立法能力：概念厘清和原理論要

劉志堅(jiān)

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730000)

提要： 立法能力是地方立法主體擴(kuò)容后日漸引起較廣泛關(guān)注但理論研究依然相對(duì)薄弱、滯后的重要法學(xué)法律問題。相關(guān)論著對(duì)立法能力大致有“立法產(chǎn)品供給能力說”“立法工作能力說”“法律規(guī)范創(chuàng)制能力說”“良法創(chuàng)制條件說”等不盡相同的定義闡釋。立法能力是與立法條件、立法保障能力等既相互聯(lián)系又有區(qū)別的概念范疇，是立法主體及其立法機(jī)構(gòu)、立法人員等立法者依法有效行使立法權(quán)、創(chuàng)制高品質(zhì)立法產(chǎn)品所應(yīng)具備的個(gè)性特征，是立法者勝任立法工作的各種主觀條件的綜合，是立法者實(shí)際從事立法工作的能力，是國(guó)家治理體系和治理能力及其現(xiàn)代化不可或缺的重要組成部分。不同類型立法者的立法能力及其構(gòu)成要素，兼具一般性與特殊性。立法職權(quán)、立法知識(shí)、立法理念、立法經(jīng)驗(yàn)是構(gòu)成立法能力的一般性、基礎(chǔ)性要素。對(duì)立法能力可以做組織立法能力與人員立法能力，實(shí)際立法能力與潛在立法能力，立法認(rèn)識(shí)能力、立法權(quán)利能力與立法行為能力等多類型劃分。

自2015年地方立法主體擴(kuò)容后，立法能力及其建設(shè)問題引起了學(xué)界的關(guān)注和重視，立法能力因之逐漸成為了研究地方立法等方面的論著中廣泛使用的熱詞，立法能力建設(shè)亦成為了加強(qiáng)地方立法，保障地方立法質(zhì)量的重點(diǎn)工作事項(xiàng)和內(nèi)容。立法能力似乎因此儼然成為了盡人皆知且不言自明的法學(xué)知識(shí)，其實(shí)并不盡然。從人們具體使用立法能力概念的情況來看，立法能力雖屬具有較高知曉度、使用度的概念，但還遠(yuǎn)不是已經(jīng)達(dá)于成熟的法學(xué)知識(shí)。迄今為止，學(xué)界對(duì)立法能力本體問題的研究還十分薄弱，幾乎看不到專門總結(jié)和闡釋立法能力基本知識(shí)、基本原理的論著[1]，關(guān)于立法能力的系統(tǒng)完整理論知識(shí)體系尚未形成，學(xué)術(shù)研究對(duì)立法能力建設(shè)的理論引導(dǎo)和支撐作用還明顯不足。同時(shí)，由于缺乏成熟理論知識(shí)的供給與指引，人們對(duì)立法能力內(nèi)涵外延及其構(gòu)成要素等基本問題的認(rèn)識(shí)還缺乏共識(shí)，且不乏失當(dāng)甚至錯(cuò)謬之見，并因此導(dǎo)致在立法能力建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如將立法能力與立法條件、立法環(huán)境、立法保障能力相混同等不利于遵循立法工作的客觀規(guī)律，科學(xué)推進(jìn)立法能力及其現(xiàn)代化建設(shè)的工作誤區(qū)。為此，有必要對(duì)立法能力概念進(jìn)行厘清，對(duì)其基本原理予以學(xué)理解析，以消除人們對(duì)立法能力本身的認(rèn)知混亂，并對(duì)促進(jìn)立法能力的理論研究和立法能力建設(shè)有所助益。

一、立法能力的內(nèi)涵外延

(一)立法能力的定義評(píng)析

對(duì)于立法能力概念，主要有以下四種具有代表性的觀點(diǎn)：一是“立法產(chǎn)品供給能力說”。持此說者將法律規(guī)范、法律制度視為一種公共產(chǎn)品，并將立法能力定義為立法主體根據(jù)并為了滿足社會(huì)的需求而依法供給法律規(guī)范或者法律制度這種特殊公共產(chǎn)品的能力[2]。二是“立法工作能力說”。持此說者通常將立法能力定義為立法主體有效行使立法權(quán)，履行立法工作職責(zé)的能力[3]37。有學(xué)者還進(jìn)而將立法能力劃分為關(guān)于立法資格及其立法權(quán)限的立法權(quán)利能力與履行立法工作職責(zé)的立法行為能力[4]130。三是“法律規(guī)范創(chuàng)制能力說”。持此說者將立法能力定義為立法主體借助法律形式創(chuàng)制高質(zhì)量的社會(huì)行為規(guī)范或者法律規(guī)范的能力[5]。四是“良法創(chuàng)制條件說”。持此說者將立法能力定義為立法主體依法創(chuàng)制良法的基本條件和保障[6]112。此外，有論著還大致在“良法創(chuàng)制條件說”的范疇之內(nèi)，將立法能力解釋為“立法機(jī)關(guān)立法的指導(dǎo)思想、實(shí)體內(nèi)容以及立法技術(shù)的科學(xué)性程度與立法程序的民主性程度”[7]9。

上述定義從不同視角揭示了立法能力的涵義，各有其理，對(duì)于深入理解和認(rèn)知立法能力均不失積極的參考價(jià)值或指導(dǎo)意義。但實(shí)事求是而論，其在定義的準(zhǔn)確性、科學(xué)性等方面還不同程度存在值得進(jìn)一步討論或商榷的問題。其主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.將立法能力定義為“能力”犯了“同語(yǔ)反復(fù)”的邏輯錯(cuò)誤。依邏輯學(xué)的定義規(guī)則，為了明確揭示被定義項(xiàng)的涵義，在定義項(xiàng)中原則上不得直接或者間接包含被定義項(xiàng)，否則就犯了“同語(yǔ)反復(fù)”或“循環(huán)定義”的邏輯錯(cuò)誤[8]。立法能力作為被定義概念，包含了“立法”與“能力”兩個(gè)語(yǔ)詞，其中“能力”是主語(yǔ)、是主干、是表達(dá)立法能力本質(zhì)屬性的語(yǔ)詞，而“立法”只是用以限定、修飾“能力”的定語(yǔ)。上述關(guān)于立法能力的定義雖然較好釋明了作為被定義項(xiàng)的“立法”概念，但都沒有對(duì)其中最具有本質(zhì)性的定義項(xiàng)——“能力”做出解釋。將立法能力實(shí)則在不同程度上循環(huán)定義成為了“立法的能力”，均未能清晰明確揭示出作為被定義項(xiàng)的立法能力的本質(zhì)屬性與特征。

2.將立法能力定義為規(guī)范創(chuàng)制能力犯了“定義過窄”的邏輯錯(cuò)誤。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不當(dāng)排除了法的其他構(gòu)成要素。法理學(xué)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，法或法律是由法律概念、法律規(guī)范(法律規(guī)則)、法律原則等要素構(gòu)成的。法律規(guī)范雖然是其中最基本、最主要的構(gòu)成要素，但絕非唯一的構(gòu)成要素。法律概念、法律原則同樣是重要的不可或缺的法的構(gòu)成要素。因此，將立法能力定義為法律規(guī)范創(chuàng)制能力不夠周延。二是與立法工作對(duì)立法能力的需求不完全匹配。立法工作是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)且深具程序性、復(fù)雜性的工作，它對(duì)立法能力的要求是多方面的，在創(chuàng)制法律規(guī)范的能力之外，還理應(yīng)包括立法規(guī)劃能力、立法調(diào)研能力、立法評(píng)估能力、立法協(xié)調(diào)能力等多種多樣的能力。雖然，諸如立法規(guī)劃、調(diào)研、評(píng)估等此類立法能力，可能終極目標(biāo)都是圍繞創(chuàng)制出良法而展開，與法律規(guī)范的創(chuàng)制能力有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，但其在內(nèi)涵外延上恐難以為法律規(guī)范創(chuàng)制能力所恰當(dāng)包容。例如，立法調(diào)研能力主要是指編制立法調(diào)研方案、組織實(shí)施立法調(diào)研活動(dòng)、撰寫立法調(diào)研報(bào)告等方面的能力，其并不直接表現(xiàn)為法律規(guī)范創(chuàng)制能力。因此，依邏輯學(xué)原理來審視，將立法能力定義為法律規(guī)范創(chuàng)制能力明顯犯了定義項(xiàng)的外延小于被定義項(xiàng)的外延即“定義過窄”的邏輯錯(cuò)誤。

3.將立法能力定義為良法創(chuàng)制條件犯了“定義過寬”的邏輯錯(cuò)誤。“能力”通常是針對(duì)主體所具有的主觀素質(zhì)、條件、本領(lǐng)等而言的概念范疇，它并不包括主體的主觀性狀、條件之外的客觀條件及其作用。而影響良法創(chuàng)制的條件或者因素復(fù)雜多樣，它既有立法者主觀意志以外的各種客觀條件，又有立法者自身的諸多主觀條件；既有經(jīng)濟(jì)、政治、道德、文化等眾多相關(guān)社會(huì)條件，而且有時(shí)還會(huì)有自然地理、生態(tài)環(huán)境等自然條件。如果將所有這些影響良法創(chuàng)制的條件或者因素都視為立法能力，顯然并不符合“能力”概念內(nèi)涵外延應(yīng)有的邏輯限定性，明顯犯了定義項(xiàng)的外延大于被定義項(xiàng)的外延即“定義過寬”的邏輯錯(cuò)誤。此外，如果以立法指導(dǎo)思想、內(nèi)容等的科學(xué)性、民主性的“程度”來闡釋立法能力，實(shí)則混淆了立法能力與其評(píng)價(jià)指標(biāo)、外在表現(xiàn)之間的相互關(guān)系。立法的科學(xué)性、民主性“程度”應(yīng)屬評(píng)價(jià)、衡量立法能力及其績(jī)效的關(guān)鍵性指標(biāo)，是立法能力的外在表現(xiàn)，并非立法能力本身。簡(jiǎn)言之，立法的科學(xué)性、民主性程度并非立法能力本身，有助于實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化、民主化的能力才屬于立法能力。立法能力與立法科學(xué)性、民主性程度的邏輯關(guān)系理應(yīng)是：立法者的立法能力越強(qiáng)，其所立之法的科學(xué)性、民主性程度或者水平就越高。反之，立法者的立法能力越低，其所立之法的科學(xué)性、民主性程度或者水平就越低。

(二)立法能力的涵義闡釋

其實(shí)，相關(guān)論著關(guān)于立法能力定義所存在的問題，直接與在定義中未對(duì)立法之“能力”究竟是什么做出入理精當(dāng)?shù)尼屆饔嘘P(guān)?！澳芰Α币辉~是在哲學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科語(yǔ)境下廣泛使用的概念范疇，相關(guān)論著對(duì)其內(nèi)涵外延有見仁見智的定義解釋。其中“順利完成某種活動(dòng)所必備的個(gè)性心理特征”[9]“能夠勝任某項(xiàng)任務(wù)的主觀條件”[10]“能夠進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)或勝任某項(xiàng)工作的才能和本領(lǐng)”[11]等就是對(duì)“能力”概念的最一般亦是最常見的解釋。在法學(xué)學(xué)科中，所謂“能力”通常主要是從法律關(guān)系主體依法所享有的與其自身?xiàng)l件、認(rèn)知水平、意志因素等密切相關(guān)的某種法律資格、地位、權(quán)能等意義上來加以理解和使用的，權(quán)利能力與行為能力是關(guān)于法律關(guān)系主體能力最基本的法律與學(xué)理分類。由此不難窺見，人們對(duì)“能力”一詞的理解和使用，實(shí)際上有以下幾個(gè)方面的共識(shí)：其一，能力總是針對(duì)特定主體而言的，即它僅指某個(gè)自然人或者由自然人所組成的某個(gè)群體或者具有擬制人格的特定社會(huì)組織的能力。其二，能力總是針對(duì)特定主體的主觀特性、稟賦、素質(zhì)、條件等而言的。換言之，所謂能力就是指主體的精神、心理、生理、素質(zhì)等綜合呈現(xiàn)出的一種主觀性狀或條件，并不包括對(duì)主體的精神、心理、生理及行為等產(chǎn)生影響的外部性條件或因素。其三，能力總是針對(duì)主體實(shí)施某種行為、開展某項(xiàng)活動(dòng)的主觀特性而言的，即它主要是指特定主體能夠?qū)嵤┠撤N行為、能夠勝任某項(xiàng)工作等的主觀條件。

參照相關(guān)論著關(guān)于能力及立法能力的通常理解，根據(jù)立法工作對(duì)立法能力的實(shí)際需求，本文對(duì)立法能力做如下界定：立法能力是立法者依法有效行使立法權(quán)、創(chuàng)制高質(zhì)量立法產(chǎn)品應(yīng)具備的個(gè)性特征，是立法者勝任立法工作的各種主觀條件的綜合與外顯。據(jù)此，可將立法能力的基本特征歸納為以下幾個(gè)方面：

1.立法能力兼具一般能力與特殊能力的屬性。在心理學(xué)等相關(guān)學(xué)科中，能力通常有一般能力與特殊能力之分。所謂一般能力，又稱基本能力，即主體從事各種工作或者開展各種社會(huì)活動(dòng)都應(yīng)具備的能力，例如常人應(yīng)有的注意力、觀察力、記憶力、思維力、語(yǔ)言交流能力等。所謂特殊能力，則是指主體承擔(dān)或者完成某種專業(yè)性、專門性活動(dòng)所應(yīng)具備的特有能力。立法能力是兼具一般能力與特殊能力的能力。首先，對(duì)于所有立法者而言，立法能力屬于其從事立法工作所應(yīng)共同具有的基本能力。所謂“立法者”，就是指擁有立法權(quán)的立法主體、立法主體所屬立法機(jī)構(gòu)與立法人員。在立法實(shí)踐中，不只是立法主體存在立法能力大小強(qiáng)弱的問題，立法主體所屬立法機(jī)構(gòu)、立法人員同樣也存在立法能力大小強(qiáng)弱的問題。就立法職責(zé)的履行、良法的創(chuàng)制而言，立法主體立法能力的大小強(qiáng)弱，實(shí)際上直接取決于所屬立法機(jī)構(gòu)、立法人員立法能力的大小強(qiáng)弱。其次，相對(duì)于非立法者而言，立法能力當(dāng)然屬于立法者從事立法工作應(yīng)具備的特殊能力。它是立法者依法行使立法權(quán)、創(chuàng)制具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件所必備的專業(yè)性、技術(shù)性、實(shí)踐性的特殊能力。其作為一種特殊能力主要是經(jīng)過后天的有目的的培育、建設(shè)并在立法實(shí)踐過程中逐漸形成和發(fā)展起來的，具有可挖掘、可培育、可提升的特性。立法能力作為一種特殊能力，意味著立法工作同其他法律工作一樣具有高度的職業(yè)化、專門化特性，對(duì)立法人員也應(yīng)進(jìn)行職業(yè)化選任和管理。

2.立法能力是立法者自身立法條件的綜合。所謂自身立法條件，是相對(duì)于外部性條件而言的概念，就是指特定立法者所具有的影響立法工作質(zhì)量與效率的內(nèi)在因素，是立法者自身的立法知識(shí)、技能、態(tài)度、觀念、個(gè)性特點(diǎn)等主觀條件的綜合，是立法者對(duì)立法及其現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)能力與實(shí)踐能力的有機(jī)統(tǒng)一。立法能力的這一特性決定，立法主體要把健全立法機(jī)構(gòu)、選任數(shù)量質(zhì)量與立法工作繁簡(jiǎn)程度相適應(yīng)的專職立法人員作為立法能力建設(shè)的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作來抓，在立法工作中盡量避免立法主體的主導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性、參與性明顯不足的“外包”式委托立法模式，避免過度依賴外聘立法顧問從事立法工作的情況。

3.立法能力是立法者勝任立法工作的能力。立法能力實(shí)際就是一種工作能力，一種對(duì)立法這種專門性工作的勝任能力。立法者是否具備立法能力，最基本的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)就是其能否高質(zhì)量地完成立法任務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定立法工作目標(biāo)，并最終產(chǎn)出高質(zhì)量的立法工作成果。當(dāng)然，對(duì)于不同的立法者，衡量其立法能力的標(biāo)準(zhǔn)并不是完全相同的。例如，對(duì)于立法主體而言，衡量其立法能力大小強(qiáng)弱的關(guān)鍵就在于看其給社會(huì)所供給的立法產(chǎn)品的質(zhì)量。在通常情況下，立法主體的立法能力與其所供給的立法產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)呈正比例關(guān)系，即立法主體的立法能力越強(qiáng)，其所產(chǎn)出的立法產(chǎn)品質(zhì)量就越高。反之，立法主體的立法能力越弱，其所產(chǎn)出的立法產(chǎn)品質(zhì)量就越差。再如，對(duì)于立法人員而言，衡量其立法能力大小強(qiáng)弱的關(guān)鍵，就在于看他能不能高效率、高質(zhì)量地完成特定立法工作任務(wù)。由于立法工作涉及較多的工作環(huán)節(jié)，且不同工作環(huán)節(jié)的具體工作目標(biāo)和任務(wù)不盡相同，對(duì)立法人員的能力要求相應(yīng)也會(huì)有所不同，立法主體應(yīng)在立法人員立法能力培育和建設(shè)方面增強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)效性，重視立法工作技能的培訓(xùn)。

4.立法能力是一種外顯的、可評(píng)價(jià)的能力。由于立法能力是立法者的各種主觀條件、因素共同有機(jī)作用所呈現(xiàn)出的一種人格特性，是特定立法者在立法實(shí)踐中所展現(xiàn)出來的一種專業(yè)素質(zhì)、才能、本領(lǐng)，因而其具有外顯性，是可以被人們通過立法主體及其立法機(jī)構(gòu)、立法人員的言行、立法工作成效等直接感知并進(jìn)行評(píng)價(jià)的能力。

5.立法能力是國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化不可或缺的重要組成部分。在全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的時(shí)代背景下，國(guó)家治理能力的核心就是法治能力，而法治能力的核心就是立法能力。因?yàn)?，“法律是治?guó)之重器，良法是善治之前提”，國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程實(shí)際上就是以高品質(zhì)立法為引領(lǐng)而實(shí)現(xiàn)良法善治的過程[12]，如果行使立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)立法能力低下就不可能構(gòu)建起完善的作為國(guó)家治理體系骨干支架的法治體系，就不可能形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的法治能力。因此，立法能力及其現(xiàn)代化既是國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，又是其重要依托和衡量標(biāo)準(zhǔn)。所謂立法能力現(xiàn)代化，簡(jiǎn)言之就是具有先進(jìn)性、現(xiàn)代性的立法能力，即立法主體所具有的與創(chuàng)制符合法治現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的高品質(zhì)立法相適應(yīng)的主觀條件和穩(wěn)定的個(gè)性特征。

二、立法能力的構(gòu)成要素

(一)立法能力要素概念的廓清

所謂立法能力要素，亦稱“立法能力因素”，是指構(gòu)成立法能力的基本成分或內(nèi)在因素。關(guān)于立法能力要素，雖然相關(guān)論著鮮見理論闡釋，但在類似于構(gòu)成要素或者實(shí)質(zhì)上就是在構(gòu)成要素意義上述及立法能力內(nèi)容、要求者卻不乏其例。例如，有論著認(rèn)為立法能力包括“立法主體組織配置、人才配置、立法立項(xiàng)、立法起草、立法評(píng)估、立法監(jiān)督、立法經(jīng)費(fèi)保障等多個(gè)方面”[6]112；有論著將影響和制約立法能力的因素歸結(jié)為了立法理論、立法者素質(zhì)、立法的物質(zhì)條件與立法機(jī)制四個(gè)方面[13]；有論著認(rèn)為立法能力包括立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法主體、立法手段等多方面的因素[14]。此外，還有論著還實(shí)際上把認(rèn)識(shí)、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、機(jī)制等視為了立法能力的要素[3]39。透過這些觀點(diǎn)，并不難窺見學(xué)界在立法能力要素的認(rèn)知與歸結(jié)方面雖有了一些積極的思考與闡述，但其成熟度還有所不足。其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是觀點(diǎn)雜陳、莫衷一是，尚未形成基本的研究共識(shí)；二是普遍存在將立法能力要素與立法條件相混同的情形。究其成因，顯然與學(xué)界對(duì)立法能力概念及其本質(zhì)屬性、一般特征的理論認(rèn)知不清晰、不到位有關(guān)。

其實(shí)，立法能力及其要素與立法條件、影響立法能力的因素雖有十分緊密的內(nèi)在聯(lián)系，但絕非同一概念。立法能力的本質(zhì)屬性所決定，其構(gòu)成要素通常應(yīng)具有鮮明的主觀性以及與立法者的自然性狀不可分離的特性，理應(yīng)僅限于那些能夠直接反映立法者的自然物理性狀(如立法主體的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、人員、工作機(jī)制以及立法資格、權(quán)限等；立法工作者的生理、心理健康狀況等)與主觀意志性狀(觀念、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、意志力等)并直接決定或者影響制約立法能力強(qiáng)弱的內(nèi)在因素，而不應(yīng)包括那些不以立法者的主觀意志為轉(zhuǎn)移的諸如立法體制、立法政策、立法人員編制、政治環(huán)境、社會(huì)公眾法律意識(shí)、自然地理環(huán)境等對(duì)立法能力與立法工作產(chǎn)生影響的外部性條件，以及為立法者開展立法工作所必須的外在物質(zhì)條件(包括辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備、經(jīng)費(fèi)保障等)。而所謂立法條件，則是指能夠影響立法工作及其質(zhì)效的全部影響因子，它既包括立法者自身的主觀條件，也包括不以立法者意志為轉(zhuǎn)移的或者具有外部性的客觀條件。因此，立法條件與立法能力及其要素之間具有邏輯上的屬種關(guān)系、包含與被包含關(guān)系，立法能力及其要素是內(nèi)因，是具有決定性的立法條件，離開了立法能力的立法條件就無從談起。但立法條件并不僅限于立法能力及其要素，還包括從立法者外部對(duì)立法工作及其質(zhì)效等形成直接和間接影響的客觀條件、客觀環(huán)境等。對(duì)于創(chuàng)制良法而言，立法能力建設(shè)、立法能力要素優(yōu)化通常屬于立法者主要是立法主體自身的工作任務(wù)與責(zé)任，是具有基礎(chǔ)性甚至終極意義上的決定性的條件，是立法者可以充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性、創(chuàng)造性的重要方面。但如果僅依賴立法者自身的主觀能動(dòng)性，而缺乏外部性的優(yōu)良立法條件或者環(huán)境的保障，往往也難以切實(shí)實(shí)現(xiàn)良法創(chuàng)制等立法工作目標(biāo)。立法者要優(yōu)質(zhì)完成立法工作，創(chuàng)制出為社會(huì)所需要的良法，還有賴于相關(guān)的其他黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)各方各負(fù)其責(zé)、各盡其能、廣泛參與立法工作，并為立法工作提供必要的支持、營(yíng)造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境。簡(jiǎn)言之，要?jiǎng)?chuàng)制出高品質(zhì)的立法產(chǎn)品，既需要加強(qiáng)立法者的立法能力建設(shè)，也需要加強(qiáng)社會(huì)相關(guān)各方的立法保障能力建設(shè)。因此，理清立法能力與立法條件的相互關(guān)系，有助于合理劃分、配置立法者尤其是立法主體與其他相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在立法工作中的義務(wù)與責(zé)任，形成內(nèi)因與外因相結(jié)合、內(nèi)生動(dòng)力與外生動(dòng)力相協(xié)同的良法創(chuàng)制合力。

(二)立法能力要素的理論歸結(jié)

根據(jù)本文對(duì)立法能力及其要素的理論認(rèn)知和界定，參考相關(guān)論著對(duì)能力要素以及立法能力建設(shè)內(nèi)容等所作的論述，結(jié)合立法工作及其對(duì)立法能力需求的實(shí)際，可將適用于所有立法者的一般立法能力要素歸結(jié)為立法職權(quán)、立法知識(shí)、立法意識(shí)、立法經(jīng)驗(yàn)四個(gè)方面。關(guān)于立法能力的這四個(gè)要素，同時(shí)還既是立法主體、立法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)立法能力建設(shè)的主要路徑依賴，又是評(píng)估特定立法者立法能力大小強(qiáng)弱的基本標(biāo)準(zhǔn)。

1.立法職權(quán)。所謂立法職權(quán)，在此是對(duì)立法者依法享有的立法權(quán)限職能與立法工作職權(quán)的概稱。其對(duì)于立法主體而言，就是指法律賦予它的立法事權(quán)范圍，即立法主體可以針對(duì)哪些事項(xiàng)，在多大的權(quán)力限度之內(nèi)進(jìn)行立法的職責(zé)權(quán)限；對(duì)于立法主體所屬立法機(jī)構(gòu)與立法人員而言，則是指其行使立法職權(quán)或者開展立法工作的職責(zé)權(quán)限范圍。對(duì)于立法者來說，如果不享有相應(yīng)的立法職權(quán)，就不可能具有立法者資格，也就因之不可能具備立法能力。因此，立法職權(quán)是立法能力的基礎(chǔ)性、前提性的構(gòu)成要素。因立法主體及其立法職權(quán)，《立法法》有專門的規(guī)定，且已屬公知性知識(shí)，故在下面僅對(duì)其他立法者及其立法職權(quán)做以簡(jiǎn)要論述。

(1)關(guān)于立法機(jī)構(gòu)及其職權(quán)?！傲⒎C(jī)構(gòu)”一詞在相關(guān)論著中的運(yùn)用較為復(fù)雜。最常見也是最主要的用法有以下四種：一是指擁有立法權(quán)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或者代議機(jī)關(guān)[15]。在我國(guó)僅指享有法律制定權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)。二是指擁有立法權(quán)的中央與地方權(quán)力機(jī)關(guān)或者代議機(jī)關(guān)。在我國(guó)就是指擁有法律、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例立法權(quán)的國(guó)家和地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)[16]。三是泛指享有廣義立法權(quán)的全部國(guó)家機(jī)關(guān)。在我國(guó)就是指有權(quán)制定從法律到行政規(guī)章的所有法律淵源的權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)[17]。四是在研究地方立法能力問題的文章中多指地方立法主體所屬的從事或者主要從事立法工作的法制機(jī)構(gòu)，包括享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)所設(shè)立的法制委員會(huì)等享有部分立法職能的權(quán)力機(jī)構(gòu)、法制工作委員會(huì)等立法工作機(jī)構(gòu)，以及擁有規(guī)章立法權(quán)的地方人民政府所設(shè)立的法制工作機(jī)構(gòu)等。本文所稱立法機(jī)構(gòu)是從第四種用意上而言的。

在立法能力的研究視域之內(nèi)，立法機(jī)構(gòu)既是立法主體立法能力的構(gòu)成要素，又是立法能力的承載者或主體。一方面，相對(duì)于其所在的立法主體而言，立法機(jī)構(gòu)是立法主體有效行使立法權(quán)的組織要素與保障，是立法主體立法能力的構(gòu)成要素，是立法主體立法能力生成、提升、加強(qiáng)的前提條件。如果沒有健全的立法機(jī)構(gòu)，立法主體就不可能具備履行立法權(quán)責(zé)、創(chuàng)制良法的能力。所謂健全的立法機(jī)構(gòu)，就是要求立法主體所設(shè)立的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)具備要素齊備、繁簡(jiǎn)得當(dāng)、權(quán)責(zé)清晰、分工明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、統(tǒng)一高效的基本組織特性，符合合法化、科學(xué)化、制度化的要求[18]，能夠充分滿足、勝任立法主體創(chuàng)制高質(zhì)量立法產(chǎn)品的實(shí)際需要。另一方面，就立法機(jī)構(gòu)自身而言，又屬于依法享有一定立法或者立法工作職權(quán)并應(yīng)具有相應(yīng)立法能力的機(jī)構(gòu)。立法職權(quán)同樣是其成為立法機(jī)構(gòu)、成為立法者的基礎(chǔ)性、前提性條件，如果沒有這種立法職權(quán)，其立法能力也就無從談起。

立法機(jī)構(gòu)的立法職權(quán)，因其性質(zhì)、任務(wù)的不同而相應(yīng)有所不同。例如，對(duì)于地方有立法權(quán)的人大設(shè)立的相關(guān)專門委員會(huì)而言，可因其享有對(duì)地方性法規(guī)的部分審議權(quán)或者統(tǒng)一審議權(quán)而成為享有一定立法職能的立法機(jī)構(gòu)。其立法能力因取得這種立法權(quán)限而生發(fā)，并因?qū)Φ胤叫苑ㄒ?guī)草案以及其他屬于其審議職權(quán)之內(nèi)的立法事項(xiàng)的審議質(zhì)量好壞而論高下。對(duì)于地方有立法權(quán)的人大常委會(huì)所設(shè)立的法制工作機(jī)構(gòu)而言，可因其享有擬定立法計(jì)劃草案、擬定法規(guī)草案、組織論證修改法規(guī)草案、組織開展立法調(diào)研和立法評(píng)估等立法工作職責(zé)權(quán)限而成為立法機(jī)構(gòu)。其立法能力因享有立法工作職權(quán)而生發(fā)，并因立法工作質(zhì)效好壞而論高下。

(2)關(guān)于立法人員及其職權(quán)。關(guān)于立法人員，有論著認(rèn)為狹義上是指在立法主體直接從事立法工作的內(nèi)部工作人員，在廣義上是指一切實(shí)際參與或者影響立法活動(dòng)的人員[19]。本文認(rèn)為，作為立法能力構(gòu)成要素的立法人員，應(yīng)限于構(gòu)成立法主體組織要素的立法人員，而不應(yīng)包括立法主體所聘請(qǐng)或者邀請(qǐng)參與立法工作的立法顧問、專家學(xué)者、公民代表等外部性人員。同時(shí)，若僅將立法人員限定為立法主體中“從事立法工作的內(nèi)部工作人員”，顯然也有失妥切。以我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法為例，人大代表、常委會(huì)委員是作為立法主體的人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)的組成人員，是直接行使立法權(quán)的人員，是典型的立法人員，并不應(yīng)將其排除在立法人員之外。因此，本文所稱立法人員是指在立法主體中依法擁有并行使特定立法權(quán)能，以及從事日常立法工作的人員。據(jù)此，可將立法主體的立法人員劃分為擁有立法權(quán)能的人員與立法工作人員兩類。

所謂擁有立法權(quán)能的立法人員，是指那些依法享有對(duì)特定立法事項(xiàng)的審議表決等立法權(quán)限的立法人員，例如設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)委員就享有對(duì)地方性法規(guī)的審議表決權(quán)，法制委員會(huì)委員就享有對(duì)地方性法規(guī)草案及其修改意見建議的審議表決權(quán)。所謂立法工作人員，則是指在立法工作機(jī)構(gòu)中從事特定立法工作，擁有相應(yīng)立法工作職責(zé)權(quán)限的人員。立法人員既是立法主體、立法機(jī)構(gòu)立法能力的構(gòu)成要素，同時(shí)又因享有相應(yīng)的立法職責(zé)權(quán)限而成為可被評(píng)價(jià)立法能力的立法者。當(dāng)然，因立法人員實(shí)際享有的立法職權(quán)等的不同，他們的立法能力及其評(píng)價(jià)內(nèi)容、重點(diǎn)也會(huì)相應(yīng)有所不同。例如，對(duì)于擁有立法權(quán)能的立法人員而言，其立法能力就主要表現(xiàn)為立法審議能力；對(duì)于立法工作人員而言，其立法能力則主要表現(xiàn)為立法工作能力。

人員在任何組織體中都是具有決定性的要素，是任何組織內(nèi)部控制的必要因素。立法人員構(gòu)成了一切立法活動(dòng)中的主體因素[20]，立法主體的立法活動(dòng)具體體現(xiàn)為了由立法人員依照法定程序所實(shí)施的立法決策、規(guī)劃、調(diào)研、起草、論證、評(píng)估、審議、協(xié)調(diào)、表決、發(fā)布等一系列活動(dòng)。因此，立法人員是立法主體及其立法機(jī)構(gòu)的立法能力及其生成、提升的核心要素，是影響立法質(zhì)效的關(guān)鍵所在，立法主體及其他有關(guān)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立法人員及其隊(duì)伍建設(shè)作為提升立法能力、切實(shí)保障立法質(zhì)效的重點(diǎn)工作來抓。在擁有立法權(quán)能的立法人員的立法能力建設(shè)方面，除應(yīng)加強(qiáng)立法知識(shí)培訓(xùn)、立法理念培育、立法實(shí)踐訓(xùn)練之外，應(yīng)著力優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，適度增加具有法律專業(yè)背景和立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員數(shù)量。在立法工作人員及其隊(duì)伍建設(shè)方面，既要重視“量”的合理滿足，配備與立法工作繁簡(jiǎn)程度相適應(yīng)的一定數(shù)量的立法工作人員，更要重視對(duì)其“質(zhì)”的甄別、把關(guān)與塑造，力求使所配備的立法工作人員具備或者經(jīng)過較短時(shí)間的努力可以具備勝任各種立法工作的政治素質(zhì)、學(xué)識(shí)素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、能力素質(zhì)、品行素質(zhì)[21]。

2.立法知識(shí)。所謂立法知識(shí)，就是立法者所獲取、儲(chǔ)備、掌握并能夠運(yùn)用到立法工作者中的各種相關(guān)智力成果。其大致可以劃分為以下兩類：一是理論性知識(shí)，即為從事立法工作所需要且具有基礎(chǔ)性、綜合性、原理性、一般性的文化知識(shí)，包括法學(xué)學(xué)科知識(shí)與其他相關(guān)學(xué)科的知識(shí)。法學(xué)學(xué)科知識(shí)主要包括與立法密切相關(guān)的理論法學(xué)、部門法學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)，以及黨和國(guó)家關(guān)于立法及其工作的政策性知識(shí)等。其他相關(guān)學(xué)科知識(shí)，則是指創(chuàng)制立法文件一般應(yīng)具備的或者在創(chuàng)制特定立法文件中應(yīng)具備的諸如語(yǔ)言修辭學(xué)、邏輯學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)等其他相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí)。理論性知識(shí)是立法者的基本知識(shí)修養(yǎng)，是生成立法理念、形成立法能力的知識(shí)基礎(chǔ)與前提。二是應(yīng)用性知識(shí)，即為從事立法工作所需要且具有技術(shù)性、經(jīng)驗(yàn)性、應(yīng)用性的專業(yè)或者專門知識(shí)。其主要表現(xiàn)為立法技術(shù)。

關(guān)于究竟何者為立法技術(shù)，相關(guān)論著對(duì)其有諸如“技術(shù)規(guī)則說”[22]“方法和操作技巧說”[23]“方法與技能說”[24]以及“法的表達(dá)技術(shù)說”等不盡相同的理解和認(rèn)識(shí)。本文認(rèn)為立法技術(shù)作為可表現(xiàn)為一定技術(shù)規(guī)則、技術(shù)范式的實(shí)用立法方法和操作技巧，不應(yīng)僅限于對(duì)立法內(nèi)容和形式的科學(xué)設(shè)計(jì)與表達(dá)，還應(yīng)包括人們?cè)陂L(zhǎng)期立法實(shí)踐過程中所積累的、充分反映不同立法工作規(guī)律的具體工作方法、操作技巧或技能等。據(jù)此，可將立法技術(shù)大致劃分為立法行為技術(shù)與立法表達(dá)技術(shù)兩類。所謂立法行為技術(shù)，是指實(shí)施立法準(zhǔn)備、立法規(guī)劃、立法調(diào)研、立法提案、立法論證、立法協(xié)商、立法審議、立法評(píng)估等特定立法活動(dòng)中的實(shí)用方法、操作技巧。所謂立法表達(dá)技術(shù)，則是指科學(xué)設(shè)計(jì)、起草立法文本以及在立法文本中具體設(shè)定、表達(dá)法的構(gòu)成要素等方面的技術(shù)。立法技術(shù)作為立法知識(shí)的重要組成部分，對(duì)于立法者立法能力的養(yǎng)成，以及其能否真正履行好工作職責(zé)、創(chuàng)制出良法具有至關(guān)重要的影響。如果立法者沒有掌握嫻熟、高超的立法技術(shù)，沒有實(shí)際運(yùn)用立法技術(shù)的能力，要?jiǎng)?chuàng)制出科學(xué)、合理、規(guī)范、精準(zhǔn)的立法幾無可能。因此，加強(qiáng)立法能力建設(shè)必須既要重視對(duì)立法者的理論性知識(shí)傳授，更要特別重視立法技術(shù)知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。

3.立法理念。“法律是按照其意義必須服務(wù)于法律理念之物”[25]，因而立法者的立法理念是立法能力極其重要的構(gòu)成要素。關(guān)于立法理念一詞，通常被人們?cè)诹⒎ǖ睦硇哉J(rèn)識(shí)、立法價(jià)值觀、立法終極目標(biāo)及其追求等意義上定義和使用。例如，有學(xué)者認(rèn)為立法理念是“立法者在立法創(chuàng)立過程中對(duì)法律的內(nèi)在本質(zhì)、價(jià)值以及其運(yùn)行規(guī)律形成的理性認(rèn)識(shí)”[26]，是“法律制定及運(yùn)用之最高原理”[27]，它“包含了人們關(guān)于立法的認(rèn)識(shí)、思想、價(jià)值觀、信念、意識(shí)、理論、理性、理想、理智，又涵蓋了上述思維產(chǎn)品的表現(xiàn)物，如立法目的、目標(biāo)、宗旨、原則、規(guī)范、追求等”[28]。由此可知，立法理念是立法能力的認(rèn)識(shí)論要素，是升華了的立法觀念、立法意識(shí)，是人們對(duì)立法及其活動(dòng)的屬性、規(guī)律、價(jià)值取向等的深層次的理性認(rèn)識(shí)，而非感性認(rèn)識(shí)層面的普通法律情感、法律心理與法律認(rèn)知。

立法理念可謂立法之靈魂，是直接影響甚至在一定程度上決定立法目標(biāo)、方向、風(fēng)格與質(zhì)量的重要因子，是立法者能不能創(chuàng)制出良法的關(guān)鍵性甚至有時(shí)是決定性的因素。在通常情況下，立法理念的健全程度與立法能力的強(qiáng)弱呈正比例關(guān)系，即立法者的立法理念越健全、越先進(jìn)，其立法能力就越強(qiáng)，所創(chuàng)制的法律規(guī)范制度的質(zhì)量就越高。反之，如果立法者沒有樹立起具有科學(xué)性、正當(dāng)性、全局性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、先進(jìn)性等特性的立法理念，就不可能有較強(qiáng)的立法能力，就難以做好立法工作，創(chuàng)制出好的法律。因此，要加強(qiáng)立法者的立法能力，應(yīng)多措并舉著力培育其先進(jìn)的立法理念。

對(duì)于現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)樹立什么樣的立法理念，相關(guān)論著不乏論述，其中樹立科學(xué)立法、民主立法、依法立法、人本立法、客觀立法、平衡立法等理念是最具代表性的觀點(diǎn)。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的立法者除應(yīng)培育并樹立上述這些立法理念之外，還應(yīng)如有論著所言，要重點(diǎn)培育并樹立問題立法、超前立法、綠色立法、控權(quán)立法、精品立法等立法理念或意識(shí)[29]。

4.立法經(jīng)驗(yàn)。所謂立法經(jīng)驗(yàn)，在此主要是在立法實(shí)踐經(jīng)歷意義上而言的，是指特定立法者實(shí)際從事立法工作或者立法活動(dòng)的經(jīng)歷，以及其對(duì)立法工作的實(shí)踐性認(rèn)知狀態(tài)。實(shí)踐是人們認(rèn)識(shí)客觀世界，提高能力和培養(yǎng)素質(zhì)的重要源泉，“無論何人要認(rèn)識(shí)什么事物，除了同那個(gè)事物接觸，即生活于(實(shí)踐于)那個(gè)事物的環(huán)境中，是沒有法子解決的”[30]。任何能力都是存在于具體的實(shí)踐活動(dòng)并在實(shí)踐活動(dòng)中形成、發(fā)展并表現(xiàn)出來的。立法活動(dòng)是為現(xiàn)實(shí)社會(huì)創(chuàng)制法律規(guī)則的活動(dòng)，是為各類社會(huì)主體配置權(quán)利義務(wù)關(guān)系與內(nèi)容的活動(dòng)，是以社會(huì)實(shí)踐為基礎(chǔ)的活動(dòng)。無論是立法知識(shí)的獲得，還是立法技術(shù)的掌握均離不開各種立法實(shí)踐活動(dòng)。因此，立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)既是構(gòu)成立法能力的要素之一，也是評(píng)價(jià)立法能力的重要指標(biāo)。在通常情況下，立法者開展或者參與立法工作的實(shí)踐機(jī)會(huì)越多、時(shí)間越長(zhǎng)、環(huán)節(jié)越多、內(nèi)容越豐富，對(duì)立法及立法工作的認(rèn)識(shí)就越全面深入，獲取的直接立法經(jīng)驗(yàn)就越豐富，立法技術(shù)就越嫻熟，立法能力就越強(qiáng)。在立法工作實(shí)踐中，加強(qiáng)立法能力建設(shè)既要重視通過培訓(xùn)、調(diào)研、學(xué)習(xí)交流等途徑獲取間接立法經(jīng)驗(yàn)，更要特別重視通過開展各種富有實(shí)效的具體立法活動(dòng)，培育立法人員的直接立法經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，以上所論立法能力要素只是針對(duì)所有立法者的立法能力而言的，是關(guān)于立法能力的一般的或者基本的構(gòu)成要素。但并不能因此而否定在這些基本要素之外，還存在與特定立法者的自然屬性等相適應(yīng)的特殊的立法能力要素。例如，就立法主體立法能力的構(gòu)成要素而言，除了立法職權(quán)、立法知識(shí)、立法理念、立法經(jīng)驗(yàn)之外，還理應(yīng)包括諸如立法機(jī)構(gòu)、立法人員、立法機(jī)制等要素。

三、立法能力的類型劃分

對(duì)立法能力的類型化分析，是深化立法能力理論研究的基本方法和路徑，對(duì)于深入認(rèn)知立法能力的內(nèi)涵外延，把握不同類型立法能力的特性、要素及其相互作用的規(guī)律，指導(dǎo)有關(guān)立法主體富有針對(duì)性地加強(qiáng)立法能力建設(shè)等具有重要的意義和作用。因之，有論著對(duì)立法能力已經(jīng)做了一些初步的、有益的類型化分析。例如，有論著借鑒法學(xué)上關(guān)于權(quán)利能力與行為能力劃分之觀點(diǎn)，對(duì)立法能力做了權(quán)利能力與行為能力的二元化區(qū)分，認(rèn)為立法權(quán)利能力包括了立法主體資格及其所獲立法事權(quán)兩個(gè)層次，立法行為能力是立法主體通過自身的人財(cái)物等要素及實(shí)際立法行為來完成立法權(quán)和立法權(quán)利能力所賦予的立法任務(wù)的能力[4]123-130；有論著將立法能力現(xiàn)代化歸結(jié)為了科學(xué)立法能力現(xiàn)代化與民主立法能力現(xiàn)代化[7]9；有論著主張地方立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重視綜合概括能力、組織協(xié)調(diào)能力、文字表達(dá)能力和統(tǒng)一審議能力的提升[31]。本文認(rèn)為對(duì)立法能力還可依據(jù)下列不同的標(biāo)準(zhǔn)做進(jìn)一步的類型化研究。

1.組織立法能力與人員立法能力。所謂組織立法能力就是以組織或者機(jī)構(gòu)形態(tài)存在的立法者的立法能力，主要包括立法主體及其立法機(jī)構(gòu)的立法能力。組織立法能力是立法主體及其立法機(jī)構(gòu)的立法職權(quán)、立法人員、立法知識(shí)、立法理念、立法經(jīng)驗(yàn)、立法機(jī)制等要素有機(jī)構(gòu)成的立法工作能力，其核心是良法創(chuàng)制能力。人員立法能力，是立法人員勝任立法工作的能力，它的強(qiáng)弱是由立法人員本身的職權(quán)、知識(shí)、理念、品行、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及綜合素質(zhì)等諸多因素所決定的。人員立法能力是組織立法能力的基石，是組織立法能力中具有根本性、決定性的因素，它直接決定組織立法能力的強(qiáng)弱。在通常情況下，人員立法能力越強(qiáng)，組織立法能力就越強(qiáng)。反之，人員立法能力越弱，組織立法能力就相應(yīng)地弱。

2.實(shí)際立法能力與潛在立法能力。依據(jù)立法能力生成與外顯特性的不同，可將其劃分為實(shí)際立法能力與潛在立法能力。所謂實(shí)際立法能力，是指已經(jīng)具備并在具體的立法活動(dòng)中顯現(xiàn)出來的立法能力，是可以由直觀直覺而感知的立法能力。例如，通過立法人員在開展立法工作過程中所顯現(xiàn)出的立法知識(shí)、立法理念、立法行為等的狀態(tài)，就可感知到其實(shí)際立法能力的大小強(qiáng)弱。所謂潛在立法能力，則是指為立法者自身所蘊(yùn)含的尚未被開發(fā)、挖掘、培育的立法能力或者能力傾向。例如，經(jīng)過正式的立法專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)力量配備、完善立法機(jī)制等途徑可以生成或提升的立法主體的立法能力就屬于潛在立法能力?！皩?shí)際能力和潛在能力是不可分割的。潛在能力是實(shí)際能力形成的基礎(chǔ)，實(shí)際能力是潛在能力的展現(xiàn)。”[32]因此，在立法者的立法能力建設(shè)方面，必須既要重視對(duì)其實(shí)際立法能力的綜合有效運(yùn)用，更要重視對(duì)其潛在立法能力的開發(fā)挖掘，從而不斷促進(jìn)和升華實(shí)際立法能力。

3.立法認(rèn)識(shí)能力、立法權(quán)利能力與立法行為能力。就針對(duì)立法工作而言，將立法能力劃分為立法權(quán)利能力與立法行為能力并不太周延，理應(yīng)將立法認(rèn)識(shí)能力同時(shí)作為該分類的子項(xiàng)。主要理由在于：從法理學(xué)論著對(duì)權(quán)利能力、行為能力的界定到相關(guān)論著關(guān)于立法權(quán)利能力與行為能力的闡釋，立法權(quán)利能力通常是針對(duì)立法權(quán)與立法主體資格的有無而言的，立法行為能力主要是針對(duì)立法的實(shí)際操作能力或者行動(dòng)力而言的，屬于與認(rèn)識(shí)能力相對(duì)應(yīng)的實(shí)踐能力、操作能力的范疇[33]，無論是立法權(quán)利能力還是立法行為能力均在邏輯上難以包容立法認(rèn)識(shí)能力。但立法認(rèn)識(shí)能力，恰恰是做好立法工作、創(chuàng)制良法不可或缺的重要能力。因?yàn)?，立法行為在本質(zhì)上是立法者自覺的、有目的的活動(dòng)，是受立法認(rèn)識(shí)的引導(dǎo)和限定的，如果立法者缺乏必要的立法知識(shí)，沒有樹立起科學(xué)的立法理念，缺乏起碼的立法認(rèn)識(shí)能力，就不可能履行好立法工作職責(zé)。所謂立法認(rèn)識(shí)能力，就是立法者正確理解、認(rèn)識(shí)、把握立法權(quán)及立法活動(dòng)的特性、機(jī)理、規(guī)律等的能力，是創(chuàng)制優(yōu)良立法產(chǎn)品最重要的心理基礎(chǔ)與條件。它主要由立法所需相關(guān)知識(shí)的獲取能力(包括學(xué)習(xí)研究能力、知識(shí)更新能力、知識(shí)再現(xiàn)能力等)與立法所需相關(guān)思維能力(例如法律思維能力、邏輯思維能力等)構(gòu)成，以立法知識(shí)、意識(shí)、理念等為主要表現(xiàn)要素。立法認(rèn)識(shí)能力主要通過學(xué)習(xí)、實(shí)踐等途徑生成和提升。

除了以上基本分類之外，還可依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)立法能力做其他類型劃分。例如，以立法活動(dòng)的進(jìn)程、階段性目標(biāo)任務(wù)等對(duì)立法能力需求之不同，可將其劃分為立法決策能力、立法規(guī)劃能力、立法起草能力、立法評(píng)估能力、立法審議能力、立法備案審查能力、立法協(xié)調(diào)能力、立法調(diào)研能力等；以國(guó)家對(duì)立法的基本質(zhì)量要求為根據(jù)，可將其劃分為科學(xué)立法能力、民主立法能力、依法立法能力、精細(xì)立法能力等。