唐曉露，高麗虹

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一般認(rèn)為，1996年《行政處罰法》的實(shí)施是城市管理綜合執(zhí)法改革的起點(diǎn)[1]。2003年《關(guān)于推進(jìn)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》的下達(dá)，正式提出城管綜合執(zhí)法。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要不斷推進(jìn)綜合執(zhí)法[2]。2015年12月，在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)了要提高城管執(zhí)法和服務(wù)水平[3]。2017年5月實(shí)施的《城市管理執(zhí)法辦法》對(duì)城市管理綜合執(zhí)法提出了明確的要求。2018年3月21日，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中規(guī)定新組建市場(chǎng)監(jiān)管等5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍[4]，對(duì)城市綜合執(zhí)法提出了更進(jìn)一步的要求，但是由于城管綜合執(zhí)法在行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)儆谝粋€(gè)新生的事物，其發(fā)展歷程也非常短暫，所以城管綜合執(zhí)法在實(shí)施的過程中仍然存在一些亟待解決的問題。

一、文獻(xiàn)梳理及問題的提出

劉德義學(xué)者通過分析，認(rèn)為城管執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題的一個(gè)重要原因是沒有一部全國(guó)統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法方面的法律，“借法執(zhí)法”使執(zhí)法法律依據(jù)不足，權(quán)威性不夠，各個(gè)地區(qū)法律法規(guī)內(nèi)容各異，導(dǎo)致執(zhí)法行為出現(xiàn)差異、難以規(guī)范[5]。張步峰、熊文釗學(xué)者認(rèn)為，雖然我國(guó)的行政體制在近些年得到了不斷地推進(jìn)，城市管理綜合執(zhí)法的體制也逐漸趨于完善，但是缺乏法律依據(jù)使得城市發(fā)展對(duì)于城市綜合執(zhí)法的需求得不到滿足[6]。陳俊學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)城管執(zhí)法職權(quán)不清主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：城管執(zhí)法職責(zé)邊界模糊、職能劃轉(zhuǎn)出現(xiàn)空白、職能界定籠統(tǒng)模糊[7]。林華東、張長(zhǎng)立兩位學(xué)者在對(duì)提升城管執(zhí)法公信力提升的路徑進(jìn)行探究時(shí)發(fā)現(xiàn)完善頂層設(shè)計(jì)，加快城管立法進(jìn)程向“城市治理”轉(zhuǎn)變、切實(shí)為城管“減負(fù)”加強(qiáng)教育培訓(xùn)、建設(shè)城管職業(yè)倫理完善執(zhí)法協(xié)作制度、改善城管執(zhí)法保障加強(qiáng)教育培訓(xùn)、建設(shè)城管職業(yè)倫理可以在城市實(shí)施管理與執(zhí)法過程中不斷的贏得社會(huì)公眾認(rèn)可和信任[8]。黃仕紅、宋小娥學(xué)者就關(guān)于提升城管行政執(zhí)法能力進(jìn)行了思考，認(rèn)為城市執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的法律法規(guī)能力、法律信息傳播能力、執(zhí)法方案抉擇能力、執(zhí)法資源調(diào)配能力、執(zhí)法行動(dòng)調(diào)配能力等[9]。

通過對(duì)多個(gè)學(xué)者的文獻(xiàn)分析，筆者認(rèn)為當(dāng)前城管綜合執(zhí)法存在的問題主要表現(xiàn)在：法律體系不完善、公眾參與度不足、城管執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格、人員配備不足、城管執(zhí)法范圍不明確等。本文也將針對(duì)這些問題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

二、城管綜合執(zhí)法的內(nèi)涵

1.城管綜合執(zhí)法概念

城市管理綜合執(zhí)法是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物[10]，指在城市管理領(lǐng)域，將原來(lái)由很多行政機(jī)關(guān)單獨(dú)行使的行政處罰權(quán)集中起來(lái)由城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。在國(guó)務(wù)院下發(fā)的相關(guān)文件中，綜合執(zhí)法也稱相對(duì)集中處罰權(quán)，各地方在實(shí)施的過程中也沒有對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分[10]。綜合執(zhí)法使行政處罰權(quán)中存在的分散、交叉、重疊問題得到了解決。

2.城管綜合執(zhí)法的必要性

首先，綜合執(zhí)法將各個(gè)部門的行政處罰權(quán)集中起來(lái)統(tǒng)一行使，解決了城市管理中處罰權(quán)零散、執(zhí)法機(jī)構(gòu)繁多等問題，提高了城管執(zhí)法的辦事效率和規(guī)范性，從而能夠更好地維護(hù)公眾的合法利益。

同時(shí)，隨著服務(wù)型政府的興起，我國(guó)執(zhí)法的執(zhí)政理念逐步向結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)化和行政公開化轉(zhuǎn)變[11]，對(duì)于我國(guó)城市管理執(zhí)法來(lái)說(shuō)，綜合執(zhí)法是我國(guó)行政體制改革下出現(xiàn)的產(chǎn)物。重視綜合執(zhí)法中所存在的問題并積極尋求解決的措施，將推進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程并順應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

三、我國(guó)城管執(zhí)法的問題

1.法律體系不完善

經(jīng)過二十多年的不斷發(fā)展，我國(guó)城市管理改革取得了一定的成果。然而，城市管理綜合執(zhí)法作為城市治理的一項(xiàng)重要的職能，是政府為城市居民創(chuàng)造美好生活環(huán)境、維持良好市政秩序的重要手段，卻一直“無(wú)法可依”。經(jīng)過對(duì)我國(guó)現(xiàn)今中央及地方制定的城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)的法律文件資料查詢中發(fā)現(xiàn)，安徽省宿州市在這一領(lǐng)域做得相對(duì)較好。因此，筆者以宿州市為例分析城市管理綜合執(zhí)法的立法依據(jù)，宿州市城市管理綜合執(zhí)法依據(jù)主要來(lái)源于國(guó)務(wù)院和地方制定的規(guī)范性文件，如表1所示，從中央層面來(lái)看，宿州市城市管理執(zhí)法主要依據(jù)《行政處罰法》《行政許可法》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)通知》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》《城市管理執(zhí)法辦法》等，從地方層面來(lái)看，宿州市城市管理執(zhí)法主要依據(jù)安徽省出臺(tái)的相關(guān)地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件以及宿州市地方法規(guī)和工作文件。通過分析我們可以發(fā)現(xiàn)，不論從中央還是地方層面，這些法律依據(jù)大多是以規(guī)范性文件居多，至今為止始終沒有制定出一部明確統(tǒng)一的城市管理法來(lái)規(guī)范城管執(zhí)法。正由于缺乏一部具有權(quán)威性及全國(guó)性的城市管理法，導(dǎo)致各個(gè)地方制定的法律、法規(guī)多種多樣。目前依據(jù)各種行業(yè)性法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件進(jìn)行城管執(zhí)法，實(shí)際是一種“借法執(zhí)法”的行為[12]?！敖璺▓?zhí)法”已經(jīng)難以適應(yīng)執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大的需要，同時(shí)也致使城市執(zhí)法人員權(quán)責(zé)不清，依據(jù)不明。在城管執(zhí)法過程中，有“法”是前提與保障，并且這種“法”須是“良法”。無(wú)法可依是造成城管執(zhí)法問題的主要原因，要想從根本上解決問題，就必須要做到有法可依。

表1 安徽省宿州市城市管理綜合執(zhí)法依據(jù)

2.城市管理綜合執(zhí)法過程中公眾參與度不足

憲法中規(guī)定：我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。城管執(zhí)法應(yīng)以維護(hù)公眾的利益為落腳點(diǎn)，但是由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)受到官本位思想的影響，以城市管理執(zhí)法人員為對(duì)象的行政主體和作為行政相對(duì)人的公民之間并不是地位平等的，城市執(zhí)法人員常常占據(jù)主導(dǎo)地位。就公眾自身而言，他們參與城市管理的群體不夠廣泛、力度不足和參與的方式也有限。目前，參與城市管理的公眾，大多數(shù)是志愿者和一些熱心的公眾。參與城管管理的方式通常僅限于電話連線、網(wǎng)絡(luò)評(píng)論，而這兩種是最常見的參與方式。久而久之，公眾參與城管執(zhí)法管理的積極性逐漸降低，城管執(zhí)法方式也無(wú)法得到公眾的認(rèn)同和支持，執(zhí)法過程也因此不能順利進(jìn)行。

3.城管執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格、人員配備不足

(1)城管執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)有待完善

理論上，按照我國(guó)法律的規(guī)定，城管執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，然而在我國(guó)現(xiàn)有的城管當(dāng)中，有公務(wù)員編制、事業(yè)編制、無(wú)編制執(zhí)法人員，等等。而在這些錄用的城管執(zhí)法人員中，尤其是那些占城管執(zhí)法人員總?cè)藬?shù)比例很高的協(xié)管人員，他們并沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，并不具有執(zhí)法資格，這給城管執(zhí)法部門的隊(duì)伍建設(shè)、人員的管理和執(zhí)法部門的形象都造成了影響。

(2)城管執(zhí)法人員配備不足

隨著城市化的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法人員職能范圍的不斷擴(kuò)大，對(duì)于城管執(zhí)法人員數(shù)量的需求也隨之加大。但是由于資金不足、編制有限，很多城管部門反映缺乏人手[13]。執(zhí)法人員的匱乏，降低了城管執(zhí)法辦事效率、相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)不能及時(shí)分配人員完成,從而加重了城市管理的負(fù)擔(dān)。由于人員配備的不足，很多城管執(zhí)法部門在城管部門大量招聘協(xié)管人員，有的地方這些人員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了部門中的正式編制人員。

4.城管執(zhí)法范圍不明確

十八屆三中全會(huì)指出，我國(guó)政府要由無(wú)所不為的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出，為了順應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢(shì)，需要簡(jiǎn)政放權(quán)。統(tǒng)籌考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)是構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的目標(biāo)要求，并在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期中是我國(guó)行政改革的重要任務(wù)之一。

而我國(guó)的城管執(zhí)法部門執(zhí)法范圍太廣、涉及的事項(xiàng)太多，而與他們而言也應(yīng)該進(jìn)行職能減負(fù)，將自己力不從心的事項(xiàng)交由其他有能力承擔(dān)的部門。在2017年出臺(tái)的《城市管理執(zhí)法辦法》中，明確規(guī)定了我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的職能范圍，不僅包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)，同時(shí)還涉及到交通、市容、環(huán)保、市政、園林、食品藥品監(jiān)管等方面的行政處罰權(quán)。而在我國(guó)城管執(zhí)法的早期，城管職責(zé)僅限于城市規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生等5個(gè)領(lǐng)域[15]，其他行政執(zhí)法部門與城管執(zhí)法部門并沒有太多的交集，各司其職。但目前，城市管理綜合執(zhí)法范圍涉及到14類相關(guān)的領(lǐng)域，在像北京、上海等一線的大城市，城管執(zhí)法的事項(xiàng)都在160項(xiàng)以上，隨著我國(guó)城市化的不斷加快，也在不斷地增加[14]。該管的也管、不該管的也管，能管的、不能管的都管，執(zhí)法的事項(xiàng)過多使我國(guó)城管執(zhí)法部門難以履行好自己的職能。同時(shí)，城管執(zhí)法的職能與其他行政部門劃分不明確。城管涉及市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等政府部門[15]。城管綜合執(zhí)法的范圍與交通、環(huán)保、園林等政府部門交叉重疊。這樣由于職能劃分不明確，極易導(dǎo)致部門之間互相推諉，原來(lái)的行政職能部門不再盡責(zé)完成工作，寄希望于城管執(zhí)法部門，不斷加重了城管的負(fù)擔(dān)。而城管執(zhí)法部門自身能力有限，不可能對(duì)各個(gè)領(lǐng)域都有相關(guān)的了解，難以解決一些棘手的問題，所以在城市綜合執(zhí)法過程中，城管部門離不開與其他行政部門的合作。

四、提高我國(guó)城管執(zhí)法水平的對(duì)策

1.加快立法，制定全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》

依據(jù)法學(xué)理論，法是用來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的，而具有相同的社會(huì)關(guān)系或調(diào)整對(duì)象，就需要同一類的法律來(lái)調(diào)整。城市管理部門作為一個(gè)獨(dú)立的部門，擁有自己獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象，就必然要形成城市管理法體系。所謂的城市管理法體系是指由各種城市管理法律法規(guī)及其規(guī)章制度所構(gòu)成的有機(jī)整體。而建立城市管理法體系的前提是制定全國(guó)統(tǒng)一的城市管理法。當(dāng)具有統(tǒng)一的城市管理法之后，才能對(duì)地方立法和相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的制定進(jìn)行有效地指導(dǎo)。同時(shí)，城管執(zhí)法人員與作為行政相對(duì)人的公眾之間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系就有了明確的規(guī)定。讓城管執(zhí)法真正從“借法執(zhí)法”的困境中走出來(lái)[16]。同時(shí)還需不斷完善地方法律法規(guī)及其規(guī)章制度進(jìn)行補(bǔ)充，形成一套完備的城市管理體系。

(1)制定《城市管理法》

全國(guó)統(tǒng)一的城管執(zhí)法的《城市管理法》中必須明確規(guī)定城市管理執(zhí)法的基本要求、城管綜合執(zhí)法的范圍、規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法操作程序、執(zhí)法的種類、執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法的限度等問題。讓城管在執(zhí)法過程中有法可依，改變以往的借法執(zhí)法的情況，同時(shí)也使城管執(zhí)法更加規(guī)范化。具體而言可以包括以下幾個(gè)方面：①城市管理執(zhí)法的基本要求必須涵蓋執(zhí)法主體資格要求、執(zhí)法人員資格要求、執(zhí)法人員的職業(yè)規(guī)范、執(zhí)法人員的禁止性行為、執(zhí)法工作中的注意事項(xiàng)和執(zhí)法人員辦案過程中需要建立的意識(shí)(法治意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、訴訟意識(shí))等；②城市管理行政處罰的基本原則包括合法性原則、合理性原則、教育和處罰相結(jié)合原則及一事不再罰原則；③城市管理執(zhí)法操作程序可以包括案件的受理與立案、簡(jiǎn)易程序(當(dāng)場(chǎng)處罰)、案件調(diào)查、行政強(qiáng)制措施、行政處罰事先告知、聽證程序和執(zhí)行程序等。④城管綜合執(zhí)法范圍中須明確規(guī)定出城管執(zhí)法部門在環(huán)境保護(hù)、工商、交通、水務(wù)、食品藥品監(jiān)管以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)的行使與其他行政執(zhí)法部門的職能邊界，不能隨意擴(kuò)大城管執(zhí)法范圍。

(2)完善地方法律進(jìn)行補(bǔ)充

2015年的《指導(dǎo)意見》中明確提出有立法權(quán)的地方可以根據(jù)《立法法》的規(guī)定，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章。大多數(shù)地方也落實(shí)到位，近幾年不斷地修改和完善本地的法律法規(guī)及規(guī)章。如，2019年12月江蘇省為了貫徹落實(shí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部新近印發(fā)的《城市管理執(zhí)法行為規(guī)范》，出臺(tái)《城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，從而推動(dòng)江蘇城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)。2019年12月，上海市政府提出根據(jù)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《城市管理執(zhí)法辦法》(2017年)等有關(guān)城市管理執(zhí)法相關(guān)的法律對(duì)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》進(jìn)行修改和完善，并于2020年3月實(shí)施。而在未來(lái)，《城市管理法》制定之后，地方應(yīng)該依據(jù)《城市管理法》的立法規(guī)定，同全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》保持一致的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地城市發(fā)展的狀況，不斷制定、修改和完善地方相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章制度，從而形成憲法-城市管理法-地方法律法規(guī)及規(guī)章制度一套完備的城市管理體系。

2.提高公眾參與度

公眾參與是規(guī)范城管綜合執(zhí)法的最重要的途徑之一，因此必須讓公眾對(duì)城管執(zhí)法活動(dòng)有足夠的知情權(quán)和參與權(quán)，打破在執(zhí)法過程中城管執(zhí)法人員與公眾之間地位不平等的局面，形成公眾對(duì)城管執(zhí)法方式的認(rèn)同，并愿意配合城管執(zhí)法工作。對(duì)此，筆者提出了在城管綜合執(zhí)法過程中實(shí)行群眾公議制度和開展“兩訪一開放”活動(dòng)。

(1)實(shí)行群眾公議制度

在我國(guó)“一切為了群眾，一切依靠群眾”的群眾路線是我們黨的根本工作路線，而行政處罰群眾公議制度是一種踐行群眾路線的制度。參加群眾會(huì)議是作為一名公民行使憲法賦予其權(quán)利的一種表現(xiàn)[17]。在城管執(zhí)法領(lǐng)域，實(shí)行群眾公議制度，不失為公眾參與執(zhí)法過程很好的途徑之一。在群眾公議制度下，能夠更好地行使對(duì)城管執(zhí)法活動(dòng)知情權(quán)和參與權(quán)。

城市管理綜合行政執(zhí)法部門在召開群眾公議時(shí)，具體的程序應(yīng)當(dāng)包括綜合執(zhí)法行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰前，召開公議，讓公眾參與進(jìn)來(lái)。在會(huì)議上，首先城管執(zhí)法人員需讓公眾了解案件的真實(shí)情況，其次及時(shí)回答公眾詢問的問題，最后執(zhí)法人員將公議形成的意見作為案件處理的參考或依據(jù)，并及時(shí)將處罰結(jié)果公布于眾。

(2)開展“兩訪一開放”活動(dòng)

各地的城市管理綜合執(zhí)法部門可以將每年的某天確定為城管開放日，在開放日那天讓城市管理者走進(jìn)社區(qū)、學(xué)校和企業(yè)，并邀請(qǐng)人大代表、新聞媒體和市民代表等共同走進(jìn)城管活動(dòng)，擴(kuò)大參與城市管理的群體廣泛性。同時(shí)，各地城管部門可以將每月固定的兩天分別設(shè)定為城市管理者走訪日和接訪日。在接訪日認(rèn)真傾聽群眾心聲并記錄下他們的問題；在走訪日那天現(xiàn)場(chǎng)了解真實(shí)情況，同時(shí)及時(shí)針對(duì)公眾提出的問題，盡快落實(shí)解決方案。如，現(xiàn)今隨著疫情不斷好轉(zhuǎn)，城市管理者可以開展走訪慰問堅(jiān)守在工作一線的環(huán)衛(wèi)人員，對(duì)他們工作表示肯定并叮囑他們做好防護(hù)措施。通過兩訪一開放的活動(dòng)，能夠讓公眾進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和了解城管。據(jù)了解，目前已有部分地方開展了活動(dòng)，并獲得了良好的反響。如，江蘇省十三個(gè)市中部分市在城管開放日舉辦環(huán)保公益活動(dòng)和公益環(huán)保課程教育等活動(dòng)，激發(fā)了公眾參與的熱情。

3.嚴(yán)格落實(shí)錄用標(biāo)準(zhǔn)和提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平

城管執(zhí)法人員素質(zhì)的好壞直接影響城管執(zhí)法的效果，其中城管執(zhí)法人員的錄用標(biāo)準(zhǔn)很大程度決定了城管執(zhí)法人員的素質(zhì)，所以必須嚴(yán)格落實(shí)城管執(zhí)法人員的錄用標(biāo)準(zhǔn)。錄用是前提，不斷完善自身并努力成為合格的執(zhí)法人員應(yīng)成為每一個(gè)執(zhí)法人員的目標(biāo)。同時(shí)，隨著執(zhí)法范圍的不斷擴(kuò)大，城市管理執(zhí)法部門還需完善執(zhí)法人員配備，并提高執(zhí)法人員的質(zhì)量。

(1)嚴(yán)格落實(shí)錄用標(biāo)準(zhǔn)，提升自身能力與素養(yǎng)

隨著公眾法治意識(shí)的增強(qiáng)和城管執(zhí)法范圍的擴(kuò)展，對(duì)城管執(zhí)法人員的要求也越來(lái)越高，在城管執(zhí)法人員錄用時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確成為一名執(zhí)法人員，前提條件是獲取公務(wù)員資格，通過省級(jí)行政執(zhí)法資格考試的正式編制人，必需嚴(yán)格參照和落實(shí)我國(guó)公務(wù)員法的相關(guān)條例進(jìn)行錄用，例如：公務(wù)員法第二十一條中的采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法。當(dāng)被錄用之后，執(zhí)法人員不僅僅要滿足成為城市管理綜合執(zhí)法人員的資格要求，更需以合格的執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自身。作為一名合格的執(zhí)法人員，一方面，必須能夠熟練掌握相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范文件，如：行政處罰法、行政復(fù)議法、行政強(qiáng)制法、相對(duì)集中處罰條例和市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)。另一方面，應(yīng)該具有執(zhí)法辦案的能力、與媒體溝通的能力和服務(wù)群眾的能力。全國(guó)很多城管執(zhí)法人員在這次疫情防控阻擊戰(zhàn)中，他們不僅僅是城管衛(wèi)士，還是專職“跑腿員”，為居家隔離人員提供送蔬菜、倒垃圾等服務(wù)，只要居民有需要，他們一定在第一時(shí)間完成任務(wù)。這些行為無(wú)不體現(xiàn)出合格的城管執(zhí)法人員心系群眾。

(2)完善執(zhí)法人員配備，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平

首先，城管執(zhí)法人員的配備應(yīng)該依照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》中按城市常住人口的萬(wàn)分之五左右進(jìn)行配備，同時(shí)需考慮到城管綜合執(zhí)法范圍的不斷擴(kuò)大，執(zhí)法事項(xiàng)增多，適當(dāng)提高配備比例。其次，協(xié)管人員從事輔助性事務(wù)，由于協(xié)管人員比較復(fù)雜，可以將城市管理中的協(xié)管人員交由街道辦事處進(jìn)行統(tǒng)一管理，街道辦事處雖然是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，規(guī)模較小，但卻是一個(gè)完整的機(jī)構(gòu)，市容衛(wèi)生、社會(huì)治安、綠化美化等都在街道的管理范圍之內(nèi)[18]，所以將城管執(zhí)法部門聘用的協(xié)管人員交與街道辦事處是一個(gè)很好的選擇。最后，推動(dòng)城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，離不開對(duì)執(zhí)法人員的規(guī)范、嚴(yán)格的培訓(xùn)。不斷加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，不僅僅需要對(duì)于新錄用的執(zhí)法人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，而城市管理部門的其他相關(guān)執(zhí)法人員也需要不定期參加培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容可以包括相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范處罰文書、執(zhí)法規(guī)范化的要求和標(biāo)準(zhǔn)、違法建設(shè)的案例分析、市容環(huán)境的整頓、提高解決執(zhí)法難題的方式等等。尤其在這個(gè)后疫情時(shí)期，對(duì)城市管理執(zhí)法人員的培訓(xùn)可以包括如何更好地聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管、交通等部門，制定行業(yè)負(fù)面清單；引導(dǎo)受疫情影響的相關(guān)行業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)。執(zhí)法人員需重視每一次培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，將學(xué)習(xí)的內(nèi)容落到實(shí)處，從而不斷提升自身的能力水平，并提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象。

4.強(qiáng)化城管執(zhí)法部門精細(xì)化管理

在管理學(xué)的理論中，管理的職能通常包括：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制，管理就是通過這五個(gè)職能最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。城管執(zhí)法精細(xì)化管理指的是城管執(zhí)法部門為了實(shí)現(xiàn)提升執(zhí)法的水平、提高執(zhí)法能力和更好地為公眾辦事這一目標(biāo)，而進(jìn)行精準(zhǔn)定位。將精細(xì)化管理理念融入到城管執(zhí)法工作中以及不斷完善和強(qiáng)化精細(xì)化管理，不僅可以幫助城管執(zhí)法的細(xì)化，而且可以使城管執(zhí)法人員的工作量化和標(biāo)準(zhǔn)化。

筆者認(rèn)為城管執(zhí)法部門可以通過以下兩個(gè)方面強(qiáng)化精細(xì)化管理。一方面，城管執(zhí)法部門可以建立智慧城管大數(shù)據(jù)平臺(tái)。隨著物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，如今人們已經(jīng)逐漸邁入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，建立智慧城管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，公眾將獲取到更加完整和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。另一方面，城管執(zhí)法部門可以不斷推進(jìn)完善網(wǎng)格化管理模式。網(wǎng)格化管理是繼區(qū)、街道和社區(qū)管理之外又一種基層管理模式。通過利用信息技術(shù)的手段把城市管理的管轄范圍劃分成單元網(wǎng)格，從而使公眾能夠享受到更高效的資源，并使城管執(zhí)法更加標(biāo)準(zhǔn)化和細(xì)節(jié)化。

5.科學(xué)界定城管執(zhí)法范圍

2015年的《指導(dǎo)意見》指出我國(guó)城管綜合執(zhí)法范圍為工商、交通、水務(wù)、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保領(lǐng)域的部分行政處罰權(quán)。而對(duì)于城管部門行使這5個(gè)方面的部分行政處罰權(quán)具體指的是哪些，與這5個(gè)方面的職責(zé)邊界具體如何劃分，在文件中都沒有一一規(guī)定。城管執(zhí)法部門作為我國(guó)的行政執(zhí)法部門，可以通過制定和落實(shí)責(zé)任清單，具體劃分共同職責(zé)，明確與其他執(zhí)法部門的邊界，理順城管部門與相關(guān)各部門關(guān)系。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，為了確保執(zhí)法的專業(yè)性和精準(zhǔn)性，我國(guó)綜合執(zhí)法隊(duì)伍可以對(duì)城管部門執(zhí)法的事項(xiàng)進(jìn)行分類。

(1)以責(zé)任清單制度理清部門職責(zé)邊界

權(quán)責(zé)清單制度在我國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建過程中是一項(xiàng)創(chuàng)新性制度安排[19]，責(zé)任清單是對(duì)權(quán)力清單的一種補(bǔ)充，通過不斷地理清部門間職責(zé)邊界，從而更好地實(shí)現(xiàn)“清單制度”與“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制)規(guī)定的銜接[20]。城市管理綜合執(zhí)法范圍十分廣泛，城管執(zhí)法部門與其他的行政執(zhí)法部門職能交叉、重疊成了很難避免的一個(gè)現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面通過責(zé)任清單制度理清部門職責(zé)邊界。一是，在城管部門發(fā)布的責(zé)任清單中不僅要包括城管執(zhí)法部門的部門職責(zé)，還要具體詳細(xì)地規(guī)定出與相關(guān)部門的職責(zé)邊界的責(zé)任清單和事中事后監(jiān)督管理制度和公共服務(wù)事項(xiàng)等相關(guān)內(nèi)容。二是，在界定相關(guān)部門職責(zé)邊界的責(zé)任清單中，明確列明相關(guān)部門對(duì)于共同職責(zé)的具體分工，同時(shí)可以附帶案例進(jìn)行闡明。例如浙江省杭州市城管部門“環(huán)境噪聲管理”在“與其他相關(guān)部門的職責(zé)邊界”中列明了與市環(huán)保局、市住保房管局、市建委、市交通運(yùn)輸局、市公安局五個(gè)相關(guān)部門的職責(zé)范圍，依據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》《杭州市環(huán)境噪聲管理?xiàng)l例》《浙江省環(huán)境污染監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)及其規(guī)章制度，同時(shí)還舉出相關(guān)的案例進(jìn)行分析，將該市城管部門與其他相關(guān)部門的職責(zé)邊界進(jìn)行了明確清晰的闡述。三是，在公共服務(wù)事項(xiàng)方面，各地區(qū)城管部門必須指明直接提供的公共服務(wù)的事項(xiàng)與內(nèi)容、承辦的機(jī)構(gòu)依據(jù)具體的聯(lián)系電話。

(2)按照管理事項(xiàng)分類執(zhí)法

我國(guó)綜合執(zhí)法隊(duì)伍可以按照管理事項(xiàng)分類執(zhí)法，使每一類執(zhí)法事項(xiàng)都有專門的執(zhí)法人員管理[21]。首先，對(duì)于那些專業(yè)性程度比較高的執(zhí)法事項(xiàng)，如：水質(zhì)測(cè)定、大氣污染鑒定、噪音檢測(cè)、食品藥品檢查，應(yīng)該交與原來(lái)專業(yè)程度較高的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全等行政綜合執(zhí)法部門進(jìn)行專業(yè)化解決，這樣可以確保執(zhí)法的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，在城市管理執(zhí)法事項(xiàng)中，執(zhí)法人員經(jīng)常會(huì)碰到一些微小的違法行為，比如隨地吐痰、亂扔零散垃圾和非機(jī)動(dòng)車亂停放等事項(xiàng)，針對(duì)影響市民出行及安全等方面的輕微違法行為，執(zhí)法人員應(yīng)合理確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，可以采取警示告誡、說(shuō)服教育、規(guī)勸提醒、示范幫助等非強(qiáng)制性手段“微執(zhí)法”方式進(jìn)行快速處理解決，使百姓能夠及時(shí)享受到城市服務(wù)。

結(jié)語(yǔ)

城市管理離不開城管的執(zhí)法活動(dòng)，本文對(duì)我國(guó)目前在城管綜合執(zhí)法過程中存在的法律體系不完善、公眾參與度不足、城管執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格、人員配備不足、城管執(zhí)法范圍不明確等問題進(jìn)行了分析與探究，并且提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。但是，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市管理綜合執(zhí)法日益深化，城管執(zhí)法所面臨的問題可能也會(huì)有所改變，仍需配套措施給予解決。筆者將會(huì)在以后的研究中繼續(xù)對(duì)此探究，以便更好地促進(jìn)我國(guó)城管執(zhí)法的發(fā)展，推動(dòng)城市管理的建設(shè)。