參與式預算：價值審視與可行性邊界

楊肅昌 何 眉

(蘭州大學 經濟學院，蘭州 730000)

提要： 參與式預算是我國實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐。自參與式預算作為一種探索性表達伊始，形式各異的參與式預算實踐便在中國大地上生根生長，取得顯著成效并不斷發(fā)展。參與式預算在我國尚處于初級階段，其所蘊含的政治經濟價值未能有效釋放和凸顯，以致社會各界對參與式預算的存在價值及可行性邊界的認識存有偏倚，影響了參與式預算的實踐效果和持續(xù)深入。文章從社會價值、民主價值和當代價值三個維度重新審視了參與式預算的存在價值，并在此基礎上延伸性討論了參與式預算的可行性邊界，以期為參與式預算在我國獲得進一步發(fā)展找尋路徑。

一、引 言

參與式預算是我國實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐?？v觀參與式預算的發(fā)展歷程，1989年由巴西的阿雷格里市首次推行，旨在將被政策制定排斥在外的社會群體納入預算制定中來，試圖改變公共資源長期被中上階層占用的不平等現(xiàn)象，幫助弱勢群體獲得更多的社會資源。巴西這種以參與預算分配的方式維護公民基本權利的做法得到了聯(lián)合國及世界銀行等國際組織的認可和支持，一些歐美、亞非國家也紛紛效仿，參與式預算呈蓬勃發(fā)展之勢。2005年，浙江省溫嶺市將已經在當?shù)亻_展較為成熟的民主懇談制度與基層的人民代表大會制度相融合，讓公民參與到預算的編制、審查、監(jiān)督過程中，這是參與式預算在我國的最早實踐。從此，參與式預算開始在我國大地上生根發(fā)芽。廣東、黑龍江、江蘇等地先后開展參與式預算實踐，并根據區(qū)域特點對公民的參與方式與組織模式進行動態(tài)調整。參與式預算將原本封閉的預算世界開放給公眾，讓公民能夠通過懇談、協(xié)商、投票等方式參與預算的實際編制過程中，并對預算資金的使用和項目進展進行審查、跟蹤和監(jiān)督，提高了公共財政資金的透明度和公眾的滿意度，開拓了基層民主和預算民主的發(fā)展新空間，體現(xiàn)了參與式預算“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的優(yōu)勢及特點。

梳理現(xiàn)有關于我國參與式預算的文獻可以發(fā)現(xiàn)，學者對參與式預算的研究集中在具體內容和實踐模式兩個方面，主要探討了參與式預算的不同運作模式，以及在各地的實踐中取得的經驗及成效，尤其凸顯了參與式預算在提高資源配置效率、開拓基層民主和提高預算透明度等方面的特殊功能。亦有學者將研究靶向于參與式預算運行過程中面臨的問題和挑戰(zhàn)。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對于參與式預算的基本內容、實踐模式及面臨的挑戰(zhàn)做了較為細致的剖析，然而，已有文獻在最為基礎的一些理論命題方面尚未達成統(tǒng)一認識，即參與式預算的存在價值和意義何在？參與式預算的可行性邊界何在？如何延伸這一邊界？針對上述問題，本文從社會價值、民主價值和當代價值三重視閾出發(fā)審視參與式預算的存在價值，并從地方政府財力水平、公民參與能力邊界、制度層級邊界、地方政府主要負責人權力邊界等角度探討參與式預算的可行性邊界，以期為參與式預算在我國的進一步發(fā)展探明方向。

二、對參與式預算價值的兩派爭論

作為一種治理創(chuàng)新實踐，近年來，參與式預算引起了學界的高度關注和熱烈討論，但其在我國尚處于初級發(fā)展階段，所蘊含的政治經濟社會價值未能有效釋放和凸顯，社會各界對參與式預算的存在價值及可行性邊界的認識仍存有爭論。部分學者對我國參與式預算實踐的價值給予了高度評價，認為其價值主要體現(xiàn)在三個方面：國家治理現(xiàn)代化、民主建設、公共財政建設。一些學者認為參與式預算無疑是一種立足國情又富有探索精神的實踐，是我國基層治理的創(chuàng)新和努力方向。作為參與式預算在我國的最早嘗試，溫嶺的參與式預算實踐重構了公共預算的邏輯，實現(xiàn)了對政府權力的制衡和政治生態(tài)環(huán)境的重構[1]，是“協(xié)商民主”的典型案例，是實現(xiàn)公民參與公共事務治理的有效途徑。溫嶺的參與式預算試驗形成了公民意愿表達與政府公信力提升的雙贏局面，能夠有效培育公民的自主治理能力[2]。更進一步地，參與式預算實踐將中國基層治理過程中的封閉式治理轉變?yōu)殚_放式治理[3]，使國家能夠民主地分配公共資源、創(chuàng)造財富并實現(xiàn)善治，以此為基礎增強地方政府的稅收能力，提升財政資金使用效益[4]。一些學者從民主建設的角度開展研究，認為參與式預算是具有中國特色的基層民主參與實驗，是我國走得最遠的基層民主改革。首先，參與式預算實踐通過公民和公共權威的對話溝通，促使參與者真實表達各自的偏好，理解并尊重他人的意圖和想法，并最終達成一致；其次，破解了我國基層民主建設中“投完票就走人”的困境，激發(fā)了公民的參與熱情，提高了參與能力，有力推動了基層民主發(fā)展；再次，參與式預算將民主決策嵌入了預算編制過程，拓展了民主的渠道，深化了民主的內涵，推動了公共財政資源的優(yōu)化配置，是推動實現(xiàn)財政民主、推進社會主義民主的重要路徑。一些學者研究發(fā)現(xiàn)，參與式預算在公共財政建設方面有著重要意義。申建林、譚詩贊從財政監(jiān)督的角度開展研究，發(fā)現(xiàn)參與式預算可以約束政府的行政行為，防止或減少財政資金投向的隨意性，能夠有效削減行政支出，控制政府債務[5]。趙早早通過對溫嶺市、焦作市、無錫市參與式預算案例的分析，發(fā)現(xiàn)參與式預算是提高財政預算透明度的有力舉措[6]。從預算編制角度看，參與式預算的實行需要財政部門提供翔實的預決算信息，財政部門相應地提高對預算單位預算編制的要求，促使預算成為更加專業(yè)、細致、清晰的高質量預算。

盡管如此，仍有諸多學者對參與式預算的價值和意義存有質疑，并從不同角度出發(fā)尋求佐證，主要聚焦于對參與式預算的有效性、實踐條件兩個方面的探討。就參與式預算的有效性而言，朱圣明認為，參與式預算的象征意義大于實際效果[7]，因為參與式預算要求成熟理性的公民，如果無法滿足這個條件，那么參與不一定會促進預算的公平和效率。羅文劍、呂華認為，政府是一個獨立的利益主體，因此它可能傾向于保護或隱瞞一部分的財政信息，或者縮小參與項目范圍，以達到規(guī)避監(jiān)督風險的目的，使得參與的實際效果受到限制[8]。龍?zhí)?、伍勛亮指出，開展參與式預算實踐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在經濟較為發(fā)達的地區(qū)，居民受教育程度較高，但我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)的居民受教育程度不高，已有的參與式預算實踐只有示范意義，并無效仿可能[9]。馬蔡琛、李紅梅認為，參與式預算的中國實踐主要源于個別地方領導的支持和一些學者的推動，這種起源具有較大的偶然性，如果出現(xiàn)領導調動調整，可能會“人亡政息”[10]。就參與式預算的實踐條件而言，張慶才提出，參與式預算的開展需要滿足兩個條件：一是政府主要領導和其他決策者推進政治改革的意志；二是明晰的、有效的規(guī)則[11]。張緊跟認為，參與式預算的開展需要具備一些要件：公民社會行動者要能全面深入地理解規(guī)則，并具備討論和批評地方政府決策的能力和技巧；具有負擔參與式預算開展而無需依附于地方財政的能力；吸納大量人員并且能夠組織有效集體行動的能力[4]，目前這些條件并不滿足。此外，我國雖已開展了不少參與式預算實踐，但這種實踐并未被納入正式制度規(guī)范中，缺乏制度保障，穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差[12]。從已開展的實踐來看，村干部、企業(yè)領導者群體文化水平較高，普遍更加關心公共事務，他們是主要參與者，而占人口大多數(shù)的村民和社區(qū)居民并沒有參與和政府的對話討論中，這種參與并沒有體現(xiàn)出參與式預算的實質，意義是非常有限的[13]。

上述研究成果為本文的順利開展奠定了良好的理論基礎，有助于厘清當前學界關于參與式預算的爭論方向，有益于明晰參與式預算的運行邊界和下一步的努力方向。參與式預算在實踐中體現(xiàn)了其優(yōu)越性，但運行過程中存在的一些問題也在逐步凸顯，關于其存在意義及價值的問題引發(fā)了社會各界的高度關注和熱烈討論。當前，我國正處于全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動經濟社會高質量發(fā)展的關鍵期，對參與式預算實踐價值的進一步探討和厘清，可為后來者提供更為細致的研究方向和理論參考，同時也可為下一步治理模式的創(chuàng)新提供支撐和借鑒。那么，參與式預算的價值在哪里? 是否能在一段較長的時期內存在? 今后將如何發(fā)展? 這是本文重點討論的問題。

三、參與式預算的價值審視

(一)社會價值

1.開啟了中國基層公共預算改革的先河

公共預算是“用眾人之財，辦眾人之事”，眾人之事就應讓眾人知曉、由眾人議定、受眾人監(jiān)督[14]。但是長期以來，人民代表大會對政府預算的審議和監(jiān)督權力受制于有限的預算審議時間，缺少科學的程序和方法，對于政府預算幾乎只能“被動批準”而無法提供有效的審議，也無從實現(xiàn)有效的過程監(jiān)督。預算實際上成了政府職能部門內部的“政府預算”，而不是真正意義上的現(xiàn)代“公共預算”[15]。參與式預算將普通公民納入全部或部分項目資金分配的討論中，并對財政資金的使用進行審議與監(jiān)督，使財政資金更好地滿足公眾需求，促使預算更加民主、公平和公開。如溫嶺新河鎮(zhèn)參與式預算模式通過細化預算，人大代表質詢、審議與修改預算草案，人大代表團審核預算，設置財經小組等一系列舉措，確保了人大可以充分行使對重大事項的監(jiān)督權，在推動人大職能作用的充分發(fā)揮中起到了特殊作用。通過一系列創(chuàng)新和變革，提高了預算的透明度和參與性，樹立了對公民利益至關重要的一切都該讓公民知曉并參與的思想。因此，參與式預算改革不僅僅是當?shù)鼗鶎诱A算本身的改革，它在為我國基層公共預算改革探路，并為之積累經驗，是我國基層預算改革的一個新起點。

2.優(yōu)化公共預算資源的配置

公共預算要解決的一個核心問題是：把資金配置給項目A還是項目B？這一問題的本質是預算的優(yōu)化配置[16]。正如著名預算專家艾倫·希克 (Allen Schick)所定義的：“預算能力必須包括的一個基本內容是，在每個時期都能夠將稀缺的財政資源配置到公民最希望解決的問題上”。隨著改革開放40多年來經濟體制的不斷完善和社會結構的轉型升級，社會利益結構由利益平均向多元化發(fā)展、由利益相對穩(wěn)定向多變化轉變、由利益結構的單一性向多樣性轉變，公民對生活質量、福利水平和生活環(huán)境等的要求也相應增加，希望社會提供的公共產品能夠更加豐富、充分、優(yōu)質。但目前，公共預算的制定和實施是政府資源配置的主要方式，由決策者、財政專家或政府職能部門通過公共預算進行資源分配，引入非市場機制提供公共產品及服務。這種模式產生的直接結果是公共預算的決策主體與受益主體相分離，使當前公共資源配置方式在價值高度多元甚至價值沖突的共同體中無法滿足社會的多元需求。在財政資金的分配過程中，很多資金沒有用在公眾最關心的領域，資源錯配導致使用效率低下。要實現(xiàn)公共投資的效率，首先要了解居民的最迫切需求，其次要將居民差異化和多樣性的偏好有效集結起來，其核心是居民偏好的有效表達和集中[17]。參與式預算可以有效解決這一信息不對稱問題。通過讓公民自由地表達偏好、充分的溝通與協(xié)商，將他們的偏好盡可能地統(tǒng)一起來，從而保障公共財政資源的高效率配置和實現(xiàn)“以民為本”的目的。

3.促進公民學習和培育公共精神

公共財政的本質是公民讓渡一部分私有財產歸政府管理，政府為公民提供公共服務，本質上是一種委托代理關系。作為委托人，公民有權參與預算決策，并對預算方案的制定、預算運行以及預算結果進行動態(tài)跟蹤。但是，公民普遍缺乏參與政府事務的積極性，加之財政預算自帶高“專業(yè)性”，是普通公民參與預算的一種“天然屏障”，突破這道屏障，是助力公共預算體現(xiàn)民意的關鍵選擇。盧梭認為，公民個人參與的實踐越頻繁，越有能力參與；而通過參與過程所集聚起來的實踐成效能為參與制度提供更有力的保障[18]。讓財政預算從“廟堂”走向“草莽”，唯一的路徑是不斷加強對公民參與預算的教育和實踐。參與式預算能夠吸納廣泛、直接的公民參與，讓公民在基層的參與決策中關注集體問題、產生參與興趣、獲得參與經驗、鍛煉參與能力，從而克服對政治的冷漠，形成共同的責任感。我國已開展的一些參與式預算實踐在這方面取得了很好的效果。參與式預算在促進公共學習和培養(yǎng)公共精神方面所體現(xiàn)出的價值，正如巴伯所言，對參與的體驗被參與所激勵著，民主孕育著民主[19]。

(二)民主價值

1.開拓了基層民主發(fā)展的新空間

我國是社會主義國家，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，發(fā)展基層民主是人民當家作主的有效途徑。就制度擘畫而言，城市居民自治與農村村民自治是我國基層民主制度的構筑基石。改革開放以來，隨著地方政府的財政收入不斷提高，納稅人公共需求的日益多元化和民主權利意識與日俱增，使得當前基層民主的發(fā)展陷入了成長困境。面對以上問題，參與式預算積極迎合時代要求，設計了民主規(guī)則和民主程序以保證公民的直接參與權，豐富了公民的政治社會生活，培育了民主素養(yǎng)、民主意識等積極民主所需要的公民品質，落實了民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政的基本要求。通過民主形式的創(chuàng)新和民主內容的拓展，揭示了中國基層制度改革和變遷的一個重要方向。與經濟層面相比，參與式預算為基層民主的發(fā)展探尋了新的生長空間，意義更為深遠。

2.參與式預算是財政民主的應有之義

發(fā)展社會主義民主是黨和國家孜孜以求的執(zhí)政目標，財政民主是社會主義民主的重要內容。從財政的發(fā)展歷程看，財政的公共性與政府的正當性密切相關。公民的納稅意愿是一個國家民主制度發(fā)展的基礎，也是對國家權力的制約，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主治理的本質[13]，抓住了財政也就抓住了政治民主的引擎。對于現(xiàn)代民主國家來說，財政的本質在于公民自愿拿出部分財產助力國家滿足公民的基本需求。政府作為代理人，承擔著公共受托責任，財政就是政府用眾人之財辦眾人之事。若要保證財政資金取之于民、用之于民，真正滿足公民所需，使人民有獲得感，就得征求公民之見。因此，只有公民充分地參與預算決策過程，預算才能真正體現(xiàn)公民意愿，才能實現(xiàn)預算民主。從這個角度看，我國的預算權力過度集中在少數(shù)領導與部門手中，過程不透明，內容不公開，公民缺乏對預算體系的監(jiān)督渠道，人大也并未真正起到監(jiān)督作用，這使得財政的民主性受到挑戰(zhàn)，影響了公共部門的權威性。參與式預算在政府預算決策過程中拓寬了公民的參與渠道，將全部或部分財政資金的預算編制交由公民懇談、審核、決定和監(jiān)督，使財政資金真正體現(xiàn)民意。我國溫嶺、順德、上海、無錫等地的參與式預算實踐也證明，參與式預算能更好地體現(xiàn)財政的公共性，是實現(xiàn)財政民主的重要路徑，順應了財政民主的發(fā)展趨勢。

(三)當代價值

1.有效提高基層政府的治理效能

基層治理是國家治理的重要基礎和有機組成部分?；鶎邮且磺欣碚摰某霭l(fā)點和落腳點，是推動上情下達、下情上達的關鍵一環(huán)。人民對國家和政府的認識主要來自他們與基層政權的互動，國家政策有賴于基層政權的貫徹落實[20]。中共第十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調：“健全充滿活力的基層群眾自治制度”“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定，維護國家安全”。參與式預算充分體現(xiàn)了人民群眾在國家治理中的主體地位，它將我國的基層治理從封閉式轉變?yōu)殚_放式，通過完善公民參與基層治理的制度化渠道，將普通公民納入部分或全部財政預算的制定過程，打破了預算決策權或決定權由政府官員壟斷的舊模式，激發(fā)了群眾參與基層治理的內在動力，通過切實有效的參與，公民偏好、政策制訂和預算資源分配之間關系更為健全，決策的民主化、科學化程度大大提升，有效減少因決策失誤帶來的成本浪費，實現(xiàn)決策的經濟化。公民親自參與預算并擁有一些決定權和監(jiān)督權，這種監(jiān)督機制為政治腐敗裝上了一道“防火墻”，將使地方政府更加有為、有效，從而大大提高地方治理績效。

2.促進區(qū)域經濟結構優(yōu)化調整

我國政府管理系統(tǒng)的主要特征之一是各地官員以GDP競爭為主要內容的晉升錦標賽。為了追求GDP的高增長，地方政府成為典型的“生產型政府”，借助體制權能，在財政支出方面更偏向于投資生產性公共物品，擠占其他非生產性但與公民福利密切相關的民生支出。這種偏好在短期內能夠發(fā)揮促進生產和發(fā)展、快速提高GDP和地方政府財政收入的神奇功能，但也會帶來一些負面產品，經濟結構失衡就是其中最突出的問題，長此以往，必將影響公共服務的供給質量，降低人民群眾的獲得感和幸福感。體制機制問題導致結構失衡，調整結構必須首先進行體制機制改革。當務之急是將生產型政府轉變?yōu)楣藏斦驼雨P注如何將公共收入用于公共目的，以及該地區(qū)的公民如何得到公平的待遇。公共財政型政府面對的一個基本問題是如何在多樣的目標下有效取舍，選出公眾最需要、最能滿足公眾期待的方向。參與式預算的開展可以為公民提供制度和渠道，讓大家就自己關心的利益和公共事務進行協(xié)商和辯論，這種對預算決策過程的實質性參與，可以促使政府轉變財政資金的使用方向，提供惠及更多公眾的公共服務，從而有利于我國經濟結構的優(yōu)化調整[21]。

3.與全面開展預算績效管理改革相輔相成

黨的十九大報告明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。全面開展預算績效管理改革，有利于提高地方政府管理公共事務、配置公共資源和提供公共服務的綜合能力，對政府職能的轉變及服務型政府的建立意義重大[22]?？梢钥闯?，參與式預算與預算績效管理雖是預算管理中的兩個不同范疇，但其核心要義均是確保預算資金可以增進人民福祉。就參與式預算與預算績效管理的關系而言，若要提高財政資金的使用績效，首先要把好“投向關”，保證投入方向符合公民公共需要和國家經濟社會發(fā)展需要。參與式預算機制能夠真實地反映轄區(qū)內居民的公共需求，地方政府可以有效發(fā)揮信息優(yōu)勢，保證資金投向確是公民需要的項目，從而為提高項目資金的績效奠定良好基礎。同時，參與式預算可將預算績效管理納入工具箱，預算績效管理要求在預算申請階段列出長期戰(zhàn)略規(guī)劃與年度績效目標，有利于更好地進行項目篩查，從而保證了預算資金使用的合理性和合法性。預算績效評價也可使政府和公民了解到公共支出取得的階段性及最終效果，并作為下一年度預算分配的參考，使得“好鋼用在刀刃上”。

四、對于可行性邊界的一些討論

參與式預算從溫嶺的民主懇談開端存續(xù)至今，必然有其存在的特殊價值和意義，但需要重點考慮的一個問題是：我國其它地區(qū)是否可以借鑒、推廣參與式預算的經驗和實踐呢？新制度經濟學家諾斯認為制度是一種“博弈規(guī)則”，他把博弈規(guī)則分為正式規(guī)則(財產權、憲法、契約)和非正式的規(guī)則(規(guī)范和慣例)，并強調，即使從其他地方引入了好的正式規(guī)則，如果當?shù)胤钦揭?guī)則難以改變，新的正式規(guī)則與現(xiàn)有非正式規(guī)則將不可避免地產生沖突，因此，新規(guī)則可能無法有效發(fā)揮其原始功能。[23]參與式預算作為一個外來制度，其未來的存續(xù)，既取決于其自身的完善和發(fā)展，亦取決于借鑒它所需要的發(fā)展條件及其可行性邊界。對于參與式預算的可行性邊界，學界已有一些相關探討，但觀點不夠系統(tǒng)、也不夠全面。因此，本文將對進一步建設與發(fā)展參與式預算的可能性做出較為詳細的分析。

(一)財政困難并不必然會限制參與式預算的實施

梳理我國已有的參與式預算實踐可發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)參與式預算在經濟發(fā)展水平較高的地方實施，但我國不同地區(qū)的財政收入規(guī)模差異較大，如在東部沿海地區(qū)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年財政收入可達幾億元甚至數(shù)十億元，而西部地區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只有幾十萬元的水平[24]。因此，有一種觀點認為，財政困難是地方政府參與式預算擴展的重要挑戰(zhàn)，經濟落后的地區(qū)不具備開展參與式預算的條件。我國早期的參與式預算實踐主要集中在江浙地區(qū)，這些地區(qū)民營經濟發(fā)展程度較高，財政充裕為地方領導人提供了更大的政治空間，讓他們可以將公民的偏好納入預算制定過程，而欠發(fā)達地區(qū)的地方政府在有限的收入下，必須首先確保自己能夠繼續(xù)經營。同時，富裕地區(qū)的公民民主意識更強，而且大多數(shù)財政收入主要來源于企業(yè)稅收，因此公民更加關注財政支出行為，地方政府的財政收入越多，面臨的公眾壓力就越大。政府開始意識到要想用好財政資金，提高公眾的滿意度，就需要在預算環(huán)節(jié)充分吸收公民參與，這是參與式預算在經濟富裕地區(qū)最先開展的重要因素?；谝陨戏治?，有學者認為，目前參與式預算活動對于欠發(fā)達地區(qū)來說不是必需品，而是“奢侈品”。還有學者認為，擁有充足的資金是開展參與式預算實踐的一個重要條件，因為它讓公民面對的選擇更加多樣，政府可自由支配的財政資金越多，公民對選擇新的公共項目的影響就越大。而在我國的一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力緊張，收支矛盾突出，很多地方是“吃飯財政”甚至是“負債財政”[24]，在這樣的財力狀況下開展參與式預算難以想象。但是，近幾年出現(xiàn)的四川省巴中市白廟鄉(xiāng)參與式預算以及云南省鹽津縣的“群眾參與預算”模式，有力地證明了財政困難地區(qū)不僅可以開展參與式預算，而且可以取得顯著成效。以云南省鹽津縣為例，鹽津縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，財政自給率較低。2012 年，鹽津縣的廟壩鎮(zhèn)和豆沙鎮(zhèn)作為云南省參與式預算的改革試點，開展了富有鹽津特色的嘗試并取得了很好的效果，97.3%的受訪議事員(公民代表)認為參與式預算的開展更好地滿足了公民需求，92.2%的受訪議事員認為公民能夠實質性參與到政府的政策決策中，最突出的是，有98.1%的受訪議事員對這種基層民主形式非常滿意。這在一定程度上證明了，財政困難并不必然會限制參與式預算的實施。正如馬駿所言，如果像鹽津這樣的國家級貧困縣都能夠成功地實行公民參與預算，那么還有什么地方不可以呢？

(二)參與式預算的開展不受公眾參與能力的限制

公民是否具備參與能力在學術界一直存在爭論。參與式預算的核心價值在于通過預算參與實現(xiàn)預算的公共性、民主性、科學性和法制性。參與式預算的發(fā)展與公民的參與熱情、參與人數(shù)和參與能力密切相關。有學者提出，普通公民對政治和公民參與沒有什么興趣。美國學者喬萬尼·薩托利在《民主新論》一書中寫道：公民對很多事情都沒有意見，他們有的只是說不清道不明的感覺和情緒的變化[25]。有學者認為，經濟發(fā)展水平顯著影響了公民的參與能力，經濟發(fā)達地區(qū)的公民受教育程度較高、參與能力更強，因此，這些實踐只有示范意義，無法被經濟欠發(fā)達地區(qū)借鑒。也有學者指出，預算的專業(yè)性和復雜性是參與的主要障礙。公共預算的專業(yè)性和技術性較強，參與人需要具備一定的財稅基礎知識，因此，精英民主理論一直強調，除了少數(shù)精英代表外，普通公民素質差異大、尚不具備預算參與能力。盡管精英民主理論和學界對公民的政治參與能力極不信任，但是精英民主理論的關鍵是選舉，如果將公民參與只局限于訴諸“政治精英”而否認大眾的參與理性，其實也就難以證實通過大眾選舉出的政治精英的合法性，其實質是對民主主義基本立場、核心價值的背棄[26]?？梢?，公民參與可能存在態(tài)度冷漠、參與能力不足以及參與規(guī)模的局限等問題，但這只能表明公民在預算參與過程中所遇到的困難和阻礙，并不能成為限制或否定公民參與權力的充分理由。較高層級的預算通常涉及一些大的基礎設施建設，老百姓恐怕難以看懂，但是落實到基層，問題就需要具體化，并且與千千萬萬百姓的日常生活息息相關，城市或農村居民應該有能力把握。一些學者研究發(fā)現(xiàn)，公民的參與能力可以得到有效提高。阿爾蒙德和維巴在《公民文化：五個國家的政治態(tài)度和民主制度》一書中寫道，政治效能與政治參與之間存在著正相關關系：通過政治參與，公民可以提高政治能力，弱化與權力中心的疏離，增強對公共事務的關注，最終政治效能感也得到增強[27]。佩特曼指出，參與活動的效果具有累積性，隨著參與領域的增多和參與程度的加深，公民在政治效能感方面的能力會逐步提高，參與能力也會隨之提升[28]。因此，參與體現(xiàn)了一種教育功能，在參與的過程中，公民的個體品質會受到培育和發(fā)展，這正是民主制度所需的。公民所受到的鍛煉越多，參與能力就越強，參與制度就可以持續(xù)下去。

(三)制度層級并無顯著影響

從中國參與式預算已有的實踐來看，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)這三個層級均有過成功開展參與式預算的先例。然而，迄今社會各界對參與式預算的參與層級限度并沒有一致的意見。學界對于這個問題的看法大致有以下三類：第一，城市中公民對權利的維護意識以及參與能力都比鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民強，出于這個原因，參與式預算較適合在市級實施。第二，認為公共預算項目與人們的利益關系越直接，就越適合進行參與式預算。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是最適合實施參與式預算的層級。第三，從財政收入構成對參與式預算的影響來看，市縣財政收入主要是稅收收入，收入較穩(wěn)定，最適合開展參與式預算。

參與民主主義認為基層領域與公民生活的聯(lián)系最直接、最密切，這個領域的公民直接參與可以促進個人能力的提高。譬如，巴伯認為參與式民主應該在街道、職場、鄰里等層面展開。麥克弗森認為“金字塔體制”是參與式民主開展的理想模型，金字塔的底層最適宜開展直接民主，這個底層就是地方社區(qū)、工廠等與人民生活密切相關的領域。在當代社會，個人如果有機會直接參與與自己密切相關的事務的決策，他才能實現(xiàn)對自己生活的把控。更為重要的是，所在層級越低，公民參與的機會越多，參與也更為深入。因此，在社區(qū)、工作場所或地方層次上，公民在一次次的參與中將有機會了解公共事務，學習專業(yè)知識，參與熱情和參與能力也會逐漸提高。財政預算水平越高，與公眾的直接相關度越低，從這個角度來看，中央財政顯然不適合實施參與式預算。此外，從財政收入的構成來看，縣級政府的財政支出自主權較大，而且收入以稅收為主，這種收入相對穩(wěn)定，保證了參與式預算的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要組成部分是非稅收入和預算補助收入，其中占比最大的是非稅收入中的政府性基金收入，這種收入來源變動較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)開展參與式預算會受到這種不穩(wěn)定性的影響，出現(xiàn)連續(xù)性差和不可持續(xù)問題?？上驳氖?，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，隨著參與式預算的持續(xù)開展，民眾越來越深入地了解政府的財政狀況，了解公共資金用于何處，這些都使得民眾更加信任政府，私人機構也更加愿意向政府提供捐助。例如，在云南省鹽津縣實行參與式預算的村鎮(zhèn)，對于一些群眾議事員提出的群眾熱切期盼但又存在資金困難的項目，群眾自愿通過出勞出資的方式籌集資金。據統(tǒng)計，在項目總投資中，群眾自籌資金部分占比最低的為9.79%，有些地方高達31.67%[3]。可見各個層級在開展參與式預算中各有優(yōu)勢和不足，但只要組織得宜，制度設置合理，層級并不是限制參與式預算開展的絕對因素。不同的層級可因地制宜，在實踐中做相應的調整。在財政收入不穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以組織公民參與討論以公共服務和公共建設項目支出為重點的預算，而不是將所有項目納入參與式預算的范疇?？h市的參與式預算可以嘗試通過網絡渠道，將線上參與和現(xiàn)場參與相結合，重點討論那些與公民利益高度相關且專業(yè)性較低的公共項目和公共服務。與其他層級相比，預算公開和對預算的監(jiān)督與審查也許是當前縣市以上層級政府預算更需要做的事情。

(四)權力主體的執(zhí)政理念是決定性因素

梳理我國各地參與式預算的開展情況，可以看出，當?shù)卣I導的支持和授權是開展參與式預算的前提條件。在溫嶺的參與式預算中，當時開展實踐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，包括時任市宣傳部理論科的科長，都扮演著關鍵角色。與此相類似的還有南昌市西湖區(qū)的參與式預算實踐。2017年，西湖區(qū)民政局向區(qū)政府申請在南浦街道和廣潤門街道的21個社區(qū)開展參與式預算改革項目試點，申請得到了區(qū)政府領導的支持和充分的授權，為公民的自由參與提供了條件。有學者認為，政府行政首長和其他決策者具有推進政治改革的明確的政治意志是參與式預算得以開展的首要條件。在西方，社會參與者參與財政決策通常被視為憲政和民主治理的開端。財政危機導致尋求財政收入的君主制國家順從公民的政策偏好，以換取更大的納稅意愿。因此，在巴西等開展了參與式預算的國家，參與式預算的開展要么是由于政黨有選舉的需要，要么來自社會組織的努力和推動。在我國，情況是不同的，預算的制定通常由政府領導人主導。在我國的傳統(tǒng)政治文化中，政府與人民的界限涇渭分明，非政府組織力量較為薄弱，對預算編制和執(zhí)行具有監(jiān)督權的各級人大組織有時也起不到實質性作用，僅僅是“橡皮圖章”，這無疑增加了參與式預算實施的難度。地方政府領導人是否支持、是否愿意讓渡一部分的預算權力，直接決定了參與式預算是否能夠開展?？紤]到地方政府領導人在主導財政決策過程時可以獲得兩種利益，他們愿意主動讓渡預算權力的選擇令人費解。首先，他們可以利用財政資源為自己取得政治成就，從而獲得晉升?！皶x升錦標賽”使得地方政府領導更傾向于對上級負責，財政資源提供了給上級留下深刻印象的工具。其次，地方政府傾向于把更多的錢花在基礎設施上，而把較少的錢花在人力資本服務和公共服務上，因為基礎設施更容易被高層官員看到。從另一個角度來看，參與式預算制度在一定程度上形成了對政府官員權力和行為的限制，而任何一種公共權力都傾向于自然地排除制約和監(jiān)督。因此，并無充分激勵促使地方黨政領導選擇讓渡部分預算權力，讓公民通過充分的參與去決定財政資源的配置。

分析已有的參與式預算實踐，可以發(fā)現(xiàn)，地方政府領導支持參與式預算的動機主要有以下幾種：一是再次當選；二是提高其在部門或區(qū)域的口碑和影響力；三是切實提高公共資源的配置效率，更好地滿足公民所需；四是為債務危機或者資金使用合法性等現(xiàn)實所迫。在我國現(xiàn)有的體制機制下，后三種是地方官員的主要動機，但是目前這種動機的形成并不是普遍的。而且我國的地方黨政官員調動頻繁，一個支持參與式預算的官員調走之后，他的繼任者可能并沒有以上這些動機，致使“人走政息”的情況出現(xiàn)，如無錫市的參與式預算案例中，當支持參與式預算的主要領導調整崗位后，當?shù)貐⑴c式預算的影響力和改革速度很快變小和降低。加強公民參與意味著賦予人民決策權和對政府官員的問責權，然而在當前的政治生態(tài)中，這種權力在很大程度上來自政府官員的自愿賦予甚至是“恩賜”。如果公民沒有決定官員仕途的話語權，他們的政治參與就沒有強有力的制度保障。因此，就我國發(fā)展實際來講，推進公民有效參與公共預算的制訂過程和監(jiān)督過程，不是簡單的技術問題，而是一項涉及政治和行政管理體制全面改革的系統(tǒng)工程。

五、總結與討論

改革開放四十余載，我國經濟體制改革不斷深化，從根本上改變了我國的管理體制和社會結構。國家治理體系和治理能力面臨新要求和新挑戰(zhàn)，同時要求重構基層民主治理模式和預算管理體制。在此語境下，參與式預算作為一種新的治理模式和民主形式應時而生，在實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化和預算體制機制創(chuàng)新中的功能與價值不斷凸顯。本文從社會價值、民主價值和當代價值三重視閾出發(fā)審視參與式預算的存在價值，并從地方政府財力水平、公民參與能力邊界、制度層級邊界、地方政府主要負責人權力邊界等角度探討參與式預算的可行性邊界。 首先，從價值審視的角度看，參與式預算實踐改變了公共政策的制定方式和資源的分配結構。參與式預算運行的理論邏輯與實踐邏輯在于，通過形式各異的渠道和手段將公民納入公共政策制定過程，賦予公民參與政策制定的機會和權力，公共資源分配向長期處于基層治理的邊緣化群體不斷傾斜，提高了公共資源的配置效率和基層治理效能，開拓了基層民主和預算民主發(fā)展的新空間，彌補了現(xiàn)有公共預算體制的漏洞與不足，是預算體制的發(fā)展與創(chuàng)新。誠然，參與式預算在我國尚處于初步探索階段，是否具有以制度形式肯定的必要性有待實踐的進一步檢驗，但就基層治理方式創(chuàng)新來講，仍具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。其次，參與式預算推行的關鍵在于權力主體的執(zhí)政理念，而不在于是否具備開展條件。作為一種基層治理的管理創(chuàng)新，國家體制機制、權力主體的執(zhí)政理念、各利益主體的參與態(tài)度以及公民的民主性，都會對參與式預算的有效開展產生重要影響。就我國的參與式預算實踐而言，推行的最大挑戰(zhàn)在于激發(fā)權利主體的積極性和創(chuàng)造性，有序引導公民將參與預算作為一種自覺行為，并深深嵌入基層治理全過程，構建起真正意義上的公共財政和公共空間。最后，應逐步推動參與式預算實現(xiàn)制度化、民主化和常態(tài)化。需借鑒國外參與式預算的成功經驗和先進做法，完善相關環(huán)節(jié)的規(guī)則和程序設計，明確參與式預算的價值和地位。可以預判的是，通過自上而下的政策引導和自下而上的實踐檢視，參與式預算推行的條件將得到進一步優(yōu)化和滿足，有望在我國廣袤的土地上根系深扎，取得斐然成績并獲得進一步發(fā)展。