縣域環(huán)境治理模式的選擇：治理機制及其生成邏輯

摘 要：縣域環(huán)境治理模式是一種不同于整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理的另一種治理模式。為了探析這一治理模式的治理機制和生成邏輯，在整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理理論探討的基礎上，建立以政府、社會、市場為維度的分析框架，通過對政府與社會、政府與市場關系的分析展開研究。研究發(fā)現：縣域環(huán)境治理模式是宏觀歷史文化傳統(tǒng)和經濟社會發(fā)展、當前我國政治架構和行政管理體制相互作用的結果。其核心是以政府主導整合社會力量與市場機制，動員式推進。

關鍵詞：環(huán)境治理;治理模式;小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治

當前國內外關于環(huán)境治理模式的研究，主要可以概括為三種：整體性治理[1]、協(xié)同治理[2]和多中心治理[3]。三種治理模式都在某種程度上體現了當前我國環(huán)境治理當中的某些特點。尤其是一些學者將這些模式與國內實踐相結合的研究，更明顯地體現了這一點。但通過梳理這三種治理模式也發(fā)現，它們在解釋當前我國的很多環(huán)境治理現象時，其有效性并不高。整體治理模式專注于政府內部的整合協(xié)調，相對忽視了作為社會主體的公民和社會組織、作為市場主體的企業(yè)的作用。協(xié)同治理關注到了公民、社會組織等社會主體在環(huán)境治理中的作用，但卻忽視了作為市場主體企業(yè)的作用，也忽視了政府與企業(yè)、公民、社會組織間的互動關系及其變化。多中心治理則更像是一種可以趨向的目標，但當前的社會和市場遠未達到可以支撐起多中心治理模式的程度。

綜合從實踐中已經了解到的情況來看，既有的縣域環(huán)境治理不僅有政府內部的機構改革和權力調整，也有政府動員下各類社會主體、企業(yè)主動或被動的參與，及其由此帶來的主體間關系的變化。因此，可以說，這種治理模式是一種很難等同于整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理的另外一種治理。為更好探究這種治理模式，筆者試圖建立以政府、社會、市場為維度的分析框架，通過對政府與社會、政府與市場關系的分析展開研究，從浙北X縣“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”這一具體案例中，研究、概括這種治理模式的生成邏輯與特點。

一、X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治：治理機制與治理模式

2016年9月，浙江省全面開啟小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動，力爭用3年時間，徹底改變小城鎮(zhèn)面貌，提升小城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境質量，使小城鎮(zhèn)成為人心向往的幸福家園。在2016年省委省政府作出全面開展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動部署后，X縣委縣政府高度重視，隨即根據省委省政府要求全面展開小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作。經過兩年多的努力，截至2018年底，X縣就已全部完成11個整治點省定整治任務，實現“三年任務兩年完成”的整治目標，并由此獲評2018年小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作“省級優(yōu)秀縣”。

1.X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的治理機制

為更好梳理、分析X縣在整治工作中的治理機制，筆者將根據既定的分析框架，從政府、社會、市場三個維度展開，梳理并分析政府、社會、市場中不同主體在整治中的各自作為。

（1）政府的維度：全面調整與應對

環(huán)境整治行動牽涉部門龐雜，這些部門管理職責不同，條塊分工不同，很容易造成監(jiān)督管理缺位和政策協(xié)調性不足等問題。為有效應對環(huán)境整治工作，完成省委省政府下達的任務要求，X縣委縣政府首先對自身內部權力結構進行了調整，逐級成立小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動領導小組，并設辦公室，以加強內部的協(xié)調性。這事實上也是上級部門的要求。通過成立整治行動領導小組，并由“一把手”任組長，改變原有政出多門、破碎不全的治理格局，增強政府部門間的溝通與協(xié)調，起到整合人力、財力、政策資源的作用。在鎮(zhèn)（街道），整治行動領導小組會進一步明確職責分工。全鎮(zhèn)（街道）的部門、領導、工作人員全部被納入其中。在鎮(zhèn)（街道）以下，X縣將鎮(zhèn)（街道）劃分為若干整治區(qū)域網格。劃分出的網格由縣、鎮(zhèn)（街道）重要領導負責發(fā)揮牽頭作用，擔當協(xié)調、督查考核責任。有些鎮(zhèn)（街道）還在集鎮(zhèn)區(qū)域進一步劃分出路段，每個路段配備2名綜合行政執(zhí)法中隊隊員專職負責，保證全天候路面巡查。縣、鎮(zhèn)（街道）成立整治行動領導小組，鎮(zhèn)（街道）進一步劃分責任組，鎮(zhèn)（街道）以下劃分整治區(qū)域網格、路段，這樣X縣就圍繞小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治完成了對權力和組織結構的重構，形成一張縣委縣政府可以用得上力的“網”。

（2）社會的維度：廣泛參與表象下的冷漠觀望與配合

為了讓民眾配合整治行動，促進生活方式的轉變，改變亂停車、亂堆物、亂擺放、亂開挖、亂建筑、亂豎牌、亂拉線等不文明行為，X縣從上到下開展了大量的宣傳工作。聲勢浩大的宣傳和實質上有益于民眾的性質，在一程度上使大多數民眾愿意配合政府的整治行動。但這種配合只是一種被動的參與。雖然在整治行動中能看到許多志愿者的身影，但這些志愿者大多數來自機關部門和村（社區(qū)）工作人員，并非真正的志愿者。另外，社會組織是社會的重要主體之一。在整治行動中，社會組織除了組織一些志愿者參與外，還有一些行業(yè)協(xié)會也被政府調動起來參與其中。但這種行業(yè)協(xié)會的參與僅是探索性的，并不具有普遍作用。因此，參與有限。

（3）市場的維度：進與退

企業(yè)作為市場的重要主體參與整治行動，其作為大致可以概括為“進”與“退”兩個方面。所謂“退”就是騰退、淘汰“低小散”落后產能。在整治行動的早期，從2016年底到2018年7月的一年半時間里，X縣就騰退了160余家企業(yè)。所謂“進”就是引進、培育新企業(yè)、新產業(yè)。騰退“低小散”落后產能，確實有助于環(huán)境的改善。但若一味淘汰，沒有補充，則不僅影響經濟發(fā)展，同時也影響社會民生。因此在“退”的同時，必然要“進”。為了有效引進、培育新企業(yè)、新產業(yè)。除了企業(yè)的“進”與“退”，一些市場的因素開始被引進并運用到環(huán)境治理中。政府購買服務、PPP項目等越來越多。

（4）政府與社會、市場的關系及其變化

在社會的維度上，大多數民眾對整治行動是配合，鮮少主動參與。表象上，存在大量“志愿者”參與整治行動，但這些“志愿者”背后卻又或多或少存在政府的影子，很難說是真正的志愿者。政府想要培育社會組織，讓社會組織參與整治行動，但讓社會組織參與共治卻還只停留在探索階段。因此，在政府與社會的關系上，政府明顯處于主導地位。

在市場的維度上，何種企業(yè)“進”，何種企業(yè)“退”，應該引入哪些機制，都取決于政府的抉擇。因此，在整治行動中，政府先于市場，是主導者。市場僅是政府調整的對象，亦或是用以推進整治行動的政策性工具。企業(yè)的逐利性決定了被騰退的企業(yè)不會心甘情愿。但政府評估企業(yè)的標準一旦發(fā)生了改變，政府便能拿出足夠的法令規(guī)章敦促企業(yè)騰退或轉型。那些被界定為“低小散”落后產能的企業(yè)沒有回旋的余地。與此同時，一批被政府所認可的新企業(yè)、產業(yè)將獲得足夠優(yōu)惠的政策被引進或支持轉型升級。因此從企業(yè)的角度看，政府與市場的關系便是政府對市場的一次調整，更具體地說是產業(yè)調整。而政府引入市場因素、機制推進整治行動，其原因在于政府意識到了讓市場參與環(huán)境治理的意義。但政府在整治行動中引入市場機制又只是探索，而且更多地運用政府購買服務、PPP項目等相對簡單成熟的市場機制。從這一角度看，政府有意愿、有需求讓市場參與環(huán)境治理，但政府對市場機制的引入和應用并不嫻熟。引入市場機制參與環(huán)境治理仍然存在巨大空間。

2.X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的治理模式及其特點

X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的實踐概括起來存在四個特點：一是這種治理同時涉及政府、社會、市場三者;二是在政府、社會、市場三者中，政府占據主導地位;三是政府想要社會、市場發(fā)揮某些作用，但社會、市場由于各種原因卻難以達到政府的期望值。政府在治理實踐中，嘗試發(fā)掘社會、市場的潛在作用，但又或有所顧忌，或不能符合其急功近利的情勢需要而淺嘗輒止，最終選擇以短時間內運動式、高密度的投入解決問題;四是社會、市場在環(huán)境治理的實踐中有所成長，但異常緩慢。整治行動中，政府為達到上級考核要求，推進迅速，沒有為社會、市場成長留下太多時間，以致錯失成長的機會。由這些特點可見，浙北X縣“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”中的環(huán)境治理模式，不同于整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理。

這種治理以政府為主導，社會、市場在政府主導下低度參與。因此，不妨將這種環(huán)境治理模式概括為以政府為中心的整合動員模式。其核心是政府主導，整合社會與市場，動員式推進。

二、縣域環(huán)境治理模式的生成邏輯

為什么會形成這種治理模式？其一，與我國的權力運作模式和壓力型體制[4]有關。當前我國的權力運作模式更多是自上而下的。自上而下的權力運作模式意味著上級掌握著對下級官員的晉升、提拔、考核權力，這便會形成壓力型體制。在壓力型體制下，下級政府迫于壓力不得不完成上級政府布置的任務和各項指標。由于上級的限定了任務、考核時間，這也就導致下級政府必然要采取快速有效的方式來推進。在調動社會參與和引入市場機制上也就容易出現急于求成、浮于表面的情況。其二，我國社會整體發(fā)育程度仍較低。我國社會的發(fā)育仍然處于早期階段。大多數民眾能夠意識到自身的利益和權利所在，但由于歷史傳統(tǒng)文化和長期以來政府統(tǒng)管一切的影響，人們對于自己行動起來維護自身利益、權利的勇氣仍然缺乏。只有在自身利益受到較大損害時才會有所行動。加之，民眾對公共利益的意識不強，更加導致不會有太多民眾關注關心公共領域的公共利益問題。這就意味著社會中的各類主體，民眾也好，社會組織也好，都很難在環(huán)境治理中扮演重要角色。這一點在縣域社會比在經濟發(fā)達的大城市表現得更加明顯。其三，參與環(huán)境治理的市場機制不夠發(fā)達。改革開放四十多年，中國特色社會主義市場經濟越來越成熟。但引入市場機制參與環(huán)境治理領域，縣域社會仍然處于摸索階段。其四，強大的政府。當下，政府掌握著最多的人、財、物資源。故而，在政府與社會、政府與市場的關系上，社會、市場與政府的力量存在巨大的不平衡。這決定了任何綜合性的環(huán)境治理行動都不可能不依賴于政府，而由社會、市場主導完成。

總而言之，這種治理模式的生成邏輯與宏觀歷史文化傳統(tǒng)和經濟社會發(fā)展階段背景下所形成的政府與社會、政府與市場關系聯(lián)系在一起，也與我國的政治架構和行政管理體制聯(lián)系在一起，而非憑空產生。生成邏輯的普遍性也決定了這種以政府為中心的整合動員模式在我國縣域環(huán)境治理中同樣具有一定的普適性。

三、小結

縣域環(huán)境治理模式是一種政府主導，整合社會與市場，動員式推進的模式。這種治理模式的產生是宏觀歷史文化傳統(tǒng)和經濟社會發(fā)展、當前我國政治架構和行政管理體制相互作用的結果。在這種治理模式下，社會、市場往往顯得被動，缺乏自主性。這不利于社會各類主體參與能力的提升和成長，也不利于為政府分擔不斷增加的治理壓力。為了讓這種治理更能適應我國社會發(fā)展的需要，政府應該在主導過程中，延長治理時間跨度，積極引導社會各類主體的主動和自主參與，有意識地培養(yǎng)民眾公共意識和參與能力，探索引入新的市場機制。只有這樣，社會、市場才能逐漸成長為縣域環(huán)境治理中的重要角色，真正減輕政府的治理壓力，實現可持續(xù)性治理。

參考文獻：

[1]涂曉芳、黃莉培.基于整體政府理論的環(huán)境治理研究[J].北京航空航天大學學報，2011（4）

[2]嚴燕、劉祖云.風險社會理論范式下中國“環(huán)境沖突”問題及其協(xié)同治理[J].南京師范大學學報（社會科學版），2014（3）

[3][美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達、陳旭東譯.公共事物的治理之道[M]，上海：三聯(lián)出版社，2000

[4]榮敬本等.從壓力型體制向民主合作型體制的轉變[M].中央編譯出版社，1998

作者簡介：

許承忠（1990--）男，中共嘉善縣委黨校教師，研究方向為縣域治理。