摘要：對環(huán)境資源涉黑犯罪案件的查辦，涉及行政執(zhí)法與刑事司法之間的“兩法銜接”?，F(xiàn)實中，這一銜接經(jīng)常發(fā)生“不暢”，而檢察監(jiān)督的失靈可謂是造成這種銜接不暢的重要原因。在當(dāng)前制度下，環(huán)境資源類涉黑案件的司法移送檢察監(jiān)督程序并沒有失靈;然而該類案件的刑事立案檢察監(jiān)督卻始終羸弱，這正是該類涉黑案件“兩法銜接”問題在檢察監(jiān)督層面上的癥結(jié)所在。基于此，我們必須探尋一種強化該類案件刑事立案檢察監(jiān)督的路徑。從現(xiàn)有的檢察監(jiān)督方式來看，提前介入手段既可以實現(xiàn)對刑事立案監(jiān)督的補強，又充分契合偵查權(quán)的運行規(guī)律，可以作為這種強化路徑的現(xiàn)實選擇。

關(guān)鍵詞：環(huán)境資源犯罪;掃黑除惡;檢察監(jiān)督

中圖分類號：D916.3??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2020）24-0083-03

一、問題的提出

環(huán)境資源涉黑犯罪案件的追訴的過程，往往涉及行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接，即“兩法銜接”。在實踐中，該類案件“兩法銜接不暢”的情形經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致案件背后的涉黑因素不能被及時發(fā)現(xiàn)和懲治。在掃黑除惡專項斗爭進(jìn)入攻堅期的當(dāng)下，我們有必要厘清環(huán)境資源犯罪案件“兩法銜接”不暢的原因、提出相應(yīng)解決辦法，切斷黑惡勢力伸入環(huán)境資源領(lǐng)域的毒手。

兩法銜接不暢的原因固然是多元的，比如法律體系和信息共享平臺有待完善[1]、行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督職能有待加強[2]等，但筆者認(rèn)為，其中很重要的一點在于環(huán)境資源類犯罪案件中部分程序的檢察監(jiān)督失靈，即部分銜接程序的檢察監(jiān)督存在監(jiān)督疲軟或監(jiān)督不具實效的問題。

首先，破壞環(huán)境資源行為一般都是由行政執(zhí)法機關(guān)首先介入處理，這就導(dǎo)致了環(huán)境資源犯罪的“行政從屬性”：危害環(huán)境資源的行為是否會被追究刑事責(zé)任，甚至是否存在涉黑涉惡因素，很大程度上取決于行政機關(guān)的初判。在缺乏司法機關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)時，這種行政從屬性，就成為了環(huán)境刑事手段被架空的導(dǎo)火線。[3]其次，公安機關(guān)在收到環(huán)保行政機關(guān)移送的案件后，可以自由裁量該案件的性質(zhì)。在缺乏法律監(jiān)督的環(huán)境下，刑事案件被錯誤定性為一般違法的可能性必然存在，“以罰代刑”的銜接問題隨之產(chǎn)生。

誠然，“兩法銜接”問題的本質(zhì)是行政權(quán)和司法權(quán)的斷裂，若要從根本上解決此問題，必須要健全社會法制環(huán)境，實現(xiàn)真正意義上的現(xiàn)代法治。然而，無須諱言，完全實現(xiàn)社會主義法治還有很長的路要走，在當(dāng)前制度環(huán)境下解決“兩法銜接”問題，從檢察監(jiān)督入手是切實可行的方案之一。

二、探尋“檢察監(jiān)督失靈”的癥結(jié)所在

既然“檢察監(jiān)督失靈”是導(dǎo)致“兩法銜接不暢”的重要原因。那么，這種“失靈”的原因究竟出在哪里？要弄清這個問題，我們需要梳理現(xiàn)行有效規(guī)范性文件中關(guān)于“兩法銜接”檢察監(jiān)督的規(guī)定，從制度設(shè)計上尋求答案。這些規(guī)范性法律文件共有6份①，下面筆者根據(jù)這些文件，分別從司法移送監(jiān)督和刑事立案監(jiān)督兩方面進(jìn)行分析。

（一）司法移送檢察監(jiān)督

目前有效的規(guī)范性文件中，2001年“行政機關(guān)移送規(guī)定”僅對司法移送檢察監(jiān)督作出了原則性規(guī)定：行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受檢察機關(guān)的監(jiān)督?！皺z察院辦理移送規(guī)定”在此基礎(chǔ)上規(guī)定：行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的，檢察機關(guān)可以提出檢察意見。這種檢察意見只是建議性的，并沒有強制力。[4]2004年“工作聯(lián)系意見”進(jìn)一步規(guī)定了監(jiān)督的具體手段：檢察機關(guān)可以向行政執(zhí)法機關(guān)查詢案件情況、經(jīng)協(xié)商同意還可以派員查閱有關(guān)案卷材料。若行政執(zhí)法機關(guān)還不配合，檢察機關(guān)可以直接請求公安機關(guān)立案，當(dāng)然，也必須“經(jīng)公安機關(guān)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案”才可以立案?？梢钥闯?，至少在2004年前后，檢察機關(guān)對司法移送的監(jiān)督是非常被動的。

但是，這種情況從2006年起開始好轉(zhuǎn)。2006年“行政執(zhí)法移送意見”中規(guī)定：檢察機關(guān)查詢案件情況、查閱案卷材料，行政執(zhí)法機關(guān)“應(yīng)當(dāng)”配合。檢察機關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)移送的，行政執(zhí)法機關(guān)“應(yīng)當(dāng)”移送。2017年“銜接工作辦法”進(jìn)一步限定：環(huán)保部門“應(yīng)當(dāng)”自收到檢察意見后“3日內(nèi)”將案件移送公安機關(guān)。以上的這些規(guī)定，都賦予了檢察機關(guān)在司法移送過程中真正意義上的監(jiān)督權(quán)。

所以，從制度上來講，我們今天已經(jīng)不能說檢察機關(guān)的司法移送監(jiān)督只有形式而無實質(zhì)了。在今天的制度下，司法移送檢察監(jiān)督程序并沒有失靈。

（二）刑事立案監(jiān)督

與司法移送監(jiān)督類似，在2006年之前，檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案的監(jiān)督?jīng)]有具有強制力的手段。如“檢察院辦理移送規(guī)定”規(guī)定了檢察機關(guān)可以通知公安機關(guān)立案、提出檢察意見，但沒有規(guī)定這樣的通知、檢察意見具有什么效力。“工作聯(lián)系意見”規(guī)定了檢察機關(guān)可以直接通知公安機關(guān)立案，但同時規(guī)定了立案決定權(quán)在公安機關(guān)。然而，與司法移送檢察監(jiān)督從2006年之后變得具有實質(zhì)約束力不同，刑事立案檢察監(jiān)督除了在2006年的“行政執(zhí)法移送意見”中稍顯強勢外，在其他的規(guī)范性文件中，依然顯得十分羸弱。如2011年“轉(zhuǎn)發(fā)銜接工作意見”沿用了2004年“工作聯(lián)系意見”的規(guī)定，當(dāng)檢察機關(guān)越過行政執(zhí)法機關(guān)通知公安機關(guān)立案時，由公安機關(guān)決定是否立案。2017年的“銜接工作辦法”也只作出了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案活動“進(jìn)行法律監(jiān)督”“可以啟動立案監(jiān)督程序”這樣的原則性規(guī)定。

而即使在這一份稍顯強勢的“行政執(zhí)法移送意見”中，檢察監(jiān)督依然是處于被動的地位。根據(jù)該移送意見第八條規(guī)定，檢察院認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不成立的，通知公安機關(guān)立案，后者“應(yīng)當(dāng)”在15日以內(nèi)立案。但是這一檢察監(jiān)督并不能由檢察院主動發(fā)起，而是必須先由執(zhí)法機關(guān)提出立案監(jiān)督建議。對比這一文件第三條中所規(guī)定的司法移送檢察監(jiān)督既可以經(jīng)“控告、舉報”，也可以“主動發(fā)現(xiàn)”的發(fā)起方式，我們明顯可以發(fā)現(xiàn)刑事立案檢察監(jiān)督要“弱勢”很多。

當(dāng)然，從制度的層面講，刑事立案檢察監(jiān)督一般不能采取強硬的手段是合理的。就司法移送銜接程序而言，執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法權(quán)是以行政處罰權(quán)為核心的[5]，對某行為是否涉嫌犯罪的判斷，并不是執(zhí)法機關(guān)的主要權(quán)力內(nèi)容。而檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，以檢察監(jiān)督的方式將廣義上的司法權(quán)觸角延伸到行政執(zhí)法階段，這是合法且合理的。而對于刑事立案銜接程序而言，公安機關(guān)本就是法定的立案、偵查機關(guān)[6]，針對涉嫌環(huán)境資源犯罪的行為是否立案的判斷，正是公安機關(guān)的專長所在。檢察機關(guān)在進(jìn)行立案監(jiān)督時，必須尊重公安機關(guān)的專業(yè)性和判斷權(quán)，不能僭越權(quán)力強令公安機關(guān)立案。

從目前的規(guī)定看來，只有當(dāng)執(zhí)法機關(guān)提出立案監(jiān)督建議的情況下，檢察機關(guān)的立案通知對于公安機關(guān)才具有強制力。②筆者認(rèn)為，作出這一規(guī)定的原因在于，當(dāng)行政執(zhí)法機關(guān)堅決認(rèn)為某一破壞環(huán)境資源的行為涉嫌犯罪甚至涉黑涉惡，以至于通過以向公安機關(guān)提請復(fù)議、向檢察機關(guān)申請立案監(jiān)督的方式去爭取刑事立案時，這一破壞環(huán)境資源的行為涉嫌犯罪、涉黑涉惡的可能性是極大的。在這種情況下賦予檢察機關(guān)強令公安機關(guān)立案的權(quán)力，通過公安機關(guān)的刑事偵查來確認(rèn)該破壞環(huán)境資源行為的性質(zhì)，具有合理性。

但是，我們也應(yīng)注意到，在現(xiàn)實中行政執(zhí)法機關(guān)提請復(fù)議、申請立案監(jiān)督的情形是否會經(jīng)常出現(xiàn)？筆者對此持否定觀點：對某行為是否涉嫌犯罪和涉黑涉惡的判斷，是公安機關(guān)的專長，相較于環(huán)保部門，公安機關(guān)才是做這方面判斷的權(quán)威。在“權(quán)威效應(yīng)”之下，環(huán)保部門往往會傾向于認(rèn)為公安機關(guān)的判斷才是正確的。因此，執(zhí)法機關(guān)一般不會向檢察機關(guān)申請立案監(jiān)督。所以，現(xiàn)行制度唯一賦予刑事立案檢察監(jiān)督以強制力的條款，也因欠缺觸發(fā)條件而只能停留在紙面上。

行文至此，我們可以看出：“兩法銜接”的刑事立案監(jiān)督程序中，檢察監(jiān)督始終是柔性的、建議性的。這種過于羸弱的監(jiān)督方式，使得公安機關(guān)實際上獲得了“立或不立”的唯一決定權(quán);進(jìn)言之，檢察機關(guān)無法以監(jiān)督保障環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的正確實施，而涉嫌環(huán)境資源犯罪的案件如果不能通過刑事立案進(jìn)入訴訟程序，行為人就會因此逃脫法律的制裁，這在實踐中就表現(xiàn)為“以罰代刑”，這正是“兩法銜接不暢”的重要表征。

綜合上述，我們可以得出結(jié)論：刑事立案檢察監(jiān)督的羸弱性，正是“檢察監(jiān)督失靈”的癥結(jié)所在，也就是檢察監(jiān)督層面“兩法銜接不暢”的重要原因。

三、以提前介入機制強化刑事立案檢察監(jiān)督

通過前文的分析，檢察監(jiān)督在服務(wù)于環(huán)境資源犯罪案件的“兩法銜接”過程中，遇到了很尷尬的局面：一方面，刑事立案檢察監(jiān)督一般不能采取強硬的手段，否則就會有權(quán)力僭越的危險;另一方面，過于羸弱的刑事立案檢察監(jiān)督又無法達(dá)到權(quán)力制約的目的。那么，是否可以使用其他手段來強化檢察監(jiān)督，同時保證這種強化手段不至于越權(quán)呢？筆者認(rèn)為，可以嘗試以提前介入手段來解決這一問題。

（一）提前介入是強化檢察監(jiān)督的可行之策

當(dāng)下，檢察提前介入的目的已經(jīng)從“檢警合力打擊犯罪”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺z警權(quán)力體制相互制衡”，[7]更多的是偏向于強化偵查權(quán)監(jiān)督。所以，提前介入的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)被界定為，是檢察機關(guān)立足于“監(jiān)督者”這一憲法地位下，對監(jiān)督手段的一種創(chuàng)新。既然如此，提前介入作為一種檢察監(jiān)督手段，自然可以適用于涉嫌環(huán)境資源案件的刑事立案。那么，這一手段在強化立案監(jiān)督問題上，有什么優(yōu)勢？

筆者發(fā)現(xiàn)，近年來已經(jīng)有一些地方在探索以檢察機關(guān)提前介入機制來完善刑事立案檢察監(jiān)督，如四川省某縣檢察機關(guān)開展的“刑事立案同步監(jiān)督機制改革”。在這項改革中，該縣檢察機關(guān)通過在公安機關(guān)設(shè)立“刑事立案同步監(jiān)督檢察室”、制定“刑事立案巡查制度”等方式實現(xiàn)對公安機關(guān)立案狀況的動態(tài)監(jiān)督。在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題的，檢察人員通過調(diào)閱卷宗、詢問辦案人員和當(dāng)事人等手段提前介入案件進(jìn)行調(diào)查核實，但明令禁止檢察人員直接從事調(diào)查取證活動。同時，立案監(jiān)督全程留痕、按照規(guī)定組卷歸檔。[8]

這些提前介入的手段，一是解決了“立案監(jiān)督信息的來源少和渠道不暢”[9]問題，使立案檢察監(jiān)督由被動變主動、由滯后變實時。二是用活了相關(guān)法律文件賦予檢察機關(guān)的具體監(jiān)督手段③，通過“直接介入案件”的方式使檢察監(jiān)督落實在實踐中，彌補了檢察立案監(jiān)督的過分柔性。三是通過規(guī)范化組卷歸檔操作，將立案監(jiān)督由“辦事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗k案”，倒逼檢察機關(guān)充分行使監(jiān)督權(quán)。這說明了，提前介入手段確實可以強化檢察監(jiān)督。

（二）提前介入充分尊重偵查權(quán)的運行規(guī)律

前文已述，提前介入手段僅僅是一種檢察監(jiān)督的方式。檢察機關(guān)對刑事立案提前介入時，只能靈活運用現(xiàn)行法律法規(guī)賦予檢察機關(guān)的具體監(jiān)督手段，不能“越權(quán)監(jiān)督”，更是嚴(yán)禁檢察人員直接從事調(diào)查取證活動。這說明，以提前介入方式實施的立案監(jiān)督，本質(zhì)上仍是“救濟式的監(jiān)督”，而不是“跟班作業(yè)式的都管起來的監(jiān)督”[10]。這種監(jiān)督模式，符合憲法對檢察機關(guān)的定位，并沒有以檢察權(quán)去侵犯偵查權(quán)。

同時，檢察機關(guān)的提前介入還有利于引導(dǎo)公安機關(guān)取證，為后續(xù)訴訟程序打好基礎(chǔ)。[11]尤其是在推進(jìn)“以審判為中心”訴訟制度改革的今天，庭審實質(zhì)化的趨勢使得法院對刑事證據(jù)的審查日益嚴(yán)格。[12]而環(huán)境資源案件的特殊性卻恰恰在于原始證據(jù)容易滅失，一旦偵查階段未保存樣本，很難通過補充偵查來彌補。在此背景下，檢察機關(guān)在提前介入時，可以充分發(fā)揮專長，依照審理所需的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)公安機關(guān)取證，避免原始證據(jù)滅失。

基于以上分析，我們認(rèn)為：檢察機關(guān)提前介入這一手段，可以在強化檢察監(jiān)督的同時，契合偵查權(quán)運行規(guī)律，保證檢察監(jiān)督權(quán)不至于權(quán)力僭越。

結(jié)語

在環(huán)境資源犯罪案件的“兩法銜接”中，檢察監(jiān)督既是重要的一環(huán)，也是薄弱的一環(huán)。強化檢察監(jiān)督，特別是刑事立案環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，對于環(huán)境資源案件涉黑涉惡因素的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)打擊有著重大意義。強化檢察監(jiān)督的方式多種多樣，本文所提及的“提前介入”手段也只是其中的一種。就這種手段本身而言，也還存在著“頂層設(shè)計有待完善、實踐探索有待豐富、具體程序有待明確”等種種問題。這些問題，仍有待我們繼續(xù)探索。

注 釋：

①這6份規(guī)范性文件是：（1）2001年《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（文中簡稱“行政機關(guān)移送規(guī)定”）;（2）2001年《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（文中簡稱“檢察院辦理移送規(guī)定”）;（3）2004年《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》（文中簡稱“工作聯(lián)系意見”）;（4）2006年《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（文中簡稱“行政執(zhí)法移送意見”）;（5）2011年《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門〈關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》（文中簡稱“轉(zhuǎn)發(fā)銜接工作意見”）;（6）2017年《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（文中簡稱“銜接工作辦法”）。

②這一規(guī)定見2006年“行政執(zhí)法移送意見”第八條。

③如“轉(zhuǎn)發(fā)銜接工作意見”第十四條賦予檢察機關(guān)的查閱權(quán)：檢察機關(guān)在調(diào)查公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的舉報時，有查閱、復(fù)印案件材料的權(quán)力。

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作者簡介：石亞文（1990—），男，漢族，湖北老河口人，湖北省人民檢察院漢江分院檢察官助理，研究方向為刑法、刑事訴訟法。

（責(zé)任編輯：李直）