn)了會(huì)場(chǎng)安排智能化、會(huì)議信息精準(zhǔn)化、會(huì)務(wù)服務(wù)規(guī)范化。

3.模式特色：新建集中辦公區(qū)主導(dǎo)

集中辦公區(qū)建成投入使用前，省級(jí)機(jī)關(guān)集中程度不高，省級(jí)機(jī)關(guān)遷入集中辦公區(qū)之后，為機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理提供了機(jī)遇。目前，120家省直單位中，72家進(jìn)入集中辦公區(qū)辦公，集中辦公率達(dá)60%。

（四）案例總結(jié)：集中統(tǒng)一管理的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

分析以上三個(gè)案例可以看出，各地的推進(jìn)基礎(chǔ)和模式不同，江西、湖北具有空間位置條件，必然在集中上有優(yōu)勢(shì)；在不具備地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)的情況下，山西依靠省委支持，依靠專項(xiàng)試點(diǎn)，提高了綜合協(xié)調(diào)能力。

機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的優(yōu)勢(shì)：①有利于統(tǒng)一服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)。目前，各單位服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)不一、保障內(nèi)容各異，尤其是服務(wù)保障流程管理簡單粗放，服務(wù)成效難以保障。集中統(tǒng)一管理為機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一服務(wù)保障模式，統(tǒng)一服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金費(fèi)用來源提供了支撐和保證。②有利于整合服務(wù)保障資源。目前，各單位自辦后勤，職能交叉重疊，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。集中統(tǒng)一管理將有限的機(jī)關(guān)后勤資源集中統(tǒng)一到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，便于資源的統(tǒng)籌配置和合理利用，有效節(jié)約行政成本。③有利于解決共性需求。集中統(tǒng)一管理可更好地統(tǒng)籌相關(guān)資源，為推進(jìn)辦公信息化、智慧化方面提供了更為有利的條件，也能為干部職工工作生活提供更加完善的配套服務(wù)。

集中統(tǒng)一管理也面臨一些挑戰(zhàn)：①機(jī)關(guān)運(yùn)行需求持續(xù)增長與服務(wù)保障不平衡不充分之間存在矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很多入駐單位面臨新的工作、新的任務(wù)，但現(xiàn)有辦公資源難以滿足新要求，尤其是辦公用房調(diào)配壓力較大。機(jī)關(guān)事務(wù)隊(duì)伍現(xiàn)有能力水平和整體素質(zhì)，也難以適應(yīng)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)工作需求。集中辦公后的安全保障壓力較大，與服務(wù)基層、方便群眾之間存在不適應(yīng)，需要通過創(chuàng)新管理手段，尋找更好的結(jié)合點(diǎn)。②統(tǒng)一服務(wù)保障與個(gè)性化需求之間存在矛盾。集中辦公后，入駐單位涵蓋多個(gè)系統(tǒng)、多個(gè)部門，情況不一，有的單位安全保密要求較高，有的單位信息化要求較高，有的單位服務(wù)基層要求較高，服務(wù)保障需求各異，現(xiàn)有服務(wù)保障能力難以滿足個(gè)性化的服務(wù)保障需求。③智慧化管理與現(xiàn)有客觀條件之間存在矛盾?，F(xiàn)有老舊集中辦公區(qū)和部分分散辦公區(qū)，設(shè)施設(shè)備陳舊，辦公條件簡陋，難以滿足新時(shí)代智慧化管理要求。④服務(wù)保障體量與高品質(zhì)服務(wù)要求之間存在矛盾。集中辦公后，規(guī)模擴(kuò)大、范圍延伸、人員增多，機(jī)關(guān)事務(wù)部門面臨繁重的服務(wù)保障壓力，體現(xiàn)在重點(diǎn)服務(wù)群體保障要求高，餐飲保障安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)高，會(huì)議服務(wù)任務(wù)重，公務(wù)出行保障壓力大等方面。

四、機(jī)關(guān)事務(wù)管理未來發(fā)展趨勢(shì)

機(jī)關(guān)事務(wù)管理中，服務(wù)、管理、保障是三大基本職能，具有不同的運(yùn)行邏輯。服務(wù)的主要目標(biāo)是服務(wù)好核心部門和核心領(lǐng)導(dǎo)人員，原則是滿意原則；管理的目標(biāo)是做好日常管理，使工作上通下達(dá)，其原則是效率原則；保障內(nèi)化于服務(wù)和管理中，同時(shí)具有服務(wù)和保障的運(yùn)行邏輯，目標(biāo)是降低不確定性風(fēng)險(xiǎn)，其原則是要消除不確定性［16］。

十九屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能［17］。全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代的新要求，機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為政府行政管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，發(fā)揮著直接保障政府機(jī)關(guān)良好運(yùn)行、并通過確保政府機(jī)關(guān)發(fā)揮職能從而間接服務(wù)社會(huì)的重要作用［18］。機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)作為政府的保障性和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，必然要深化自身改革。機(jī)關(guān)事務(wù)管理發(fā)展的核心理念為服務(wù)、效率和責(zé)任，為了建立高效化、集約化的集中統(tǒng)一管理服務(wù)體系［19］，機(jī)關(guān)事務(wù)管理未來應(yīng)從以下三個(gè)方面著力發(fā)展：

（一）增強(qiáng)保障與服務(wù)職能，打造服務(wù)型組織

機(jī)關(guān)事務(wù)管理承擔(dān)著直接服務(wù)和保障政府機(jī)關(guān)良好運(yùn)行的重要職能，關(guān)系到政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能發(fā)揮，因此機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作應(yīng)當(dāng)以完善服務(wù)職能為落腳點(diǎn)，更好地發(fā)揮對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行的保障作用。第一，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和導(dǎo)向。機(jī)關(guān)事務(wù)管理人員在思想意識(shí)上必須打破資源控制者和分配者的固有觀念，轉(zhuǎn)向以服務(wù)為導(dǎo)向，并將服務(wù)理念應(yīng)用于實(shí)際行動(dòng)。對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)的深層含義就是切實(shí)關(guān)注和服務(wù)于各政府機(jī)關(guān)各部門的合理需求，提供具有針對(duì)性、全面性和有效性的服務(wù)。同時(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)還應(yīng)不斷厘清管理、服務(wù)和保障的關(guān)系。第二，提升服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。以標(biāo)準(zhǔn)化促規(guī)范化，推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的質(zhì)量變革、效率變革，這對(duì)于改善機(jī)關(guān)事務(wù)管理具有重要意義。第三，加強(qiáng)專業(yè)化和職業(yè)化。人員的專業(yè)化與職業(yè)化是指機(jī)關(guān)事務(wù)管理和服務(wù)人員要樹立專業(yè)思維、提高專業(yè)素養(yǎng)、掌握專業(yè)方法，不斷提升專業(yè)化、職業(yè)化水平。機(jī)關(guān)事務(wù)管理人員的素質(zhì)直接影響服務(wù)質(zhì)量，而團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化、職業(yè)化程度決定了服務(wù)水平的高低，因此培養(yǎng)和提高服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)化程度對(duì)發(fā)揮機(jī)關(guān)管理的服務(wù)職能具有關(guān)鍵作用。第四，強(qiáng)化服務(wù)績效導(dǎo)向?？冃гu(píng)估能夠促使組織提高服務(wù)效率和效益，并且評(píng)估結(jié)果也可以為完善管理工作提供建議。機(jī)關(guān)事務(wù)的績效管理應(yīng)確定明確的評(píng)估指標(biāo)，將資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)管理和服務(wù)事項(xiàng)納入績效考核范圍，同時(shí)把考核指標(biāo)同機(jī)關(guān)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和扁平化相結(jié)合，為打造高質(zhì)量的機(jī)關(guān)事務(wù)管理提供可靠保障。

（二）提高管理與運(yùn)營能力，打造高效型組織

機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)掌握大量的樓宇房屋、設(shè)備車輛等資產(chǎn)，在對(duì)政府機(jī)關(guān)的日常運(yùn)行提供服務(wù)和保障的過程中有大量的資金支出。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)更加合理配置和有效利用國有資產(chǎn)、節(jié)約資金、減少浪費(fèi)、提高運(yùn)行效率。第一，深化后勤服務(wù)社會(huì)化改革。國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理應(yīng)不斷探索利用市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織等方式創(chuàng)新機(jī)關(guān)事務(wù)管理市場(chǎng)化和社會(huì)化的新路徑。利用合同承包、代理、拍賣、招標(biāo)等方式來依靠市場(chǎng)和社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，有利于增強(qiáng)其服務(wù)的專業(yè)性和提高服務(wù)的質(zhì)量與效率。第二，推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。組織結(jié)構(gòu)是機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度的重要表征，它在很大程度上決定了機(jī)關(guān)管理體制的效率與效能，其變革的方向包括標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、扁平化、共享化。優(yōu)化機(jī)關(guān)事務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮機(jī)關(guān)事務(wù)管理的工作能力與潛力。第三，推動(dòng)政務(wù)信息化建設(shè)。各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為政府的服務(wù)和保障性機(jī)構(gòu)，同樣需要趕上“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的大潮，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等工具，建立機(jī)關(guān)事務(wù)管理、服務(wù)和保障的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺(tái)，提升信息化水平，優(yōu)化服務(wù)審批流程和提高服務(wù)供給效率。第四，持續(xù)推動(dòng)管理和服務(wù)流程再造。管理和服務(wù)流程的再造和優(yōu)化要求機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變角色定位、突出服務(wù)導(dǎo)向的工作理念，融合績效評(píng)估工作，以流程再造帶動(dòng)服務(wù)創(chuàng)新。機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的流程再造要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)服務(wù)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化與責(zé)任化，靈活運(yùn)用績效評(píng)估機(jī)制，結(jié)合高新技術(shù)與科學(xué)管理理念，實(shí)現(xiàn)管理、服務(wù)、保障流程的優(yōu)化。第五，持續(xù)推動(dòng)資產(chǎn)和服務(wù)的全面成本管理。對(duì)建筑房屋、車輛設(shè)備等各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清查核算；全面審視管理、服務(wù)和保障的全過程，對(duì)成本結(jié)構(gòu)、成本要素及運(yùn)營過程進(jìn)行監(jiān)控；科學(xué)設(shè)立成本中心，將預(yù)算與運(yùn)行成本掛鉤，促使黨政機(jī)關(guān)重視行政成本。

（三）健全監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，打造責(zé)任型組織

有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究，同樣適用于機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作。機(jī)關(guān)事務(wù)管理擔(dān)負(fù)著保障和服務(wù)政府機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，掌握著眾多服務(wù)、保障資源，需要對(duì)其所服務(wù)的黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，也要接受來自不同層面的監(jiān)督以及問責(zé)機(jī)制的約束。第一，完善上級(jí)監(jiān)督。首先，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督主要表現(xiàn)在對(duì)下級(jí)的工作考核，包括工作效率、工作質(zhì)量等。應(yīng)當(dāng)完善國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員績效考核制度，結(jié)合機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的特點(diǎn)設(shè)立考核指標(biāo)、科學(xué)制定考核方案和獎(jiǎng)懲措施，確保其工作與服務(wù)的效率和質(zhì)量。第二，重視社會(huì)監(jiān)督。進(jìn)行信息公開、接受社會(huì)監(jiān)督是機(jī)關(guān)事務(wù)管理主體積極打造透明廉潔政府的重要表現(xiàn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)競(jìng)爭具有平等性、公開化、透明化，要促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理與市場(chǎng)和社會(huì)的良好互動(dòng)，就必須接受社會(huì)監(jiān)督并為市場(chǎng)主體提供公平競(jìng)爭的環(huán)境。第三，推動(dòng)公開透明。推動(dòng)機(jī)關(guān)“三公經(jīng)費(fèi)”面向社會(huì)公開。對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理過程中產(chǎn)生的一系列不宜向社會(huì)廣泛公開的信息，可以在機(jī)關(guān)內(nèi)部向領(lǐng)導(dǎo)干部和職工公開，防止干部領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)和部門經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。第四，強(qiáng)化責(zé)任追究。機(jī)關(guān)事務(wù)管理對(duì)機(jī)關(guān)各部門的正常運(yùn)行有重大影響，因此其政策制定需要更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)性和民主性，針對(duì)決策失誤也需要更為嚴(yán)肅的責(zé)任追究制度。同時(shí)，還要完善官員個(gè)人責(zé)任追究制度，尤其要在官員的重大決策和經(jīng)費(fèi)使用等事項(xiàng)上建立明確、嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。

（致謝：全國機(jī)關(guān)事務(wù)管理研究會(huì)、江西省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、湖北省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、山西省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，以及多個(gè)地市、區(qū)縣機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門及其有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為本項(xiàng)目調(diào)研提供了諸多大力支持和熱心幫助。在此，對(duì)以上機(jī)關(guān)及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志、工作人員表示衷心的感謝！同時(shí)張帆、李姚姚和蔡韻、蘇巴提等也參與了課題研究。本文是在課題研究報(bào)告基礎(chǔ)上精煉形成的，感謝課題組成員的參與和對(duì)本文的基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)！）