高翔 郁建興

摘要：新型冠狀病毒感染的肺炎疫情是一起公共衛(wèi)生突發(fā)事件，公共管理者可以通過建立完善公共治理機(jī)制實現(xiàn)對疫情的預(yù)測、控制和干預(yù)。在中國，地方政府是構(gòu)建和運(yùn)行公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理機(jī)制的關(guān)鍵主體，它們需要在應(yīng)對疫情時綜合協(xié)調(diào)包含行政體系、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、志愿者和社區(qū)居民等在內(nèi)的多元主體關(guān)系。在涉及多元主體的公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理機(jī)制中，政府需要承擔(dān)元治理角色，核心責(zé)任是為多元主體的有效互動提供規(guī)則、建立秩序、促成集體行動。湖北省武漢市應(yīng)對新冠肺炎疫情的案例表明，一些地方政府仍然采用了行政主導(dǎo)方式來應(yīng)對治理難題，而且行政體系的治理能力較為有限，影響了疫情防控效果。如何完善地方政府在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的治理機(jī)制？在信息機(jī)制方面，地方政府應(yīng)建立更加多元、透明的信息渠道，增強(qiáng)對突發(fā)事件的反應(yīng)敏銳度;通過借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)優(yōu)化數(shù)據(jù)開放，更好協(xié)調(diào)多元主體的自主治理。在決策機(jī)制方面，地方政府應(yīng)完善更加全面和具有可操作性的應(yīng)急預(yù)案，明確行政部門和志愿部門、社區(qū)等職責(zé)，提高應(yīng)急決策水平。在執(zhí)行機(jī)制方面，地方政府既要加強(qiáng)行政體系內(nèi)部的資源調(diào)配能力，又要提高與市場主體、志愿部門的合作能力，確保應(yīng)急措施有效。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;公共治理;信息;決策;執(zhí)行

中圖分類號：D63;R181.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0041-010

2020年1月，由新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情很快從武漢市擴(kuò)散至湖北省和全國，甚至影響全球。截至2月8日，中國大陸確診病例已達(dá)到37198例，死亡811例，這一數(shù)字每天都在增加。北京時間1月31日凌晨，世界衛(wèi)生組織（WHO）突發(fā)事件委員會決定將新冠肺炎疫情列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）。隨后，美國等多個國家發(fā)布了對中國的旅行警告。

新冠肺炎疫情是一起典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。它的快速擴(kuò)散不僅影響了億萬家庭的正常生活，更打亂了經(jīng)濟(jì)社會的正常運(yùn)行節(jié)奏，造成的經(jīng)濟(jì)社會損失難以估量。如果疫情的產(chǎn)生和傳播難以避免，公共管理者可以采取怎樣的措施盡可能控制疫情擴(kuò)散？如果疫情已經(jīng)擴(kuò)散，我們又該怎樣止損，以更高效率和更低成本的公共政策來降低經(jīng)濟(jì)社會代價？回答這些問題，要求以政府為主的公共管理部門建立完善應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的公共治理機(jī)制，在較短時間內(nèi)迅速反應(yīng)，高效協(xié)調(diào)行政體系內(nèi)各層級、各部門的分工合作，有效引導(dǎo)市場和社會主體的協(xié)作，引起社會公眾對疫情傳播的重視但避免群體恐慌，暫停部分經(jīng)濟(jì)社會活動但保證基本生活和疫情應(yīng)對的人力和物資需求。每一起公共衛(wèi)生突發(fā)事件都是對公共治理體系和能力的一次大考，應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件迫切需要構(gòu)建完善一個由政府主導(dǎo)、多元主體共同參與的公共治理機(jī)制。

在應(yīng)對涉及多元主體的突發(fā)性、專業(yè)化公共衛(wèi)生事件時，地方政府的角色需要實現(xiàn)從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變。這意味著政府不再是公共服務(wù)的唯一生產(chǎn)者，而是要為多元主體的互動提供規(guī)則、建立秩序，促成它們的集體行動。Stoker，?Gerry.?Governance?as?Theory：Five?Propositions.?International?Social?Science?Journal，?1998，?50（3）.?其中，信息、決策和執(zhí)行是地方政府在構(gòu)建、運(yùn)行公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理機(jī)制中的關(guān)鍵要素。本文運(yùn)用公共治理機(jī)制的理論框架，分析了武漢市（和湖北?。?yīng)對新冠肺炎疫情的經(jīng)歷，其中所用數(shù)據(jù)、材料均來自具備權(quán)威性的媒體報道、發(fā)表于學(xué)術(shù)期刊的專業(yè)論文、官方文件通報或機(jī)構(gòu)官方自述，并附來源說明。本文對地方政府應(yīng)對新冠肺炎疫情實踐開展學(xué)術(shù)分析，目標(biāo)并不在于批評，而旨在通過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善公共治理機(jī)制，提升各級政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理能力。在短期內(nèi)，這一工作有助于我們更好地做好疫情防控工作;在中長期，有助于我們積累公共管理知識，未雨綢繆，能夠在今后以更低成本和更高效率應(yīng)對相似事件。

一、?應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的

治理機(jī)制：一個分析框架由傳染性病毒引起的公共衛(wèi)生突發(fā)事件往往會在短時間內(nèi)快速影響某個社群的全體居民。由于人口流動等原因，公共衛(wèi)生突發(fā)事件還可能對社群以外的公民健康產(chǎn)生影響。因此，公共管理者需要快速響應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在最短時間內(nèi)作出專業(yè)、準(zhǔn)確判斷，決定是否需要啟動，以及啟動何種級別的應(yīng)急機(jī)制。一般而論，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急處理包含了預(yù)防、問題識別和風(fēng)險判斷、決策、執(zhí)行、績效評估、恢復(fù)和方案優(yōu)化等環(huán)節(jié)。這一過程不僅需要公共衛(wèi)生專業(yè)人士深度參與，要求醫(yī)院、醫(yī)生和社會工作者積極診治病患，還需要醫(yī)療物資的充分供給，以及社區(qū)和居民的廣泛配合。基于公共衛(wèi)生突發(fā)事件的影響范圍，公共管理者還需要決定僅在行政轄區(qū)范圍內(nèi)采取行動，或是根據(jù)疫情變化與周邊地區(qū)、上級政府保持互動，以實現(xiàn)必要的跨地區(qū)、跨層級響應(yīng)。在全球化背景下，一些范圍較大的公共衛(wèi)生事件還需要開展跨國合作，或?qū)で笫澜缧l(wèi)生組織等國際組織的協(xié)助。應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件需要建立一個由多元主體共同參與的公共治理機(jī)制。

盡管參與者眾多，本國政府特別是屬地政府仍然是啟動公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理機(jī)制的關(guān)鍵主體，需要承擔(dān)元治理的角色。在多元主體共同參與的公共治理中，政府的職責(zé)不僅沒有被弱化，而且發(fā)生了轉(zhuǎn)變。政府不再是所有工作的直接承擔(dān)者，卻需要為多元主體的互動提供溝通平臺、建立規(guī)則秩序。地方政府在構(gòu)建應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理機(jī)制時，它的職責(zé)在于實現(xiàn)“對治理的治理”，即承擔(dān)元治理角色，通過建立規(guī)則來協(xié)調(diào)參與者的集體行動。鮑勃·杰索普：《治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，《國外理論動態(tài)》，2014年第5期。而且，地方政府的這種協(xié)調(diào)并不總是通過權(quán)威的方式來實現(xiàn)。在傳統(tǒng)公共行政中，政府是一個建立了分層級、分部門結(jié)構(gòu)的科層制組織，其中各部門已經(jīng)明確了自身職責(zé)和行動規(guī)程。政府只需要依賴行政體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，運(yùn)用命令-控制鏈條發(fā)布權(quán)威指示就可以決定各層級、各部門的行動。但是，在存在政府以外行動者共同參與的情況下，政府卻是在一個網(wǎng)絡(luò)制的全新環(huán)境中實施治理。這一變化意味著政府需要非常審慎地運(yùn)用其權(quán)威來“控制”其他主體，更應(yīng)當(dāng)重視如何通過溝通等方式“影響”其他獨(dú)立主體的行為，或是建立合同制等委托-代理方式為參與者提供新的激勵-約束關(guān)系。Stoker，?Gerry.?Governance?as?Theory：Five?Propositions.?International?Social?Science?Journal，?1998，?50（3）.當(dāng)然，盡管政府的權(quán)威在多元主體參與的公共治理機(jī)制中有所弱化，但這并未減少政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

相應(yīng)地，政府在構(gòu)建公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制時，其關(guān)鍵任務(wù)不是確認(rèn)這一治理機(jī)制的固定結(jié)構(gòu)、運(yùn)作流程，而是回答政府作為元治理者如何影響松散網(wǎng)絡(luò)連接中其他主體的行動，并保障治理質(zhì)量。在這里，信息、決策和執(zhí)行就成為了政府構(gòu)建突發(fā)事件公共治理機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一，信息機(jī)制是傳統(tǒng)命令-控制鏈條的重要補(bǔ)充，它是政府以較低成本影響其他主體行為、實現(xiàn)主體間關(guān)系自發(fā)協(xié)調(diào)的最重要機(jī)制。第二，作為公共治理中的元治理者，政府需要與醫(yī)療機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士密切合作，識別問題、判斷風(fēng)險并評估資源需求，作出恰當(dāng)?shù)捻憫?yīng)決策。這是政府在公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理中必須承擔(dān)的最關(guān)鍵職責(zé)。第三，由于需要在公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理中承擔(dān)“守門人”角色，政府還應(yīng)關(guān)注決策的有效充分執(zhí)行，確保政府及其部門有足夠的能力協(xié)調(diào)與供應(yīng)商、志愿部門等之間的關(guān)系。

首先，政府需要重視構(gòu)建公共衛(wèi)生突發(fā)事件的信息機(jī)制?；谟邢蘩硇缘臎Q策模型，信息可以通過改變個體對備選方案、方案后果等的認(rèn)知影響個體行為。Simon，?Herbert?A..A?Behavioral?Model?of?Rational?Choice.?The?Quarterly?Journal?of?Economics，?1955，?69（1）.在公共治理中，政府難以運(yùn)用權(quán)威去替代其他主體的自主決策，但可以通過恰當(dāng)管理信息來影響利益相關(guān)主體。其中，政府的信息管理主要服務(wù)于三個目標(biāo)：一是政府及其部門的決策判斷。公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生后，政府總體上缺乏足夠時間搜集信息，但來自于一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療信息卻能夠為政府的問題識別和風(fēng)險判斷提供線索。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，早期病患及其家屬在社交媒體發(fā)布的信息也能成為補(bǔ)充性的預(yù)警信息。Fung，?Chun?Hai?，?Z.?T.?H.?Tse?，?and?K.?W.?Fu?.?The?Use?of?Social?Media?in?Public?Health?Surveillance.?Western?Pacific?Surveillance?&?Response?Journal，?2015，?6（2）.二是用于行政體系的內(nèi)部配合。應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件要求政府在短時間內(nèi)協(xié)調(diào)各部門行動，建立關(guān)鍵信息的跨部門流通網(wǎng)絡(luò)，使各部門在短時間內(nèi)主動配合，而不只是等待行政指令。三是協(xié)調(diào)社會公眾配合。政府可以通過發(fā)布可靠信息引導(dǎo)公眾、志愿部門、供應(yīng)商等的行動。近年來，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展提高了政府治理信息的難度，但也為政府的信息發(fā)布提供了新渠道。研究顯示，社交媒體可以在公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生后有效引導(dǎo)公民響應(yīng)配合政府的應(yīng)急措施。Black，?David?R.，?et?al..?Do?Social?Media?Have?a?Place?in?Public?Health?Emergency?Response？?Journal?of?Emergency?Management，?2015，?13（3）.

其次，政府需要建立能夠快速響應(yīng)并作出專業(yè)判斷的決策機(jī)制。作為元治理者，政府需要在公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生后決定響應(yīng)等級，以便調(diào)動充分、恰當(dāng)?shù)馁Y源投入應(yīng)對。與公共衛(wèi)生事件治理內(nèi)容相對應(yīng)，政府的決策機(jī)制需要滿足快速響應(yīng)、專業(yè)判斷兩個基本條件。一是快速響應(yīng)。由于病毒的傳播速度快，政府一旦延誤決策時機(jī)或行動緩慢，就會導(dǎo)致疫情擴(kuò)散，由此付出更大的社會成本。值得指出的是，快速響應(yīng)不僅是指地方政府在決策現(xiàn)場采取快速應(yīng)對措施，更重要的是指政府應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，提前制定可操作的應(yīng)急預(yù)案。二是專業(yè)判斷。公共衛(wèi)生突發(fā)事件一般來源于某種特定的傳染源，相關(guān)部門的政府官員就需要具備公共衛(wèi)生特別是傳染病學(xué)的必要知識基礎(chǔ)，或至少建立能夠包容公共衛(wèi)生和醫(yī)療機(jī)構(gòu)專家的決策機(jī)制，基于準(zhǔn)確信息作出專業(yè)化判斷。

第三，政府需要建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的執(zhí)行機(jī)制。應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理機(jī)制需要由包含政府但不限于政府的多元主體共同參與執(zhí)行。圍繞專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對病患的救助，以及潛在受影響居民的自我防護(hù)等具體工作，政府的執(zhí)行機(jī)制需要為這些主體的行動提供必要的物資和資源支持。這一執(zhí)行機(jī)制的建立完善包括三個方面：一是政府需要確保行政體制自身的執(zhí)行能力，保證職能部門具備充分的專業(yè)能力來完成公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對工作。二是政府需要對其他參與主體的角色、責(zé)任、資源和能力作出初步判斷，以確定各主體的資質(zhì)是否足以滿足應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的需要。針對能力或資源不足的主體，政府則需要通過調(diào)配外部力量或資源的支持來解決當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要。三是政府需要協(xié)調(diào)與供應(yīng)商、志愿部門等的關(guān)系，為這些機(jī)構(gòu)的參與提供平臺。

二、?武漢市應(yīng)對新冠肺炎疫情的

公共治理機(jī)制新冠肺炎疫情并非中國近年來面臨的第一次病毒傳染危機(jī)。2003年，非典型性肺炎（SARS）的爆發(fā)提醒中國應(yīng)加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急體系建設(shè)。此后，中國先后經(jīng)歷了中東呼吸綜合征（MERS，2012年）、埃博拉病毒（2016年）等的考驗。作為公共衛(wèi)生突發(fā)事件，新冠肺炎疫情影響生產(chǎn)生活難以避免，但政府仍然可以通過建立完善公共治理機(jī)制預(yù)判風(fēng)險、控制疫情、減少損失。然而，新冠肺炎疫情的發(fā)生、發(fā)展歷程，暴露出當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對疫情的公共治理機(jī)制存在著較多問題和不足。在疫情發(fā)生早期，當(dāng)?shù)卣茨艹浞种匾曇痪€醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息，錯失干預(yù)良機(jī)，使疫情范圍伴隨春運(yùn)迅速擴(kuò)大。在決定封城之后，當(dāng)?shù)卣葲]有能夠達(dá)到控制人口流動的預(yù)定目標(biāo)，又影響了市民的正常生活。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)卣茨苡行f(xié)調(diào)各方，導(dǎo)致醫(yī)院物資匱乏。這些問題產(chǎn)生的根源在于當(dāng)?shù)卣匀谎永m(xù)了行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)做法，未能意識到市場機(jī)制的蓬勃發(fā)展、社會力量的快速成長以及數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，已經(jīng)大大拓寬了政府治理的邊界和范疇。換言之，新冠肺炎疫情應(yīng)對已經(jīng)是一個專業(yè)化、多樣化的公共治理新場景，當(dāng)?shù)卣畢s仍然采用了較為封閉的信息管理和決策制定方式。在執(zhí)行過程中，當(dāng)?shù)卣幢闶窃谛姓w系資源供應(yīng)不足、必須依賴志愿部門提供資源支持時，也仍然采用了行政化的命令-控制鏈條。治理方式與治理場景的失配，最終影響了疫情應(yīng)對的治理績效。

1.新冠肺炎疫情識別和應(yīng)對中的信息機(jī)制

在多元主體共同參與的突發(fā)事件公共治理機(jī)制中，信息是影響各主體行動的關(guān)鍵因素。在古典公共行政范式中，政府是權(quán)威信息的壟斷者，信息主要在行政體系內(nèi)部產(chǎn)生、流通、存儲和用于輔助決策，政府以外主體則是公共行政的被動接受者。在公共治理的新場景下，政府不能也不應(yīng)壟斷信息，需要更加重視來自政府以外主體提供的信息資源，并基于透明性原則及時公布信息，協(xié)調(diào)多元主體的行動。然而，武漢市政府在應(yīng)對新冠肺炎疫情中的一個不足正源自信息機(jī)制。當(dāng)?shù)卣葲]有允許來自一線、基層的信息自由公開流動，也沒有及時發(fā)布準(zhǔn)確、充分的信息，導(dǎo)致社會各界未能盡早采取措施，控制疫情影響范圍。

第一，政府未能重視來自一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息，甚至遏制了醫(yī)生、醫(yī)患等在社區(qū)內(nèi)的信息分享，影響了關(guān)于新冠肺炎是否“人傳人”的判斷。在這一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，醫(yī)院最早發(fā)現(xiàn)了新冠肺炎病例。2019年12月27-29日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院接診了7名癥狀相似的病患，并很快于12月29日向湖北省、武漢市衛(wèi)健委報告。田巧萍：《怎樣發(fā)現(xiàn)這種不一樣的肺炎》，《長江日報》，2020年2月2日，第3版。武漢市衛(wèi)健委組織調(diào)查后，于12月31日發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前我市肺炎疫情的情況通報》，指出“發(fā)現(xiàn)接診的多例肺炎病例與華南海鮮城有關(guān)”，但強(qiáng)調(diào)“未明顯發(fā)現(xiàn)人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染武漢市衛(wèi)生健康委：《武漢市衛(wèi)健委關(guān)于當(dāng)前我市肺炎疫情的情況通報》，2019年12月31日，湖北省衛(wèi)健委官方網(wǎng)站，http：//wjw.hubei.gov.cn/fbjd/dtyw/201912/t20191231_1822343.shtml。。此后，武漢市衛(wèi)健委在接下來的三次通報中均重申“未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染，未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”。2020年1月15日，武漢市衛(wèi)健委在《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》中調(diào)整了表述，表示“尚未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風(fēng)險較低”?武漢市衛(wèi)生健康委：《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》，2020年1月14日，武漢市衛(wèi)健委官方網(wǎng)站，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011509040?。。但直到1月19日，武漢市衛(wèi)健委都表示沒有在密切接觸者中發(fā)現(xiàn)病例。

醫(yī)護(hù)人員的判斷則與此不同。在湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎的病例后，有多名醫(yī)生先后在社交媒體分享了信息，警示親友“近期不要到華南海鮮市場去”“發(fā)生了多人患不明原因肺炎（類似非典）”“注意戴口罩和通風(fēng)”等。參見張曉暉：《專訪武漢“造謠”者之一謝琳卡醫(yī)生：我的事情其實很簡單，希望更多支援醫(yī)護(hù)人員抗疫物資》，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，2020年2月1日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0201/375357.shtml。覃建行：《新冠肺炎“吹哨人”李文亮：真相比平反更重要》，財新網(wǎng)，2020年1月31日，http：//china.caixin.com/2020-01-31/101509761.html。覃建行、王顏玉：《第三名吹哨人現(xiàn)身：劉文醫(yī)生仍在抗疫一線》，財新網(wǎng)，2020年2月7日，http：//china.caixin.com/2020-02-07/101512901.html。對于社交媒體發(fā)布的相關(guān)信息，武漢市公安局在12月31日（即發(fā)布第一次《通報》的當(dāng)天）發(fā)布了關(guān)于“8名散布謠言者被依法查處”的消息，并約談了三名醫(yī)生。這一做法或許是為了避免引起公眾恐慌，但過于敏感的信息控制導(dǎo)致有效信息未能及時傳播。實際上，武漢市在12月31日前確診的新冠肺炎病例中，已有較多病例并無華南海鮮市場直接接觸史，且在2020年1月1-11日期間已發(fā)生7名醫(yī)護(hù)人員被病毒感染的病例。Li，?Qun，?Xuhua?Guan，?Peng?Wu，?Xiaoye?Wang，?Lei?Zhou，?Yeqing?Tong，?Ruiqi?Ren，?et?al..Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.?New?England?Journal?of?Medicine，?January?29，?2020，?NEJMoa2001316.?https：//doi.org/10.1056/NEJMoa2001316.?而且，一名被公安約談的醫(yī)護(hù)人員，正是因為在1月8日接診的不明原因肺炎案例中注意到了密切接觸者（家屬）之間的互相傳染，才通過社交媒體提醒一線醫(yī)護(hù)人員注意防護(hù)，“經(jīng)歷過2003年SARS病毒的醫(yī)生都有經(jīng)驗”覃建行、王顏玉：《第三名吹哨人現(xiàn)身：劉文醫(yī)生仍在抗疫一線》，財新網(wǎng)，2020年2月7日，http：//china.caixin.com/2020-02-07/101512901.html。。這些重要信息未必能夠充分佐證新冠肺炎“人傳人”，但足以警示政府、醫(yī)院和社區(qū)居民注意防范。作為對比，穩(wěn)健醫(yī)療在2020年1月初就注意到了市場需求量在發(fā)生變化，并迅速增加了口罩等的生產(chǎn)。參見胡艷明：《一家“先知先覺”口罩生產(chǎn)商和疫情的賽跑：部分員工在家隔離，其他員工24小時生產(chǎn)》，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，2020年1月29日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0129/375197.shtml。在信息通道被嚴(yán)格管控的情況下，不僅社會公眾無法獲知信息，地方政府也失去了明智決策所需要的多樣化信息來源。

第二，在應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，當(dāng)?shù)卣疀]有能夠建立公開、透明、實時的信息發(fā)布機(jī)制，甚至沒有在行政體系內(nèi)部共享有效信息，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)、社會成員都很難依據(jù)準(zhǔn)確的信息調(diào)整自身行動。除了問題識別的早期階段，信息機(jī)制的運(yùn)用貫穿了公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理的全過程，既能夠引導(dǎo)行政體系、社區(qū)居民采取防護(hù)措施避免擴(kuò)大感染，也能夠協(xié)調(diào)供應(yīng)商、志愿部門等協(xié)助供應(yīng)醫(yī)療資源救助病患。然而，武漢市在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的信息機(jī)制卻未能實現(xiàn)上述目標(biāo)。一是政府未能透明、公開地公布病例數(shù)據(jù)，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)和社會成員都未能充分重視這一事件并采取防范措施。圖1是2019年12月29日至2020年1月20日之間武漢市衛(wèi)健委公布的新冠肺炎確診病例數(shù)，與百度指數(shù)中關(guān)于“武漢+肺炎”“新型冠狀病毒”的搜索指數(shù)。對比顯示，百度用戶在武漢市衛(wèi)健委首次發(fā)布《通報》后就形成了第一個關(guān)于“武漢+肺炎”的搜索高峰。此后2020年1月3-16日期間，武漢市衛(wèi)健委通報的病例數(shù)始終維持在一個較低水平（41例），且明確指出不存在“人傳人”，“武漢+肺炎”的百度指數(shù)因此回落到較低水平。直到1月19日衛(wèi)健委通報的確診病例數(shù)量首次超過100例、1月20日鐘南山院士確認(rèn)“人傳人”后，公眾關(guān)于“新型冠狀肺炎”“武漢+肺炎”的關(guān)注度迅速上升?；厮菪匝芯康臄?shù)據(jù)卻表明，新冠肺炎病例在1月3-16日期間并未停滯增長。Li，?Qun，?Xuhua?Guan，?Peng?Wu，?Xiaoye?Wang，?Lei?Zhou，?Yeqing?Tong，?Ruiqi?Ren，?et?al..?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.?New?England?Journal?of?Medicine，?January?29，?2020，?NEJMoa2001316.?https：//doi.org/10.1056/NEJMoa2001316.無論武漢市衛(wèi)健委出于何種原因在1月19日前未能公布更加真實、準(zhǔn)確的病例數(shù)量，其《通報》的客觀后果是降低了公眾和政府相關(guān)部門對于新冠肺炎嚴(yán)重程度的判斷，以至于湖北省、武漢市的一些職能部門直到1月22日都未能叫停集聚性活動。武漢市各界因缺失有效、準(zhǔn)確信息而未能及時采取措施應(yīng)對疫情，反而還組織開展了一系列公共活動。如武漢市“兩會”于2020年1月6-10日召開，湖北省“兩會”于1月11-15日召開。此外，武漢市還組織了大規(guī)模社區(qū)和文藝活動。如武漢市百步亭社區(qū)在1月18日舉辦了“萬家宴”，吸引了4萬多個家庭參加。湖北省春節(jié)團(tuán)拜會于2020年1月21日舉辦。這些集聚性活動的后果是助長了疫情傳播。如2月1日開始，參加“萬家宴”的居民中已經(jīng)開始出現(xiàn)疑似病例。截至2月4日，百步亭社區(qū)有57個門棟被列為發(fā)熱門棟。參見包志明、丁捷：《武漢百步亭社區(qū)多個門棟現(xiàn)發(fā)熱患者，中老年人為主》，財新網(wǎng)，2020年2月5日，http：//www.caixin.com/2020-02-05/101511617.html。

圖1武漢市衛(wèi)健委《通報》公布的確診病例數(shù)與百度搜索指數(shù)

數(shù)據(jù)來源：武漢市確診病例數(shù)來源于武漢市衛(wèi)健委2019年12月31日至2020年1月20日的《通報》，百度指數(shù)來自于百度指數(shù)“關(guān)鍵詞搜索趨勢”。

第三，政府缺乏疫情應(yīng)對中基本信息的有效開放。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，病例數(shù)量增加帶來的最突出挑戰(zhàn)是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療能力，以及醫(yī)用物資的儲備供應(yīng)。在疫情發(fā)生早期，湖北省多個地區(qū)都發(fā)生了口罩、防護(hù)服、試劑盒等基本醫(yī)療物資短缺現(xiàn)象，更有大量報道證實一線醫(yī)生處于超時工作的疲憊狀態(tài)。另一方面，許多疑似病人因醫(yī)院接診能力不足而無法得到良好的醫(yī)療照護(hù)。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生是突發(fā)疫情后資源緊缺的客觀后果，但地方政府仍然可以通過采取措施予以緩解，如建立開放數(shù)據(jù)平臺及時引導(dǎo)居民合理就醫(yī)，避免結(jié)構(gòu)性的資源分配不平衡;通過公布數(shù)據(jù)缺口及時尋求上級、供應(yīng)商以及志愿部門的幫助。國內(nèi)一些地區(qū)地方政府的數(shù)字技術(shù)運(yùn)用或許還處于起步階段，但武漢市卻是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的先行地區(qū)。盡管如此，武漢市政府在疫情發(fā)生初期卻未能及時建立用于疫情應(yīng)對的開放數(shù)據(jù)平臺。直到2月7日，武漢市政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局聯(lián)合騰訊共同開發(fā)了“武漢戰(zhàn)疫”小程序，開始為武漢市民提供整合后的疫情資訊、癥狀自查、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位數(shù)等。但這一平臺仍然沒有實時更新醫(yī)院的接診能力數(shù)據(jù)。武漢市在官方網(wǎng)站等發(fā)布的接受捐贈信息，也僅僅列舉了亟需的疫情防控物資類型，并未明確說明所需“醫(yī)用設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、試劑、藥品、防護(hù)設(shè)備、消洗設(shè)備、耗材”等具體內(nèi)容武漢發(fā)布：《武漢市新冠肺炎防控指揮部通告（第4號）》，2020年1月23日，http：//www.wuhan.gov.cn/hbgovinfo/zwgk_8265/tzgg/202001/t20200124_304136.html。。這些信息的缺失導(dǎo)致大量疑似病患無法優(yōu)化個人求診路線，也導(dǎo)致大量捐贈者不確定應(yīng)有的捐贈內(nèi)容。在“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)成為政府治理重要工具的數(shù)字時代，武漢市政府嚴(yán)重忽視了運(yùn)用信息通訊技術(shù)建立數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)對疫情的重要作用。

2.當(dāng)?shù)卣诜ㄖ慰蚣芟聭?yīng)對疫情的決策機(jī)制

2020年1月27日，武漢市長周先旺在接受中央電視臺專訪時承認(rèn)“疫情披露不及時”，但也“希望大家理解，它是傳染病，傳染病有《傳染病防治法》，要依法披露，作為地方政府，我獲得信息之后，授權(quán)之后才能披露”中央電視臺：《董倩專訪武漢市市長》，央視新聞面對面，2020年1月27日。。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理中，地方政府需要快速響應(yīng)、識別問題并研判風(fēng)險，決定應(yīng)急響應(yīng)的層級并確定應(yīng)急方案，但周市長的說法則要求我們深入探討地方政府在應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的決策權(quán)力和決策機(jī)制問題。在面對一個有可能引發(fā)公眾恐慌的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，地方政府應(yīng)如何在既有法治框架內(nèi)對待這些在科學(xué)上尚未得出確定性結(jié)論的信息，并盡快制定應(yīng)急決策呢？

首先需要確認(rèn)的是地方政府及其衛(wèi)健委在公布傳染病信息、制定應(yīng)急方案中的決策權(quán)力。無疑，地方政府的行政行為需要符合國家法律規(guī)定。我國《傳染病防治法》第38條規(guī)定，“在傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息”。2006年3月，衛(wèi)生部印發(fā)《衛(wèi)生部制定法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》，其中明確“自本方案公布之日起，衛(wèi)生部授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，及時、準(zhǔn)確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息”中國政府網(wǎng)：《衛(wèi)生部制定法定傳染病疫情和突發(fā)事件發(fā)布方案》，2006年3月21日，http：//www.gov.cn/govweb/gzdt/2006-03/21/content_232280.htm。。這意味著至少湖北省已經(jīng)受權(quán)獲得了發(fā)布傳染病疫情的權(quán)力，武漢市政府則需要在上級授權(quán)以后才能發(fā)布。盡管如此，武漢市政府仍然有責(zé)任上報，包括越級上報突發(fā)疫情預(yù)警信息?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第14條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)”，《傳染病防治法》第19條規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第43條進(jìn)一步規(guī)定，“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報”。這意味著武漢市政府承擔(dān)如實、準(zhǔn)確向上級報告的責(zé)任。進(jìn)一步地，《傳染病防治法》第5條明確規(guī)定：“各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作。縣級以上人民政府制定傳染病防治規(guī)劃并組織實施，建立健全傳染病防治的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系?！边@再次明確了武漢市政府在應(yīng)對傳染病防治工作中的主導(dǎo)作用。由于缺乏充分信息，我們目前無從了解武漢市政府及其衛(wèi)健委何時向省、國家衛(wèi)健委或中央政府報告了新冠肺炎疫情預(yù)警信息，以及何時開始接到指令啟動系統(tǒng)應(yīng)對?？梢源_定的是，現(xiàn)行法律雖然未賦予設(shè)區(qū)市及以下的地方政府公布傳染病信息的法定權(quán)力，但規(guī)定了地方政府上報甚至越級上報突發(fā)疫情預(yù)警信息的責(zé)任，也給予了縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)組織應(yīng)對行政轄區(qū)內(nèi)傳染病防治、決定應(yīng)急響應(yīng)層級和采取防范措施的基本權(quán)力。也就是說，武漢市政府具備在疫情發(fā)生時采取干預(yù)措施的法定權(quán)力。

其次，武漢市政府應(yīng)對新冠肺炎疫情的決策機(jī)制同樣存在嚴(yán)重缺陷。由于信息不充分，我們無從了解武漢市政府的決策過程，但從決策結(jié)果來看，武漢市在2020年1月22日前始終沒有啟動公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)。湖北省在1月22日啟動了公共衛(wèi)生突發(fā)事件的二級響應(yīng)，1月23日啟動了公共衛(wèi)生突發(fā)事件的一級響應(yīng)。毫無疑問，這一應(yīng)急響應(yīng)的決策來得太晚，開始時來得太輕。按照《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第13條關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級，具有傳染性的非典型性肺炎、人感染高致病禽流感病例并有擴(kuò)散趨勢，屬于特別重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要安排一級響應(yīng)。武漢市《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》（武政辦2014年第195號）中，也明確列舉特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的適用標(biāo)準(zhǔn)，如第3條“涉及多個省份的群體性不明原因疾病，并有擴(kuò)散趨勢”，第4條“發(fā)生新傳染病或我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病發(fā)生或傳入，并有擴(kuò)散趨勢”。除卻早期對新冠肺炎疫情傳染性判斷失誤的因素，僅從當(dāng)?shù)匕l(fā)布的《通報》來看，武漢市衛(wèi)健委至少在1月15日已經(jīng)調(diào)整了對“人傳人”的基本判斷，1月17日《通報》已正式刪除了這一說法。此前，韓國、泰國等周邊國家在1月9-13日期間就通報了本國出現(xiàn)了類似病例馬丹萌、詹巖：《武漢新型冠狀病毒疫情：住院患者有望退回治療費(fèi)》，財新網(wǎng)，2020年1月9日，http：//www.caixin.com/2020-01-09/101502539.html。，1月20日鐘南山在接受央視采訪時已經(jīng)明確表示“昨天比較正式地出現(xiàn)了人傳人的情況，還有醫(yī)務(wù)人員感染的情況”中央電視臺：《國家衛(wèi)健委高級別專家組就新型冠狀病毒肺炎答記者問》，央視新聞，2020年1月20日。。對照這些關(guān)鍵時間節(jié)點和周邊地區(qū)做法，武漢市乃至湖北省在應(yīng)對新型冠狀肺炎的決策中未能做到快速、準(zhǔn)確響應(yīng)。舉例來說，湖北省潛江市于1月17日就啟動了集中收治，潛江市委書記在接受采訪時說：“我和市長從武漢得到消息以后，我們覺得這個事太大了，所以我們先下手了，冒了一點點不是太合規(guī)的風(fēng)險”，“在湖北省應(yīng)該是第一時間封城，第一時間中止所有的娛樂活動，防控指揮部第一時間出臺了禁足的命令。”中央電視臺：《白巖松對話湖北省潛江市委書記》，《新聞1+1》，2020年2月6日。在湖北省外，浙江省、廣東省和湖南省于1月23日即啟動了重大公共突發(fā)事件一級響應(yīng)。香港衛(wèi)生署則在1月4日就啟動了公共衛(wèi)生的“嚴(yán)重應(yīng)變級別”。參見香港衛(wèi)生署：《政府公布對公共衛(wèi)生有重要性的新型傳染病準(zhǔn)備及應(yīng)變計劃》，2020年1月4日，https：//sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/04/P2020010400175.htm？fontSize=1。

應(yīng)急響應(yīng)的級別差異并不僅僅體現(xiàn)重視程度的抽象差異，它更體現(xiàn)在具體應(yīng)對措施的安排上。就此而言，湖北省和武漢市現(xiàn)有的《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》中對具體操作措施的落實機(jī)制顯得過于原則性，缺乏系統(tǒng)考慮和可操作性。一是應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)以行政體系中的部門為主，且僅僅是原則性地列明各部門的職責(zé)，并未包含與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)等的互動方式。二是未能建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制來回答如何在應(yīng)急狀態(tài)下區(qū)分需要采取的必要干預(yù)行動，以及保障經(jīng)濟(jì)社會正常或基本運(yùn)行的操作辦法。武漢市在1月23日封城，以避免對其他地區(qū)產(chǎn)生更大影響，并暫停了城市公共交通運(yùn)營。封城是控制疫情的必要舉措，但武漢市在封城時缺乏系統(tǒng)準(zhǔn)備，一方面引起了市民恐慌，以至于有大量市民連夜驅(qū)車離開武漢，客觀上帶來了疫情的擴(kuò)散，另一方面則導(dǎo)致仍然留在城市的市民基本生活或就診需求難以得到保障。當(dāng)然，《應(yīng)急預(yù)案》缺乏全盤設(shè)計和可操作性并非武漢市政府的特有不足，它是大多數(shù)地方政府的共有特征。但與此同時，在本次疫情應(yīng)對中，也有一些地區(qū)表現(xiàn)出了更具系統(tǒng)性的應(yīng)對思路。如何總結(jié)這些具有實踐可操作性的基本經(jīng)驗，在應(yīng)急預(yù)案中明確關(guān)于治理主體及其基本責(zé)任、物資準(zhǔn)備及其調(diào)配供應(yīng)、應(yīng)急流程各環(huán)節(jié)，為未來相似事件做好應(yīng)對準(zhǔn)備，當(dāng)是本次疫情之后各地需要開展的一項重要工作。

第二，基于公共治理的基本特點，地方政府需要重建信息機(jī)制。一方面，地方政府需要建立更多來源的信息渠道。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的問題識別和風(fēng)險判斷是疫情應(yīng)對中的難題。在疫情發(fā)生初期，病例數(shù)量稀缺，醫(yī)學(xué)專家也難以根據(jù)有限的信息做出準(zhǔn)確判斷。但正因為如此，政府需要更加重視多樣化的信息來源，而不只是壟斷或者是依賴有限的少數(shù)信息來源。事實上，在涉及到專業(yè)化的信息判斷時，建立相互間獨(dú)立的信息來源機(jī)制，特別是允許來自一線的信息形成一種相互競爭機(jī)制，就更有可能協(xié)助地方政府去識別重要的信息，并做出更加準(zhǔn)確的問題識別和風(fēng)險判斷。另一方面，地方政府可以依托“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息通訊技術(shù)，在線整合包括醫(yī)療資源供應(yīng)、需求等在內(nèi)的數(shù)據(jù)開放平臺。通過這種數(shù)據(jù)開放，政府可以減少公眾不必要的恐慌。在所有可能引起公眾擔(dān)憂的公共衛(wèi)生事件中，政府都需要管理信息，但這一管理并非是指壟斷信息發(fā)布渠道，而是建立信息流通、鑒別和發(fā)布的平臺。在武漢市新冠肺炎疫情應(yīng)對中，政府可以運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的信息技術(shù)工具，建立數(shù)據(jù)開放的平臺。對于政府來說，管理信息的最好方式并不是去讓自己成為信息發(fā)布的唯一通道，而是按照數(shù)據(jù)開放的基本思路，建立一個機(jī)制，讓數(shù)據(jù)自身說話。

第三，作為元治理的主體，地方政府需要改善決策機(jī)制，提高決策能力。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，地方政府決策能力提升的最重要載體是完善可操作的《應(yīng)急預(yù)案》。新冠肺炎疫情表明，已有關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策機(jī)制存在不足。優(yōu)化決策機(jī)制，首先需要在制度層面進(jìn)一步整合專業(yè)機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。現(xiàn)行政策法規(guī)授予了省級政府發(fā)布疫情信息的權(quán)力，也明確規(guī)定了縣級以上地方政府制定、執(zhí)行疫情應(yīng)對方案的權(quán)力。在這一權(quán)責(zé)體系下，地方政府的難點不在決策權(quán)力，更在決策機(jī)制，即有機(jī)會發(fā)現(xiàn)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的專業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏決策權(quán)，而有決策權(quán)的地方政府則較缺乏專業(yè)判斷能力，在無法精準(zhǔn)把握問題性質(zhì)的情況下，很容易出現(xiàn)為了其他目標(biāo)延誤決策時機(jī)的情況。在信息流通不夠充分、開放的情況下，地方治理中的這一決策機(jī)制高度依賴于主政官員個人的判斷能力，從而加大了及時做出正確決策的難度。此外，如何優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案，建立更加系統(tǒng)、全面，能夠?qū)⒄畠?nèi)外的利益相關(guān)主體包容進(jìn)來的可操作方案，也是提高緊急狀態(tài)下地方政府決策能力的必要準(zhǔn)備。

第四，地方政府需要系統(tǒng)提升自身的執(zhí)行能力。地方政府的這一執(zhí)行能力既包含傳統(tǒng)科層制組織的專業(yè)化管理能力，更包含在治理新場景下與其他平等主體間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力。這種能力的提升，需要在組織層面上建章立制，也需要提升和改善黨政官員的治理能力和工作狀態(tài)。我們注意到，在應(yīng)對新冠肺炎疫情的全過程中，武漢市（和湖北?。┮恍┕賳T在多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括信息管理、決策制定和執(zhí)行中都選擇了避責(zé)的安全做法，相比于積極應(yīng)對，他們更趨向于等待上級指示。這種狀態(tài)，既不符合經(jīng)典公共行政體制中專業(yè)官員的負(fù)責(zé)形象，也不滿足公共治理語境中開明官員的積極樣態(tài)。如何系統(tǒng)提升地方政府及其黨政官員的執(zhí)行能力，無疑是未來地方治理研究需要回答、應(yīng)對和解決的重大問題?！?/p>

（責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍）

收稿日期：2020-02-08

作者簡介：高翔，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心副秘書長，浙江大學(xué)MPA教育中心主任;郁建興（通信作者），教育部長江學(xué)者特聘教授，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、院長，浙江大學(xué)社會治理研究院院長。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“信息技術(shù)驅(qū)動的地方政府治理能力現(xiàn)代化研究”（編號：19BZZ066），國家自然科學(xué)基金重點招標(biāo)項目“提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力研究”（編號：71734005），浙江省自然科學(xué)基金重大項目“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)行機(jī)制研究”（編號：D19G030003）。