易小斌

國家制度和治理體系是黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達的根本保障。黨的十九屆四中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標。全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》指出，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。檢察公益訴訟是一項極具中國特色的司法制度，不僅有助于保護國家利益和社會公共利益，而且有利于形成嚴密的法治監(jiān)督體系，強化行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督，促進實現(xiàn)國家和社會良法善治。研究分析檢察公益訴訟在國家治理體系中的定位和作用，對于健全完善公益司法保護 “中國方案” ，更好地發(fā)揮制度效能，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

（一）檢察公益訴訟的功能定位

國家治理體系是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度系統(tǒng)，涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度。當前，國家治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)出多頭治理、多元領(lǐng)域、交叉重疊的治理結(jié)構(gòu)，治理并不是主體之間的平均用力、平衡參與，而是各安其位、各謀其職，形成整體有序的治理格局?！?〕參見程同順、邢西敬：《從政治系統(tǒng)論認識國家治理現(xiàn)代化》，《行政論壇》2017 年第3 期。檢察公益訴訟是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計，其創(chuàng)新性在于形成了牽連深廣、多層嵌套的復(fù)雜網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，同時關(guān)涉行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)及公民權(quán)，構(gòu)成國家治理體系中的重要一環(huán)?！?〕參見劉藝：《我國檢察公益訴訟制度的發(fā)展態(tài)勢與制度完善——基于2017-2019 年數(shù)據(jù)的實證分析》，《重慶大學學報》（社會科學版）2020 年第4 期。檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督職能，以公益保護為切入點，通過公益訴訟這一全新的司法程序，形成對其他治理主體和治理體系的監(jiān)督制約和協(xié)同配合，有效堵塞原有治理體系中的漏洞和制度失靈問題，提升多元主體共治的整體效能。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)通過磋商溝通、檢察建議、提起訴訟等方式，督促行政機關(guān)依法行政、嚴格執(zhí)法、自我糾錯，解決受損公益問題。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)通過引導(dǎo)、支持符合條件的法定機關(guān)和社會組織及時提起訴訟，或者經(jīng)過訴前程序后直接提起訴訟，形成行政機關(guān)、社會公益組織、司法機關(guān)合力保護公共利益的格局。綜上，檢察公益訴訟是一種協(xié)同式、監(jiān)督式、參與式的司法化治理。

（二）檢察公益訴訟治理效能的發(fā)揮

2020 年7 月1 日是檢察公益訴訟制度全面實施三周年。三年來，全國檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件31 萬件；訴前程序案件27 萬余件，其中向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議26 萬余件、發(fā)出民事公益訴訟公告1 萬余件；提起訴訟1 萬余件?！?〕參見閆晶晶：《檢察公益訴訟全面實施三周年辦案31 萬余件》，《檢察日報》2020 年7 月9 日。檢察機關(guān)在促進國家治理方面發(fā)揮了積極作用。一是服務(wù)保障黨和國家重大戰(zhàn)略實施。高檢院部署開展 “守護海洋” 、黃河 “清四亂” 、汾渭平原大氣污染治理等專項監(jiān)督活動，服務(wù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)。各地圍繞京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長三角一體化、生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略，因地制宜開展監(jiān)督活動。河南、安徽、山西等地檢察機關(guān)探索辦理扶貧領(lǐng)域公益訴訟案件，服務(wù)打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)。二是維護國家和社會公共利益。三年來，通過辦案共督促恢復(fù)被毀損的耕地、林地、濕地、草原427 萬余畝；查處、回收假冒偽劣食品100 萬余千克，查處、回收假藥和走私藥品5 萬余千克；保護、收回國有財產(chǎn)70 億余元，收回國有土地出讓金268 億余元，從源頭上推動解決了一批人民群眾反映強烈、對生產(chǎn)生活影響嚴重的 “老大難” 問題。三是促進社會治理。通過典型個案辦理，引導(dǎo)協(xié)同行政機關(guān)開展領(lǐng)域、區(qū)域或行業(yè)整治，從源頭上推動問題解決。黑龍江省檢察機關(guān)針對小煤窯關(guān)閉整治的老大難問題開展公益保護法律監(jiān)督，逐一排查產(chǎn)能15 萬噸以下的387 座小煤窯，督促行政機關(guān)依法履職，有效解決了污染環(huán)境、破壞生態(tài)等問題，防控了安全生產(chǎn)風險。湖南省湘陰縣檢察院在辦理保健品銷售虛假宣傳和價格欺詐系列案中，分別督促市場監(jiān)督管理部門和價格監(jiān)督管理部門依法履職，并向人大匯報辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，促進行業(yè)整治。四是助推法治政府建設(shè)。采取公開宣告、圓桌會議、支持協(xié)助等方式，督促行政機關(guān)履職整改，行政機關(guān)對檢察建議的到期回復(fù)整改率超過97%，絕大多數(shù)公益受損問題在訴前得到解決。對經(jīng)過訴前程序沒有整改的，則依法提起訴訟，達到起訴一起、警示一片的效果，有效促進行政機關(guān)依法行政。

（三）實踐中面臨的問題

國家治理系統(tǒng)作為一個整體，要求相關(guān)主體和子系統(tǒng)必須形成并保持特定有序的狀態(tài)。檢察公益訴訟應(yīng)當居于何種定位？檢察機關(guān)與行政機關(guān)等治理主體之間應(yīng)當保持何種關(guān)系？對此，實踐中存在認識不準確、不全面的問題。其一，隨著檢察公益訴訟深入推進，行政機關(guān)對檢察公益訴訟由最初的消極誤解到支持配合、由被動應(yīng)付到主動爭取支持的轉(zhuǎn)變，但更希望將檢察公益訴訟定位為協(xié)同之訴。比如，出于共同維護公共利益的考慮，檢察機關(guān)聯(lián)合行政機關(guān)開展執(zhí)法檢查的情況偶有發(fā)生，存在法律監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)定位混同的風險。其二，有的法院認為，檢察公益訴訟是在民事、行政訴訟制度框架下建立起來的，兩造關(guān)系是平等的，更傾向于淡化法律監(jiān)督屬性。具體表現(xiàn)為公益訴訟庭審程序、檢察機關(guān)訴訟地位等，未與傳統(tǒng)民事、行政訴訟進行質(zhì)的區(qū)分。試點期間，甚至有法院要求檢察機關(guān)在起訴時提供法定代表人身份證明、組織機構(gòu)代碼及出庭檢察人員的授權(quán)委托書等材料。而實際上，檢察公益訴訟有別于以私益保護為中心的傳統(tǒng)訴訟，其訴訟主體、訴訟目的、訴訟程序等都應(yīng)當存在重大區(qū)別。其三，有的檢察院在履行公益訴訟職責時，更注重對自身行為、行為依據(jù)以及行為結(jié)果的關(guān)注，對于公益組織、社會公眾的參與沒有給予應(yīng)有的重視，公眾參與機制也并不完善，社會共治格局尚未完全形成。這些問題，歸根結(jié)底是對檢察公益訴訟在國家治理系統(tǒng)中的定位錯位造成的。

二、實踐面向之一：協(xié)同式治理

（一）協(xié)同式治理的理解

協(xié)同治理是應(yīng)對復(fù)雜性、系統(tǒng)性的治理危機而產(chǎn)生的一種治理理念。它以協(xié)同學和治理理論為基礎(chǔ)，強調(diào)多元主體基于利益共同體需要采取集體行動，互相配合、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同進步以達到協(xié)同治理優(yōu)勢。〔4〕參見劉建偉：《習近平的協(xié)同治理思想》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2018 年第1 期。在國家治理視角下，檢察公益訴訟成為檢察監(jiān)督體系和法治政府體系之間相互作用和協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)耦合。雙方之間的耦合類型包括以下幾種〔5〕參見劉藝：《論行政機關(guān)與法治政府的耦合發(fā)展》，《國家檢察官學院學報》2020 年第3 期。：一是公共耦合。檢察機關(guān)與行政機關(guān)在國家治理體系中任務(wù)不同，但在檢察公益訴訟中，都是為了維護公共利益，是共同目標的耦合。在審查行政行為合法性問題上，檢察機關(guān)、行政機關(guān)適用相同的法律和標準，是規(guī)范程序的耦合。雙方在工作重點上也存在耦合，比如針對生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域突出問題，同步開展專項監(jiān)督活動等，形成與行政機關(guān)專項整治的協(xié)同。二是數(shù)據(jù)耦合。數(shù)據(jù)耦合是兩個系統(tǒng)通過簡單數(shù)據(jù)參數(shù)來交換輸入、輸出信息。隨著檢察公益訴訟的深入發(fā)展，各地檢察機關(guān)積極加強與行政機關(guān)的協(xié)作配合，推動建立信息共享、情況通報、線索移送、證據(jù)收集、結(jié)果反饋等溝通協(xié)作機制。比如，長春市檢察院打造公益訴訟大數(shù)據(jù)平臺，推動政府各部門與平臺進行數(shù)據(jù)對接。河南省檢察院探索建立 “河長+檢察長” 依法治河新模式，聯(lián)合水利部門建立 “共建清單、迅速交辦、聯(lián)合整改、共同驗收” 系統(tǒng)協(xié)作機制。三是控制耦合?？刂岂詈现敢粋€模塊通過傳遞開關(guān)、標志等控制信息，明顯地控制選擇被調(diào)動模塊的功能。在檢察公益訴訟中，檢察機關(guān)通過磋商、訴前檢察建議等方式，促使行政機關(guān)依法履職，推動解決受損公益問題。上海市檢察院針對食品藥品安全重點監(jiān)管名單（俗稱 “黑名單” ）報送遲滯和管理疏漏問題，制發(fā)檢察建議，督促職能部門將15 批186 名涉案生產(chǎn)經(jīng)營者及時完整地納入 “黑名單” 。

（二）協(xié)同式治理的實現(xiàn)

從國家權(quán)力組織結(jié)構(gòu)和安排來看，檢察機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)同屬國家用法治方式推行政策實施、改造社會的智識樞紐，只是職能分工不同而已。檢察機關(guān)開展公益訴訟，特別是行政公益訴訟，不是和行政機關(guān)爭個你輸我贏、你高我低，雙方目標一致，都是為了維護好公共利益。檢察機關(guān)堅持雙贏多贏共贏理念，加強檢察公益訴訟與行政執(zhí)法的協(xié)同。一是強化與行政機關(guān)的溝通協(xié)作。高檢院積極加強與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部、市場監(jiān)管總局等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，深化執(zhí)法司法協(xié)作；會同生態(tài)環(huán)境部等9 部委會簽《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，推動解決管轄難、法律適用難、環(huán)境損害鑒定難等問題；聯(lián)合國務(wù)院食安辦等10 部門出臺《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，明確食藥領(lǐng)域公益訴訟的線索移送、立案管轄、調(diào)查取證、訴前程序、提起訴訟、日常聯(lián)絡(luò)和人員交流等問題。與生態(tài)環(huán)境部等建立互派干部掛職、開展專題調(diào)研、聯(lián)合舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作機制，取得了積極效果。二是堅持將訴前實現(xiàn)公益保護目的作為最佳司法狀態(tài)。充分發(fā)揮訴前程序的磋商、提醒、督促功能，能不發(fā)送檢察建議解決的，就不發(fā)送檢察建議；能不提起訴訟解決的，就不提起訴訟，用最小的行政、司法資源，最大限度實現(xiàn)公益保護目的。有的案件被提起訴訟后，行政機關(guān)在判決前整改落實、推動問題解決的，檢察機關(guān)依法向法院提出撤訴。三是本著 “事要解決” 的原則，給予行政機關(guān)支持協(xié)助，推動問題解決。比如，福建等地檢察機關(guān)探索建立行政公益訴訟圓桌會議制度，針對被監(jiān)督行政機關(guān)雖有整改意愿但因客觀原因整改確有困難，或者案件涉及多個行政機關(guān)需要協(xié)調(diào)配合共同履職的，通過召集相關(guān)部門、組織以及群眾代表召開訴前圓桌會議，共同研究解決方案和措施，推動被監(jiān)督行政機關(guān)更好履行公益保護職責。江蘇省檢察機關(guān)針對黃河故道睢寧段非法養(yǎng)殖點污染飲用水源地問題，省市縣三級檢察院牽頭召開 “圓桌會議” ，邀請相關(guān)責任部門參會，共同推動問題解決。

（三）檢察公益訴訟與行政執(zhí)法在國家治理中的關(guān)系

一是保護公益不能 “包攬一切” 。檢察公益訴訟是通過法律監(jiān)督激活其他公益保護制度共同發(fā)揮作用，不能只是檢察機關(guān) “單打獨斗” 。檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，主要發(fā)揮督促協(xié)同功能，起到撬動巨石的支點或杠桿作用，解決問題的主力軍還是行政機關(guān)等主體。因此，檢察公益訴訟應(yīng)當具有一定謙抑性，避免越俎代庖現(xiàn)象發(fā)生。二是協(xié)同治理不能混淆主次〔6〕參見最高人民檢察院副檢察長張雪樵《在全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作會議上的講話》。。檢察機關(guān)不能以公益代表人自居而忽視行政機關(guān)以及其它社會組織所擔負保護公益的職責。依法定職責而言，保護、監(jiān)管公益是行政機關(guān)的直接職責，或者說，行政機關(guān)是第一順序的公益保護人。而檢察機關(guān)只有在其他主體保護公益職責失靈的情況下才通過公益訴訟介入，依法啟動相應(yīng)的法律程序或者啟動有關(guān)機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制，實現(xiàn)公益保護目的。檢察機關(guān)在公益訴訟辦案中，應(yīng)當充分尊重行政權(quán)的獨立性，既不能過多地介入行政權(quán)的運用，更不能代替行政機關(guān)作出決定。三是督促履職有別于追責問責。檢察公益訴訟是督促之訴，不是追責之訴。從立案調(diào)查，到發(fā)送檢察建議，再到提起訴訟，都是為了督促行政機關(guān)依法履行職責，維護好國家利益和社會公共利益，并不是僅僅為了對行政行為給予否定評價。行政機關(guān)依法履職了，受損公益得到有效恢復(fù)了，行政公益訴訟的目標也就實現(xiàn)了，屬于典型的 “對事不對人” 。當然，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)行政人員違紀違法線索，應(yīng)當根據(jù)規(guī)定移送紀檢監(jiān)察、公安機關(guān)等部門處理。從實踐情況看，一些歷史疑難問題或者職能交叉的難點問題，并非行政機關(guān)主觀不作為，也并不是行政人員失職瀆職導(dǎo)致，而是存在客觀困難。

三、實踐面向之二：監(jiān)督式治理〔7〕

〔7〕監(jiān)督式治理并非嚴格意義上的治理分類，本文主要從檢察公益訴訟通過法律監(jiān)督推進治理的角度予以概括。

（一）監(jiān)督式治理的理解

我國檢察制度移植于前蘇聯(lián)，雖然經(jīng)歷發(fā)展和職能調(diào)整，但法律監(jiān)督的憲法定位從未改變。我國檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當是公共利益的監(jiān)督主體，而不是直接實現(xiàn)主體。這是構(gòu)建我國檢察公益訴訟制度的邏輯起點和基本要素，與西方國家的公益訴訟制度大多立足于私益救濟的模式有很大不同。無論是訴前程序還是訴訟程序，都是為了督促相關(guān)主體依法履行公益保護職責，確保法律得到正確實施。因此，檢察公益訴訟的本質(zhì)是檢察機關(guān)以訴訟方式履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能?！?〕參見胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020 年第2 期 。檢察公益訴訟正是通過檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使，倒逼行政機關(guān)對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等方面進行更嚴格、科學的治理，實現(xiàn)國家和社會的良法善治。

（二）監(jiān)督式治理的實現(xiàn)

從行政公益訴訟看，檢察機關(guān)針對行政機關(guān)履職不當或怠于履職的行為發(fā)出訴前檢察建議或提起訴訟，都是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的手段和具體表現(xiàn)形式。訴前檢察建議，形式上是 “建議” ，實質(zhì)上是督促依法履職的 “指令” 。行政機關(guān)如不依法及時履職，將面臨被提起訴訟的法律風險，這與檢察機關(guān)結(jié)合辦案提出的社會治理類檢察建議有很大不同。在同一個案件中，訴前檢察建議與訴訟程序，在時間上前后銜接，在作用上相互補充，共同服務(wù)于保護公益、促進依法行政目的。在法律邏輯上，訴前檢察建議是訴訟的條件和基礎(chǔ)，只有提出檢察建議后，行政機關(guān)不履職整改的，才能依法提起訴訟。訴前檢察建議和提起訴訟這種 “剛?cè)岵?的銜接搭配是檢察公益訴訟獨特性作用的突出體現(xiàn)。從民事公益訴訟看，監(jiān)督的主要是違反環(huán)保法、食品安全法等行政法律法規(guī)的行為，并非民事法律規(guī)范調(diào)整的對象，其表面是通過訴訟實現(xiàn)權(quán)利救濟，實質(zhì)是追究違法者責任，實現(xiàn)恢復(fù)受損公益的目的。同一案件中，選擇民事或行政公益訴訟是對不同主體違反同類法律規(guī)范、造成同一公益損害事實的不同監(jiān)督途徑和方式。

2019 年全國檢察機關(guān)共發(fā)出訴前檢察建議10 萬余件、發(fā)布民事公益訴訟公告近5000件；提起訴訟4700 余件，其中行政公益訴訟不足600 件。這反映檢察公益訴訟協(xié)同治理的效果發(fā)揮好，絕大多數(shù)案件涉及的問題都在訴前程序解決。但這并不表明提起訴訟的價值弱化，恰恰相反，以訴訟、庭審?fù)苿訂栴}解決，是檢察公益訴訟的最后手段、也是最剛性的監(jiān)督手段。從檢察機關(guān)2019 年開展公益訴訟 “回頭看” 專項活動情況看，一些訴前檢察建議未能得到有效落實，但案件也未被提起訴訟。究其原因，有的是行政機關(guān)因客觀困難無法按期完成整改，不宜起訴；也有的是行政機關(guān)對檢察建議不重視，落實不積極，檢察機關(guān)因阻力、顧慮等原因未能及時起訴。有必要將全流程 “回頭看” 作為 “規(guī)定動作” ，同時健全完善檢察建議落實保障提級管轄、異地管轄等制度，防止行政機關(guān) “紙上” 回復(fù)整改的現(xiàn)象發(fā)生。比如，探索重要案件檢察建議向黨委、人大、上級主管部門抄送、備案制度，推動將檢察建議落實情況納入政府法治建設(shè)考評內(nèi)容，提高檢察建議實施力。

（三）監(jiān)督式治理的權(quán)力邊界

依法治權(quán)，是現(xiàn)代社會治理模式由管理型向治理型轉(zhuǎn)變的必然要求。檢察公益訴訟（行政公益訴訟是核心）參與國家治理，同樣應(yīng)當以公權(quán)力監(jiān)督為中心，把握好依法、謙抑、有限監(jiān)督原則，以司法化方式推動問題解決，防止越界越位。重點要處理好三個關(guān)系。一是檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。行政機關(guān)是維護公共利益的主力軍，檢察公益訴訟只是保護公共利益的救濟程序，是一種程序性監(jiān)督。檢察權(quán)與行政權(quán)需要有機協(xié)同，更需要劃清權(quán)力邊界。行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置，充分體現(xiàn)了對行政自制的尊重。要豐富完善訴前程序形式，最大限度激發(fā)行政機關(guān)自我糾錯、主動履職的能動性，提高社會問題的治理效率，減少司法成本。高檢院提出要將磋商作為行政公益訴訟案件的必經(jīng)程序，目的就是要讓行政機關(guān)理解、認同檢察機關(guān)的監(jiān)督意見，主動推動問題解決。對于訴前程序不能有效解決的，則要依法以訴訟、庭審接力推動問題解決。二是公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系。要充分尊重私權(quán)保護，如果存在適格民事主體提起訴訟，維護自身權(quán)益，并達到保護公益的目的，應(yīng)當引導(dǎo)、支持和鼓勵這些主體優(yōu)先訴訟。同時，檢察公益訴訟在訴前檢察建議及訴訟請求中，慎重采用關(guān)停涉案企業(yè)等影響企業(yè)生存和正常生產(chǎn)經(jīng)營的措施。有觀點認為行政公益訴訟案件審理會影響行政相對人的權(quán)益，存在將其列為第三人參加訴訟的情況，此觀點值得商榷。行政公益訴訟的訴求一般只是要求行政機關(guān)依法履職或者糾正不當履職，行政機關(guān)具體采取何種行政行為還是由其自身決定。同時，行政機關(guān)撤銷或重新作出行政行為后，行政相對人依然可以采取申請復(fù)議、提起訴訟等方式維護自身權(quán)益。三是檢察公益訴訟和其他主體提起公益訴訟的關(guān)系。目前社會公益組織在民事公益訴訟中處于第一順位，檢察機關(guān)提起公益訴訟需要履行訴前公告程序。實踐中，一些社會公益組織在檢察機關(guān)立案調(diào)查結(jié)束后的公告期間提出起訴要求，檢察機關(guān)只能將案件和相關(guān)調(diào)查材料移送，這既降低了訴訟效率，又影響了訴訟質(zhì)量。特別是在刑事附帶民事公益訴訟案件中，不僅耽誤審限、浪費司法資源，而且還存在偵查材料是否適宜移送的問題。鑒于檢察機關(guān)和社會公益組織的公益訴訟起訴權(quán)，都源于法律授權(quán)，并非基于自身權(quán)利救濟，二者順序有必要調(diào)整為平行關(guān)系。此外，檢察公益訴訟與行政機關(guān)的生態(tài)損害賠償磋商或生態(tài)損害賠償訴訟之間如何銜接、協(xié)同，也需要規(guī)范。

四、實踐面向之三：參與式治理

（一）參與式治理的理解

參與式治理是通過各種形式吸納公眾參與公共事務(wù)決策，以提高政府決策合法性和政策執(zhí)行有效性的一種治理模式。參與式治理方式主要體現(xiàn)在參與主體的多元化，強調(diào)了社會組織和個人的參與，不再是單向的政府管理。作為一種新型的治理模式，參與式治理可以極大地調(diào)動大眾的參與力量，發(fā)揮組織和個人的力量，讓更多的利益相關(guān)者參與到社會治理中，使得決策更具權(quán)威性。我國社會主義制度決定了公共利益與人民利益的高度一致。檢察機關(guān)開展公益訴訟，督促行政機關(guān)依法履職，或者要求侵權(quán)人承擔責任，最終目標還是維護好人民群眾的根本利益。因此，人民群眾也是檢察公益訴訟的參與者、監(jiān)督者和推動者，在線索提供、案件辦理、問題整改等各個環(huán)節(jié)，都發(fā)揮著積極作用。〔9〕同前注［8］。這彰顯了檢察公益訴訟這一治理體系的參與式特征。

隨著新時代我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有內(nèi)涵更豐富、水平更高的要求。這不僅是從 “盼溫飽” 到 “盼環(huán)保” 、從 “求生存” 到 “求生態(tài)” 的變化，更是從 “關(guān)注自身利益保護” 到 “關(guān)注公共利益保護” 的變化。公眾有序參與司法是對新時代司法環(huán)境變化的回應(yīng)，對檢察公益訴訟治理效能的發(fā)揮具有積極意義。一是有利于公眾有序和有效表達訴求。比如，高檢院部署為期三年的 “公益訴訟守護美好生活” 專項監(jiān)督活動，要求各地把生態(tài)環(huán)境和食品安全領(lǐng)域作為檢察公益訴訟監(jiān)督重點，持續(xù)打好攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。原因就是人民群眾對這兩個領(lǐng)域的問題反應(yīng)最為強烈，舉報的線索最多，司法需求最迫切。二是有利于司法公正的實現(xiàn)和司法公信力提升。公眾參與檢察公益訴訟，使得司法辦案環(huán)境更加開放、透明，辦案程序更加嚴格、規(guī)范，有助于消除當事人和社會公眾對司法結(jié)果的質(zhì)疑和顧慮，提高公信力。三是有利于形成協(xié)同共治合力。公眾以親歷者的角度宣傳檢察公益訴訟，可以起到辦理一案，治理一片，教育和影響社會面的效果。社會公益組織的參與，有助于發(fā)揮檢察機關(guān)和社會公益組織各自的資源優(yōu)勢，形成協(xié)同保護公益合力。

（二）參與式治理的實現(xiàn)

黨的十八屆四中全會明確提出 “保障人民群眾參與司法” “堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權(quán)益” 。2019 年10 月，十三屆人大常委會第十四次會議審議公益訴訟檢察工作報告并開展專題詢問。栗戰(zhàn)書委員長在會上指出，要用好社會共治這把鑰匙，發(fā)揮人大代表作用，調(diào)動社會組織和公眾參與的積極性，凝聚公益保護合力。各級檢察機關(guān)積極探索完善檢察公益訴訟公眾參與制度。一是通過在12309 檢察服務(wù)中心開設(shè)公益訴訟線索專欄，研發(fā) “隨手拍” 在線舉報平臺，聘請公益志愿者、觀察員等方式，鼓勵群眾積極舉報。有的地方檢察院還出臺了公益案件線索舉報獎勵辦法。二是探索推廣圓桌會議、公開聽證、公開宣告等制度機制，邀請公眾參與，推動被監(jiān)督單位更好地依法履行公益保護職責。探索檢察建議落實成效第三方評估機制。上海虹口、浙江溫州等地檢察院邀請人大代表、政協(xié)委員、有關(guān)專家、案件當事人、公益損害現(xiàn)場周邊群眾代表實地查看訴前檢察建議落實情況，座談交換意見。三是加強與公眾的良性互動。邀請人大代表、政協(xié)委員專題視察，認真聽取意見建議、接受監(jiān)督。推進與中國消費者協(xié)會、中華環(huán)?；饡壬鐣娼M織的辦案協(xié)作。通過組織觀摩公益訴訟庭審、建立公益訴訟法治教育基地等方式，提升全社會公益保護意識。

同時，公眾參與檢察公益訴訟還存在范圍不廣、渠道單一、規(guī)范性不足、實效性待提升等問題。還需要加大對相關(guān)制度機制的探索推進力度，提高公眾參與的司法化水平。一是完善公眾參與主體制度。比如，明確參加公開聽證、圓桌會議人員的范圍、資格，相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)、責任，以及人員選擇的程序等。二是完善公眾參與的范圍、方式等機制。明確哪些事項可以參與，哪些事項禁止參與，防止公眾參與的隨意性。比如，對于訴前檢察建議落實情況的判斷，哪些情形需要聽取案發(fā)現(xiàn)場周邊群眾的意見。三是完善公眾參與程序制度。明確各方主體參與的程序性原則，細化程序環(huán)節(jié)，確保有章可循。注重增強參與的便利性和可操作性，根據(jù)不同公眾參與類型設(shè)置不同程序。四是完善公眾參與的反饋、獎懲等配套制度。明確應(yīng)該反饋結(jié)果的事項，防止公眾參與流于形式。明確公眾參與的獎勵條件和具體標準。比如，對公益訴訟案件線索舉報的獎勵，應(yīng)當規(guī)定具體情形和額度。

（三）公眾參與的限度

建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，離不開公眾參與。總體上看，公眾參與司法有擴大發(fā)展的趨勢。但同時也要看到，司法裁判權(quán)是一項定紛止爭的終局性權(quán)力，司法辦案也是一項專業(yè)性極強的業(yè)務(wù)。公眾參與司法應(yīng)當遵循一定的限度，防止因民意、輿情等因素影響司法獨立和公正。強調(diào)公眾對司法的參與，主要是將公眾的社會經(jīng)驗注入司法場域，彌補司法官事實認知上的不足，然而社會經(jīng)驗并不必然與司法經(jīng)驗形成對立，二者在更大程度上是一種互補關(guān)系，兩種經(jīng)驗的結(jié)合有利于司法官發(fā)現(xiàn)案件事實，但是法律的適用還是應(yīng)該由司法官依職權(quán)獨立行使?！?0〕參見胡銘、邱士輝：《公眾參與司法的正當性基礎(chǔ)與實現(xiàn)路徑》，《安徽大學學報》（哲學社會科學版）2015年第4 期。因此，公眾參與司法應(yīng)當嚴格遵守法定的范圍、程序，尊重司法官的權(quán)威地位，不干涉司法官的法律適用。公眾參與檢察公益訴訟，也應(yīng)當是如此。

結(jié) 語

黨的十九屆四中全會為開辟 “中國之治” 擘畫了新藍圖。檢察公益訴訟是通過一整套基于我國國情的法權(quán)安排，探索公共事務(wù)的治理之道〔11〕參見白龍：《讓公益訴訟體現(xiàn)治理之道》，《人民日報》2015 年7 月8 日。，應(yīng)當在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮獨特作用。

第一，檢察公益訴訟以法律監(jiān)督權(quán)的運行，激活其他治理主體和治理體系發(fā)揮作用，促進國家和社會的良法善治。檢察公益訴訟參與國家治理中，檢察機關(guān)居于督促、協(xié)同地位，無論是履職范圍、履職手段，還是履職效果都是有限的，應(yīng)當秉持公益性、謙抑性、有限性原則，保持檢察權(quán)與行政權(quán)的邊界，防止侵犯私人合法權(quán)益，破壞司法公正。

第二，檢察公益訴訟參與社會治理，需要檢察機關(guān)和行政機關(guān)等其他治理主體共同發(fā)揮作用。雙方職能分工不同，但都是為了維護公共利益，在共同目標、程序規(guī)范、工作重點方面都具有耦合性。檢察機關(guān)和行政機關(guān)應(yīng)當堅持雙贏多贏共贏理念，構(gòu)建良性、互動積極的工作關(guān)系，深化信息共享、情況通報、線索移送、取證配合、結(jié)果反饋等執(zhí)法司法協(xié)作機制，凝聚公益保護和國家治理的工作合力。

第三，公眾參與是社會治理體系的內(nèi)在要求和應(yīng)然之義。應(yīng)當加強檢察公益訴訟公共關(guān)系建設(shè)，推進公眾參與制度化，創(chuàng)新公眾參與有效載體，保障公眾參與實效性，發(fā)揮好檢察機關(guān)與社會公眾之間雙向、動態(tài)的作用關(guān)系，提高檢察公益訴訟公信力，推動形成共建共享共治的治理格局。