羅建忠

（遼寧中醫(yī)藥大學(xué)附屬醫(yī)院 財務(wù)處，遼寧 沈陽 110032）

黨中央全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國等一系列重大戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)了治國理政方面新的實(shí)踐和探索，也使審計環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。黨中央、國務(wù)院持續(xù)對審計工作提出新的目標(biāo)和要求，這種要求決定了目前依法審計的方向和重點(diǎn)，審計工作需要適應(yīng)這種變化，實(shí)現(xiàn)新形勢下的依法審計。

一、依法審計的目標(biāo)和要求

依法審計就是指在法律法規(guī)的約束和制約下，行使審計權(quán)限，開展審計程序，履行審計職責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究。

（一）注重問題整改效果

審計揭示和發(fā)現(xiàn)問題最終目的是為了推動改革發(fā)展，因此查出問題的落實(shí)和整改成為關(guān)鍵。一是針對國家重大政策要求和具體任務(wù)的落實(shí)情況，重視研究問題，解決問題，提出客觀公正的審計處理意見；二是注重對審計查出問題的后續(xù)跟蹤，深化審計成果，對履職不到位的問題積極推動問責(zé)；三是對重大違法違紀(jì)案件移送線索，及時跟蹤查處情況；四是對于發(fā)現(xiàn)的體制機(jī)制方面不適應(yīng)改革發(fā)展要求的情況，積極深入分析深層次原因，提出完善體制機(jī)制、推動制度修訂等切實(shí)可行的審計建議，從而進(jìn)一步推動改革。

（二）準(zhǔn)確把握改革目標(biāo)

在全面深化改革的大背景下，新常態(tài)賦予審計工作鼓勵創(chuàng)新和推動改革的重任，更需要審計人員面對新領(lǐng)域的各項改革目標(biāo)和政策措施，綜合分析判斷其一致性和沖突性；深入分析某一做法的產(chǎn)生背景、主客觀原因、最終影響，進(jìn)而判斷其是否符合改革目標(biāo)。一是對制約和阻礙重大政策措施貫徹落實(shí)，阻礙改革推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，制約績效水平提升等體制機(jī)制性問題，及時反映并加以改進(jìn)，對阻礙改革政策措施落實(shí)的單位和個人，移送處理嚴(yán)肅對待；二是對于創(chuàng)新性工作，如果與現(xiàn)行政策相違背，但確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)改革目標(biāo)，沒有違規(guī)違紀(jì)問題發(fā)生，就應(yīng)該及時總結(jié)經(jīng)驗，促進(jìn)政府政策法規(guī)不斷完善，進(jìn)一步提出有利于地方政府政策措施落實(shí)的審計整改建議；三是對確實(shí)有利于國家政策落實(shí)，促進(jìn)財政資金績效水平提升的創(chuàng)新性做法，既符合規(guī)范管理要求又能靈活適應(yīng)新常態(tài)的機(jī)制和措施，要積極鼓勵并加以宣傳推廣，鼓勵其干事創(chuàng)業(yè)的激情，促進(jìn)其規(guī)范和完善，推動新的制度規(guī)范的形成。

（三）強(qiáng)化規(guī)范審計行為

要求審計機(jī)關(guān)進(jìn)一步提升依法審計能力，在法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開展審計工作，依法履行審計程序，行使審計權(quán)力，提升審計機(jī)關(guān)的公信力。一是做到全面依法。全面掌握各層次、各行業(yè)、各時期、各階段的法律法規(guī)，按照新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于普通法的原則，全面梳理和掌握審計法律法規(guī)依據(jù)，注重法律的時效性、沖突性，探索如何彌補(bǔ)法律法規(guī)的漏洞，實(shí)現(xiàn)全面依法。二是要準(zhǔn)確把握審計定性標(biāo)準(zhǔn)。隨著審計監(jiān)督領(lǐng)域不斷擴(kuò)展和深化，審計執(zhí)法也需要適宜的法律法規(guī)作為依據(jù)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，審計監(jiān)督依據(jù)不能停留在原則性要求層面，而應(yīng)該不斷細(xì)化，形成可依據(jù)的操作指南。

（四）落實(shí)審計質(zhì)量控制制度

審計機(jī)關(guān)要主動適用新常態(tài)的發(fā)展，就必須逐步強(qiáng)化審計質(zhì)量控制，探索完善新常態(tài)下的審計質(zhì)量控制方法，通過合理配置審計資源，創(chuàng)新審計組織模式和方式方法，提高審計效果，確保審計結(jié)果客觀公正。包括充分發(fā)揮審計工作方案的指導(dǎo)作用，注重審計實(shí)施方案對現(xiàn)場審計的控制作用，發(fā)揮審計人員、審計組長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)的各級職責(zé)作用，全面推進(jìn)審計項目現(xiàn)場審理工作，積極貫徹審計業(yè)務(wù)會議制度，發(fā)揮審計整改督查對審計質(zhì)量的監(jiān)督作用。

二、依法審計面臨的現(xiàn)實(shí)困境

目前，國家審計缺乏整體的職責(zé)框架和穩(wěn)定性，容易受被審計單位的阻礙和干預(yù)，依法行使審計監(jiān)督權(quán)很大程度上受到制約。具體表現(xiàn)如下：

（一）審計機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性導(dǎo)致依法審計的權(quán)威性不足

審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性的缺失，不僅僅是人事、物權(quán)等的不獨(dú)立。審計機(jī)關(guān)在履行審計監(jiān)督職責(zé)過程中必需的經(jīng)費(fèi)目前由本級人民政府予以保證，人事任命和機(jī)構(gòu)編制也是由本級政府掌控，使得部分被審計單位對審計的阻礙和不當(dāng)干預(yù)較多，制約依法行使審計監(jiān)督權(quán)，提升審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性已經(jīng)成為審計制度改革的關(guān)鍵突破口。但值得注意的是，我們面臨的問題的不僅僅是形式上的客觀不獨(dú)立，更是在審計職責(zé)履行過程中，為平衡各方利益，保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而改變審計理念出現(xiàn)的主觀不獨(dú)立。

（二）審計職責(zé)框架不完善導(dǎo)致審計監(jiān)督缺乏依據(jù)

新形勢下，治國理政目標(biāo)不斷完善，加強(qiáng)了對權(quán)力的約束，對審計職責(zé)也提出了新的要求。目前審計機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、保障和服務(wù)的職責(zé)框架尚不完善，表現(xiàn)在：一是管轄范圍存在盲區(qū)，如垂直管理部門在地方設(shè)置的機(jī)構(gòu)通常掌握較多的國家資源和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但由于審計授權(quán)不及時導(dǎo)致無法及時審計，又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會矛盾較為突出，但對其進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制在部分地區(qū)仍未完善，同時一些多年結(jié)余資金、違規(guī)沉淀資金、以往遺留問題的監(jiān)督檢查也未納入必審范圍；二是審計問題整改、問責(zé)機(jī)制尚未完善，缺乏責(zé)任追究機(jī)制，難以形成問責(zé)合力，審計整改要求執(zhí)行不力；三是審計結(jié)果公告制度規(guī)范不健全，缺乏強(qiáng)制措施、質(zhì)量控制措施，為防止地方政府形象受損，導(dǎo)致結(jié)果公告的及時性、準(zhǔn)確性和全面性受到影響，審計機(jī)關(guān)的公信力下降。

（三）審計法規(guī)制度存在漏洞

目前審計人員在開展審計工作時所依據(jù)的審計法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，與實(shí)際工作脫節(jié)，不能適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要；而依據(jù)的其他法律法規(guī)由各部門、各地方單獨(dú)制定，常存在條塊分割、內(nèi)容互相沖突、缺失和漏洞的情況，導(dǎo)致審計定性依據(jù)和處理處罰依據(jù)不明確。

（四）審計結(jié)論缺乏科學(xué)性控制

這種對審計結(jié)論缺乏科學(xué)性控制主要體現(xiàn)在：一是審計定性依據(jù)不明確。新常態(tài)下審計監(jiān)督范圍擴(kuò)大，審計定性依據(jù)由財經(jīng)類法規(guī)，擴(kuò)展到制度規(guī)范、政策規(guī)定、部門規(guī)章，審計人員如未能及時、充分、正確地解讀這些法律政策條文，就無法做出定性合理、準(zhǔn)確的審計評價。二是審計處理處罰標(biāo)準(zhǔn)不明確。目前，由于地方性法規(guī)與上位法、新法與舊法之間存在沖突，對同一問題的定性標(biāo)準(zhǔn)和處理處罰程度也會有所不同，同時審計人員的自由裁量權(quán)可操作性大，審計人員主觀和客觀上都可能對做出不一樣的處罰決定，也容易產(chǎn)生審計人員的尋租行為。三是對審計建議的科學(xué)性要求不高。審計建議沒有依據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的具體問題，結(jié)合被審計單位的實(shí)際情況提出，針對性不強(qiáng)；審計建議沒有直擊問題的根源和管理漏洞，建設(shè)性和可操作性不強(qiáng)。

三、實(shí)現(xiàn)依法審計的路徑選擇

新形勢下，我國經(jīng)濟(jì)政治和國家治理結(jié)構(gòu)都不斷完善，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和權(quán)力運(yùn)行的政策性更強(qiáng)，更為復(fù)雜，審計立法必須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律并確保審計執(zhí)法的獨(dú)立性和科學(xué)性，才能保證審計手段不斷強(qiáng)化，審計行為更加規(guī)范。

（一）進(jìn)一步完善審計法律法規(guī)和制度規(guī)范

審計職權(quán)必須在法律法規(guī)的限制下行使，因此在充分領(lǐng)會新常態(tài)科學(xué)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，解決目前審計相關(guān)法律制度缺失的問題，將審計工作上升為推動國家治理良性發(fā)展的常態(tài)性監(jiān)督工具。一是要突破現(xiàn)有審計法律體系的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化、歸納現(xiàn)行法規(guī)關(guān)于審計機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，圍繞國家重大政策措施落實(shí)情況、自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)情況、重大經(jīng)濟(jì)事項貫徹執(zhí)行情況，進(jìn)一步梳理規(guī)范可操作審計法規(guī)依據(jù)，明確審計法定職權(quán)；二是要將審計機(jī)關(guān)設(shè)置、人員任免權(quán)限、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、審計質(zhì)量目標(biāo)考核方式通過制度化規(guī)定加以明確，形成與地方政府部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、干部監(jiān)督部門密切溝通配合的工作機(jī)制。

（二）進(jìn)一步明確審計依據(jù)

不同的審計環(huán)節(jié)和審計事項，需要正確運(yùn)用不同的審計衡量和評價依據(jù)。審計人員需要圍繞審計目標(biāo)，選用適當(dāng)?shù)膶徲嬕罁?jù)進(jìn)行綜合性的審計判斷，這樣才能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題，提出正確的結(jié)論。一是以審計機(jī)關(guān)職責(zé)規(guī)定為主要依據(jù)，以審計機(jī)關(guān)項目計劃、審計委托書以及上下級聯(lián)動審計項目的審計工作方案為輔助依據(jù)，下達(dá)審計通知書；二是在調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，根據(jù)審計職責(zé)、審計法實(shí)施條例、審計實(shí)施計劃及審計工作方案，編制審計實(shí)施方案；三是在審計法規(guī)定的執(zhí)法范圍內(nèi)，取得審計證據(jù)，編寫審計底稿，從法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、項目層面進(jìn)行審計定性，做出處理處罰結(jié)論；四是選擇能充分反映被審計單位的現(xiàn)有技術(shù)和管理條件的審計評價依據(jù)，注重評價依據(jù)的可比性和合理性；五是根據(jù)具體的違法行為觸犯的法律法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)審計處理處罰決定。

（三）明確和規(guī)范依法審計責(zé)任

新常態(tài)下，政府審計職責(zé)不斷拓寬，不僅在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動民主法治建設(shè)和改革步伐、加強(qiáng)反腐倡廉等領(lǐng)域發(fā)揮著更有力的監(jiān)督作用，而且更關(guān)注因政策制定的片面性、部門利益的壟斷性等因素，導(dǎo)致?lián)p害公共利益的決策行為的發(fā)生，充分發(fā)揮依法審計的監(jiān)督檢查、風(fēng)險預(yù)警、行政問責(zé)等功能。一是通過持續(xù)全面的審計監(jiān)督和核查手段，客觀獨(dú)立地評價政府職責(zé)履行情況，審查各方面制度的建立和落實(shí)情況；二是通過發(fā)現(xiàn)錯弊，披露問題，核實(shí)存在的違法、浪費(fèi)等行為，有針對性地進(jìn)行整改；三是發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制僵化而導(dǎo)致的行政效率低下、績效不高的問題，細(xì)化責(zé)任主體，進(jìn)而規(guī)范管理提升政府績效；四是針對政府管理各個層面存在的問題，提出切實(shí)可行的審計建議，通過跟蹤整改反饋機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)整改，發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

（四）完善新常態(tài)下審計法制工作機(jī)制

要將審計法制工作與業(yè)務(wù)工作放在同等重要的位置，形成有力的制度保障，真正把審計法制建設(shè)貫穿于審計工作始終，實(shí)現(xiàn)法制考核、法規(guī)審理與審計業(yè)務(wù)流程并軌。在審計現(xiàn)場實(shí)施過程中，及時指導(dǎo)和解決審計人員遇到的定性和處理處罰依據(jù)不明確等問題，把審計質(zhì)量提升和依法審計的難題化解在審計實(shí)施過程中，解決審計與審理兩層皮、相脫節(jié)的矛盾，實(shí)現(xiàn)審計執(zhí)法行為監(jiān)督的全過程參與。并及時歸納出審計過程中的規(guī)律性成果，不斷完善審理數(shù)據(jù)庫，形成適合本地區(qū)本部門的數(shù)字化法規(guī)字典。

（五）實(shí)現(xiàn)跟蹤整改落實(shí)的持續(xù)可控

一是將審計整改工作融入政府監(jiān)督體系。將審計整改落實(shí)情況納入到政府部門年度績效考核指標(biāo)中，實(shí)現(xiàn)審計整改工作的制度化，明確有關(guān)部門的職責(zé)，加大審計移送事項的查處力度和反饋及時性，使審計處理處罰權(quán)之外的事項能夠利用整改跟蹤，真正落到實(shí)處，處理到位。二是將審計整改與被審計單位自我完善相融合。加強(qiáng)被審計單位自查整改力度，審計開始前要求被審計單位圍繞職責(zé)履行情況進(jìn)行自查，發(fā)現(xiàn)問題及時進(jìn)行整改；審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時與被審計單位溝通，邊查邊改；審計報告提出問題后，在規(guī)定的時限內(nèi)，要求被審計單位提出整改措施，報告整改結(jié)果。三是加強(qiáng)整改跟蹤機(jī)制建設(shè)，將審計發(fā)現(xiàn)問題和針對問題需整改內(nèi)容形成整改清單，并在此基礎(chǔ)上，將審計發(fā)現(xiàn)的問題、審計定性、責(zé)任界定、審計建議、整改措施及其落實(shí)情況形成整改跟蹤數(shù)據(jù)庫，設(shè)定整改時限，對超整改時限事項提出預(yù)警，審計部門會同紀(jì)檢監(jiān)察部門，定期對整改情況尤其是預(yù)警信息進(jìn)行檢查，查看是否存在整改措施落實(shí)不到位的情況。同時在后續(xù)審計中，審計人員關(guān)注以往問題整改情況，分析是否此次審計還存在此類問題，是否應(yīng)該加大處罰力度等。