謝迪斌

破解城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍然是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)與改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。習(xí)近平指出：“要下功夫解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，力度更大一些，措施更精準(zhǔn)一些，久久為功?！雹倭?xí)近平：《高舉新時(shí)代改革開(kāi)放旗幟 把改革開(kāi)放不斷推向深入》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年10月26日第1版。要達(dá)成這一目標(biāo)，必須對(duì)城鄉(xiāng)二元體制形成原因與發(fā)生機(jī)制進(jìn)行深入考察。改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題引起學(xué)界的高度重視，產(chǎn)生了一大批研究成果。關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成原因，有歷史遺留說(shuō)，即“在新中國(guó)成立前我國(guó)就存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。②李旭章：《中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，人民出版社2016年版，第216頁(yè)。發(fā)展戰(zhàn)略決定說(shuō)，即“為推行以‘趕超’為特征的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，確保農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，我國(guó)制定了一系列城鄉(xiāng)分割的二元體制”。③徐同文：《城鄉(xiāng)一體化體制對(duì)策研究》，人民出版社2011年版，第3頁(yè)。社會(huì)結(jié)構(gòu)決定說(shuō)，即“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)走向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)必經(jīng)的過(guò)渡過(guò)程”。④李成玉：《破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)》，載《〈中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定〉 輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2006年版，第64頁(yè)。制度安排決定說(shuō)，即“隨著各種相應(yīng)的制度建立起來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)最終形成”。⑤孔祥云：《中國(guó)特色社會(huì)主義基本理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題探究》，人民出版社2018年版，第93頁(yè)。關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成與新中國(guó)成立初期的鄉(xiāng)村災(zāi)荒之間的內(nèi)在聯(lián)系，有些研究成果有所論及，⑥參見(jiàn)謝迪斌：《論新中國(guó)初期鄉(xiāng)村救災(zāi)中的國(guó)家與農(nóng)民》，《紅廣角》2016年第11期。但不夠系統(tǒng)和全面。新中國(guó)成立初期在鄉(xiāng)村社會(huì)嚴(yán)重饑荒和大量災(zāi)民的形勢(shì)下，中共及其新政權(quán)為了保持社會(huì)穩(wěn)定，被迫采取了城鄉(xiāng)人口分類(lèi)管理，限制鄉(xiāng)村人口向城市流動(dòng)的政策措施，進(jìn)而發(fā)展成為一套系統(tǒng)的以戶籍為基礎(chǔ)的社會(huì)治理體系，最后固化為城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。本文擬對(duì)新中國(guó)成立初期鄉(xiāng)村荒政與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)歷史緣起做簡(jiǎn)要梳理，以期加深學(xué)界對(duì)這一重要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解。

一、鄉(xiāng)村災(zāi)民對(duì)城市供給制理念與政策形成壓力

新中國(guó)成立前，中共在鄉(xiāng)村進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)22年的根據(jù)地武裝斗爭(zhēng)。作為工人階級(jí)政黨的中共，深知城市在現(xiàn)代社會(huì)的重要性，從來(lái)都沒(méi)有忘記把奪取城市作為革命的基本目標(biāo)，中國(guó)特色革命道路的核心是通過(guò)農(nóng)村包圍城市的手段和路徑，取得城市政權(quán)。所以，經(jīng)營(yíng)城市，始終是中共的政治目標(biāo)。在新民主主義革命取得最后勝利前夕，中共中央在自己駐留的最后一個(gè)鄉(xiāng)村——河北省平山縣西柏坡村，召開(kāi)了中共七屆二中全會(huì)。會(huì)議的重要內(nèi)容之一是如何實(shí)現(xiàn)中共自身工作重點(diǎn)從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，如何學(xué)會(huì)管理城市。毛澤東在中共七屆二中全會(huì)的講話中強(qiáng)調(diào)：“從一九二七年到現(xiàn)在，我們的工作重點(diǎn)是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時(shí)期現(xiàn)在已經(jīng)完結(jié)。從現(xiàn)在起，開(kāi)始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市?！雹佟睹珴蓶|選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1427頁(yè)。從這些文字中，不難看出，由于特定歷史原因而形成的中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體格局，中共高層已經(jīng)將其分為兩大部分來(lái)考慮和對(duì)待，那就是要將城市和鄉(xiāng)村適度分開(kāi)，在治理觀念和政策措施上有所區(qū)分。這應(yīng)該是城鄉(xiāng)區(qū)分治理理論的原始基因。在這種原始基因中存在一定程度的城市優(yōu)先導(dǎo)向。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的軍政人員全部進(jìn)入城市（少數(shù)在鄉(xiāng)村工作的人員也是居住在建制集鎮(zhèn)）。中共把自身體制內(nèi)人員的管理模式，擴(kuò)展到所有城市人口甚至集鎮(zhèn)人口，對(duì)城市公教人員采取“包下來(lái)”的供給制?！凹偃绮还芩麄?，就會(huì)影響社會(huì)治安，所以非把他們包下來(lái)不可。武的包下來(lái)，文的也要包下來(lái)。前些時(shí)候上海實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，裁減人員，鬧得上海、南京都不安，引起了政府的注意。”②《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第74頁(yè)。這種保證城市人口基本生活需要的體制，將城鄉(xiāng)分治理論中的城市優(yōu)先導(dǎo)向變成了現(xiàn)實(shí)體制，第一次拉開(kāi)了城鄉(xiāng)的區(qū)位差異，造成城市人口在物質(zhì)待遇和心理感受上的優(yōu)越態(tài)勢(shì)。這是新中國(guó)城鄉(xiāng)之間的第一條界線。這條界線不太嚴(yán)格，也不是不可逾越，但這第一條界線就是最早的區(qū)分，為后來(lái)城鄉(xiāng)之間形成難以互通的溝坎打下了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，中共及其新政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的分?jǐn)?，一開(kāi)始就將城鄉(xiāng)分類(lèi)處理：“開(kāi)始的時(shí)候不能把城市的負(fù)擔(dān)提得很高，要比農(nóng)村少一點(diǎn)?，F(xiàn)在農(nóng)村負(fù)擔(dān)占國(guó)家財(cái)政的收入的百分之四十一點(diǎn)四，城市負(fù)擔(dān)占百分之三十八點(diǎn)九，而實(shí)際上許多稅收如鹽稅、貨稅、屠宰稅等，很多還是要轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上的。要求城市在目前負(fù)擔(dān)很大是不對(duì)的?！雹邸督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第76頁(yè)。

城市優(yōu)先體制必然形成城市人口聚集的洼地效應(yīng)。因?yàn)槌鞘猩钯Y料有供應(yīng)，而且保證就業(yè)。中共對(duì)城市人口就業(yè)高度重視，“務(wù)須避免盲目地亂抓亂碰，把中心任務(wù)忘記了，以至于占領(lǐng)一個(gè)城市好幾個(gè)月，生產(chǎn)建設(shè)的工作還沒(méi)有上軌道，甚至許多工業(yè)陷于停頓狀態(tài)，引起工人失業(yè)，工人生活降低，不滿意共產(chǎn)黨”。④《毛澤東選集》第4卷，第1428頁(yè)。對(duì)城市人口失業(yè)高度關(guān)注的同時(shí)，中共對(duì)鄉(xiāng)村失業(yè)人口的態(tài)度卻有所區(qū)別，“農(nóng)村中大量剩余勞動(dòng)力不同于城市的失業(yè)半失業(yè)人員，他們是有飯吃有地種的。但他們有大量的潛在勞動(dòng)力的沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，應(yīng)該積極設(shè)法使之發(fā)揮到生產(chǎn)上來(lái)”。⑤《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第290頁(yè)。這種城鄉(xiāng)分類(lèi)的失業(yè)治理思路，必然會(huì)吸引非城市人口向城市的流動(dòng)和聚集，而新中國(guó)成立初期連續(xù)的自然災(zāi)害，給鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活帶來(lái)了極大影響，造成一定范圍饑荒出現(xiàn)，人口流動(dòng)與逃亡隨之而來(lái)，⑥僅1954年水災(zāi)，長(zhǎng)江中下游五省受災(zāi)人口就近2000萬(wàn)，死亡人口33169人。《1949—1995中國(guó)災(zāi)情報(bào)告》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社1995年版，第25頁(yè)。逃荒目的地就是能夠保證供應(yīng)的城市。所以，新中國(guó)成立初期，中共及其新政權(quán)管理城市的挑戰(zhàn)之一就是如何應(yīng)對(duì)因自然災(zāi)害和饑荒而涌入城市的鄉(xiāng)村人口。特別是在南方人口基數(shù)較大、災(zāi)害又嚴(yán)重的省份，如河南、安徽等省，人口向周邊大中城市的流動(dòng)數(shù)量大幅度增長(zhǎng)。因此中央要求“必須大力說(shuō)服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目地向城市流動(dòng)的情緒?！雹佟督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第293頁(yè)。

如果是在城鄉(xiāng)治理理念與政策一致的前提下，鄉(xiāng)村人口流入城市之后，會(huì)有一個(gè)自動(dòng)退出機(jī)制。由于新流入人口沒(méi)有就業(yè)和居住的保障，就很有可能自動(dòng)退出城市而回到鄉(xiāng)村，或者在城市低水平地生活下去（比如貧民窟的形式）。但新中國(guó)成立之后的城市供給理念和政策，就使得這種傳統(tǒng)的局面難以出現(xiàn)，要么留在城市包起來(lái)，要么就必須退出城市。這就給新生的中共政權(quán)出了兩難的選擇題，即以現(xiàn)有資源根本不可能對(duì)新入城人口包起來(lái)、養(yǎng)起來(lái)，但又沒(méi)有制度和政策阻止鄉(xiāng)村人口特別是饑荒人口入城?？梢哉f(shuō)，這是中共及其新政權(quán)在城市管理中遇到的第一個(gè)難題。這一難題解決方案的尋求，把中共及其新政權(quán)的理念引向城鄉(xiāng)分類(lèi)治理方向。這就是新中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)。

具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)人口管理的基本理念是自由流動(dòng)和遷徙，沒(méi)有體現(xiàn)將兩類(lèi)不同人口進(jìn)行分類(lèi)治理的指導(dǎo)思想和理念。②《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第2頁(yè)。但嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，馬上讓中共及其新政權(quán)開(kāi)始局部調(diào)整這種理想化的管理理念和政策，要求“各省災(zāi)區(qū)人民應(yīng)就地設(shè)法組織生產(chǎn)和分別安插，切勿使之再流向城市，或組織逃荒隊(duì)由政府發(fā)放護(hù)照到處乞食，增加各地的混亂”。③中原臨時(shí)人民政府：《關(guān)于疏散難民回鄉(xiāng)的指示》,《江西政報(bào)》1949年第5期。這就透示著中共及其新政權(quán)，已經(jīng)將鄉(xiāng)村救災(zāi)問(wèn)題與城鄉(xiāng)分類(lèi)治理的理念聯(lián)系在一起，鄉(xiāng)村救災(zāi)不能增加已經(jīng)不堪重負(fù)的城市供給體制。雖然不能以今天的眼光，苛求中共決策層調(diào)整城市全包的供給體制，但當(dāng)時(shí)的新政權(quán)沒(méi)有及時(shí)反思城市供給體制的不足而加以適當(dāng)調(diào)整，應(yīng)該說(shuō)在指導(dǎo)思想和社會(huì)治理理論基礎(chǔ)上，存在著一定邏輯起點(diǎn)的誤差。正因?yàn)檫@種誤差，使得中共及其新政權(quán)沒(méi)有從城市管理體制和政策上進(jìn)行修正，反而以強(qiáng)化鄉(xiāng)村人口的流動(dòng)限制為城市優(yōu)先理念和體制提供支持。

城市全包供給和城市優(yōu)先理念在國(guó)家預(yù)算與財(cái)政政策上比較突出地體現(xiàn)出來(lái)。薄一波在1950年的財(cái)政預(yù)算說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村災(zāi)情比較嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口向城市的流動(dòng)，給國(guó)家城市全包供給體制下的財(cái)政安排帶來(lái)了巨大壓力。他在報(bào)告中提出了兩個(gè)方面的對(duì)策選項(xiàng)：一是如果城市人口繼續(xù)擴(kuò)張，就必然要增加農(nóng)村糧食的征集數(shù)量，否則就很難保證城市的正常供給；二是加強(qiáng)城市人口的管理和控制。在當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村人口控制還無(wú)法嚴(yán)格實(shí)施的情況下，薄一波將第一選項(xiàng)轉(zhuǎn)化為政策，在1950年的國(guó)家預(yù)算案中，將農(nóng)村糧食征集安排在一個(gè)較高的水平，以至于引起了毛澤東的關(guān)注。但經(jīng)過(guò)主管財(cái)政經(jīng)濟(jì)的陳云說(shuō)明之后，毛澤東也無(wú)法改變這種預(yù)算安排。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的城市供給體制，必須要有最基本的糧食供應(yīng)，任何道義上對(duì)鄉(xiāng)村的同情，都不能不面對(duì)這一嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實(shí)。雖然毛澤東也想降低對(duì)農(nóng)村的糧食征集，也想對(duì)鄉(xiāng)村施“仁政”，但處于當(dāng)時(shí)城市全包供給體制之下，毛澤東也沒(méi)有辦法。④參見(jiàn)楊奎松：《從“小仁政”到“大仁政”——新中國(guó)成立初期毛澤東與中央領(lǐng)導(dǎo)人在農(nóng)民糧食問(wèn)題上的態(tài)度異同與變化》，《開(kāi)放時(shí)代》2013年第6期。毛澤東曾經(jīng)陷入深思之中，曾批示大幅度減免受災(zāi)地區(qū)的征糧數(shù)量。他要求“應(yīng)當(dāng)大批減，大批免，不應(yīng)再有猶豫”。⑤《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第4冊(cè)，人民出版社1990年版，第214頁(yè)。毛澤東在財(cái)政部農(nóng)業(yè)稅報(bào)告中嚴(yán)厲批示：“征糧中的社會(huì)減免問(wèn)題，關(guān)系極大，全國(guó)大約有百分之十的農(nóng)戶要遭春荒夏荒，缺乏口糧，甚至斷炊，必須認(rèn)真減免農(nóng)業(yè)稅，望經(jīng)此次農(nóng)業(yè)稅會(huì)議擬出具體可行辦法，并望多注意對(duì)窮困的偏僻山區(qū)加以特殊照顧。對(duì)約百分之十的農(nóng)戶實(shí)行減稅免稅問(wèn)題是整個(gè)農(nóng)業(yè)稅政策中的極端嚴(yán)重問(wèn)題，過(guò)去幾年都做得不好，今年一定要做好?！雹佟睹珴蓶|年譜》（1949—1976）第2卷， 中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第83～84頁(yè)。但這種感情并不能改變新中國(guó)成立初期的客觀困難現(xiàn)實(shí)。也許正因?yàn)槿绱?，?dāng)并不在決策層中的梁漱溟代表農(nóng)民和鄉(xiāng)村對(duì)中共城鄉(xiāng)政策進(jìn)行質(zhì)詢時(shí)，處在兩難選擇矛盾甚至痛苦之中的毛澤東懊惱甚至憤怒，也就是人之常情。②《毛澤東年譜》 （1949—1976） 第2卷， 第83～84頁(yè)。

城市供給體制和政策已經(jīng)受到了資源匱乏的嚴(yán)重約束，鄉(xiāng)村自然災(zāi)害的出現(xiàn)使得這一體制和政策承受著巨大壓力，城市供應(yīng)只能勉強(qiáng)維持脆弱平衡，如果大量的鄉(xiāng)村災(zāi)民涌入城市，必然沖擊這種脆弱的平衡。正因?yàn)槿绱?，中共及其新政?quán)必然會(huì)選擇阻止鄉(xiāng)村災(zāi)民進(jìn)城的制度安排和政策措施。

二、生產(chǎn)自救理念與政策要求鄉(xiāng)村人口固化在耕地上

在中國(guó)歷史上，鄉(xiāng)村自然災(zāi)害比較頻繁，鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)歷來(lái)都是國(guó)家行政行為和社會(huì)治理的重要內(nèi)容，“開(kāi)倉(cāng)放糧、賑災(zāi)救荒”是各級(jí)政府特別是地方政府的主要職責(zé)之一。中國(guó)傳統(tǒng)救濟(jì)方式是比較被動(dòng)的，是一種簡(jiǎn)單由國(guó)家發(fā)放救濟(jì)物資，通常是以工代賑式勞務(wù)與資源交換。正如有的學(xué)者指出：“消極救濟(jì)思想是指遇災(zāi)治標(biāo)和災(zāi)后補(bǔ)救的救濟(jì)，具體可分為賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤、安輯、蠲緩、放貸等?！雹鄄糖谟恚骸秶?guó)家、社會(huì)與弱勢(shì)群體——民國(guó)時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)（1927—1949）》，天津人民出版社2003年版，第26頁(yè)。這種被動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)方式是國(guó)家職能象征意義的表達(dá)，是災(zāi)害期間保證國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)中正面形象被認(rèn)同的舉措。實(shí)際上，由于國(guó)家資源短缺和各級(jí)政府官員貪腐，微薄資源根本無(wú)法應(yīng)對(duì)大量鄉(xiāng)村受災(zāi)人口。所以，在新中國(guó)成立前，雖然國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)中的聲勢(shì)很大，宣傳也很到位，但實(shí)際效果并不理想，大災(zāi)之年往往伴隨嚴(yán)重饑荒和大量鄉(xiāng)村人口減少。

鑒于傳統(tǒng)國(guó)家鄉(xiāng)村救濟(jì)的被動(dòng)性及其后果，面對(duì)極為嚴(yán)重的鄉(xiāng)村自然災(zāi)害，中共及其新政權(quán)決定摒棄傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)理念和模式，轉(zhuǎn)而采用一種全新政策和行動(dòng)，那就是將國(guó)家發(fā)放救濟(jì)物資為主，改為以國(guó)家動(dòng)員和組織鄉(xiāng)村民眾自救為主、發(fā)放救濟(jì)物資為輔的理念和政策，將鄉(xiāng)村民眾由社會(huì)救濟(jì)的客體，變?yōu)樯a(chǎn)自救的主體。這種救濟(jì)理念的實(shí)施，必然要伴隨著相應(yīng)的動(dòng)員與控制過(guò)程。

（一）生產(chǎn)自救必須立足于生產(chǎn)勞動(dòng)

生產(chǎn)勞動(dòng)是馬克思主義理論的重要范疇，以馬克思主義為理論基礎(chǔ)的中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立初期的鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)中，對(duì)這一范疇的實(shí)踐是非常積極的。毛澤東歷來(lái)十分重視勞動(dòng)的作用，指出“一切軍民人等凡不注意生產(chǎn)反而好吃懶做的，不算好軍人、好公民”，④《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第911頁(yè)。將農(nóng)民在本地的生產(chǎn)勞動(dòng)當(dāng)成是戰(zhàn)勝自然災(zāi)害、維持生存的根本前提條件。其決策思維和實(shí)踐邏輯體現(xiàn)為：在當(dāng)時(shí)全國(guó)物資都十分短缺的大環(huán)境下，任何分配制度的調(diào)整都是無(wú)法解決鄉(xiāng)村饑荒問(wèn)題的，必須通過(guò)增加物資的產(chǎn)量才能實(shí)現(xiàn)這一目的，總量增加了，合理的分配才會(huì)有前提。所以，鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)的根本途徑就是提高物資產(chǎn)量，要提高產(chǎn)量，就必須投入生產(chǎn)勞動(dòng)，只有生產(chǎn)勞動(dòng)才能增加產(chǎn)量。要生產(chǎn)勞動(dòng)就必須把勞動(dòng)力和勞動(dòng)對(duì)象——土地結(jié)合在一起，要在土地上進(jìn)行勞動(dòng)，就是要把勞動(dòng)力留在本地。最終得出結(jié)論：鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)的方法和途徑就是把農(nóng)民留在本地生產(chǎn)勞動(dòng)。正是基于這一邏輯，中共在新中國(guó)成立初期確立的鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)的最基本方針和口號(hào)就是“生產(chǎn)自救”。從城鄉(xiāng)社會(huì)治理的角度來(lái)看，這一方針和口號(hào)從兩個(gè)層面體現(xiàn)了城鄉(xiāng)分治的涵義：

一是鄉(xiāng)村救濟(jì)只能通過(guò)本地的生產(chǎn)勞動(dòng)投入來(lái)解決，而不能通過(guò)物資發(fā)放來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是對(duì)傳統(tǒng)被動(dòng)救濟(jì)理念的修正，同時(shí)也是基于維持城市供給體制的巨大壓力。生產(chǎn)勞動(dòng)有兩個(gè)方面的意義：一是可以增加鄉(xiāng)村自身的物資總量，減輕國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村救濟(jì)的資源投入，也為國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村物資的提取擴(kuò)大基礎(chǔ)，不至于因?yàn)閲?guó)家高比例的糧食征收，造成鄉(xiāng)村社會(huì)的反彈和中共自身的道義壓力；二是能夠?qū)⑥r(nóng)村勞動(dòng)力較好的結(jié)合在本鄉(xiāng)的土地上，避免了因?yàn)?zāi)害問(wèn)題而引發(fā)的大規(guī)模鄉(xiāng)村人口的無(wú)序流動(dòng)，特別是流入實(shí)現(xiàn)了供給制的城市，從而給中共及其新政權(quán)帶來(lái)巨大的物資供應(yīng)壓力。

二是必須以自救為主。如果說(shuō)生產(chǎn)勞動(dòng)是從生產(chǎn)力角度來(lái)考慮，那么自救則主要是從生產(chǎn)關(guān)系特別是分配體制上來(lái)強(qiáng)調(diào)。關(guān)鍵是在一個(gè)“自”字上，這既是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家救濟(jì)理念與模式的修正，也是城鄉(xiāng)分治理念和政策的具體反映。就是通過(guò)生產(chǎn)增加自身的救濟(jì)能力，減輕國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)上的資源投入，同時(shí)，又能破除通過(guò)流浪乞討的捷徑獲得救濟(jì)的思想觀念，從而避免因?yàn)?zāi)民流浪觀念而導(dǎo)致的大量人口進(jìn)入城市的局面出現(xiàn)。

（二）生產(chǎn)自救必須破除依賴(lài)國(guó)家思想

在新中國(guó)初期鄉(xiāng)村救濟(jì)宣傳動(dòng)員中，中共及其新政權(quán)特別強(qiáng)調(diào)要破除農(nóng)民的“等、靠、要”依賴(lài)思想，因?yàn)橹挥衅瞥艘蕾?lài)思想，才能真正落實(shí)“生產(chǎn)自救”的基本方針。由于城市實(shí)行了供給體制，龐大的鄉(xiāng)村人口再要實(shí)現(xiàn)這種體制顯然是不可能的。但中共及其新政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)承載著巨大的道德責(zé)任和義務(wù)，這種道德責(zé)任和義務(wù)由兩個(gè)方面的邏輯生成：一是歷史唯物主義的理論邏輯。人民群眾特別是勞動(dòng)群眾是歷史的主人，共產(chǎn)黨政權(quán)是以歷史唯物主義為基礎(chǔ)的，是代表和維護(hù)廣大勞動(dòng)群眾利益的。中國(guó)農(nóng)民是人口最大的勞動(dòng)群體，中共及其新政權(quán)必須維護(hù)他們的利益，當(dāng)他們遇到災(zāi)荒而陷入困境的時(shí)候，就有責(zé)任和義務(wù)來(lái)幫助他們渡過(guò)難關(guān)。二是中國(guó)農(nóng)村革命的實(shí)踐邏輯。中國(guó)革命走的是農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的道路。這一長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程與廣大農(nóng)民的支持是分不開(kāi)的。農(nóng)民為中國(guó)革命勝利做出了巨大貢獻(xiàn)，付出了巨大犧牲，革命勝利之后，中共及其新政權(quán)有責(zé)任和義務(wù)回饋與感恩中國(guó)農(nóng)民，為他們的幸福生活創(chuàng)造條件與環(huán)境。當(dāng)農(nóng)民遇到自然災(zāi)害和發(fā)生饑荒時(shí)，中共及其新政權(quán)就有義務(wù)救濟(jì)和幫助他們?？陀^物資的短缺與主觀義務(wù)的沉重，使新生的中共政權(quán)陷入了兩難選擇之中。解決的辦法只能發(fā)揮中共特有的優(yōu)勢(shì)：動(dòng)員和組織效能，最大限度激活農(nóng)民自身的力量。這種選擇并不是放棄中共及其新政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村的義務(wù)，更不是負(fù)恩于廣大農(nóng)民，而是在資源約束下的另外一種主動(dòng)選擇，從長(zhǎng)期的角度和廣大農(nóng)民自身的思想實(shí)際來(lái)看，可能是一種不得已但更為積極的方法。如果沒(méi)有農(nóng)民自身力量的激活，被動(dòng)發(fā)放物資式的救濟(jì)是不可能根本解決農(nóng)村自救能力脆弱的問(wèn)題。新中國(guó)政權(quán)第一份關(guān)于鄉(xiāng)村救災(zāi)的文件要求“必須克服單純靠救濟(jì)的恩賜觀點(diǎn)”。①政務(wù)院：《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，《江西政報(bào)》1950年第1期。

新中國(guó)成立初期鄉(xiāng)村救濟(jì)觀念和政策的選擇，決定了中共及其新政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的制度安排，就是要最大限度發(fā)揮自身勞動(dòng)能力和效果，解決自然災(zāi)害問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家在一個(gè)較短的時(shí)期內(nèi)不可能有太多資源配置在鄉(xiāng)村地區(qū)。這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)村與城市在經(jīng)濟(jì)環(huán)境與物質(zhì)生活上產(chǎn)生較大的差異，在這種差異下，必然會(huì)引起鄉(xiāng)村民眾向城市的流動(dòng)。而這種流動(dòng)所導(dǎo)致的城市供應(yīng)緊張，迫使中共及其新政權(quán)選擇了截?cái)噜l(xiāng)村人口向城市流動(dòng)渠道、政策，②政務(wù)院：《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，《勞動(dòng)》1953年第4期。不僅不讓鄉(xiāng)村人口向城市流動(dòng)，還有組織或者強(qiáng)制性安排城市人口向鄉(xiāng)村流動(dòng)，如干部和職工下放、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，就是這種政策的體現(xiàn)。為了保證這一政策的有效實(shí)施，城鄉(xiāng)分類(lèi)治理的理念和體制需要不斷強(qiáng)化和完善，最終形成了城鄉(xiāng)分割式治理的二元結(jié)構(gòu)。

三、集體救濟(jì)理念與政策強(qiáng)化鄉(xiāng)村人口的地域約束

如何才能激活農(nóng)民自我救濟(jì)的意識(shí)與能力，提高鄉(xiāng)村救災(zāi)濟(jì)荒的有效性，中共及其新政權(quán)理所當(dāng)然地選擇了集體化道路和體制。這種選擇是由新中國(guó)初期兩個(gè)方面因素所決定：

一是馬克思主義公有制理論的要求。實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制，通過(guò)集體勞動(dòng)能夠大力提高生產(chǎn)力水平，同時(shí)還能夠解決生產(chǎn)關(guān)系不平等問(wèn)題，這是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的基本預(yù)設(shè)。在當(dāng)時(shí)中共對(duì)馬克思主義基本原理的理解水平上，同時(shí)基于對(duì)蘇聯(lián)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的學(xué)習(xí)和模仿，中共及其新政權(quán)選擇集體化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式是必然的?！豆餐V領(lǐng)》已經(jīng)規(guī)定：“合作社經(jīng)濟(jì)為半社會(huì)主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)，為整個(gè)人民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分。人民政府應(yīng)扶助其發(fā)展，并給以優(yōu)待?！雹佟督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第7、8、10頁(yè)。無(wú)論新中國(guó)成立后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際狀況如何，都不能改變中共及其新政權(quán)的選擇決心。新中國(guó)成立初期的嚴(yán)重自然災(zāi)害，只是強(qiáng)化了中共決策層選擇農(nóng)村集體化體制的決心，加快了農(nóng)村集體化的進(jìn)程。

二是農(nóng)村根據(jù)地時(shí)期經(jīng)驗(yàn)的繼承。中共在農(nóng)村根據(jù)地時(shí)期曾經(jīng)初步實(shí)踐過(guò)集體化模式，雖然這只是非常初級(jí)的農(nóng)村集體化實(shí)踐，僅僅在簡(jiǎn)單層面上的勞動(dòng)交換甚至只是道義層面的相互幫助，但這是初級(jí)的農(nóng)村集體化嘗試，而且產(chǎn)生了令人滿意的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，使得中共對(duì)集體化的信心增加了。毛澤東在 《組織起來(lái)》一文中寫(xiě)道：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來(lái)都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位，這種分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達(dá)到集體化的唯一道路，依據(jù)列寧所說(shuō)，就是經(jīng)過(guò)合作社。在邊區(qū)，我們現(xiàn)在已經(jīng)組織了許多的農(nóng)民合作社，不過(guò)這些在目前還是一種初級(jí)形式的合作社，還要經(jīng)過(guò)若干發(fā)展階段，才會(huì)在將來(lái)發(fā)展為蘇聯(lián)式的被稱(chēng)為集體農(nóng)莊的那種合作社”，“所有二流子都要受到改造，參加生產(chǎn)，變成好人。在華北華中各抗日根據(jù)地內(nèi)，都應(yīng)該在群眾自愿的基礎(chǔ)上，廣泛組織這種集體互助的生產(chǎn)合作社”。②《毛澤東選集》第3卷，第932頁(yè)。在毛澤東看來(lái)，農(nóng)村集體化不僅僅只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織過(guò)程，還是一個(gè)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)和治理方式推行的過(guò)程，具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面的綜合功能。毛澤東認(rèn)為，農(nóng)村集體化組織不僅能夠提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)村物資總量，而且能夠?qū)π∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的一些不良社會(huì)現(xiàn)象有醫(yī)治和矯正作用，能夠讓婦女解放，能夠?qū)ⅰ岸髯印敝?lèi)的壞人變成好人。既然集體化有如此的效用，在新中國(guó)初期面對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害和鄉(xiāng)村饑荒的問(wèn)題時(shí)，那就理所當(dāng)然地要運(yùn)用這一模式和體制。

集體與組織是緊密聯(lián)系在一起，而組織與穩(wěn)定是相伴隨的。農(nóng)村集體化的必然結(jié)果就是組織結(jié)構(gòu)的完整和功能的穩(wěn)定。由于農(nóng)村集體組織的依據(jù)和紐帶是土地這一主要生產(chǎn)資料，土地的最大特點(diǎn)就是固定性，它的物理性能是不能移動(dòng)的。以土地作為農(nóng)村集體組織的前提和紐帶，最終帶來(lái)了鄉(xiāng)村人口以土地為中心的聚集和生活，形成了以土地為基本紐帶的集體組織，鄉(xiāng)村人口嵌入于集體組織之中，集體組織固化于土地之上。土地的不可移動(dòng)性決定了鄉(xiāng)村人口的不可流動(dòng)性。

基于新民主主義過(guò)渡階段的認(rèn)知，中共及其新政權(quán)并沒(méi)有在新中國(guó)成立初期就立即啟動(dòng)農(nóng)村集體化的設(shè)想和計(jì)劃，但中共及其新政權(quán)中對(duì)這一組織形式在農(nóng)村的實(shí)施充滿著期待與偏好。例如具有新民主主義社會(huì)總路線之稱(chēng)的《共同綱領(lǐng)》只是在一個(gè)地方簡(jiǎn)單抽象地提到了“要保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)”，“實(shí)現(xiàn)耕者有其田”，但集體合作制度則多次反復(fù)出現(xiàn)，并強(qiáng)調(diào)重要意義，而且要求全社會(huì)予以重視和優(yōu)待?！豆餐V領(lǐng)》提出“合作社經(jīng)濟(jì)為半社會(huì)主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)，為整個(gè)人民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分。人民政府應(yīng)扶助其發(fā)展，并給以優(yōu)待”，“并應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動(dòng)互助和生產(chǎn)合作”，“鼓勵(lì)和扶助廣大勞動(dòng)人民根據(jù)自愿原則，發(fā)展合作事業(yè)。在城鎮(zhèn)中和鄉(xiāng)村中組織供銷(xiāo)合作社、消費(fèi)合作社、信用合作社、主產(chǎn)合作社和運(yùn)輸合作社”。①《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第8、10頁(yè)。在字?jǐn)?shù)不多的《共同綱領(lǐng)》中，用如此的篇幅反復(fù)強(qiáng)調(diào)集體合作經(jīng)濟(jì)的重要性及其發(fā)展方向，充分說(shuō)明了中共決策層對(duì)集體合作組織在鄉(xiāng)村治理中的作用的高度重視，也奠定了實(shí)施這種形式的思想基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立初期嚴(yán)重的自然災(zāi)害，使已經(jīng)深入中共高層思想的集體合作體制，出現(xiàn)了較為迫切的現(xiàn)實(shí)需要。要在不需要太多資源投入的前提下，履行中共及其新政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村的道義責(zé)任和政治承諾，必須要啟動(dòng)集體合作的政策與行動(dòng)。1949年12月政務(wù)院頒布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》強(qiáng)調(diào)：“幫助災(zāi)區(qū)逐戶訂出生產(chǎn)自救的計(jì)劃，組織起來(lái)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，有無(wú)相濟(jì)?！雹谡?wù)院：《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，《山東政報(bào)》1950年第1期。這是新中國(guó)成立后關(guān)于鄉(xiāng)村災(zāi)害救濟(jì)的第一份全國(guó)性文件，它決定了關(guān)于鄉(xiāng)村救濟(jì)工作的基調(diào)和理念。在這份重要文件中關(guān)于集體組織起來(lái)的精神，貫穿于日后鄉(xiāng)村災(zāi)害救濟(jì)的政策和行動(dòng)，并且得到不斷的加強(qiáng)和深化。

集體合作體制和政策一旦實(shí)施，必然要對(duì)對(duì)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)特別是向城市流動(dòng)采取嚴(yán)厲限制措施。從現(xiàn)有文獻(xiàn)材料看，自從中共及其新政權(quán)推行救濟(jì)總體工作行動(dòng)之后，對(duì)鄉(xiāng)村人口的流動(dòng)就實(shí)行了限制政策。中央人民政府內(nèi)務(wù)部在1950年發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)防備災(zāi)荒的指示》，對(duì)于流浪逃荒人員的處理做出了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定：“據(jù)各地報(bào)告，有些逃荒災(zāi)民，因?yàn)闊o(wú)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)組織，得不到照顧，致餓病死的不少。今后必須停止這樣的現(xiàn)象發(fā)生。目前尚未回家及流落他鄉(xiāng)的災(zāi)民，應(yīng)幫助他們回家或想法安置?！雹壑醒肴嗣裾畠?nèi)務(wù)部：《關(guān)于繼續(xù)防備災(zāi)荒的指示》，《山東政報(bào)》1950年第6期。這一指示，蘊(yùn)涵了三個(gè)層面的意義：一是對(duì)受災(zāi)害影響的流動(dòng)人口的現(xiàn)狀進(jìn)行了描述，即情況非常悲慘，不少人餓死病死，為阻止鄉(xiāng)村人口流動(dòng)提供背景支持。二是對(duì)流動(dòng)人口悲慘狀況的原因分析，鄉(xiāng)村人口的流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致脫離集體的組織和正確的領(lǐng)導(dǎo)。三是在前兩點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步要求各級(jí)黨政部門(mén)必須盡快制止鄉(xiāng)村人口因?yàn)?zāi)害而引發(fā)的流動(dòng)。處理方法有兩條：一是將其勸回到原籍，參加生產(chǎn)勞動(dòng)；二是可以適當(dāng)就地安置。無(wú)論如何就是要盡快解決鄉(xiāng)村人口的流動(dòng)問(wèn)題。

在遭受鄉(xiāng)村自然災(zāi)害與嚴(yán)重饑荒的情況下，一般性號(hào)召根本無(wú)法阻止鄉(xiāng)村人口的流動(dòng)。各地特別是一些災(zāi)害和饑荒嚴(yán)重程度較高的地區(qū)，如河南、安徽地區(qū)，鄉(xiāng)村人口流動(dòng)特別是向城市流動(dòng)的趨勢(shì)不斷加快?！叭氪阂詠?lái)，各地均不斷發(fā)生災(zāi)民逃荒現(xiàn)象，特別是此次霜災(zāi)后。逃荒現(xiàn)象更為嚴(yán)重”，④安徽省人民政府：《關(guān)于收容遣送逃荒災(zāi)民的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。給城市供給帶來(lái)巨大壓力。在這種情況下，中共決策者必然要將一般性號(hào)召和勸說(shuō)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性的制度安排和政策實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村人口管理和控制。1954年3月，中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，這是新中國(guó)成立后第一份關(guān)于城鄉(xiāng)人口流動(dòng)管理的全國(guó)性政策文件，構(gòu)建了城鄉(xiāng)人口流動(dòng)通道阻斷機(jī)制的最早框架。這一指示在描述了當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村人口流入城市的狀況和危害之后，重點(diǎn)對(duì)如何制止鄉(xiāng)村人口流入城市提出了政策性的強(qiáng)制要求。

首先是鄉(xiāng)村基層政權(quán)一定要做好勸止農(nóng)民流入城市的教育工作，特別是不能為農(nóng)民進(jìn)入城市提供便利和支持。“各省、市人民政府立即通知縣、區(qū)、鄉(xiāng)人民政府、農(nóng)會(huì)向準(zhǔn)備或要求進(jìn)城的農(nóng)民耐心解釋?zhuān)瑒裰蛊溥M(jìn)城”，“今后縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府對(duì)于要求進(jìn)城找工作的農(nóng)民，除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預(yù)約工或合同者外，均不得開(kāi)給介紹信”。①政務(wù)院：《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。

其次，對(duì)城市單位和機(jī)構(gòu)招收農(nóng)民工嚴(yán)格限制，并附加行政責(zé)任。城市用工單位要按照有關(guān)規(guī)定，將用工計(jì)劃、數(shù)量、質(zhì)量等方面的信息上報(bào)勞動(dòng)管理部門(mén)，由勞動(dòng)管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)招收工人，再調(diào)劑到用工單位。政務(wù)院《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》提出：“未經(jīng)勞動(dòng)部門(mén)許可或介紹者，不得擅自到鄉(xiāng)村招收工人，更不得張貼布告，亂招工人。”②政務(wù)院：《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。

再次，對(duì)已經(jīng)流入城市的鄉(xiāng)村人口，不能讓其滯留在城市，必須采取多種措施讓他們回到原籍。在這項(xiàng)工作中，中共及其新政權(quán)首次將黨、政、社各方的資源整合利用起來(lái)，為達(dá)到城鄉(xiāng)人口分開(kāi)管理的目標(biāo)，進(jìn)行了集中統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和運(yùn)用，并初次體驗(yàn)到這一社會(huì)治理方式運(yùn)作的順利性和便捷性，為中共下一步推行城鄉(xiāng)社會(huì)分割治理積累了經(jīng)驗(yàn)。政務(wù)院《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》中首次體現(xiàn)了這一指導(dǎo)思想和政策偏好：“現(xiàn)已進(jìn)城的農(nóng)民，除為施工單位所需要者外，應(yīng)由所在地的人民政府勞動(dòng)部門(mén)及民政部門(mén)會(huì)同工會(huì)和其他有關(guān)機(jī)關(guān)動(dòng)員返鄉(xiāng)。在處理過(guò)程中應(yīng)采取慎重態(tài)度，對(duì)返鄉(xiāng)路費(fèi)確有困難者，可由民政部門(mén)適當(dāng)予以補(bǔ)助，勸其迅速返鄉(xiāng)，對(duì)目前生活確有困難者，應(yīng)適當(dāng)予以解決?！雹壅?wù)院：《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。為了讓鄉(xiāng)村人口返鄉(xiāng)，中共動(dòng)用的機(jī)構(gòu)、部門(mén)和單位涉及各個(gè)方面和各個(gè)層次，所運(yùn)用的手段和方法包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各個(gè)方面，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)人口分治格局的最終實(shí)現(xiàn)和不斷強(qiáng)化。

最后，中央人民政府對(duì)勸止農(nóng)民進(jìn)城中態(tài)度不堅(jiān)定、措施不得力、效果不明顯的單位和部門(mén)，提出了責(zé)任追究的警告：“凡亂寫(xiě)介紹信的縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府，應(yīng)負(fù)責(zé)將其介紹到城市求職而找不到職業(yè)的農(nóng)民動(dòng)員還鄉(xiāng)?！雹苷?wù)院：《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。這一條規(guī)定看似平淡，但實(shí)際上蘊(yùn)含了嚴(yán)格的內(nèi)容。誰(shuí)介紹農(nóng)民進(jìn)城而又找不到職業(yè)，誰(shuí)就要負(fù)責(zé)將這些農(nóng)民接回原籍，這一過(guò)程需要投入大量的人力和財(cái)力，而且還很難保證效果，所以，難度是很高的。這就從源頭上遏止鄉(xiāng)村基層政權(quán)將農(nóng)民送入城市而降低救災(zāi)濟(jì)荒責(zé)任的動(dòng)機(jī)與行為，明確了鄉(xiāng)村基層政權(quán)在制止農(nóng)民進(jìn)城的主體責(zé)任。

如果把勸止受災(zāi)荒影響的農(nóng)民進(jìn)入城市視角新中國(guó)初期中共對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)分類(lèi)治理開(kāi)端，那么，從勸止到禁止，最后到強(qiáng)制，中共關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)的治理就由相對(duì)寬松的分類(lèi)治理最終走向了嚴(yán)厲的分割治理。其根本原因在于，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生的嚴(yán)重災(zāi)害和饑荒，使得寬松的勸止政策不足以阻止農(nóng)民進(jìn)城，這就使得中共決策層在城鄉(xiāng)分治政策上不斷收緊。中央人民政府內(nèi)務(wù)部在政務(wù)院關(guān)于勸止農(nóng)民進(jìn)城的指示下達(dá)一年后，對(duì)全國(guó)各地執(zhí)行效果描述是：“有些地區(qū)對(duì)政務(wù)院的指示沒(méi)有認(rèn)真貫徹，一方面是我們的宣傳工作做得不夠，至有些農(nóng)民對(duì)指示的精神不能夠很好的領(lǐng)會(huì)；另一方面是某些縣、區(qū)、鄉(xiāng)干部不認(rèn)真執(zhí)行指示，仍然不負(fù)責(zé)任地亂開(kāi)介紹信。同時(shí)還有些用人單位不經(jīng)過(guò)規(guī)定手續(xù)到農(nóng)村私自招工，加上去年某些地區(qū)遭受災(zāi)荒，由于生產(chǎn)自救工作未抓緊或救濟(jì)工作不及時(shí)，因而農(nóng)民盲目流入城市的現(xiàn)象仍在繼續(xù)發(fā)生，有些地區(qū)甚至日趨嚴(yán)重?！雹葜醒肴嗣裾畠?nèi)務(wù)部：《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的補(bǔ)充指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。這種形勢(shì)的發(fā)展證明溫和勸止式方法不能有效遏止農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象。因?yàn)槌青l(xiāng)不同供給體制所造成的城鄉(xiāng)差異是農(nóng)民進(jìn)城的巨大動(dòng)力，既然不能從源頭上切斷這種動(dòng)力（實(shí)行城鄉(xiāng)同等的供給制度），就必須加大中途攔截的力度。正是基于這種邏輯發(fā)展，中共由城鄉(xiāng)社會(huì)分類(lèi)治理向分割治理加速前行。基于此目的，中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)出了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的補(bǔ)充指示》。《補(bǔ)充指示》增加了兩個(gè)方面的嚴(yán)格規(guī)定：一是對(duì)招工單位私自招工行為的一般要求轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷?jí)政府要嚴(yán)厲制止；二是對(duì)于已經(jīng)入城的農(nóng)民回鄉(xiāng)，路費(fèi)原則上由個(gè)人自理，從而加大了農(nóng)民入城的經(jīng)濟(jì)成本。

在中央政府禁止農(nóng)民進(jìn)城的指示精神要求下，各地方政府特別是一些災(zāi)民流動(dòng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)，開(kāi)始采取了強(qiáng)制性的政策與行動(dòng)。安徽省人民政府于1953年5月發(fā)出了《關(guān)于收容遣送逃荒災(zāi)民的指示》。文件題目措辭體現(xiàn)了地方政府對(duì)于中央指示精神的理解和對(duì)本地農(nóng)民進(jìn)城情況的研判，標(biāo)志著新中國(guó)初期城鄉(xiāng)社會(huì)治理模式由分類(lèi)向分割式轉(zhuǎn)變。這是一個(gè)具有標(biāo)志意義的文件，是后來(lái)在新中國(guó)發(fā)展史上延續(xù)了近60年的收容遣送制度的一個(gè)原始框架和內(nèi)容。文件在對(duì)安徽省內(nèi)嚴(yán)重的受災(zāi)農(nóng)民逃荒現(xiàn)象進(jìn)行了描述之后，提出了建立收容遣送制度的必要性，并對(duì)這一制度的基本內(nèi)容和運(yùn)行原則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：“沿淮河之淮南市、蚌埠市、壽縣、鳳陽(yáng)及滁縣設(shè)立收容站……負(fù)責(zé)收容本地及接收淮南各地遣送之災(zāi)民，”①安徽省人民政府：《關(guān)于收容遣送逃荒災(zāi)民的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。其他各地基本上按此要求執(zhí)行和操作。收容遣送體系的結(jié)構(gòu)和功能基本是二級(jí)結(jié)構(gòu)和功能：一是直接的收容結(jié)構(gòu)和功能，在有需要的縣設(shè)立一個(gè)，有需要的重點(diǎn)縣可設(shè)立多個(gè)收容站。主要是在所管轄范圍內(nèi)，采取一切手段將盲目流動(dòng)進(jìn)入城市的農(nóng)民集中到收容站，然后在達(dá)到一定數(shù)量之后，將這些收容人員轉(zhuǎn)送到更高級(jí)別的收容站。二是幾個(gè)縣設(shè)立一個(gè)中心收容站，流動(dòng)人口較多的重點(diǎn)縣，也可以設(shè)立此類(lèi)型的收容站。這是一種規(guī)模較大、功能更強(qiáng)的收容站。這類(lèi)較大型的收容站主要功能是接收和遣送。所謂接收，就是接收下一級(jí)收容站轉(zhuǎn)送來(lái)的被收容人員；所謂遣送，就是將接收來(lái)的被收容人員送回原籍或指定的地方安置。這需要耗費(fèi)大量的資源和成本，工作進(jìn)程也非常復(fù)雜。中心收容站的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)對(duì)接收的被收容人員進(jìn)行戶籍的詢問(wèn)、甄別和登記工作，待到收容人員達(dá)到一定數(shù)量之后，就通知被收容人員原籍所在的縣前來(lái)領(lǐng)回?！把亻L(zhǎng)江之蕪湖、安慶兩市亦設(shè)收容站負(fù)責(zé)收容本市及江南各地遣送之災(zāi)民，并轉(zhuǎn)送至蚌埠收容站”，②安徽省人民政府：《關(guān)于收容遣送逃荒災(zāi)民的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第5期。從這里可以看出，安徽省兩級(jí)收容站的架構(gòu)，收容和遣送相對(duì)分離的功能已經(jīng)明顯形成。這為以后延續(xù)多年的收容遣送制度奠定了結(jié)構(gòu)和功能性基礎(chǔ)。

四、戶籍管理雙軌制開(kāi)啟城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

從勸止到收容遣送，對(duì)鄉(xiāng)村人口流入城市現(xiàn)象的治理都是主要以行政管理和經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)為主，其態(tài)度和政策都還是溫和或者處在溫和與強(qiáng)制之間。但隨著災(zāi)情的不斷加重以及鄉(xiāng)村饑荒面積的擴(kuò)大，保證供應(yīng)的城市確實(shí)對(duì)鄉(xiāng)村人口有著很大的吸引力。鄉(xiāng)村人口因?yàn)闉?zāi)荒原因向城市流動(dòng)的數(shù)量和規(guī)模不僅沒(méi)有因?yàn)闇睾突蛘甙霃?qiáng)制的政策而減少，相反，一些地區(qū)特別是一些重災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)村人口流入城市的現(xiàn)象卻不斷加劇。在執(zhí)行了中央政府勸止要求以及各省也下發(fā)了關(guān)于收容遣送流動(dòng)農(nóng)民指示半年之后，仍然出現(xiàn)了較大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象以及“我省各級(jí)人民政府自執(zhí)行一九五三年四月十七日《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》以來(lái)，對(duì)勸止農(nóng)民盲目流入城市已獲得一定成績(jī)，但仍有不少地區(qū)農(nóng)民外逃現(xiàn)象，迄未停止，最近接華東行政委員會(huì)通報(bào)及江蘇、江西、承德等省、市人民政府來(lái)函均系有關(guān)我省農(nóng)民外逃問(wèn)題”。③安徽省人民政府：《關(guān)于注意勸止農(nóng)民盲目外逃的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第1期。

這份文件與以往關(guān)于農(nóng)民外逃文件的一個(gè)明顯的區(qū)別是，開(kāi)始從政治的高度特別是階級(jí)斗爭(zhēng)的高度來(lái)看待和分析農(nóng)民外逃問(wèn)題。對(duì)于中共來(lái)說(shuō)，問(wèn)題一旦提到政治高度特別是階級(jí)斗爭(zhēng)高度，其嚴(yán)重性和敏感度就有了質(zhì)的提升，社會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)以及應(yīng)該采取的措施也隨之發(fā)生根本性變化。這一文件在分析農(nóng)民外逃現(xiàn)象得不到制止的各種原因之后認(rèn)為：“外逃農(nóng)民中也有個(gè)別反革命分子帶頭煽動(dòng)，因此各級(jí)人民政府除了教育農(nóng)民提高警惕外，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)反革命分子的管制工作，嚴(yán)防其乘機(jī)潛逃和進(jìn)行各種破壞活動(dòng)?！雹侔不帐∪嗣裾骸蛾P(guān)于注意勸止農(nóng)民盲目外逃的指示》，《安徽政報(bào)》1953年第1期。

將農(nóng)民因?yàn)?zāi)荒原因外逃現(xiàn)象政治化，在1954年下半年之后逐漸成為一種共識(shí)，在全國(guó)一些災(zāi)害程度較高、農(nóng)民外逃現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū)尤其如此。比如，在江西省關(guān)于救災(zāi)和防止農(nóng)民外逃問(wèn)題的一份材料通報(bào)中，對(duì)農(nóng)民外逃現(xiàn)象政治化的描述和原因分析更為具體和詳細(xì)。通報(bào)中說(shuō)“洪水災(zāi)害發(fā)生后，放松了對(duì)敵斗爭(zhēng)，少城鄉(xiāng)民兵分隊(duì)長(zhǎng)樊根印說(shuō)：今年堤都倒了，大家遭了水災(zāi)，還有什么哩地主、富農(nóng)之分，大沙鄉(xiāng)長(zhǎng)姜德年說(shuō)，遭了災(zāi)后，讓地主、富農(nóng)外流去找生活出路，歇馬鄉(xiāng)竟公然出證明給地主外出渡荒，地主不法富農(nóng)及反革命分子，他們?cè)谌罕姷墓苤茝?qiáng)迫勞動(dòng)生產(chǎn)下，本來(lái)就不愿進(jìn)行勞動(dòng)改造，因此，他們乘災(zāi)害群眾輕敵之隙就毫無(wú)顧忌逃避管制改造?！雹谀喜龑?zhuān)署：《關(guān)于南昌縣三區(qū)安置災(zāi)民和救濟(jì)款發(fā)放工作檢查報(bào)告》，《江西政報(bào)》1955年第1期。中共認(rèn)為，逃避管制和改造、流入城市的敵對(duì)分子不僅本身給鄉(xiāng)村救災(zāi)濟(jì)荒帶來(lái)了沖擊，而且產(chǎn)生了不好的示范效應(yīng)，讓鄉(xiāng)村的一些好吃懶做的本來(lái)就有流浪習(xí)性的人也開(kāi)始仿效。“在敵人逃避管制和不法富農(nóng)抗拒改造的影響下，農(nóng)村二流子也跟隨相繼籍逃荒為名外流不從事生產(chǎn)。南山鄉(xiāng)二流子李水才得了十多萬(wàn)元救濟(jì)款也三番二次外逃?！雹勰喜龑?zhuān)署：《關(guān)于南昌縣三區(qū)安置災(zāi)民和救濟(jì)款發(fā)放工作檢查報(bào)告》，《江西政報(bào)》1955年第1期。

將農(nóng)民因?yàn)?zāi)荒外逃與階級(jí)敵人掛鉤，并進(jìn)一步分析其對(duì)另外一些農(nóng)民外逃產(chǎn)生的負(fù)面影響，是新中國(guó)成立初期鄉(xiāng)村社會(huì)治理政治化、階級(jí)斗爭(zhēng)化的一個(gè)重要表現(xiàn)。如果在新中國(guó)成立初期上半段（1949—1952）的強(qiáng)制管理時(shí)期，強(qiáng)調(diào)政治化還有著穩(wěn)定政權(quán)的作用、鞏固階級(jí)基礎(chǔ)需要，那么1953年經(jīng)過(guò)土地改革和鎮(zhèn)壓反革命之后，中共及其新政權(quán)的鄉(xiāng)村社會(huì)職能已經(jīng)由單純強(qiáng)制管理轉(zhuǎn)向了綜合性社會(huì)治理，政治性色彩和階級(jí)性觀念也有所下降。但由于城鄉(xiāng)供應(yīng)體制的差異，綜合性、引導(dǎo)性社會(huì)治理模式無(wú)法阻止鄉(xiāng)村人口向城市流動(dòng)，但中共又不能回到之前以軍管為基礎(chǔ)的強(qiáng)制管理模式之中去，于是只能采取措施強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的政治色彩和階級(jí)意識(shí)。既然是由于政治需要和存在階級(jí)利益，就必須動(dòng)用一切可能的手段來(lái)保證治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)一步將這種意識(shí)擴(kuò)展到整個(gè)鄉(xiāng)村人口管理過(guò)程中。當(dāng)中形成的邏輯推理表現(xiàn)為：主要是階級(jí)敵人自身或煽動(dòng)農(nóng)民流入城市，流入城市的農(nóng)民就是階級(jí)敵人或者受階級(jí)敵人影響，其政治立場(chǎng)不堅(jiān)定，從而將一般社會(huì)意義（特別是經(jīng)濟(jì)）的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口上升到敏感的政治和階級(jí)斗爭(zhēng)高度，給流動(dòng)農(nóng)民首先造成了思想壓力，對(duì)這些流動(dòng)人口的強(qiáng)制措施就有了合理性和合法性。

對(duì)待鄉(xiāng)村人口向城市流動(dòng)的態(tài)度轉(zhuǎn)變是在溫和措施沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的遏止和攔截效果的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。從深層理念和邏輯來(lái)看，這體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的思想優(yōu)勢(shì)和行動(dòng)特點(diǎn)。隨著鄉(xiāng)村人口流入城市的數(shù)量規(guī)模越來(lái)越大，中共及其新政權(quán)不得不改變政策和行動(dòng)，這一改變最主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)戶籍管理體制上。

無(wú)論古今中外，戶籍的意義都是比較單純的，雖然與一定的資源分配和獲得機(jī)會(huì)相聯(lián)系，但總體來(lái)講還只是在民政意義存在。所以戶籍管理是民政管理的一項(xiàng)基本內(nèi)容，主要是由民政部門(mén)來(lái)實(shí)施完成的。但在新中國(guó)成立之后，戶籍管理一開(kāi)始就賦予了其超出民政的內(nèi)容和職能，主要是在民政意義上增加了治安管理的意義，把戶籍管理作為社會(huì)治安穩(wěn)定的一項(xiàng)重要手段和措施。隨著這一意義的不斷強(qiáng)化，民政層面的戶籍意義就相對(duì)弱化，因而其管理的主體就逐漸由原來(lái)的民政部門(mén)轉(zhuǎn)向了公安部門(mén)。在新中國(guó)成立初期的后半段，也就是1953年之后，在鄉(xiāng)村人口因?yàn)?zāi)害和饑荒流入城市的現(xiàn)象得不到有效遏止的時(shí)候，強(qiáng)化戶籍管理中的治安職能被看成是一個(gè)值得考慮的選項(xiàng)。

城鄉(xiāng)不同戶籍管理體制最早是從1954年開(kāi)始的。這年12月，中央人民政府內(nèi)務(wù)部、公安部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)出通知，要求在原有城市戶口登記的基礎(chǔ)上，普遍建立農(nóng)村戶口全面管理制度，并且將全國(guó)人口登記和管理職能分割在三個(gè)不同的部門(mén)，農(nóng)村人口由內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)，城鎮(zhèn)人口由公安部負(fù)責(zé)，人口統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)。城鄉(xiāng)人口戶籍分開(kāi)管理就是城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)分割的制度前提。在地方政府大力勸止鄉(xiāng)村人口因?yàn)?zāi)害和饑荒大量流入城市之時(shí)，運(yùn)用戶籍手段將城市和鄉(xiāng)村人口區(qū)分開(kāi)來(lái)的色彩越來(lái)越明顯。其中具有起點(diǎn)標(biāo)志意義的城鄉(xiāng)分割戶籍政策有三個(gè)方面內(nèi)容：

一是將全部戶籍管理的職能和權(quán)限統(tǒng)一于公安部門(mén)，戶籍管理的一般社會(huì)性質(zhì)和功能開(kāi)始向治安取向與強(qiáng)制功能上轉(zhuǎn)換。由于收容遣送等相關(guān)政策和配套制度的出臺(tái)和實(shí)施，以戶籍為基本前提的身份甄別和出生地固化逐漸成為防止鄉(xiāng)村人口因?yàn)?zāi)害和饑荒流入城市的最主要也是最有效的手段。

二是實(shí)行農(nóng)村戶口遷移審批制度。在農(nóng)村完善戶籍登記并全部移交給公安部門(mén)之后，為了控制鄉(xiāng)村人口向城市的流動(dòng)，戶口遷移審批制度開(kāi)始實(shí)施。1955年3月，內(nèi)務(wù)部和公安部發(fā)出通知，其中有三個(gè)方面的內(nèi)容對(duì)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)產(chǎn)生了決定性影響：其一，所有鄉(xiāng)村人口遷移都必須辦理遷移證，遷移證由公安部門(mén)審定和核發(fā)。無(wú)論是在本縣境內(nèi)遷移還是跨縣的遷移，凡是沒(méi)有辦理遷移證的，任何地區(qū)都不能接受，更不能落戶。其二，所有遷移特別是農(nóng)村向城市遷移必須具備嚴(yán)格的前提條件。例如城市單位和學(xué)校核發(fā)的招工、入學(xué)錄取等通知文件，可以作為申請(qǐng)遷移的證明材料。其三，賦予戶口遷移以政治條件。為了控制反革命分子、階級(jí)敵對(duì)分子以及一切嫌疑分子的遷移和便于材料的及時(shí)傳遞，除被管制的反革命分子、被剝奪政治權(quán)利的分子，應(yīng)按照批準(zhǔn)手續(xù)辦理，由城市遣返還鄉(xiāng)的治安危險(xiǎn)分子，必須阻止其重新返回城市。①中華人民共和國(guó)公安部三局編印：《戶口管理資料匯編》第1冊(cè)，1964年版，第13～14頁(yè)。

三是將城鄉(xiāng)戶口與物資供應(yīng)聯(lián)系起來(lái)。鄉(xiāng)村人口之所以在災(zāi)害和饑荒時(shí)期大量流入城市，就是希望能夠從城市得到物資供應(yīng)，這是流動(dòng)人口無(wú)法徹底遏止的重要原因之一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立并不斷強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，物資供應(yīng)定點(diǎn)性就有了制度基礎(chǔ)，特別是糧食供應(yīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)之后，定向供應(yīng)就更加有了制度性保證。將這種統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度與戶籍制度相結(jié)合，流入城市的人口就無(wú)法獲得城市居民所具有的物資供應(yīng)，也就失去了他們?cè)诔鞘写嬖诘奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。這一制度的實(shí)施，開(kāi)啟了城鄉(xiāng)物資供應(yīng)與戶籍結(jié)合的差異政策，為城鄉(xiāng)社會(huì)的分割治理奠定了最后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。