譚家超

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720；2.華中師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

鑒于法治文化與政治社會(huì)體制的差異，我國行政公益訴訟制度與西方以檢察官為公益代理人的邏輯不同。對(duì)此，出現(xiàn)的核心議題是，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是出于何種身份？又表現(xiàn)出何種職能？目前學(xué)界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的邏輯進(jìn)路與功能定位存在爭論，大致有以下幾種觀點(diǎn)：一是“原告人學(xué)說”，認(rèn)為可將檢察機(jī)關(guān)視為原告，[1]部分認(rèn)為行政公益訴訟與一般行政訴訟無異；[2]二是“公益代表人學(xué)說”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份應(yīng)是公益代表；[3]三是“反對(duì)檢察機(jī)關(guān)代表說”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起公益訴訟不具正當(dāng)性，[4]而且違背國家機(jī)關(guān)的分工與制衡理論，[5]即使需要也應(yīng)由行政機(jī)關(guān)代表訴訟；[6]四是“公訴人學(xué)說”，認(rèn)為檢察公益訴訟與代表國家控訴犯罪相同，在行政公益訴訟領(lǐng)域適宜由“行政公訴人”代替“公益訴訟人”；[7]五是“法律監(jiān)督學(xué)說”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面具有比較優(yōu)勢(shì)，[8]但強(qiáng)行賦予檢察機(jī)關(guān)公共利益代理人的身份，在邏輯和語境上不僅不符合憲法定位，而且存在濫訴風(fēng)險(xiǎn)。[9]同時(shí)，有研究認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟本質(zhì)上是一種補(bǔ)充性監(jiān)督，[10]還有研究認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)不同于法律監(jiān)督權(quán)、私益訴權(quán)，以及其他適格主體的公益訴權(quán)。[11]

總體來看，上述觀點(diǎn)的爭議集中于檢察機(jī)關(guān)的職能定位方面，是公益代表身份還是基于履行法律監(jiān)督職能，目前沒有闡釋清楚，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位也并未因修法決定而終結(jié)。[12]同時(shí)，現(xiàn)有的行政公益訴訟研究集中于訴訟程序方面，忽視了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的內(nèi)在邏輯與外在功能，這就產(chǎn)生了三種需求：一是行政公益訴訟最基本的制度邏輯關(guān)乎制度完善的走向，不能只套用現(xiàn)成的理論來解釋或推定，而需另辟蹊徑；二是行政公益訴訟雖然具備濃厚的政策實(shí)施格調(diào)，[13]但是在認(rèn)識(shí)上需要把握背后的社會(huì)與政治因素；三是按《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)第20條、《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第25條，行政公益訴訟的制度基礎(chǔ)與法律監(jiān)督職能密不可分，目前針對(duì)行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)還需深層優(yōu)化。

二、法律監(jiān)督是整個(gè)檢察公益訴訟制度的主線軸

我國的檢察制度借鑒自前蘇聯(lián)監(jiān)督模式，[14]實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督是整個(gè)檢察制度的核心。對(duì)此，我國早已有明確的憲法定位，但經(jīng)過不斷地演變、整合，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能主要通過訴訟行為展開。當(dāng)然，這種圍繞訴訟行為的法律監(jiān)督并不是一成不變的，尤其自黨的十八大以來，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能明顯加強(qiáng)，法律監(jiān)督又發(fā)生一定變化，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

首先，國家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能產(chǎn)生直接影響。由于反貪反瀆的職能轉(zhuǎn)隸，不僅檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性有所改變，而且工作機(jī)制也發(fā)生變化。[15]有研究認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以借此加強(qiáng)訴訟職能，增強(qiáng)民事與行政訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督。[16]實(shí)際上，在反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，針對(duì)行政職權(quán)領(lǐng)域的法律監(jiān)督不可避免存在真空地帶。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要針對(duì)國家(包括行政)公職人員展開監(jiān)督，對(duì)行政職權(quán)的監(jiān)督只是少量擴(kuò)展；[17]既有行政復(fù)議、行政訴訟制度雖然構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，但畢竟屬于內(nèi)部監(jiān)督和司法監(jiān)督，不同于法律監(jiān)督。這種對(duì)“人”的監(jiān)察監(jiān)督以及程序性監(jiān)督，并不能構(gòu)成對(duì)行政職權(quán)的全面監(jiān)督，比如針對(duì)行政不作為或行政違法的監(jiān)督就存在制度縫隙。賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟職能恰好可以彌補(bǔ)這樣的制度縫隙，還可以增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。事實(shí)上，檢察公益訴訟的試點(diǎn)、建設(shè)與國家監(jiān)察體制改革具有同步特征。2015年開始，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟形成了行政與民事兩種制度類型。其中，行政公益訴訟只能由檢察機(jī)關(guān)提起，主要是立足于法律監(jiān)督職能對(duì)行政職權(quán)的監(jiān)督；而民事公益訴訟的提起主體具多樣性，包括法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟屬于兜底性質(zhì)，只有在相關(guān)機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下才可以提起，那么可有檢察民事公益訴訟的特定稱謂。就行政公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)不僅要初步認(rèn)定行政行為的不妥當(dāng)性，而且要確立公共利益損害與這種不妥當(dāng)性之間具備直接關(guān)聯(lián)。這構(gòu)成行政公益訴訟需建立訴前程序的原因(主要是檢察建議)。以此來看，訴訟行為只是一種手段，監(jiān)督行政權(quán)才是目的。

其次，在以人民需求為中心的新時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督需滿足人民群眾最普遍、最迫切的需求。就目前中國社會(huì)而言，風(fēng)險(xiǎn)加劇讓公共秩序與安全的維護(hù)更加突出，[18]如生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品、公共環(huán)境污染等都需要國家層面進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督。根據(jù)法治原則，破壞公共(眾)利益的本質(zhì)是公民守法領(lǐng)域的監(jiān)督缺陷，主要在于在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下以保護(hù)私人利益為宗旨的民事訴訟機(jī)制，難以在公益保障方面發(fā)揮作用。再者，我們國家的“國家—社會(huì)”二元?jiǎng)澐植幻鞔_，社會(huì)主體(組織)提起公益訴訟的能力不足，也就是，不是國家容不得私人組織的“瞎攪和”，而是私人組織無能力。[13]同時(shí)，既有的行政執(zhí)法、民事訴訟、刑事訴訟等監(jiān)督機(jī)制，對(duì)公民(社會(huì))守法領(lǐng)域具有監(jiān)督難點(diǎn)。例如面臨大規(guī)模侵權(quán)、侵害消費(fèi)者人數(shù)眾多或環(huán)境污染等損害情形時(shí)，救濟(jì)難、主體不明等困難非常明顯。據(jù)此，面對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)守法問題，亟需擴(kuò)展一種源自國家制度層面的監(jiān)督，也就是需要在法律監(jiān)督領(lǐng)域適時(shí)站出來一種守法性監(jiān)督，讓法律監(jiān)督主要針對(duì)執(zhí)法、司法和守法環(huán)節(jié)的監(jiān)督。[10]那么，讓檢察機(jī)關(guān)參與并適時(shí)調(diào)整法律監(jiān)督功能是最佳方案。當(dāng)然，法律監(jiān)督介入社會(huì)治理需要具備一定的實(shí)質(zhì)要件和形式要件，[19]涉及參與時(shí)機(jī)、如何參與的具體問題。

總體來看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是通過訴訟機(jī)制實(shí)現(xiàn)的法律監(jiān)督的功能擴(kuò)展，保護(hù)公共利益只是實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督的條件之一，而最終落腳點(diǎn)是發(fā)揮法律監(jiān)督功能，這也是檢察公益訴訟處于補(bǔ)充性或兜底性地位的重要原因?？梢哉J(rèn)為，行政公益訴訟是為彌補(bǔ)既有行政與訴訟體制的弊端，通過擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能而采取的一種方式。

三、行政公益訴訟制度屬于對(duì)事監(jiān)督的特定類型

在以國家監(jiān)察權(quán)為核心的監(jiān)督體系之下，針對(duì)行政公職人員的監(jiān)督需要有效拓展，而行政公益訴訟正是最佳方式之一。按《行政訴訟法》第25條，行政公益訴訟是針對(duì)特定領(lǐng)域的違法或不作為行政行為進(jìn)行監(jiān)督，目的在于督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，屬于特定的對(duì)事監(jiān)督類型，因而與提起民事公益訴訟較大差別。結(jié)合國家監(jiān)察體制改革，行政公益訴訟制度具有如下產(chǎn)生背景及其特征：

(一)對(duì)人監(jiān)察體制下需補(bǔ)充一種對(duì)事監(jiān)督

在法律監(jiān)督框架下，公共利益減損屬于行政公益訴訟的一種觸發(fā)機(jī)制，用以解決檢察機(jī)關(guān)有權(quán)介入的問題。國家監(jiān)察體制改革之后，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被轉(zhuǎn)隸，針對(duì)行政行為的監(jiān)督必然會(huì)弱化，而行政公益訴訟彌補(bǔ)了針對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的空白。行政公益訴訟本質(zhì)上是將原有的一般法律監(jiān)督進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ǖ姆杀O(jiān)督，即形成訴訟模式的法律監(jiān)督。這種針對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督手段借用了國家追訴權(quán)理論，與刑事公訴職能具有一定職能關(guān)聯(lián)性。這種行政權(quán)監(jiān)督，一方面加速了檢察機(jī)關(guān)新的職能變革，用以彌補(bǔ)反貪反瀆及預(yù)防職務(wù)犯罪缺失造成的監(jiān)督疲軟；另一方面通過法律監(jiān)督職能形成的特定對(duì)事監(jiān)督，可有效彌補(bǔ)《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)對(duì)“人”監(jiān)察的不足，從而形成監(jiān)督合力。據(jù)此，行政公益訴訟的功能應(yīng)重點(diǎn)審視中國監(jiān)管型國家的背景。[20]可以說，行政公益訴訟是對(duì)事監(jiān)督的特定延伸，只不過將其限定在行政權(quán)領(lǐng)域，利用公益訴訟這種方式(不可能是別的方式)行使法律監(jiān)督，即將法律監(jiān)督權(quán)嵌入訴訟場(chǎng)域，就自當(dāng)遵循訴訟的基本原則和法理。[21]

(二)特定對(duì)事監(jiān)督是行政公益訴訟制度的核心功能

在監(jiān)察監(jiān)督模式下，對(duì)人監(jiān)督主要是對(duì)公職人員的個(gè)人違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，但公職人員的腐敗是公權(quán)出問題的開始和終端，“對(duì)公權(quán)力行為的監(jiān)督與對(duì)國家工作人員的勤勉廉潔控制有密切關(guān)聯(lián)。”[10]但在邏輯上，對(duì)行政公職人員的監(jiān)督與行政權(quán)監(jiān)督應(yīng)該有所區(qū)分。在監(jiān)督體系中，《監(jiān)察法》注重對(duì)人監(jiān)督，絕大多數(shù)時(shí)候不負(fù)責(zé)對(duì)單位(權(quán)力)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)“人”監(jiān)察和對(duì)“行為”監(jiān)督，各自具有邊界。行政權(quán)涉及公民生活的方方面面，行政與公共利益直接相關(guān)。如何通過對(duì)人監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的有效監(jiān)督？那就有必要拓展對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。以既定的制度設(shè)定來看，針對(duì)行政行為的監(jiān)督主要有行政復(fù)議、行政訴訟等制度，但這兩種制度的對(duì)事監(jiān)督機(jī)制都涉及個(gè)人利益，難以對(duì)公共利益領(lǐng)域的履職行為形成監(jiān)督。例如，針對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管等問題，若行政職權(quán)違法或不作為造成公共利益損害，那么在制度層面就缺乏一種監(jiān)督機(jī)制。原因在于，國家監(jiān)察制度主要針對(duì)公職人員，難以顧及對(duì)整個(gè)行政職權(quán)的監(jiān)督。同時(shí)，行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)行政職權(quán)監(jiān)督也存在乏力情況，以訴訟為主線的法律監(jiān)督自然會(huì)將檢察機(jī)關(guān)定位成公益訴訟的執(zhí)行人。但是，簡單地將檢察機(jī)關(guān)作為公益代理人，可能造成法律監(jiān)督職能在整個(gè)國家監(jiān)督體系中無法有效拓展，進(jìn)而蛻變成單一化的訴訟機(jī)制。不過，這種以訴訟為主線邏輯的法律監(jiān)督，可以為行政公益訴訟提供正當(dāng)性解釋，“一般監(jiān)督權(quán)的回歸不是說將監(jiān)督權(quán)泛化，監(jiān)督范圍沒有界限、不分領(lǐng)域，而是圍繞權(quán)力違法的頻發(fā)地帶尤其是重災(zāi)區(qū)適當(dāng)擴(kuò)展法律監(jiān)督的范圍，強(qiáng)化法律監(jiān)督的權(quán)能，使法律監(jiān)督名副其實(shí)且有的放矢?！盵22]

行政公益訴訟作為國家對(duì)事監(jiān)督的特定延伸，就需要賦予檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟代理人之外的權(quán)力。例如，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有相對(duì)較廣的監(jiān)督權(quán)，除了在行政違法密切相關(guān)的公權(quán)活動(dòng)中獲取相關(guān)信息(證據(jù))，還可以對(duì)相關(guān)違法或不作為行政行為進(jìn)行前期調(diào)查和敦促，即具有調(diào)查取證、糾正意見、檢察建議等監(jiān)督權(quán)限。顯然，這些權(quán)力絕非純粹訴訟代理人所能享有，其根源于檢察院的法律監(jiān)督職能。與此同時(shí)，只有在整體上為檢察機(jī)關(guān)配備其他監(jiān)督手段，才能為公益訴訟制度提供必要支持。事實(shí)上，最高人民檢察院已認(rèn)識(shí)到法律監(jiān)督的基本問題，于2016年發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，不僅強(qiáng)調(diào)了民事行政部門與其他部門之間的協(xié)作與配合(國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)之前為職務(wù)犯罪偵查部門)，而且賦予了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。同時(shí)，2017年《行政訴訟法》(第25條)明確規(guī)定提起公益訴訟之前的敦促程序，可以說正式確立了法律監(jiān)督屬性的行政公益訴訟。這樣，行政公益訴訟是針對(duì)特定行政職權(quán)形成的對(duì)事監(jiān)督。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中，最貼切的稱呼應(yīng)該是“行政公訴人”，而不是“原告”“公益訴訟人”等稱呼。同時(shí)，對(duì)于二審的職能定位應(yīng)該是“抗訴”，而非“上訴”。[23]

四、法律監(jiān)督框架下行政公益訴訟制度的優(yōu)化措施

基于法律監(jiān)督職能，檢察公益訴訟的相關(guān)法律條款需擺脫傳統(tǒng)程序法的思維，以發(fā)揮法律監(jiān)督職權(quán)為核心。為此，需要以訴訟程序?yàn)楣?jié)點(diǎn)，圍繞法律監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行制度完善。目前，由于行政公益訴訟特定的對(duì)事監(jiān)督邏輯沒有明確，導(dǎo)致制度設(shè)定存在一定的偏差。按照優(yōu)化法律監(jiān)督職能的基本思路，具體方法上應(yīng)按法律監(jiān)督職權(quán)展開相關(guān)條款修訂或進(jìn)行相應(yīng)解釋。

(一)有效發(fā)揮法律監(jiān)督效能是基本思路

1.行政公益訴訟職權(quán)的設(shè)置偏差

就宏觀制度而言，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的職權(quán)建設(shè)在以下方面存在偏差：首先，2018年新修訂的《檢察院組織法》第21條明確為法律監(jiān)督權(quán)配置了調(diào)查核實(shí)權(quán)、抗訴權(quán)、糾正意見權(quán)、檢察建議權(quán)等具體手段，但其第20條的職權(quán)配置仍然顯示出刑事訴訟權(quán)、公益訴訟權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)并列混雜的立法結(jié)構(gòu)，尤其對(duì)公益訴訟權(quán)(利)帶有強(qiáng)行嵌入的方式，而背后的法律監(jiān)督權(quán)難以自明，法律監(jiān)督職權(quán)亟需進(jìn)一步類型化與體系化。其次，某種程度而言，《行政訴訟法》中的相關(guān)條款并沒有厘清公益訴訟與法律監(jiān)督之間的關(guān)系，賦予檢察機(jī)關(guān)“訴訟參加人”的地位，實(shí)際上將履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)“貶低”為普通原告，偏離了法律監(jiān)督的憲法定位。[13]這種定位從2015年試點(diǎn)到立法修訂都沒有改變，這種保留公益訴訟人身份的做法實(shí)際上讓檢察機(jī)關(guān)完全淪為公訴人地位，站位上并不高。2018年《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高解釋》)雖然把檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟起訴人”，但這絕非作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)然結(jié)果，[24]很容易將檢察機(jī)關(guān)當(dāng)作普通參加人的角色，甚至重要性方面低于普通原告。主要在于，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的程序?qū)儆诙档仔再|(zhì)，前置程序作為一種溝通性監(jiān)督，是必經(jīng)階段，即“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”。雖然說前置程序具備監(jiān)督作用，但一定程度上起到阻礙效果，因而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中困難重重，最終可能忽視公益訴訟制度的深層價(jià)值。[25]可見，當(dāng)訴訟參加人與公益訴訟人身份合二為一后，其制度條款、規(guī)范內(nèi)涵與法律監(jiān)督的制度邏輯并不相符。

就目前而言，行政公益訴訟制度的立法(修訂)過于單薄、條款設(shè)計(jì)粗糙等問題比較明顯，事實(shí)上并不能為行政公益訴訟帶來更明確的規(guī)則指引。除此，公益訴訟權(quán)(利)與訴訟監(jiān)督權(quán)(力)存在邏輯張力，將檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，無疑會(huì)陷入公益訴訟的代表制理論中，檢察機(jī)關(guān)既是代表者又是監(jiān)督者，到底是基于何種權(quán)力(利)則很難認(rèn)清，亟需進(jìn)一步明確。

2.行政公益訴訟條款需依照法律監(jiān)督職權(quán)邏輯展開

圍繞法律監(jiān)督功能發(fā)展公益訴訟職能是檢察工作的基本思路。從行政公益訴訟的制度安排而言，其條款布置需依照法律監(jiān)督職權(quán)邏輯展開。公益訴訟權(quán)作為核心方式，首要工作是明確檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)條款需按照法律監(jiān)督具體化和訴訟化的基本規(guī)律，對(duì)現(xiàn)有的法律監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行類型化和立體化安排?！耙獙?duì)剛性較強(qiáng)的同體監(jiān)督職權(quán)(主要包括審查起訴、刑事公訴、補(bǔ)充偵查等)，以其處于訴訟過程中，作出符合訴訟規(guī)律的科學(xué)監(jiān)督安排”[14]。按照“憲法定位+組織法統(tǒng)領(lǐng)+部門法拓展”，根據(jù)監(jiān)督的差異以及不同監(jiān)督類型、對(duì)象，作出相應(yīng)安排，整體上形成法律監(jiān)督涵攝公益訴訟的格局。首當(dāng)其沖應(yīng)提高檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，將檢察機(jī)關(guān)從訴訟參加人章節(jié)中分離出來，可以在《行政訴訟法》中另設(shè)“行政公益訴訟”章節(jié)。從宏觀層面講，這樣做有兩方面好處：一是將行政公益訴訟與一般訴訟分離開來，彰顯行政公益訴訟基于法律監(jiān)督的特殊地位；二是獨(dú)立的“行政公益訴訟”章節(jié)有充分的空間和條件去精細(xì)設(shè)計(jì)制度條款，進(jìn)而與法律監(jiān)督職能密切關(guān)聯(lián)起來。譬如可以通過職權(quán)類別化和程序化、拓寬受案范圍[26]、完善舉證責(zé)任等進(jìn)行精細(xì)設(shè)計(jì)。甚至有學(xué)者建議與國家監(jiān)察制度建立全過程聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[27]

(二)以監(jiān)督為目的精細(xì)設(shè)計(jì)訴訟前置程序

1.訴前程序具有重要的監(jiān)督作用

行政公益訴訟表現(xiàn)出兜底性或補(bǔ)充性功能，也就是只有在出現(xiàn)“不得不”“必須”等情形時(shí)才可以提起公益訴訟。并且，在訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟權(quán)利與一般民事或行政訴訟當(dāng)事人并無二致。在公益訴訟權(quán)(利)為監(jiān)督方式的條件下，如何更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督是最終目標(biāo)。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的定位突出表現(xiàn)在訴前程序中。[28]這也是《檢察院組織法》第21條為法律監(jiān)督權(quán)配置調(diào)查核實(shí)權(quán)、抗訴權(quán)、糾正意見權(quán)、檢察建議權(quán)等具體監(jiān)督手段的原因。就是說，在公益訴訟的職權(quán)發(fā)揮過程中，檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查核實(shí)、糾正意見、檢察建議、抗訴等一系列職權(quán)措施。但是，由于檢察公益訴訟進(jìn)入訴訟程序法后，基于司法公正與控辯平等的程序正義原理，檢察機(jī)關(guān)除了一般性的訴訟權(quán)利(也包括義務(wù))外，理論上并無特權(quán)(力)。在這樣的情況下，針對(duì)公益訴訟的一系列配套性監(jiān)督職權(quán)至關(guān)重要。通俗來說，行政公益訴訟只是過程監(jiān)督的一種手段，“如何提起”“怎么提起”也屬于監(jiān)督的范疇。據(jù)此，行政公益訴訟的訴前監(jiān)督在整個(gè)公益訴訟監(jiān)督中發(fā)揮非常重要的作用，需精細(xì)設(shè)計(jì)。

2.目前訴前程序監(jiān)督效能虛化

目前而言，行政公益訴訟的訴前監(jiān)督程序主要是檢察建議，督促依法履職。而民事檢察公益訴訟處于補(bǔ)充性、后置性的順位，除刑事附帶民事訴訟的情形外，以訴前公告為提起訴訟的前置程序。按現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)，其訴前程序的核心目標(biāo)是擬制一個(gè)適格的追訴主體，但并沒有把公益訴訟融入法律監(jiān)督框架中來。行政公益訴訟的訴前程序?qū)儆谝环N補(bǔ)充性手段，而民事檢察公益訴訟的訴前程序在于確認(rèn)起訴資格，不屬于監(jiān)督范疇。同時(shí)，對(duì)于刑事附帶民事公益訴訟而言，按照《中華人民共和國民事訴訟法》中的制度依據(jù)，也應(yīng)該產(chǎn)生訴前確認(rèn)起訴資格的程序，但實(shí)踐中往往伴隨刑事公訴而直接提起，并不需要采取訴前公告程序。所以，就犯罪行為的公益訴訟而言，在刑事附帶情形下討論訴前程序?qū)嶋H上意義不大，但目前必須厘清是基于《中華人民共和國民事訴訟法》還是《中華人民共和國刑事訴訟法》進(jìn)行起訴。

就檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟而言，訴前程序又有所區(qū)別。民事公益訴訟是因?yàn)槠鹪V主體缺位的公告程序，而行政公益訴訟主要針對(duì)行政職權(quán)的監(jiān)督與糾正。雖然二者前置程序存在形式和本質(zhì)上區(qū)別，[29]但都表現(xiàn)出監(jiān)督效能虛化的效果。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，訴前監(jiān)督手段運(yùn)用非常單一，只在行政公益訴訟中確立檢察建議制度，在民事檢察公益訴訟中缺乏調(diào)查核實(shí)權(quán)、糾正意見權(quán)；二是，行政公益訴訟中的檢察建議也存在很多問題，例如適用范圍模糊、制作和發(fā)布主體不規(guī)范、內(nèi)容空泛、形式不規(guī)范等問題依舊沒有得到解決，[30]此時(shí)的檢察建議如同斷裂法律監(jiān)督機(jī)體上的增生物，有失監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，在司法實(shí)踐中亦效果欠佳。[13]

3.訴前程序需采取職權(quán)模式

為實(shí)現(xiàn)訴前與訴訟過程一體化的有效監(jiān)督，訴前程序設(shè)置應(yīng)以法律監(jiān)督為中心的職權(quán)模式來設(shè)計(jì)。目前的首要工作是剔除滿足起訴條件的程序設(shè)置方案，形成檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能的基本思路。據(jù)此，在檢察公益訴訟的訴前階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)查核實(shí)、糾正意見、檢察建議等一系列監(jiān)督職權(quán)，而不應(yīng)單調(diào)或被動(dòng)地采取公益訴訟程序。亦即，現(xiàn)有的法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)在訴前的相關(guān)職能，以監(jiān)督行政違法(不作為)和民事違法(侵權(quán))行為。那么，目前制度修訂總體上需要采取授權(quán)(力)模式，讓檢察機(jī)關(guān)在訴前具有一定的監(jiān)督權(quán)限：首先，需明確檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中具備的調(diào)查核實(shí)、糾正意見、檢察建議三種監(jiān)督權(quán)限。并且，通過立法形式將這三種監(jiān)督權(quán)限進(jìn)行規(guī)范化、具體化建設(shè)，在防止監(jiān)督職權(quán)越界的同時(shí)，提高監(jiān)督效能。其次，需要給予檢察機(jī)關(guān)在訴前相對(duì)自由且充分的監(jiān)督權(quán)，打破目前訴前程序必要性的做法。具體來說，可將“應(yīng)當(dāng)”等表述改為“可以”之類的表述。這樣，所有的訴前監(jiān)督程序并不是必須采取的，讓檢察機(jī)關(guān)有充分選擇的余地，發(fā)揮自主化的監(jiān)督職權(quán)。

(三)完善訴訟終端的公共利益保障機(jī)制

1.訴訟終端采取公共利益保障的兩個(gè)方面

按2018年《兩高解釋》，檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中享有普通原告的權(quán)利與義務(wù)，雖然訴訟權(quán)利(如參訴權(quán)、辯論權(quán)、撤訴權(quán)、和解權(quán)、上訴權(quán)、抗訴權(quán))也屬于法律監(jiān)督范疇，除調(diào)解與和解制度需特別構(gòu)建之外，其他的訴訟權(quán)利與一般當(dāng)事人無異，事實(shí)上并沒有過多討論的地方，只需按一般訴權(quán)處理即可。公益訴訟的目的在于保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督，事實(shí)上并不是勝訴就能實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)，那么行使訴權(quán)后應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)公共利益的修復(fù)、賠償和預(yù)防。雖然檢察機(jī)關(guān)在行政或民事公益訴訟中存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)(包括終審敗訴)，但事實(shí)上，最終承擔(dān)敗訴不利后果的則是特定或公共群體。據(jù)此，必須在訴訟終端確立一種公共利益保障機(jī)制，主要有兩方面因素：一方面，需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能進(jìn)行有限規(guī)制。因?yàn)樵诜杀O(jiān)督職能履行中，檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上與公共利益并無直接關(guān)聯(lián)，在科層制下可能與行政主體甚至特定團(tuán)體存在關(guān)聯(lián)，就有可能不正確履行法律監(jiān)督職權(quán)。另外，缺乏一定的敗訴責(zé)任機(jī)制，過高勝訴率也將增加濫訴風(fēng)險(xiǎn)等問題。[31]另一方面，在訴訟后出現(xiàn)勝訴或通過調(diào)解、和解達(dá)成一致的，需要避免不履行或不執(zhí)行的情況。以現(xiàn)有體制，檢察機(jī)關(guān)督促作為被告的行政主體糾正違法行為或履行判決具有一定難度。此外，民事公益訴訟中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域的履行和執(zhí)行困難，比如具體修復(fù)生態(tài)資源、管理和使用賠償金等。這些都需要建立一種最終的公益保障機(jī)制。

2.基于公共利益維護(hù)，需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行一定規(guī)制

由于檢察機(jī)關(guān)與公共利益代表人存在距離，受益主體錯(cuò)位，基于公共利益維護(hù)，需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履職方面進(jìn)行一定規(guī)制，一方面需要限制濫用公益訴訟權(quán)的行為，另一方面需要提高公益訴訟的監(jiān)督效能，確保公共利益得到最大化的法律監(jiān)督式維護(hù)。其中，公共利益是否得到維護(hù)是程序及其銜接的核心。[7]具體規(guī)制措施包括：首先，建立敗訴責(zé)任機(jī)制。主要目的體現(xiàn)在兩方面：一是由于存在敗訴追責(zé)機(jī)制，可一定程度制約檢察機(jī)關(guān)的濫訴行為。二是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)正確履行監(jiān)督職權(quán)，防止職權(quán)越界和濫用。對(duì)于如何建立敗訴責(zé)任機(jī)制，適宜采取“故意+重大過失”的定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閿≡V存在現(xiàn)實(shí)客觀性和不確定性，只能針對(duì)嚴(yán)重或極端的錯(cuò)誤行為予以追責(zé)。其次，撤訴、和解(調(diào)解)機(jī)制的規(guī)制。在檢察公益訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有一般的權(quán)利與義務(wù)，理論上應(yīng)享有撤訴、和解(調(diào)解)的權(quán)利，但問題在于公共利益的特殊形態(tài)，檢察機(jī)關(guān)是否具有放棄部分(甚至全部)訴求的職權(quán)，一般而言不能全部賦權(quán)，須對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行一定程度規(guī)制。為防止檢察機(jī)關(guān)誤用或者濫用權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對(duì)撤訴、和解(調(diào)解)建立反向監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于如何建立規(guī)制機(jī)理，有學(xué)者認(rèn)為需要建立法院主持的由公眾參與的聽證制度，輔之建立“公共—異議”制度，[3]甚至有檢察實(shí)務(wù)部門人員主張第三方代表評(píng)估機(jī)制。[32]

3.公共利益實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制

公共利益實(shí)現(xiàn)層面主要分個(gè)案和長效兩種效果。個(gè)案主要針對(duì)被訴公共利益客體的修復(fù)或賠償，具體包括停止侵害、正確履職、賠償損失、恢復(fù)原狀等；長效主要包括排除妨礙、消除危險(xiǎn)等。檢察機(jī)關(guān)本來對(duì)訴訟活動(dòng)及生效判決、裁定具有法律監(jiān)督權(quán)，但在檢察公益訴訟領(lǐng)域，適宜在訴訟活動(dòng)(結(jié)果)基礎(chǔ)上建立一種實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

首先，建立追蹤監(jiān)督機(jī)制。具體表現(xiàn)在適度擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)公共利益保護(hù)的監(jiān)督程序，使檢察機(jī)關(guān)不局限于對(duì)法院執(zhí)行行為的監(jiān)督，進(jìn)而擴(kuò)展到有關(guān)責(zé)任主體生態(tài)環(huán)保修復(fù)、食品藥品履行及國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。據(jù)此，可建立追蹤監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)公共利益修復(fù)的過程化監(jiān)督，例如要求相關(guān)責(zé)任主體實(shí)行定期報(bào)告，對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)要求建立工作聯(lián)系制度等。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為修復(fù)行為和程度不符合判決或裁定要求的，或認(rèn)為負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)監(jiān)管存在不足的，可以發(fā)出糾正意見或檢察建議。

其次，建立公益訴訟基金制度。對(duì)諸多檢察公益案件而言，損害后果的修復(fù)是很大的難題。雖然經(jīng)濟(jì)價(jià)值很難衡量公共利益，但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的賠償依然占據(jù)重要位置。面對(duì)近年來生態(tài)環(huán)境、食品藥品等領(lǐng)域公益訴訟案件快速增多，賠償金的管理與使用成為重要議題。由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是基于職權(quán)配置，與自身的部門利益關(guān)聯(lián)不大，賠償金不能歸為檢察機(jī)關(guān)的部門經(jīng)費(fèi)。據(jù)此，可以建立公益訴訟基金制度，通過財(cái)政部門建立統(tǒng)一的損害賠償金專用賬戶，前期由政府財(cái)政作為啟動(dòng)資金，后期通過賠償金形成公益賠償專用賬戶，并由政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)款項(xiàng)業(yè)務(wù)，由法院專門部門負(fù)責(zé)管理，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督。[33]

除此，還需對(duì)接其他類別的監(jiān)督機(jī)制。由于行政公益訴訟的核心目的是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)正確履職，那么對(duì)于涉及違法、犯罪、不作為、不合理等一系列不正確的履職行為，需要有程序轉(zhuǎn)移機(jī)制。如檢察機(jī)關(guān)在追蹤監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)相關(guān)公職人員存在違紀(jì)違法等情況，需建立對(duì)接國家監(jiān)察的程序機(jī)制。

五、結(jié)語

以法律監(jiān)督為邏輯認(rèn)識(shí)行政公益訴訟制度，必然會(huì)促使行政公益訴訟超越一般訴訟行為。據(jù)此，本文的基本觀點(diǎn)是我國的公益訴訟制度并非只是擬制一個(gè)適格的追訴主體，而主要是將公益訴訟融入法律監(jiān)督之中。在行政公益訴訟的基本建設(shè)方面，目前《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋已形成了基本的制度框架。就功能與定位而言，行政公益訴訟可以有效彌補(bǔ)監(jiān)察體制改革以來對(duì)“事”監(jiān)督疲軟局面，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。實(shí)踐層面而言，行政公益訴訟的類別機(jī)制基本滿足了現(xiàn)實(shí)需求。但是，對(duì)于行政公益訴訟在實(shí)踐中暴露出的理論問題和實(shí)踐問題，有學(xué)者提出需通過立法創(chuàng)設(shè)進(jìn)行相應(yīng)完善，[7]這也是本文秉持的基本觀點(diǎn)。值得反思的是，對(duì)一項(xiàng)從試點(diǎn)到形成剛不久的制度而言，立法修改或制度重構(gòu)都需要審慎考慮，需要理論深化和實(shí)踐積累，借此加深對(duì)行政公益訴訟乃至整個(gè)檢察公益訴訟的認(rèn)知。