論信訪的治理之維：斷裂的歷史與重構(gòu)的話語

徐亞清 于水

摘要：信訪作為中國本土特有的治理模式，其內(nèi)在價值，可通過歷史與話語兩個交互辯證的維度詮釋。信訪在新中國成立初期獲得制度奠基，其話語傳統(tǒng)則可追溯到革命政權(quán)建構(gòu)時期的群眾工作，其孕育過程充分體現(xiàn)出政權(quán)組織“自上而下”的整體化動員。改革開放之后，應(yīng)對“自下而上”的表達(dá)，動員傳統(tǒng)逐漸失效，而新的規(guī)范尚未建立，歷史進(jìn)程的斷裂由此產(chǎn)生。信訪的話語體系內(nèi)生于群眾工作的歷史進(jìn)程，在改革發(fā)展中經(jīng)歷了法治化與信息化的轉(zhuǎn)型陣痛。當(dāng)前階段的信訪治理，正在歷史的斷裂中試圖重構(gòu)契合場景變革需要的話語體系。

關(guān)鍵詞：信訪;治理;話語;歷史;斷裂

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1004-3160（2020） 01-0090-12

基于新中國成立七十年的歷史，信訪并不只是當(dāng)前階段的社會現(xiàn)象，而是新中國成立以來特有的普遍化、權(quán)威化的治理模式?；仡櫄v史，自1957年全國第一次信訪工作會議以來，信訪的長期化、普遍化制度設(shè)置已然是耳熟能詳?shù)臍v史。信訪工作與民眾的信訪活動在諸多情境下，亦成為較為“敏感”的詞匯，這源自于信息技術(shù)革命與社會轉(zhuǎn)型共同塑造的社會場景。從《秋菊打官司》到《我不是潘金蓮》，一系列影視作品皆反映出社會場景的變遷中信訪治理的邏輯。從學(xué)理層面觀之，信訪自身的內(nèi)在治理邏輯，則植根于圍繞新中國國家政權(quán)建構(gòu)與治理的群眾工作，非以往部分研究復(fù)制的英美抗?fàn)幏妒剿茌p易涵蓋。若要形成對信訪研究成熟的問題和方法意識，便不能忽視對于信訪自身內(nèi)涵和外延的整體性把握。這種整體性把握并非孤立地局限于某一時期或某一階段的行為、工作乃至政策機(jī)制，而是在長期的治理實(shí)踐中把握信訪的動態(tài)，從中剖析紛繁復(fù)雜的信訪現(xiàn)象背后，是何種治理傳統(tǒng)。如米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）設(shè)問的那樣，“為了以盡可能好的方式來治理，人們以何種方式建立起治理實(shí)踐的領(lǐng)域，它的不同對象、它的一般規(guī)則、它的整體目標(biāo)是什么”?？蓪εc新中國歷史緊密相連、在當(dāng)前階段備受爭議、面臨社會多方壓力的信訪，圍繞其價值內(nèi)核進(jìn)行探討，即詮釋信訪的治理維度。其治理維度由歷史與話語構(gòu)成，分別為外延與內(nèi)涵。

一、歷史與話語：信訪治理的外延與內(nèi)涵

歷史與話語的提出，對應(yīng)的是既往成果的普遍化與問題意識的相對缺失。既往研究成果大多關(guān)注的是具體化的信訪行為、工作方法、政策機(jī)制，即便關(guān)注總體化的國家問題，其敘事也止步于較為簡單的“國家一社會”關(guān)系框架，未能深入挖掘信訪治理的價值內(nèi)核。這里需厘清一種邏輯，即新中國國家政權(quán)的演進(jìn)與信訪背后的政治傳統(tǒng)有著什么關(guān)系？是什么樣的思維奠定了新中國國家政權(quán)的基礎(chǔ)？基于這一思維的國家政權(quán)如何創(chuàng)設(shè)信訪？改革開放中這一思維發(fā)生了什么樣的變化？若要厘清此邏輯，需把握三個要點(diǎn)。其一，信訪作為與新中國國家政權(quán)建構(gòu)和改革開放之后國家治理相聯(lián)系的權(quán)威模式，屬于群眾工作在治理實(shí)踐中的創(chuàng)設(shè)。其二，信訪治理的背后是群眾工作的話語傳統(tǒng)，其緣起于革命政權(quán)建構(gòu)的歷史階段。其三，只有認(rèn)知新中國國家政權(quán)建構(gòu)與治理的歷史，方能理解信訪作為一種本土的治理模式何以可能。一言以蔽之，信訪的治理維度體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)下國家建構(gòu)與治理的歷史向度與群眾工作的話語體系演變中。

基于此，關(guān)于信訪治理維度的敘事，將以歷史與話語為關(guān)鍵點(diǎn)得以開展。信訪的歷史，離不開新中國成立初期的國家政權(quán)建構(gòu)，亦涵蓋改革開放之后的國家治理活動。如果將信訪的話語體系，即塑造信訪的群眾工作價值理念考慮進(jìn)來，則應(yīng)追溯到更久遠(yuǎn)的革命政權(quán)建構(gòu)時期，故而需將作為本土治理模式的信訪所經(jīng)歷的歷史劃分為：革命政權(quán)建構(gòu)階段、新中國成立初期階段、改革開放階段。如若詮釋信訪的話語，則需回顧群眾工作在歷史進(jìn)程中的治理實(shí)踐。不難看出，群眾工作當(dāng)中調(diào)查實(shí)情、反映群眾意見、維護(hù)群眾利益的傳統(tǒng)，緣起于革命政權(quán)建構(gòu)的歷史階段、奠基于新中國成立初期，而在改革開放之后，形成了深刻的歷史斷裂。這是因?yàn)樾旁L中來自國家政權(quán)“自上而下”的整體性話語傳統(tǒng)，在改革開放之后難以統(tǒng)合“自下而上”的分化、復(fù)雜、不確定的社會表達(dá)，逐漸讓位于維護(hù)社會穩(wěn)定的被動性舉措，且新的話語體系尚未建構(gòu)。十八屆四中全會提出的“把信訪納入法制化軌道”和十九大提出的“將群眾工作落實(shí)到治國理政的全部活動中”的戰(zhàn)略，與現(xiàn)實(shí)中分化的表達(dá)與被動“維穩(wěn)”構(gòu)成了鮮明對比。

歷史與話語，并存于信訪之中，構(gòu)成了信訪這一本土治理模式的基本維度。圍繞信訪，歷史、話語與治理，三者之間存在著交互辯證的關(guān)系。首先，作為本土治理模式的信訪，具有厚重的歷史時空維度，信訪治理模式的生成與發(fā)展，可見諸于革命政權(quán)建構(gòu)、新中國成立初期及改革開放以來的歷史。其次，信訪的治理模式，若探討其究竟，需詮釋其核心的治理規(guī)范，即群眾工作話語。其三，塑造信訪治理模式的群眾工作話語，反映出圍繞新中國成立、改革、治理所特有的本土化的歷史脈絡(luò)與治理思路。這一點(diǎn)，正如馬克思（Karl Marx）所言：“語言是一種實(shí)踐的、既為他人存在也為我自身存在的、現(xiàn)實(shí)的意識。”其四，信訪的話語，或者說信訪的價值內(nèi)核，是在群眾工作的治理實(shí)踐中生成的，而群眾工作的治理實(shí)踐，則在革命政權(quán)建構(gòu)、新中國成立初期到改革開放至今的歷史中得以呈現(xiàn)。三者的交互辯證關(guān)系表明，歷史與話語分別構(gòu)成了信訪治理模式的外延與內(nèi)涵。話語是信訪治理的內(nèi)核，亦是研究詮釋的關(guān)鍵，而圍繞話語的詮釋，則需從歷史向度中尋找答案。在歷史時空的演進(jìn)中，群眾工作的孕育、成熟與變遷清晰可見。

二、歷史緣起：“自上而下”的話語形塑

回顧歷史，新中國信訪，或者說群眾來信來訪，源自于兩個方面的歷史節(jié)點(diǎn)。一是1951年毛澤東同志《必須重視人民來信》的信函，二是同年政務(wù)院制定與實(shí)施《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。此二者之所以成為歷史節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)槠浒l(fā)生對于信訪創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵意義。關(guān)于前者，毛澤東同志指出，“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚怼?。后者可見于《決定》中“縣（市）以上各級人民政府，均須責(zé)成一定部門，在原編制內(nèi)指定專人，負(fù)責(zé)處理人民群眾來信，并設(shè)立問事處或接待室，接見人民群眾;領(lǐng)導(dǎo)人并應(yīng)經(jīng)常地進(jìn)行檢查和指導(dǎo)”等關(guān)于信訪的“自上而下”的整體性、科層化規(guī)定。來信來訪的詞匯緣起，可在二十世紀(jì)五十年代黨和政府群眾工作的政策文本當(dāng)中尋找到依據(jù)。由此可見，信訪治理屬于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下國家政權(quán)的制度化創(chuàng)設(shè)。如進(jìn)一步梳理政策文本，則不難發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)設(shè)背后的路徑探索，可在革命政權(quán)建構(gòu)階段“自上而下”的治理活動中找到先導(dǎo)。從革命政權(quán)建構(gòu)到新中國成立初期，信訪背后“自上而下”的治理活動主要體現(xiàn)為以下四個方面。

首先，“自上而下”的治理活動體現(xiàn)為話語權(quán)屬意義上的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。作為信訪的治理先導(dǎo)，革命政權(quán)建構(gòu)階段的群眾工作，為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和創(chuàng)設(shè)。這種邏輯在1927年毛澤東同志完成的《湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報告》中得以呈現(xiàn)，如毛澤東同志所言：“農(nóng)民既已有了廣大的組織，便開始行動起來，……造成一個空前的大革命。”年以后，伴隨土地革命的深入開展，中國共產(chǎn)黨組織和動員群眾的邏輯，在革命政權(quán)的建構(gòu)中深入開展。如在著名的1929年古田會議上，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要有正確的領(lǐng)導(dǎo)路線，遇事要拿出辦法，以建立領(lǐng)導(dǎo)的中樞。”在一系列的革命斗爭實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)逐漸滲透到政權(quán)建設(shè)的各項(xiàng)工作中，從而探索出群眾工作的實(shí)踐形式，逐漸確立起群眾工作的話語傳統(tǒng)。

其次，“自上而下”的治理活動在調(diào)查、動員群眾意見的實(shí)踐中得到清晰呈現(xiàn)?；仡欬h史資料，調(diào)查群眾意見的先導(dǎo)性政策文本，當(dāng)以1931年毛澤東同志所做的《興國調(diào)查》為主要代表，其代表性體現(xiàn)在兩個層面。一是相比照于《湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報告》，《興國調(diào)查》反映了中國共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命政權(quán)的工作舉措，更具有政權(quán)建構(gòu)的特質(zhì)。二是比照之前調(diào)查，《興國調(diào)查》的目標(biāo)任務(wù)更為明確，即服務(wù)革命政權(quán)建構(gòu)的目標(biāo)。如仔細(xì)考究《興國調(diào)查》，不難發(fā)現(xiàn)21世紀(jì)群眾工作中糾紛排查機(jī)制的傳統(tǒng)源自于此。一方面，《興國調(diào)查》采用直接調(diào)研的方式，精準(zhǔn)深入到每一位農(nóng)戶家庭。1931年，毛澤東同志在江西興國縣，以直接調(diào)研的方式展開面對面訪談，對傅濟(jì)庭等八戶農(nóng)民做了訪談，如評述某位農(nóng)戶家庭“開過小屠坊，沒有本錢”。另一方面，較為層次化、清晰化的類型劃分，體現(xiàn)在《興國調(diào)查》中，毛澤東同志所調(diào)研的基本情況，涵蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)收入、文化素養(yǎng)等，并將相對宏觀層面的政權(quán)組織和軍隊(duì)建設(shè)考慮進(jìn)來，共同詮釋和反映了江西興國縣的革命政權(quán)建構(gòu)情況。

其三，“自上而下”的治理活動伴隨著革命政權(quán)建構(gòu)的發(fā)展，逐漸孕育出成熟的話語體系。自上而下調(diào)查、動員群眾意見的話語傳統(tǒng)，通過群眾工作的主動、普遍設(shè)置，呈現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)下革命政權(quán)的各項(xiàng)工作中。如1932年《蘇區(qū)關(guān)于肅反工作檢閱會議》中所言，“以人民群眾力量監(jiān)督一切土豪地主富農(nóng)一切反革命活動，舉發(fā)一切反革命派別和分子在蘇區(qū)內(nèi)的陰謀破壞革命的行動”。再如1943年，時任129師政委的鄧小平同志在題為《根據(jù)地建設(shè)與群眾運(yùn)動》的講話中提及，“參加群眾工作，發(fā)動群眾，而又為群眾所幫助和監(jiān)督”。在當(dāng)前階段黨和國家的各機(jī)關(guān)和各層級政權(quán)機(jī)構(gòu)，乃至基層群眾自治組織中，基于群眾工作話語的信訪是一種普遍的工作形式，或者說全面化的治理規(guī)范，此現(xiàn)狀則可從革命政權(quán)建構(gòu)的歷史時期找到較為明晰的傳統(tǒng)。

其四，“自上而下”治理活動在新中國成立初期，以成熟化的方式與制度嘗試結(jié)合起來。在1951年《必須重視人民來信》的信函中，毛澤東同志的言論正式確立了信訪治理在國家政權(quán)建構(gòu)中不可忽視的戰(zhàn)略地位，也奠定了群眾工作話語體系作為新中國國家政權(quán)建構(gòu)的價值基石。這體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家政權(quán)，嘗試以制度化的方式，主動動員和整合群眾意見，即“把這件事（人民來信一一引者注）看成是中國共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”。此外毛澤東同志進(jìn)一步強(qiáng)諷“如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)和專門的人，來處理這些信件?！边@便有了同年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其中對于信訪工作的原則、政府內(nèi)部權(quán)限、機(jī)關(guān)權(quán)限、媒介意見、工作流程、匯報機(jī)制有著詳細(xì)規(guī)定。由此，信訪在新中國成立初期的戰(zhàn)略部署中，以全局化、整體化的方式“自上而下”得以設(shè)置。透過一系列重要的政策文本可看出，信訪的治理模式，是在長期歷史進(jìn)程中，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾工作所創(chuàng)設(shè)。歷史進(jìn)程表明，群眾工作是信訪治理，乃至新中國國家政權(quán)建構(gòu)的話語基石。

從革命政權(quán)建構(gòu)到新中國成立初期階段的漫長歷史，印證了信訪治理生成的基本邏輯，形塑了信訪背后的話語內(nèi)涵，其內(nèi)涵在于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、“自上而下”的、整體性的群眾工作。群眾工作萌芽和孕育于革命政權(quán)建構(gòu)時期的基層調(diào)查，伴隨著革命政權(quán)建構(gòu)時期治理實(shí)踐的深化而逐漸走向成熟，使信訪的概念在新中國成立初期以制度文本的形式呈現(xiàn)出來。當(dāng)前階段一系列社會問題中公眾對信訪治理的訴求，雖有改革開放之后對信訪維護(hù)社會穩(wěn)定功能的特殊期許，然而其充分體現(xiàn)出群眾工作話語在歷史進(jìn)程中生成的、持之以恒的調(diào)查、反映、維護(hù)群眾利益的內(nèi)涵。由其歷史可知，信訪話語內(nèi)涵應(yīng)屬于國家層面的建構(gòu)、治理的范疇。改革開放之后，圍繞一系列社會問題化解的信訪，同樣屬于國家與社會治理的基本內(nèi)容，然而信訪治理在改革開放之后亦發(fā)生了明顯的斷裂，斷裂的缺口，在于群眾工作中“自上而下”的傳統(tǒng)特質(zhì)。

三、歷史演變：從“自上而下”到“自下而上”的斷裂

縱觀改革開放之后圍繞信訪的一系列社會現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)，信訪治理中“自上而下”的動員傳統(tǒng)逐漸暗淡，取而代之的是被動“自下而上”表達(dá)的穩(wěn)定性舉措。1978年第二次全國信訪工作會議的召開，標(biāo)志著信訪在改革開放中獲得延續(xù)。不可否認(rèn)，“自上而下”的治理在改革開放之后的信訪中仍然存在，體現(xiàn)為改革開放初期的“嚴(yán)打”等政策行動、二十世紀(jì)八十年代以后的法治化進(jìn)程和二十一世紀(jì)以來的信訪信息系統(tǒng)建構(gòu)。然而面對改革開放尤其是二十一世紀(jì)以來圍繞信訪呈現(xiàn)的多元化、復(fù)雜性社會事件，以國家政權(quán)為核心的信訪工作，仍然在諸多問題上顯得“被動”。換言之，“自上而下”的整體性調(diào)查、動員傳統(tǒng)在場景變革中逐漸失效。二十一世紀(jì)以來，被動應(yīng)對“自下而上”表達(dá)的特質(zhì)日益明顯，主要體現(xiàn)為三個層面。

其一是信訪原有的話語傳統(tǒng)在現(xiàn)階段難以為分化的意見表達(dá)提供共識。意見表達(dá)的分化，其根源在于社會場景變化中結(jié)構(gòu)的重組，無論是改革帶來的社會轉(zhuǎn)型，還是信息技術(shù)革命，均是結(jié)構(gòu)重組的“推手”。在重組進(jìn)程中，傳統(tǒng)靜態(tài)化、固定化的統(tǒng)合開始顯示出其適應(yīng)性困境。作為群眾工作在治理實(shí)踐中的創(chuàng)設(shè)，信訪“自上而下”調(diào)查、動員意見的傳統(tǒng)，便意味著一種統(tǒng)合。當(dāng)前階段，無論是信訪的法治化進(jìn)程，還是各類國家機(jī)關(guān)、各級政權(quán)機(jī)構(gòu)和基層群眾自治組織應(yīng)對社會問題的信訪工作，均屬于改革開放之后的統(tǒng)合行為，即應(yīng)對社會場景變化，以信訪治理化解社會矛盾，維持國家政權(quán)合法性。然而急劇變化的社會場景使信訪的統(tǒng)合性，或者說動員性思路，面臨來自“分化意見表達(dá)”的挑戰(zhàn)。

分化、或者說碎片化，內(nèi)生于整體性的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中，換言之韋伯式科層規(guī)范下的社會結(jié)構(gòu)被分割成為碎片化的存在。此種邏輯在中國社會較多體現(xiàn)為社會成員憑借日益興起且多樣復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)媒介，表達(dá)分化的觀點(diǎn)，而依賴于“自上而下”動員的信訪治理，則難以憑借傳統(tǒng)的動員理念統(tǒng)合分化乃至極化的表達(dá)。一方面，在常態(tài)化的治理活動中，信訪工作必須受制于科層規(guī)范，無法充分搜集、掌握所有類型信息，然而信訪所涉及的如高考減招、疫苗問題、高校食品安全、民間借貸、共享單車等，均呈現(xiàn)出日益精細(xì)化的專業(yè)分工。另一方面，信訪本身是作為聯(lián)系群眾、調(diào)查、反映意見的治理方式存在的，無法干預(yù)各類機(jī)關(guān)、部門的權(quán)限。如果說在過往圍繞新中國國家政權(quán)建構(gòu)的目標(biāo)中尚能有效動員，那么在當(dāng)前階段對于各類意見表達(dá)，信訪的化解能力則面臨挑戰(zhàn)。

其二是信訪在現(xiàn)階段往往難以防控不確定性的技術(shù)風(fēng)險。風(fēng)險發(fā)生作用的環(huán)節(jié)，往往會涉及社會成員的信訪表達(dá)和各級機(jī)關(guān)、部門、群眾自治組織的群眾工作，這對信訪治理帶來的，是復(fù)雜、未知的訴求和難以掌握的后果。如英國學(xué)者勃拉登·阿倫比（Braden Allenby）所言，當(dāng)代社會的技術(shù)并非可掌控、可認(rèn)知的“航空航天系統(tǒng)或是醫(yī)療保障體系”，而是“在我們頭頂盤旋的隨時掉落的巨大的風(fēng)浪”，科學(xué)技術(shù)不應(yīng)被認(rèn)作是可以描繪、固定化界定的“政治或文化力量”，而是“基礎(chǔ)性的根本力量”。西方具有后現(xiàn)代情結(jié)的敘事，盡管具有一定的偏差性，然而圍繞信息技術(shù)所產(chǎn)生的公共危機(jī)早已眾所周知，如果說2009年“唐福珍自焚”是網(wǎng)絡(luò)催生社會輿論、促發(fā)意見表達(dá)、造成群眾工作壓力的先兆的話，那么之后伴隨微博、微信自媒體的先后興起，這種趨向日益明顯化。

2010年以來，依托微博、微信、秒拍等自媒體發(fā)展，“自下而上”的表達(dá)活動通過現(xiàn)實(shí)與虛擬途徑的結(jié)合，使傳統(tǒng)群眾工作的模式面臨日益明顯的未知性，難以完全掌握信訪者表達(dá)的具體時空、具體環(huán)節(jié)。盡管信息糾紛排查機(jī)制得以普遍設(shè)置，旨在有效掌握群眾實(shí)情、反映群眾意見，將可能的矛盾化解在基層，然而面對未知的表達(dá)方式，任何“自上而下”的科層化設(shè)置均難以將所有信息收入囊中。信息的非全面、非對稱，則會直接導(dǎo)致基層治理因信息資源的匱乏而難以有效防控風(fēng)險。烏爾里希·貝克（Beck）認(rèn)為，當(dāng)代社會風(fēng)險的邏輯在于“有組織的不負(fù)責(zé)任”，換言之，風(fēng)險將不以科層規(guī)范的預(yù)先設(shè)置為目標(biāo)，任何有計劃的動員和統(tǒng)合皆無法根除風(fēng)險。由不確定事件引發(fā)的公共危機(jī)，便是風(fēng)險的體現(xiàn)，而公共危機(jī)則會以較為集聚的形式將意見表達(dá)匯聚于信訪治理中，成為當(dāng)前國家治理不可忽視的對象。

其三是信訪在現(xiàn)階段的穩(wěn)定性舉措難以克化部分社會成員的片面情緒。馬克斯·舍勒（Max Scheler）對轉(zhuǎn)型時期社會成員心態(tài)的述評是：“每個人都有權(quán)利和別人比，但實(shí)際上又沒法比?！毙旁L者的信訪行為，往往與偏激化的情緒有關(guān)，而偏激化的情緒，則植根于社會場景本身的變革中慣?；倪壿?，即資源實(shí)際供給與預(yù)期訴求之間的落差，體現(xiàn)在征地拆遷、房屋安置、民間借貸、鄰避設(shè)施等多領(lǐng)域。信訪者的偏激既是對場景變革的折射，又會給場景變革帶來不確定因素，這些因素屬于片面情緒表達(dá)導(dǎo)致的結(jié)果。信訪工作中，常見的名言便是，“改革開放以前給他五十塊他大唱贊歌，現(xiàn)在你給他五萬塊他都說憑什么某人拿得更多”。這種比較，便是片面情緒的反映，可理解為一種非理性化的、源自于社會轉(zhuǎn)型的心態(tài)失衡。

若認(rèn)真分析改革開放以來、尤其是21世紀(jì)以來圍繞信訪治理的問題，則不難看出，一方面部分信訪者片面化的情緒會與復(fù)雜化、不確定的技術(shù)載體相交織，以一定的社會事件為導(dǎo)向，產(chǎn)生公共危機(jī)。另一方面，片面情緒的影響往往會更加潛在化、長期化、不可控，影響將不僅僅是某一突發(fā)式的危機(jī)或社會問題，更體現(xiàn)為孕育于部分社會成員價值取向中的、對于群眾工作的不信任，乃至對于法治缺少必要的恪守，即“人們只有在一種情況下關(guān)心法律，那就是用另一條法律為自己辯護(hù)”。在當(dāng)前階段，信訪者的片面情緒往往體現(xiàn)為“你跟他講法的時候，他會質(zhì)問你為什么不通情達(dá)理，而你和他說道理，他反而說自己做法符合某法律條文”。在部分信訪者看來，法律不是權(quán)威化的規(guī)范，而是在一定程度上被扭曲，成為投機(jī)牟利、逃避責(zé)任的工具。至此，在“自下而上”的表達(dá)中，圍繞國家政權(quán)建構(gòu)、治理的群眾工作話語體系，遭遇到既往整體性傳統(tǒng)失效之后的歷史斷裂。

四、話語重構(gòu)：信訪治理的雙重調(diào)適與轉(zhuǎn)型陣痛

回顧歷史，海外漢學(xué)研究曾如此評價中國共產(chǎn)黨的群眾工作與新中國國家建構(gòu)之間的關(guān)系：“毛主義的建設(shè)很持久，從而能達(dá)到一個羽毛豐滿的國家形態(tài)的新階段。毛成功地組織并維持了一個持不同意見的政權(quán)。著名的群眾路線說明了革命精英轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)治精英的問題，這樣的精英必須同時既建立國家，又進(jìn)行革命?！焙Ｍ鉂h學(xué)家的詮釋與中國社會本土的話語規(guī)范誠然有一定的出入，然而從中可以得出推斷，“自上而下”調(diào)查、動員的群眾工作話語體系，與新中國成立的歷史進(jìn)程相伴相生，這段歷史應(yīng)涵蓋革命政權(quán)建構(gòu)與新中國成立初期的階段。群眾工作的話語塑造了圍繞新中國國家政權(quán)建構(gòu)的信訪治理，而在改革開放之后，為應(yīng)對“自下而上”表達(dá)的趨向，信訪自身開始?xì)v經(jīng)法治化與信息化的雙重維度的調(diào)適，一方面以法治和信息技術(shù)兩種方式承載起話語傳統(tǒng)，另一方面正經(jīng)歷如何與法治化、信息化真正契合的轉(zhuǎn)型陣痛。這可從信訪法治化和信息化進(jìn)程中分別敘述。

其一是信訪法治化的進(jìn)程?；仡?0世紀(jì)80年代以來法治化進(jìn)程，信訪法治化既體現(xiàn)為地方的創(chuàng)新性法規(guī)探索，又可見諸中央整體化的法治建構(gòu)。地方在信訪治理中，完善行政規(guī)章，依托法律文本承載群眾工作話語的做法，從1982年黑龍江省信訪法規(guī)出臺開始。2013年，淮安市正式制定并實(shí)行的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪信息化建設(shè)提升信訪工作科學(xué)化水平的意見》，則屬于21世紀(jì)地方信訪法律文本創(chuàng)新嘗試的代表。整體性的法治建構(gòu)則涵蓋了黨中央國務(wù)院系統(tǒng)化的制度規(guī)范建構(gòu)，如果說1995年《信訪條例》的首次制定是整體法治建構(gòu)的前兆，那么此后以1999年九屆人大二次會議將“依法治國”寫入憲法為導(dǎo)向，信訪治理開始整體邁向法治化，這一趨勢通過2000年國家信訪局成立和2005年《信訪條例》修訂得到了證明。

21世紀(jì)以來，不穩(wěn)定要素所帶來的“自下而上”，其引發(fā)的結(jié)果是國家治理在制度層面上的回應(yīng)，即《信訪條例》的修改。2005年《信訪條例》的確立，可理解為對社會場景“自下而上訴求”的應(yīng)對。“自下而上”的訴求，除2003年“非典”和“孫志剛案”兩大重要的歷史事件之外，又可在2005年著名的“北京信訪洪峰”中找到。2005年修訂的《信訪條例》首條即規(guī)定，“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例”。若與歷史對照，其可與1951年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》遙相呼應(yīng)，如“五一決定”首條，“各級人民政府是人民自己的政府，各級人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員”。從中可看出，2005年《條例》回應(yīng)“自下而上”表達(dá)的方式在于，以制度文本的形式在信息技術(shù)革命與社會轉(zhuǎn)型相交織的場景中承載信訪的話語傳統(tǒng)。

由此可見，《信訪條例》的價值基石，在于群眾工作的話語傳統(tǒng)，《條例》中“維護(hù)信訪秩序，制定本條例”的制度語言，則是信訪以法治化文本承載話語傳統(tǒng)的體現(xiàn)。在此之后，長足化的法治語言得以進(jìn)入信訪治理的制度文本，2014年黨的十八屆四中全會在提出“全面推進(jìn)依法治國”的同時，正式制定“信訪納入法制化軌道”的戰(zhàn)略目標(biāo)。由此可見，信訪法治化，誠然包含著“自上而下”的國家政權(quán)治理活動，然而來自于社會場景的結(jié)構(gòu)重組，則使“自下而上”的表達(dá)占據(jù)主導(dǎo)地位。信訪的法治化，對應(yīng)的正是社會場景變化下的問題訴求，或者說社會場景變化的問題，對信訪的法治化提供了公眾議程，使改革開放以來的群眾工作必須重視系統(tǒng)化的制度構(gòu)建。

其二是信訪信息化的進(jìn)程。這一點(diǎn)可在2002年廣州市的政務(wù)公開中找到語言先導(dǎo)。2002年《廣州市政府信息公開規(guī)定》指出，“保障個人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開，增加行政活動的透明度，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。地方上的先導(dǎo)嘗試為之后整體化的制度語言奠定了基礎(chǔ)。2005年《信訪條例》提出建立“全國信訪信息系統(tǒng)”，且強(qiáng)調(diào)“國家信訪工作機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)”，以及“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)”?；仡櫺旁L治理所經(jīng)歷的信息化進(jìn)程，2005年《信訪條例》中關(guān)于信訪信息化的戰(zhàn)略目標(biāo)，無疑為信訪的治理過程指明了一種方向，即信息技術(shù)的語言，需要以一種更為明確化的方式，正式進(jìn)入官方的制度文本當(dāng)中。

在此之后，信訪信息化，伴隨著法規(guī)政策的演進(jìn)，日益在國家治理的各個層面，呈現(xiàn)出自身的話語依據(jù)。如2006年國家發(fā)改委頒布《關(guān)于國家信訪局全國信訪信息系統(tǒng)一期工程項(xiàng)目建議書的批復(fù)》之后，國務(wù)院啟動了全國信訪信息系統(tǒng)，基于中共中央和國務(wù)院2007年聯(lián)合出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》，電話、電子郵件等傳統(tǒng)電子政務(wù)，均被納入更為多元、更為全面的信訪信息系統(tǒng)的概念范疇中。2010年之后的政策文本，則可以2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為代表，即“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機(jī)制”。這無疑是一種承前啟后的話語坐標(biāo)，啟后則主要體現(xiàn)在2016年《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的指導(dǎo)意見》中“2020年底前，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，建成覆蓋全國的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、省級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，體系的目標(biāo)”。事實(shí)上，信訪信息化背后的政權(quán)整合，對應(yīng)的是“大數(shù)據(jù)”“人工智能”場景中“自下而上”、且日益復(fù)雜化的表達(dá)訴求。

由此，信訪治理的話語重構(gòu)過程在法治化、信息化的雙重調(diào)適中可見一斑，然而話語重構(gòu)的陣痛在社會場景的變革中亦悄然出現(xiàn)。各級政府和基層群眾自治組織，均將信訪作為維護(hù)社會穩(wěn)定的主要乃至唯一途徑，這已然成為現(xiàn)階段信訪治理中的普遍樣態(tài)，然而信訪在維護(hù)穩(wěn)定中的不可替代性卻導(dǎo)致信訪治理自身與法治化、信息化之間的鴻溝，這體現(xiàn)在兩個方面。一是由于信訪治理的唯一化，面對分化意見、技術(shù)風(fēng)險、片面情緒等歷史斷裂中的問題，其擴(kuò)張則具有必然性，而以維持穩(wěn)定為單一目的的擴(kuò)張易于與信訪法治化的整體設(shè)計相沖突。二是科層化的信訪信息系統(tǒng)無論如何設(shè)置，均無法充分掌控多元的技術(shù)媒介和復(fù)雜的技術(shù)語言。換言之，信息技術(shù)在提供多元載體的同時，亦催生了多樣化的價值理念和行為模式，二者交織，會構(gòu)成表達(dá)的不確定要素，增加原有信訪治理的壓力。

既往對信訪治理的認(rèn)知中曾出現(xiàn)“取消論”“擴(kuò)權(quán)論”兩種極化的論斷?！叭∠摗迸袛嘈旁L治理與法治化總體趨勢之間存在不可調(diào)和的張力，認(rèn)為信訪對社會問題的過分承載終將使化解問題的法治渠道難以建構(gòu)?！皵U(kuò)權(quán)論”則側(cè)重強(qiáng)調(diào)信訪治理在現(xiàn)階段不可替代的維護(hù)社會穩(wěn)定作用，卻不探討其未來走向。若從作為外延的歷史與作為內(nèi)涵的話語中詮釋，則可發(fā)現(xiàn)兩種論斷均失之偏頗。信訪治理本身是中國特色社會主義法治體系中不可或缺的組成部分，其正式提出便是基于新中國成立初期的制度文本，改革開放之后則以日益完備的法治形式和技術(shù)載體呈現(xiàn)出來。信訪治理對社會問題的過分承載屬于自身在改革開放之后所面臨的治理困境，然而其終究應(yīng)契合法治的建構(gòu)邏輯，這是信訪治理在信息技術(shù)革命與社會轉(zhuǎn)型中的存續(xù)邏輯所在。一言以蔽之，其關(guān)鍵在于調(diào)適中的合理重構(gòu)。

對“自上而下”的群眾工作話語而言，其重構(gòu)明顯受制于改革開放以來的歷史斷裂，必須經(jīng)歷來自場景變革的轉(zhuǎn)型陣痛。這在話語層面上突出體現(xiàn)為兩個關(guān)鍵點(diǎn)，一是法治是否能有效承載、保障信訪的話語傳統(tǒng)，或者說信訪在法治化進(jìn)程中是否真正能夠找到合理定位。當(dāng)前階段常見的是片面依賴信訪的現(xiàn)實(shí)圖景，質(zhì)疑信訪與法治統(tǒng)一性的“信訪取消論”亦甚囂塵上。二是信訪的話語體系是否能夠在信息技術(shù)革命中發(fā)揮良善治理的功效，抑或是信訪信息系統(tǒng)是否能有效統(tǒng)合多元分布，卻往往以事件為導(dǎo)向聚合在一起的意見表達(dá)。信訪治理在整體性動員傳統(tǒng)消解、褪色之后顯得無所適從。信訪的現(xiàn)實(shí)擴(kuò)張、意見表達(dá)的復(fù)雜不可控、信訪存續(xù)的社會爭論皆說明了這一點(diǎn)。信訪治理通過法治化、信息化進(jìn)行話語的自我調(diào)適，將在場景變革中不斷接受考驗(yàn)。當(dāng)前階段的信訪治理，需基于國家治理的實(shí)踐，尋求延續(xù)群眾工作價值內(nèi)核，且契合改革發(fā)展的新的話語體系。

五、結(jié)語：圍繞國家政權(quán)的治理變革

綜上所述，信訪治理基于新中國國家政權(quán)的建構(gòu)與治理的實(shí)踐場景產(chǎn)生，包括革命政權(quán)建構(gòu)、新中國成立初期與改革開放至今的歷史進(jìn)程，其治理實(shí)踐的深入開展，又是以群眾工作為話語規(guī)范的。改革開放尤其是21世紀(jì)以來，對于圍繞信訪產(chǎn)生或是匯聚于信訪的諸多社會問題，其詮釋不應(yīng)局限于對單一社會事件、信訪行為或是具體信訪工作的分析，亦不能停留于具體化、外在化的政策條例，而應(yīng)更為整體化、內(nèi)在化。提出信訪的治理之維，旨在整體勾勒信訪作為中國社會本土治理模式的內(nèi)在邏輯，一是從外延敘述其經(jīng)歷的歷史緣起與演進(jìn)過程，二是從內(nèi)涵詮釋信訪的價值內(nèi)核，從中探討信訪話語體系的緣起與重構(gòu)。通過緊扣歷史的斷裂與話語的重構(gòu)，可得出以下四點(diǎn)結(jié)論。

其一，可在歷史和話語兩重概念的辯證關(guān)系中，把握信訪治理的外延與內(nèi)涵。信訪治理的歷史進(jìn)程，可理解為群眾工作話語的生成和演進(jìn)之路。信訪治理，本身是群眾工作話語在歷史演進(jìn)中的創(chuàng)設(shè)。如果從話語角度回顧信訪治理的歷史，那么信訪治理的歷史緣起，不應(yīng)局限于改革開放以來的具體問題，亦不應(yīng)停留于新中國成立初期的政策文本，而應(yīng)朝向更為久遠(yuǎn)的歷史方位尋求坐標(biāo)，即革命政權(quán)建構(gòu)時期的群眾工作話語規(guī)范。反觀信訪話語，即群眾工作的價值理念，是在長期歷史進(jìn)程中產(chǎn)生和發(fā)展演變的，包括革命政權(quán)建構(gòu)、新中國成立初期和改革開放至今的歷史。一言以蔽之，歷史與話語，構(gòu)成了信訪治理的基本維度。

其二，可通過對話語傳統(tǒng)的追溯，發(fā)掘出信訪治理中斷裂的歷史進(jìn)程。信訪治理，其歷史緣起可追溯到革命政權(quán)建構(gòu)階段一系列的調(diào)查、反映群眾工作的活動。從《興國調(diào)查》到《必須重視人民來信》，革命政權(quán)建構(gòu)時期的群眾工作孕育和發(fā)展，終于在新中國成立初期，以整體化、制度化的形式呈現(xiàn)出來，創(chuàng)設(shè)了與新中國政權(quán)緊密相伴的信訪治理模式。在革命政權(quán)建構(gòu)和新中國成立初期，信訪治理以“自上而下”動員為主，而到改革開放之后，信訪治理開始演變?yōu)楸粍討?yīng)對“自下而上”的表達(dá)，在統(tǒng)合分化意見、防控技術(shù)風(fēng)險和應(yīng)對社會成員片面情緒上面臨困境，且缺乏新的整體性、有效性規(guī)范。從“自上而下”到“自下而上”，斷裂由此產(chǎn)生。

其三，依托歷史與話語概念，可勾勒出詮釋信訪治理更為整體化、內(nèi)在化的圖景。蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）曾言，“好制度就是那些能夠把觀念基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為行動的制度”。信訪治理的過程，或者說信訪治理的制度，見證了群眾工作價值理念發(fā)展成熟的歷史。對群眾工作話語傳統(tǒng)的內(nèi)在把握，使關(guān)于信訪的研究不會止步于具體化的社會事件，或是外在化的具體政策機(jī)制，從而為詮釋信訪的內(nèi)在價值提供了清晰的邏輯指向。這樣便可以回答為何當(dāng)前諸多社會問題的化解均有賴于信訪的問題。對信訪法治化與信息化進(jìn)程的詮釋，則可反映改革開放以來話語重構(gòu)的嘗試與轉(zhuǎn)型的陣痛。話語重構(gòu)的內(nèi)在張力，為當(dāng)前階段具體化、外在化的信訪矛盾，尋找到契合內(nèi)在價值的原因。

其四，通過把握歷史與話語的交互辯證，可發(fā)現(xiàn)信訪是圍繞新中國國家政權(quán)的建構(gòu)與治理產(chǎn)生的。從革命政權(quán)建構(gòu)到新中國成立初期，信訪孕育于國家政權(quán)一系列“自上而下”的舉措，而改革開放以來的國家治理又使信訪發(fā)生了重要、關(guān)鍵的歷史演變。信訪的話語規(guī)范，即群眾工作價值理念，是新中國國家政權(quán)建構(gòu)和治理的基石。群眾工作的話語規(guī)范所塑造的信訪治理，旨在通過“自上而下”調(diào)查、動員為新中國國家政權(quán)的建構(gòu)提供合法性的根基，而改革開放之后，信訪治理因整體性傳統(tǒng)的褪色和新規(guī)范的缺乏，在被動應(yīng)對“自下而上”的表達(dá)中無所歸依。既往信訪研究成果較多簡單復(fù)制“國家整合一社會表達(dá)”的英美歷史社會學(xué)范式，故而歷史和話語，作為信訪治理的外延與內(nèi)涵，是使國家政權(quán)概念不再孤立化、空泛化的關(guān)鍵所在，是信訪研究扎根本土的深化方向。

責(zé)任編輯：王贊新